Право населения на участие в публичных слушаниях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ НА УЧАСТИЕ В ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЯХ

Карагод Надежда Владимировна

Владивосток 2012

Работа выполнена в Хабаровской государственной академии экономики и права

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Нарутто Светлана Васильевна

Официальные оппоненты

Костюков Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского

Шишкина Ольга Евгеньевна, кандидат юридических наук, доцент, зам. зав. кафедрой конституционного и административного права Дальневосточного федерального университета

Ведущая организация Уральская государственная юридическая академия

Защита состоится на заседании диссертационного совета КМ 212.056.02 при Дальневосточном федеральном университете, г. Владивосток, ул. Октябрьская, 25, зал заседаний Диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в Институте научной информации - фундаментальной библиотеке Дальневосточного федерального университета по адресу: 690600, г. Владивосток, ул. Октябрьская, 65б.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент И.В. Козлова

ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

население публичный слушание самоуправление

Актуальность диссертационного исследования.

Для местного самоуправления в России характерно отсутствие закономерного, поступательного развития. Дореволюционный, советский, современный исторические периоды преподносят различные концепции относительно его природы и места в общественном и государственном организме. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. предложила новое видение местного самоуправления. Положения Конституции Российской Федерации и раскрывающие их акты федерального законодательства определили общие черты новой системы местного самоуправления на десятилетия вперед. В настоящее время законодательство о местном самоуправлении динамично развивается.

Вместе с тем, обращаясь к правовым нормам, регулирующим тот или иной элемент системы местного самоуправления, мы подчас сталкиваемся с их бессистемностью, что свидетельствует об отсутствии у законодателя ясных и однозначных представлений об объекте правового регулирования. Подходящая иллюстрация хаотичности правового поля - публичные слушания. В данном случае в праве отсутствуют даже единообразные формулировки. Приходится констатировать что, несмотря на солидный промежуток времени, прошедший с начала реформы, публичные слушания так и не получили адекватной правовой регламентации.

В области формализации и применения публичных слушаний мы сталкиваемся со многими проблемами. Например, публичные слушания как гарантия и способ учета мнения населения при решении не только вопросов местного значения, но и государственных вопросов, урегулированы различными отраслями права. Однако в силу отсутствия систематизированных научных представлений о существе данного явления, нормы отраслей права не всегда коррелируют между собой. Значительный удельный вес правовой регламентации общественных отношений, связанных с публичными слушаниями, приходится на муниципальный уровень. А муниципальный правотворец, самостоятельно формируя фактически новый для него правовой институт, действует скорее по наитию, нежели имея четкие представления о значении и сути публичных слушаний. Правоприменительная практика объективно противоречива.

Для успешной реализации правового института в основу его законодательной формализации должны быть положены теоретические разработки. Таким образом, научные работы в области публичных слушаний необходимы и актуальны. Такие исследования ведутся. Вместе с тем, автор столкнулся с неразрешенными до сих пор вопросами. Нужными и интересными представляются разработка не только теоретических основ публичных слушаний как института демократии участия, но и их особенностей как института муниципального права; выявление связи или тождественности публичных слушаний в муниципальном праве с публичными слушаниями, регламентированными иными отраслями права; сопоставление правовой регламентации публичных слушаний и реально складывающих общественных отношений в исследуемой сфере.

Все изложенное предопределило выбор темы и направление исследования.

Состояние научной разработанности темы. Источниковедческую основу диссертации составила обширная доктринальная база дореволюционного, советского и современного этапа развития местного самоуправления.

Платформой исследования являются труды ученых-конституционалистов и ученых, специализирующихся в области муниципального права: С.А. Авакьяна, О.Б. Алексеева, А.П. Анисимова, Н.А. Антоновой, К.В. Арановского, М.В. Баглая, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, А.С. Бурмистрова, В.И. Васильева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, В.А. Горожанкина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, С.В. Кабышева, В.Д. Карповича, В.А. Кикотя, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, В.В. Комаровой, А.Н. Костюкова, А.С. Кручинина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, С.В. Нарутто, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Л.А. Окунькова, С.В. Полениной, Полянского И.А., В.В. Пылина, В.Н. Руденко, А.А. Сергеева, Е.Ю. Ситниковой, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, А.А. Уварова, Р.М. Усмановой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Ю.И. Юдина и других.

Большое значение имеют работы теоретиков права: С.С. Алексеева, А.Г. Братко, А.Б. Венгерова, А. Герлоха, В.Н. Карташова, В.Е. Крутских, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.Я. Сухарева и других.

Также использованы работы советских и дореволюционных правоведов: И.Л. Дюрягина, А.Г. Мурашина, А.С. Пиголкина, П.И. Седугина, Р.А. Сафарова, С.М. Степняка-Кравчинского, Ц.А. Ямпольской, работы иностранных ученых - Г.А. Алмонда, С. Вербы, В. Роджерса; молодых ученых - М.А. Никитиной, С.И. Чащиной; труды ученых, специализирующихся в иных отраслях права и законодательства, а именно: права (законодательства) в области градостроительной деятельности - Н.В. Кичигина, А.Н. Королева, О.В. Плешаковой, земельном праве - М.Н. Малеиной, Н.В. Маловой, Е.Л. Мининой, гражданском процессуальном праве - А.А. Арифулина, И.В. Решетниковой, экологическом праве - М.В. Пономарева, А.Ю. Семьяновой, международном праве - А.С. Прудникова, ученого-политолога - Емельяновой Т.С.

Институт публичных слушаний стал предметом диссертационных исследований З.Г. Тамазова, М.А. Очеретиной. В этих, несомненно, интересных работах публичные слушания проанализированы как один из институтов местного самоуправления и гражданского участия соответственно. Однако необходимо учитывать, что между идеальной конструкцией публичных слушаний и реально существующим правовым полем, а уж тем более правоприменительной практикой - дистанция огромного размера. Публичные слушания такие, какие они есть в современной России, привлекают внимание автора.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с участием населения в осуществлении местного самоуправления посредством публичных слушаний.

Предметом исследования являются теория и практика участия населения в осуществлении местного самоуправления посредством публичных слушаний; научные идеи, изложенные в трудах ученых-юристов.

Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование имеет две цели: научную и прикладную. Научная цель состоит в определении качественных характеристик публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правового института путем анализа правовых, теоретических и практических источников.

Прикладная цель состоит в разработке предложений о дальнейшем совершенствовании правовых норм, регламентирующих публичные слушания, путем устранения противоречий между различными отраслями права, погрешностей правового регулирования федерального, регионального и местного уровней.

Задачи исследования заключаются в следующем:

- проанализировать теоретические концептуальные вопросы, связанные с пониманием природы местного самоуправления, соотношением институтов прямой, представительной и консультативной демократии при осуществлении местного самоуправления, разграничением форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- выявить конституционные принципы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- определить особенности публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

- исследовать исторические предпосылки становления правового института публичных слушаний;

- на основе анализа норм различных отраслей права определить понятие, предмет, цели, круг участников публичных слушаний;

- установить взаимосвязь и взаимообусловленность правовых норм, регламентирующих публичные слушания в различных отраслях права и на основании этого определить характеристики публичных слушаний как комплексного института;

- установить место и роль публичных слушаний в муниципальном правотворческом процессе;

- на основе анализа различных подходов при установлении процедуры публичных слушаний в муниципальных правовых актах выявить общие закономерности правовой регламентации стадий публичных слушаний;

- обобщить проблемы правового регулирования и реализации публичных слушаний и предложить возможные пути их решения.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектически-материалистический метод познания. В качестве методов исследования применялись общенаучные и частные методы, такие как системный метод, метод сравнения, метод анализа и синтеза, метод ретроспективного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы.

Применение этих методов позволило целостно и объективно рассмотреть процесс становления и актуальное состояние объекта исследования, оценить перспективы его развития.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. В работе также использованы методические разъяснения и рекомендации, аналитические обзоры, базы данных, статистические данные, материалы проведения публичных слушаний, судебная практика. Обобщена практика применения нормативных правовых актов, регламентирующих публичные слушания, что позволило судить о степени совершенства правового регулирования данного института.

Эмпирическую базу исследования образуют судебная практика (акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, окружных федеральных арбитражных судов), а также практика проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, находящихся на территории различных субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что работа является одним из первых в России научно-практических исследований, комплексно рассматривающих содержание и эволюцию права населения на участие в публичных слушаниях, механизм и проблемы его реализации, место института публичных слушаний в системе местного самоуправления, особенности публичных слушаний как правового института.

Диссертантом с помощью сравнительного анализа муниципальных правовых актов, с учетом требований федерального законодательства, выводов судебной практики и предложений ученых отобраны наиболее удачные на его взгляд варианты правового регулирования содержания и процедуры публичных слушаний, предложены пути совершенствования федерального законодательства и муниципальных правовых актов.

Не претендуя на бесспорность выводов, диссертант пытался найти ответы на многочисленные стоявшие перед ним вопросы, касающиеся правовой регламентации и правоприменения актуального для России института. Допуская, что многие предложенные решения могут носить дискуссионный характер, автор скромно надеется, что его работа может помочь при разработке соответствующих муниципальных правовых актов и дальнейшей научной работе в данном направлении.

Теоретические положения, выносимые на защиту:

1. Предметом публичных слушаний являются проекты муниципальных правовых актов и вопросы местного значения. Фактически предмет публичных слушаний шире, чем определено в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный Федеральный закон содержит закрытый перечень вопросов, по которым в обязательном порядке должны проводиться публичные слушания. Между тем, в отраслевом законодательстве предусмотрено проведение публичных слушаний в обязательном порядке и по другим вопросам местного значения, проектам муниципальных правовых актов.

2. Основными участниками публичных слушаний являются население (жители) муниципального образования, глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления. В законодательстве и, как следствие, в правоприменительной практике имеет место неопределенность относительно возможности участия в публичных слушаниях иностранцев и лиц без гражданства. На основании анализа конституционных положений и законодательства Российской Федерации диссертант приходит к выводу, что иностранные граждане и апатриды могут являться участниками публичных слушаний. К участию в слушаниях могут быть также допущены иные лица, в частности, юридические лица, при условии осуществления своей деятельности на территории муниципального образования.

3. Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не привнесены из западных демократий, а сложились в ходе поступательного развития российского государства и гражданского общества. Публичные слушания не являются чуждым элементом для российской правовой системы. Сопоставление актов законодательства Российской Империи, СССР и Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, связанные с обсуждением населением проектов правовых актов и важных вопросов местного значения, выявляют некоторую преемственность правового регулирования данных отношений. Во многом совпадают круг участников, предмет, цели обсуждений и инструментарий, используемый при их проведении.

Особое значение всенародных обсуждений важнейших вопросов местного значения в советский период подтверждается тем, что они получили высшее, конституционное закрепление. Обязательность их проведения продекларирована в статье 90 Конституции (Основном Законе) Российской Федерации - России 1978 года.

4. Публичные слушания как комплексный правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, содержащихся в муниципальном, а также в экологическом, земельном праве, в градостроительном законодательстве, регулирующих общественные отношения, связанные с обсуждением проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения с участием жителей муниципального образования.

Бюджетное право также оказывает влияние на правовое регулирование общественных отношений, связанных с публичными слушаниями по проекту местного бюджета и отчету об его исполнении. Однако это влияние носит опосредованный характер, поскольку заключается не в непосредственном регулировании порядка проведения публичных слушаний, а в привязке сроков их проведения к сроку внесения на рассмотрение представительных органов местного самоуправления проекта местного бюджета. Такой срок устанавливается Бюджетным кодексом Российской Федерации.

5. Публичные слушания следует отграничивать не только от похожих институтов прямой и представительной демократии, например, от депутатских слушаний, но и от публичных слушаний, используемых в качестве инструментария различными отраслями права, при этом не являющихся формами осуществления местного самоуправления, например, от публичных слушаний, проводимых в ходе расследования, предшествующего введению защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров.

6. Основываясь на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих, что публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, автор соотносит слушания со стадией обсуждения. Нельзя согласиться с мнением, что публичные слушания являются именно стадией обсуждения муниципальных правовых актов. Корректнее определить публичные слушания как этап муниципального правотворческого процесса, входящий в стадию обсуждения.

В зависимости от предмета публичных слушаний, они могут являться как обязательным элементом муниципального правотворческого процесса, так и факультативным. Обязательным элементом правотворческого процесса публичные слушания выступают при их проведении по вопросам, указанным в федеральном законодательстве. Публичные слушания для обсуждения проектов иных муниципальных правовых актов, должны рассматриваться как факультативный этап муниципального правотворческого процесса, наряду с иными факультативными этапами, такими как, например, проведение опросов населения по поводу проекта нормативного правового акта или выступление представителей общественности на сессиях представительных органов местного самоуправления при обсуждении проектов, вызывающих общественный резонанс.

На основании изложенного, публичные слушания - это этап муниципального правотворческого процесса, входящий в стадию обсуждения; факультативный или обязательный, в зависимости от вида публичных слушаний, элемент в ряду иных значимых элементов процедуры обсуждения.

Практические предложения, выносимые на защиту:

1. Наличие в основном федеральном законе, определяющем природу публичных слушаний, закрытого перечня вопросов, в обязательном порядке выносимых на публичные слушания, представляется не оправданным и влечет пороки муниципальных правовых актов. На наш взгляд, статья 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должна содержать отсылочную норму к федеральному законодательству по вопросу об иных обязательных случаях проведения публичных слушаний.

2. Изучение муниципальных правовых актов свидетельствует об отсутствии единых представлений о круге участников публичных слушаний. Например, в отдельных муниципальных правовых актах в противоречие Земельному кодексу Российской Федерации, необоснованно ограничивается право на участие в публичных слушаниях иностранных граждан и лиц без гражданства, обладающих земельными участками и проживающих на территории соответствующего муниципального образования. Вместе с тем, анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иных федеральных законов говорит о том, что участниками публичных слушаний являются не граждане Российской Федерации, а жители муниципального образования. В число жителей могут входить иностранцы, апатриды в пределах, установленных федеральным законодательством. Таким образом, при разработке муниципальных правовых актов, регламентирующих публичные слушания, необходимо иметь в виду, что участниками слушаний являются все жители муниципального образования.

3. Общественные слушания, регулируемые земельным правом и общественные обсуждения, регулируемые экологическим правом, являются, по сути, публичными слушаниями с ярко выраженной отраслевой спецификой. Необходимость единообразного применения законодательных терминов, а также практические сложности реализации института публичных слушаний, требуют внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденное приказом государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372, направленных на замену терминов «общественные слушания» и «общественные обсуждения» термином «публичные слушания».

4. В процессе исследования возникает вопрос о корректности и других норм Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. В соответствии с пунктами 2.5, 4.9 Положения общественные обсуждения организуются заказчиком совместно с органами местного самоуправления; порядок проведения всех без исключения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления. Вместе с тем из положений Федерального закона «Об экологической экспертизе» следует, что предметом обсуждений являются объекты экологической экспертизы не только местного, но и регионального и федерального значения (например, проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти).

Статьями 14 - 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена компетенция органов местного самоуправления. Согласно статье 28 Федерального закона муниципальные слушания - это обсуждение проекта исключительно муниципального правового акта или вопроса местного значения. В связи с этим, полагаем, необходимо внести изменения в пункты 2.5, 4.9 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, направленные на исключение обязанности органов местного самоуправления по участию в организации и определению порядка проведения общественных осуждений в тех случаях, когда предметом таких обсуждений являются проекты нормативных правовых актов и вопросов федерального и регионального значения.

5. На основании анализа федеральных нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов диссертант постарался выделить общие черты, присущие механизму проведения муниципальных слушаний всех видов, и специфичные черты, характерные для механизма проведения слушаний определенного вида, таких как общественные обсуждения в рамках оценки воздействия на окружающую среду, публичные слушания в сфере градостроительной деятельности и другие. Учитывая значительные процедурные различия приведенных выше видов публичных слушаний, при разработке муниципальных правовых актов, посвященных публичным слушаниям, представляется целесообразным выделение в них общей и особенной (приоритетной) частей.

6. Анализ судебной практики и муниципальных правовых актов позволяет сформулировать правило: если публичные слушания не носят обязательного характера в силу закона, но представительный орган местного самоуправления, действуя в рамках своей компетенции, установил необходимость их проведения - они обязательны.

Теоретическая и практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при решении различных проблем, связанных с публичными слушаниями. Теоретические и практические рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы в правотворческой деятельности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Материалы диссертации могут использоваться в ВУЗах при преподавании курса конституционного и муниципального права Российской Федерации.

Структура диссертации определена задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из введения, трех глав, объединенных в восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Основные выводы исследования представлены в выводах по параграфам.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цели и задачи, определяются объект и предмет исследования, характеризуются его методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы, показывается научная новизна, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, указываются направления апробации ее результатов.

Глава первая «Теоретические и конституционно-правовые основы участия населения в осуществлении местного самоуправления» состоит из трех параграфов.

Параграф первый «Участие населения в осуществлении местного самоуправления - неотъемлемый атрибут гражданского общества».

Гражданское общество принято рассматривать как систему разнообразных межличностных отношений и интересов, социальных, экономических, культурных, информационных, религиозных, семейных, территориальных и иных структур, развивающихся и функционирующих в обществе независимо, автономно от государства. Указанные структуры условно объединены в три структурно-институциональных компонента: экономическую, социальную и общественно-политическую сферы. Одним из важнейших институтов общественно-политической составляющей гражданского общества, его системообразующим компонентом является местное самоуправление. Одновременно местное самоуправление - и средство построения гражданского общества.

Вместе с тем местное самоуправление не может быть признано исключительно институтом гражданского общества. Оно также является и уровнем единой публичной власти. Посредством осуществления муниципальной власти местное самоуправление реализует свои функции по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования.

Общепринятой является концепция дуализма природы местного самоуправления. В общих чертах суть ей сводится к следующему: местное самоуправление сочетает в себе как общественные, так и публично-властные начала, ему присущи как отдельные черты гражданского самоуправления, так и публичного управления. Местное самоуправление как часть единой публичной власти является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим политическим курсом органов государственной власти, и одновременно является институтом самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Самоуправление населения осуществляется посредством разнообразных институтов. В условиях формирования согласительной политико-правовой системы народ, население является не столько субъектом политики, сколько участником согласования интересов гражданского общества и государства. На муниципальном уровне это предполагает включение членов местного сообщества в процесс принятия значимых решений по вопросам местного значения. Поэтому существует потребность в развитии институтов гражданского участия, посредством которых население не само принимает властные решения, а оказывает влияние на органы и должностных лиц местного самоуправления в процессе их принятия.

Институты гражданского участия в системе местного самоуправления призваны обеспечить взаимодействие интересов местного сообщества и муниципальной власти, способствовать гармоничному развитию двуединой природы местного самоуправления.

В параграфе втором «Конституционные принципы участия населения в осуществлении местного самоуправления» автор рассматривает принципы участия населения в осуществлении местного самоуправления, провозглашенные Конституцией Российской Федерации, поскольку рассмотрение отдельных форм осуществления местного самоуправления, соответствующих правовых институтов невозможно без подробного анализа установлений Основного Закона.

Статья 3 Конституции Российской Федерации носит концептуальный характер. Она раскрывает принцип демократизма, провозглашая многонациональный народ Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, выводит непосредственное волеизъявление на первое место, подчеркивает его особую значимость, его приоритет перед иными формами выражения воли народа. Однако непосредственное волеизъявление не возведено в абсолют: Конституция Российской Федерации скорее подчеркивает происхождение власти в Российской Федерации от народа, принадлежность её - народу, и осуществление её - во благо народа. Это не мешает рассматривать различные формы демократии (непосредственную, представительную, консультативную) как равнозначные. Баланс демократических институтов - обязательное условие гармоничного развития государства и общества, развития местного самоуправления.

Статья 12 Конституции Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, свидетельствует о понимании его социальной ценности, возлагает на государство обязательства по развитию и защите местного самоуправления. В юридическом смысле признание также означает, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает именно на основании Конституции, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, что делает невозможным отказ от этого права.

Часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации, декларируя право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства, при условии ее расширительного толкования, провозглашает возможность участия граждан в осуществлении публичной власти, в том числе на местном уровне.

Наиболее объемно принципы участия населения в осуществлении местного самоуправления раскрыты в главе 8 (статьи 130 - 132) Конституции Российской Федерации. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет природу и смысл существования местного самоуправления: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; закрепляет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Наряду с приведенными в Конституции формами осуществления местного самоуправления, население вправе участвовать в местном самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству.

Статья 131 Конституции Российской Федерации устанавливает правовые гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, а именно требование учета исторических и иных местных традиций при территориальной организации местного самоуправления, учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Публичные слушания по вопросам преобразования муниципального образования могут быть рассмотрены как один из способов учета мнения населения при изменении территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, Конституция Российской Федерации декларирует возможность и необходимость участия населения в осуществлении публичной власти на местном уровне, провозглашает многообразие форм такого волеизъявления.

Параграф третий «Формы участия населения в осуществления местного самоуправления».

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регламентировал систему институтов муниципальной демократии. Однако при всех своих достоинствах он не отразил последние тенденции российской юридической науки, идущей по пути разграничения форм непосредственной демократии и консультативной демократии.

Вообще непосредственная демократия предполагает принятие гражданами общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу решений органов местного самоуправления. Демократия участия (консультативная, митинговая демократия) предоставляет возможности участия населения в управленческом процессе. В таком случае население влияет на принятие решений, выражая свое мнение при решении вопросов, составляющих компетенцию институтов и органов публичной власти. Подход, разграничивающий формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (формы непосредственной демократии) и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (формы консультативной демократии) представляется удачным. Он в полной мере соответствует состоянию современного российского общества, нацеленного на формирование согласительной политической системы, объясняет и оправдывает существующую неоднородность форм муниципальной демократии, не имеющих представительного характера.

Четкого общепринятого перечня критериев разграничения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления ни в законодательстве, ни в науке не выработано. Для их разграничения диссертант использует такой критерий как возможность (или невозможность) населения реализовать свои публично-властные полномочия путем использования той или иной формы осуществления местного самоуправления и характер правовых последствий реализации. Результатом самостоятельной реализации публично-властных полномочий населения является общеобязательный акт, результатом участия населения в осуществлении собственных властных полномочий органа или должностного лица местного самоуправления - акт рекомендательный. Акты и решения, принятые населением в результате использования форм участия не подлежат обязательному исполнению. В случае участия в осуществлении местного самоуправления мнение населения дополняет уже существующую систему принятия решений.

Использование данного критерия при анализе законодательства позволяет отнести к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся территориальное общественное самоуправление (в случае, если ТОС не является элементом системы органов местного самоуправления), собрание граждан как самостоятельная форма осуществления местного самоуправления, правотворческая инициатива граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и публичные слушания. Приведенные формы осуществления местного самоуправления жизнеспособны и эффективны.

Привлечение достаточного количества граждан для решения обще муниципального вопроса представляется организационно сложным, напротив решение вопроса, имеющего значение непосредственно для гражданина, его семьи требует лишь проявления инициативы, социальной активности самого гражданина и должного исполнения своих обязанностей муниципальным служащим. В дальнейшем конкретные позитивные результаты использования форм участия настраивают людей на диалог с властью, воспитывают активную гражданскую позицию, привлекают внимание к другим формам осуществления местного самоуправления, иным демократическим институтам, именно так раскрывается их огромный потенциал, в этом заключается их роль в становлении в России гражданского общества.

Вторая глава «Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления и правовой институт» рассматривает публичные слушания с двух сторон. В параграфе первом «Публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления» доказано, что, вопреки устоявшемуся мнению, публичные слушания не являются новой, не использовавшейся ранее, формой участия граждан в общественной и государственной жизни России, равно как и чуждым, привнесенным элементом для отечественной правовой системы.

Законодательство Российской Империи предусматривало возможность обсуждения местным сообществом наиболее важных для него вопросов, а также проектов правовых актов. В качестве примера можно привести Положение об общественном управлении станиц казачьих войск, входящее в состав Учреждения гражданского управления казаков 1903 года (Свод Губернских учреждений). В соответствии с подпунктом 8 пункта 555 Положения Станичному сбору предоставляется право и на нем лежит обязанность обсуждать дела, касающиеся, в том числе, распоряжения станичными суммами, т. е. рассмотрения смет, ходатайств относительно порядка взимания сумм в доход, расходования их, счетоводства и хранения. То есть имеет место публичное обсуждение доходов и расходов станицы.

Подпункт 8 пункта 62 Положения о сельском состоянии (Особое приложение к Законам о состояниях 1902 года) предусматривает обсуждение на сельском сходе дел о разделе сельского общества на два или несколько сельских обществ. Очевидно, что в последнем случае речь идет именно об изменении статуса населенного пункта, преобразовании селения в город, а не о простом переименовании. То есть имеет место совместное публичное обсуждение вопросов преобразования сельского общества. Конечно, сельский сход в большей мере соответствует такой форме осуществления местного самоуправления как сход граждан, а не публичным слушаниям. Между тем элементы слушаний, несомненно, присутствуют и, следовательно, можно предположить, что, сельский сход, регламентированный Положением о сельском состоянии 1902 года, являет собой прообраз двух этих, а также некоторых иных форм осуществления местного самоуправления.

В некоторых других законодательных актах начинает выстраиваться процедура рассмотрения проектов актов о местных бюджетах. В пункте 8 Правил о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (Приложения к статье 6 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года) идет речь о заблаговременном ознакомлении общественности с проектом земских смет и раскладок путем их опубликования в «Губернских ведомостях».

Итак, в Российской империи была законодательно предусмотрена возможность обсуждения местным сообществом наиболее важных для него вопросов, закреплены участники таких обсуждений (проживающие в станице казаки-домохозяева, крестьяне - домохозяева), предмет обсуждений (смета станицы или вопрос преобразования сельского сообщества), процедура (заблаговременное опубликование проектов земских смет в губернской газете).

Советским законодательством были предусмотрены обсуждения населением важных вопросов местного значения. Следует отметить, что обсуждение населением важных вопросов местного значения невозможно рассматривать вне института всенародных (народных) обсуждений. Это объясняется единством системы Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов, функционировавших на уровнях Союза ССР, союзных и автономных республик и на местах. Соответственно всенародные обсуждения применялись на всех уровнях власти как форма участия населения в решении вопросов общегосударственного, республиканского и местного значения. Вместе с тем, обсуждение вопросов собственно местного значения занимает отдельное место в иерархии всенародных (народных) обсуждений и имеет свою специфику.

Всенародные обсуждения получили высшее конституционное закрепление в статьях 5, 115 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических республик от 07 октября 1977 года, статьях 5, 90, 111 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года. Подробно они регламентированы в Законе СССР от 30 июня 1978 г «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни».

Субъектами народных обсуждений по вопросам местного значения являются граждане СССР и их коллективы; принципами - гласность и недопустимость дискриминации при участии в обсуждениях; предметом - проекты решений местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов по вопросам о планах комплексного экономического и социального развития, о бюджете, об обеспечении социалистической законности, охране правопорядка и прав граждан, о работе предприятий, учреждений и организаций, связанных с обслуживанием населения и другие, целью - расширение для каждого гражданина СССР реальных возможностей осуществлять конституционное право на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении проектов законов и решений местного значения, а также крупных вопросов общественной жизни. Можно сделать вывод, что всенародные обсуждения и публичные слушания схожи по своей правовой природе, кругу участников, в том числе инициаторов, предмету (например, проект бюджета), целям и процедуре.

Таким образом, публичные слушания как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления не привнесены из западных демократий, а сложились в ходе поступательного развития российского государства и гражданского общества.

Современные нам публичные слушания можно определить как обсуждение проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения с участием жителей муниципального образования, проводимое представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Публичные слушания - эффективный инструмент муниципальной демократии. Публичные слушания позволяют населению высказывать свое мнение по конкретным проектам муниципальных правовых актов, вопросам местного значения, а муниципальной власти - использовать это мнение при выработке управленческих решений.

Автор сделал попытку раскрыть природу публичных слушаний через классификацию форм осуществления местного самоуправления. С этих позиций публичные слушания являются консультативной, коллективной, многоаспектной формой осуществления местного самоуправления определенно-периодического действия, которая получила соответствующая правовую регламентацию в текущем законодательстве и может быть использована при решении любых вопросов местного значения, формой, реализуемой при условии обязательного участия органов и должностных лиц местного самоуправления.

На основании анализа законодательства Российской Федерации и муниципальных правовых актов диссертант попробовал сформулировать цели проведения публичных слушаний. Таковыми являются информирование населения о деятельности органов местного самоуправления; предоставление возможности населению высказать свое мнение о проблеме, внести предложения по вопросам местного значения или существу правового акта, оценить вариант, предложенный органами местного самоуправления; осуществление населением контроля над принятием и реализацией решений; выявление органами местного самоуправления мнения населения; предоставление органам местного самоуправления возможности влиять на формирование общественного мнения; обеспечение легитимности муниципальных актов путем учета мнения населения на стадии их разработки; создание условий для последующей реализации муниципальных проектов.

В этом же параграфе рассмотрен предмет публичных слушаний, проводимых в обязательном порядке в силу части 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (проект устава муниципального образования, проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования и другие). В отраслевом законодательстве предусмотрено проведение публичных слушаний в обязательном порядке и по другим проектам муниципальных правовых актов (более подробно об этом - в третьей главе исследования). Кроме того, диспозитивная формулировка части 1 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет говорить о возможности проведения публичных слушаний по любым проектам муниципальных правовых актов, вопросам местного значения.

Автор рассматривает круг участников слушаний, анализируя такие понятия как народ, население, жители, местное сообщество, граждане, отмечая при этом допускаемые как в федеральном законодательстве, так и в муниципальных правовых актах противоречия; на основании анализа федерального законодательства делает вывод, что участниками публичных слушаний являются население (жители) муниципального образования, включая иностранцев и лиц без гражданства, а также глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления. Кроме этого, к участию в слушаниях могут быть допущены иные лица, в частности юридические лица, при условии осуществления своей деятельности на территории муниципального образования.

Проведение публичных слушаний помимо муниципального права предусмотрено и другими отраслями права (законодательства). В параграфе втором «Особенности публичных слушаний как правового института» диссертант определяет место, которое занимают в российской правовой системе нормы, посвященные публичным слушаниям.

Институту публичных слушаний присущи все черты, которые позволяют выделить составляющие его правовые нормы в обособленный блок, а именно: а) однородность фактического содержания - рассматриваемый институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений, связанных с организацией и проведением публичных слушаний; б) юридическое единство правовых норм. Нормы, входящие в правовой институт публичных слушаний, должны в идеале, при условии устранения отдельных противоречий, образовать единый комплекс. Выявленные недостатки правового регулирования обусловлены молодостью правового института и подлежат исправлению; в) нормативная обособленность. Имеет место обособление образующих комплексный правовой институт норм в отдельных статьях федеральных законов, например, в статье 28 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации; г) полнота регулируемых отношений. Институт публичных слушаний включает такой набор норм (дефинитивных, управомочивающих), который обеспечивает полноту регулируемых им отношений.

Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих публичные слушания, общественные слушания, общественные обсуждения (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие) показал, что все они регулируют родственные, сходные по содержанию общественные отношения. Муниципальное, экологическое, земельное право, градостроительное законодательство, участвуя своими нормами в образовании института публичных слушаний, придают ему черты комплексного института.

Итак, публичные слушания как комплексный правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных правовых норм, содержащихся в муниципальном, а также в экологическом, земельном праве, в градостроительном законодательстве, регулирующих близкие по содержанию, родственные общественные отношения, связанные с обсуждением проектов муниципальных правовых актов и вопросов местного значения с участием жителей муниципального образования.

Бюджетное право также оказывает влияние на правовое регулирование общественных отношений, связанных с публичными слушаниями по проекту местного бюджета и отчету об его исполнении. Однако это влияние носит опосредованный характер, поскольку заключается не в непосредственном регулировании порядка проведения публичных слушаний, а в привязке сроков их проведения к сроку внесения на рассмотрение представительных органов местного самоуправления проекта местного бюджета. Такой срок устанавливается Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Следует отметить, что не всегда совпадают природа публичных слушаний и природа иных, на первый взгляд, сходных с ними правовых конструкций (например, публичные слушания, проводимые в ходе расследования, предшествующего введению защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров (Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»).

Институт публичных слушаний находится в стадии формирования, что обуславливает наличие противоречий между нормативными правовыми актами. Например, в земельном праве используется термин «общественные слушания», в экологическом праве - «общественные обсуждения». И те, и другие являются публичными слушаниями с ярко выраженной отраслевой спецификой. Необходимость единообразного применения законодательных терминов, а также практические сложности реализации института публичных слушаний, требуют внесения изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», направленных на замену терминов «общественные слушания» и «общественные обсуждения» термином «публичные слушания».

Также возникает вопрос о корректности пунктов 2.5, 4.9 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, в соответствии с которыми общественные обсуждения организуются заказчиком совместно с органами местного самоуправления; порядок проведения всех без исключения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления. Вместе с тем из положений Федерального закона «Об экологической экспертизе» следует, что предметом обсуждений являются объекты экологической экспертизы не только местного, но и регионального и федерального значения (например, проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемые органами государственной власти). Полагаем, необходимо внести изменения в указанное Положение, направленные на исключение обязанности органов местного самоуправления по участию в организации и определению порядка проведения общественных осуждений в тех случаях, когда предметом таких обсуждений являются проекты нормативных правовых актов и вопросов федерального и регионального значения.

Можно попытаться спрогнозировать направления развития правового института публичных слушаний. В целом, идея комплексного характера российского муниципального права предполагает постепенное поглощение им смежных правовых сфер. В данном направлении может развиваться и комплексный правовой институт публичных слушаний: нормы смежных рассмотренных нами выше отраслей права (законодательства) перейдут в «материнскую» отрасль права, то есть в муниципальное право. Уже сегодня отдельные отрасли права, такие, как, например, экологическое, вовсе не определяют порядок проведения слушаний. Исследованные нормы являются отсылочными. Думается, со временем процесс поглощения будет продолжаться.