Право населения на участие в публичных слушаниях

Кроме того, по мнению автора, было бы весьма желательно усиление, усложнение регламентации исследуемых отношений на уровне федерального законодательства. Сегодня Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» практически не регламентирует отношения, связанные с проведением публичных слушаний. Основной массив правового регулирования приходится на муниципальные правовые акты. На современном этапе развития исследуемого института нет ничего страшного, что он формируется не «сверху», а «снизу». С одной стороны, это представляет сложность для муниципального правотворца, однако вместе с тем дает ему неслыханную свободу действий. Многообразные варианты публичных слушаний отрабатываются на уровне муниципальных образований, конкурируют между собой, оттачиваются, в каждом конкретном случае соотносятся со спецификой сферы своего применения (с нормами земельного, градостроительного, экологического права). Закономерным итогом этого процесса станет закрепление исследуемых нами механизмов на уровне федерального законодательства. Такие нормы могут иметь характер диспозитивных или рекомендательных, быть правоохранительными, направленными на защиту основных принципов проведения слушаний.

К примеру, на федеральном уровне может быть закреплено следующее правило, сформулированное автором на основании анализа муниципальных правовых актов и судебной практики: если публичные слушания не носят обязательного характера в силу закона, но представительный орган местного самоуправления, действуя в рамках своей компетенции, установил необходимость их проведения - они обязательны.

Третья глава «Механизм реализации права населения на участие в публичных слушаниях» носит прикладной характер. Она посвящена процедуре публичных слушаний и проблемам их применения. В первом параграфе «Публичные слушания как этап правотворческого процесса» автор определяет место публичных слушаний в механизме принятия муниципальных правовых актов.

В общем виде система стадий правотворчества (в том числе муниципального правотворчества) выглядит следующим образом: инициирование, принятие решения о разработке проекта акта, подготовка концепции и проекта нормативного акта, обсуждение проекта нормативного акта, принятие нормативного акта в определенном порядке, опубликование нормативного акта. Отмена и изменение действующих норм, как принято считать, имеют вспомогательное значение для образования системы юридических норм.

Основываясь на положениях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих, что публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, автор соотносит слушания со стадией обсуждения. Нельзя согласиться с мнением, высказанным в некоторых работах о том, что публичные слушания являются именно стадией обсуждения муниципальных правовых актов. Обсуждение представляет собой последовательность юридически значимых, регламентированных правом действий, которая, в первую очередь, предполагает рассмотрение проектов правовых актов в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях представительного органа местного самоуправления. В этом и заключается назначение и смысл существования представительного органа - быть трибуной для выражения различных мнений и обсуждения проектов муниципальных правовых актов, жизненно важных вопросов муниципального образования. Корректнее определить публичные слушания как этап муниципального правотворческого процесса, входящий в стадию обсуждения.

В зависимости от предмета публичных слушаний, они могут являться как обязательным элементом муниципального правотворческого процесса, так и факультативным. Обязательным элементом правотворческого процесса публичные слушания выступают при их проведении по вопросам, указанным в федеральном законодательстве. Публичные слушания для обсуждения проектов иных муниципальных правовых актов, должны рассматриваться как факультативный этап муниципального правотворческого процесса, наряду с иными факультативными этапами, такими как, например, проведение опросов населения по поводу проекта нормативного правового акта или выступление представителей общественности на сессиях представительных органов местного самоуправления при обсуждении проектов, вызывающих общественный резонанс. Последнее предусмотрено регламентами некоторых представительных органов местного самоуправления.

На основании изложенного, публичные слушания - это этап муниципального правотворческого процесса, входящий в стадию обсуждения; факультативный или обязательный, в зависимости от вида публичных слушаний, элемент в ряду иных значимых элементов процедуры обсуждения.

В параграфе втором «Публичные слушания: порядок инициирования, назначения, подготовки, проведения, реализации решения, принятого на публичных слушаниях» автор анализирует муниципальные правовые акты, посвященные публичным слушаниям, с целью выявления общих черт, присущих механизму проведения слушаний всех видов, а также специфичных черт, характерных для механизма проведения слушаний определенного вида.

Механизм реализации публичных слушаний включает в себя следующие стадии: инициирование, рассмотрение заявления инициативной группы и назначение слушаний, подготовка и проведение публичных слушаний, реализация решения, принятого на публичных слушаниях. За исключением отдельных моментов, процедура публичных слушаний не определена федеральным законодательством и, соответственно, регламентируется муниципальными правовыми актами.

Инициирование может предполагать создание инициативной группы, разработку обращения о проведении публичных слушаний (с приложением проекта муниципального правового акта или формулировки вопроса, выносимого на слушания), проведение сбора подписей в поддержку инициативы проведения публичных слушаний, агитацию. Разумным и обоснованным представляется установление определенной численности инициативной группы жителей в зависимости от величины муниципального образования (фиксированное число жителей или процент от общей численности населения). Достаточно высокий барьер служит своего рода гарантией заинтересованности жителей в проведении публичных слушаний по данному вопросу и, следовательно, залогом их успеха. Вместе с тем, требования к численности инициативной группы не должны быть необоснованно завышены.

Уполномоченный орган в установленный муниципальным правовым актом срок рассматривает поступившее обращение инициативной группы, по результатам рассмотрения заявления принимает решение о назначении публичных слушаний либо об отклонении заявления. В решении о назначении публичных слушаний, как правило, указываются сведения об инициаторах публичных слушаний; вопросы, выносимые на публичные слушания или проект муниципального правового акта; время и место проведения публичных слушаний; сроки подачи предложений и рекомендаций экспертов по обсуждаемым вопросам; печатное издание, в котором будет опубликован проект. Решение об отклонении заявления о проведении публичных слушаний должно быть обоснованным, мотивированным. Основанием для отказа в назначении публичных слушаний могут являться нарушение процедуры инициирования публичных слушаний; предложение о вынесении на публичные слушания вопроса, не относящегося к вопросам местного значения. Безусловным поводом для отказа в проведении публичных слушаний должно быть противоречие публичных слушаний законодательству Российской Федерации.

Большое значение для обеспечения эффективности подготовки и проведения публичных слушаний имеет правильный выбор органа, ответственного за проведение организационных, информационных, аналитических мероприятий. В муниципальных актах этот вопрос решен по-разному. Предпочтительным представляется вариант, когда обязанности по организации и проведению публичных слушаний возложены на тот орган, к чьей компетенции отнесен вопрос, являющийся предметом публичных слушаний, поскольку организация и проведение публичных слушаний предполагает подготовку мотивированного экспертного заключения, разработку конкретного проекта правового акта или его доработку с учетом решения, принятого на публичных слушаниях, одновременный поиск способов реализации вновь принятых муниципальных правовых актов. Ясно, что эффективно решать такие вопросы может только компетентный орган. Следует отметить, что в некоторых случаях федеральным законодательством определено лицо, ответственное за организацию слушаний, или за их отдельную стадию, например комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки или заказчик на общественных обсуждениях по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду.

В муниципальных правовых актах целесообразно отразить алгоритм действий органа, ответственного за подготовку и проведение публичных слушаний. Практика муниципального правотворчества выработала следующие основные обязанности данного участника публичных слушаний: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний; опубликование либо обнародование проекта муниципального правового акта, вопроса, подлежащего обсуждению на публичных слушаниях; систематизация поступающих предложений; подготовка повестки; определение перечня приглашаемых лиц и обеспечение их присутствия; привлечение экспертов; при необходимости организация в месте проведения публичных слушаний выставок, экспозиций демонстрационных материалов предмета слушаний; регистрация участников обеспечение их необходимыми материалами; подсчет голосов; ведение протокола; подготовка заключения по результатам слушаний; опубликование (обнародование) рекомендаций, принимаемых по результатам публичных слушаний и др.

Обязательным этапом механизма проведения публичных слушаний является реализация результатов принятого на слушаниях решения. Рекомендации, принимаемые по результатам публичных слушаний, подлежат обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего муниципального правового акта, решение вопроса местного значения, в установленный муниципальным правовым актом срок. Итоги рассмотрения рекомендаций соответствующим органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления подлежат опубликованию в средствах массовой информации либо обнародованию.

Процедуры проведения отдельных видов публичных слушаний имеют специфические особенности, без рассмотрения которых исследование общего механизма реализации публичных слушаний было бы не полным. Органы местного самоуправления вправе осуществлять правовое регулирование отношений, связанных с проведением таких слушаний в части, не урегулированной федеральным законодательством. Специфика публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету об его исполнении обусловлена влиянием норм бюджетного права на правовое регулирование института. Специфические особенности механизма проведения общественных обсуждений в рамках оценки воздействия на окружающую среду определены в положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. Так, в положении определены сведения, подлежащие опубликованию, срок их опубликования, обязанности заказчика и другие моменты.

Некоторые особенности проведения слушаний в сфере градостроительной деятельности императивно закреплены в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Так, механизм реализации публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов предусматривает, например, проведение слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования, обязательные выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана. Для публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки определен специальный субъект, отвечающий за организацию и проведение слушаний - комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки, состав и порядок деятельности которой утверждаются главой местной администрации одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки. Свои особенности также имеют публичные слушания по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства и отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, по проектам планировки и межевания территорий.

Учитывая значительные процедурные различия приведенных выше видов публичных слушаний, при разработке муниципальных правовых актов, посвященных публичным слушаниям, представляется целесообразным выделение в них общей и особенной частей.

Третий параграф посвящен Проблемам реализации права населения на участие в публичных слушаниях как правового, так и не правового характера. Например, в муниципальных правовых актах имеет место правовая проблема недостаточно четкой детерминации публичных слушаний, смешение данной формы осуществления местного самоуправления с другими формами непосредственной и представительной демократии, например с депутатскими слушаниями. Последние, являясь специфической формой деятельности представительного органа, парламентского контроля, имея принципиально иную процедуру проведения, не могут быть аналогом публичных слушаний. Непонимание этого влечет серьезные ошибки правоприменения.

Погрешности правового регулирования встречаются и в федеральном законодательстве. Статья 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит закрытый перечень вопросов, по которым должны проводиться публичные слушания в обязательном порядке. Между тем, в отраслевом законодательстве предусмотрено проведение публичных слушаний в обязательном порядке и по другим проектам муниципальных правовых актов и вопросам местного значения (вопрос о включении земельного участка в границы населенного пункта, установление публичного сервитута). Правильным было бы наличие отсылочной нормы к федеральному законодательству по вопросу об иных обязательных случаях проведения публичных слушаний.

Необходимо отметить проблему соотношения муниципальных, региональных и федеральных публичных слушаний по правовым актам, регулирующим сходные общественные отношения разного значения и масштаба. В ряде случаев не вызывает сомнения, что имеются в виду именно муниципальные публичные слушания, поскольку предметом их являются проекты муниципальных правовых актов или вопросы местного значения. Это, например, слушания по вопросам градостроительной деятельности.

В других же случаях, например, при оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, предмет обсуждений и публичных слушаний совпадает лишь частично. Так, под определение публичных слушаний подпадает обсуждение проектов муниципальных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, но не подпадает обсуждение объектов экологической экспертизы федерального уровня, например, проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды.

А между тем, содержание двух этих видов слушаний, их субъекты и цели весьма и весьма похожи. Порядок проведения общественных обсуждений независимо от объекта определяется органами местного самоуправления, что представляется не вполне обоснованным.

Аналогичным образом, с публичными слушаниями можно соотнести слушания по проекту нормативного правового акта органа местного самоуправления об установлении земельного сервитута, но не по проекту закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, нормативного правового акта субъекта Российской Федерации об установлении сервитута. Публичные слушания по проекту местного бюджета являются муниципальными слушаниям, а по проекту бюджета субъекта Российской Федерации - региональными.

Публичные слушания как форма консультативной демократии, как институт учета общественного мнения при принятии органами власти управленческих решений могут быть успешно реализованы и на уровне субъектов Российской Федерации, и на федеральном уровне. Логично предположить, что в таком случае они должны быть организованы и проведены не органами местного самоуправления, а органами государственной власти соответствующего уровня, регламентированы федеральными нормативными правыми актами или нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В истории отечественного права есть пример существования единого правового института аналогичного тому, которого так настойчиво требует практика - это институт всенародных обсуждений. Полагаем, и сегодня муниципальные публичные слушания могли бы быть лишь частным случаем, видом слушаний, функционирующим на муниципальном уровне наряду с публичными слушаниями регионального и федерального уровней.

В числе проблем неправового характера можно назвать отсутствие мотивации населения к участию в публичных слушаниях, вызванное ощущением непричастности к управлению, низким уровнем правовой культуры; не достаточно эффективную работу отдельных органов местного самоуправления по организации и проведению публичных слушаний. Решение этих проблем - в поиске и внедрении механизмов участия граждан в управлении, местном самоуправлении. Применительно к публичным слушаниям можно сказать, что там, где им уделяется необходимое внимание со стороны органов местного самоуправления, там и население проявляет самый живой интерес.

Залогом дальнейшего развития публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правового института, является совокупность нескольких факторов: отграничение слушаний от похожих форм участия населения в принятии управленческих решений, корректные правовые формулировки, положительная судебная практика, информированность населения, работа органов местного самоуправления, нацеленная на постепенное формирование самоуправленческих навыков и культуры самоуправления у граждан.

В заключении подчеркивается смысл проведенного исследования, указываются основные теоретические положения, обоснованные в диссертационной работе, и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК

1. Карагод Н. В. Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - № 2. - С. 5-9.

Монография, статьи и тезисы докладов, опубликованные в иных научных журналах и изданиях

2. Наседкина Н. В. Некоторые практические вопросы организации территориального общественного самоуправления в свете нового федерального законодательства // Правовое регулирование территориального общественного самоуправления: Учебно-практическое пособие / Под общ. ред. д.ю.н., проф. С.В. Нарутто - Хабаровск, 2004. - С. 92 - 97.

3. Наседкина Н. В. Публичные слушания - новая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления (значение, цели, порядок организации и проведения // Материалы научно-практической конференции «Региональное законодательство : опыт, проблемы, перспективы» 12 октября 2004 г. - Благовещенск, Амурский областной Совет народных депутатов, 2004. - С.63 - 69.

4. Карагод Н. В. Некоторые результаты действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: проблемы и перспективы // Устойчивость и безопасность в экономике, праве, политике стран Азиатско-тихоокеанского региона : материалы международного молодежного симпозиума. 4-6 октября 2005 г. Часть 2 / под науч. ред. канд. филос. наук., проф. В.А. Лихобабина, д-ра экон. наук, проф. М.И. Разумовской; пер на англ. Э.Л. Денисовой, Л.Ю. Новаковой. - Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2005. - С. 42 - 47.

5. Карагод Н. В. О проблемах организации местного самоуправления в Амурской области // Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства : сборник материалов юбилейной научно - практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП «Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства» /под общ. ред. профессора С.В. Нарутто и профессора В.Н. Ширяева. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП,2005. - С. 89 - 91.

6. Карагод Н. В. Возможность реализации населением публично-властных полномочий как критерий разграничения форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления // 100 лет российскому парламентаризму : материалы научно-практической конференции. - Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2006. - С. 78 - 83.

7. Карагод Н. В. Публичные слушания как межотраслевой правовой институт // Материалы научно-практической конференции, посвященной 10-летию со дня образования Биробиджанского филиала ХГАЭП и 70-летию со дня образования г. Биробиджана «Актуальные проблемы развития местного самоуправления» 4-5 октября 2007 г. - Хабаровск, 2007. - С.168 - 171.

Размещено на Allbest.ru