Право граждан Российской Федерации на образование: конституционно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Право граждан Российской Федерации на образование: конституционно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

На правах рукописи

Давтян Гурген Артурович

Москва, 2012

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Вишняков Виктор Григорьевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина Шпаковский Юрий Григорьевич;

кандидат юридических наук, доцент проректор по кадровому и правовому обеспечению ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)» Кочерга Светлана Александровна.

Ведущая организация: НГОУ «Донской юридический институт».

Защита состоится 24 мая 2012 года в 12-00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус 2, ауд. 2076.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Автореферат разослан 24 апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю. Киреева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена исключительной важностью образования в современный период, который характеризуется формированием в России гражданского общества, построением правового и социального государства. Доступная и эффективная сфера образования является одним из показателей государства, развивающегося в рамках демократических процессов и мировых тенденций экономического и общественного развития; важным фактором международного престижа страны.

Вхождение России в межгосударственные процессы унификации образовательного пространства, включение образования в число национальных приоритетов Российской Федерации Протокол решения президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Образование» от 21 декабря 2005 г. № 2 // www. rost. ru/mail/news. являются закономерным продолжением государственной политики и подразумевает формирование такой модели правового регулирования, при которой, с одной стороны, инициируются процессы модернизации образовательной сферы и ее реформирования, приведения в соответствие с международно-правовыми стандартами, общепризнанными принципами и нормами международного образовательного права, а, с другой ? уделяется пристальное внимание правовому статусу субъектов образовательных отношений с акцентом на дальнейшее развитие, защиту и охрану прав и свобод человека и гражданина.

С этих позиций конституционному праву человека и гражданина на образование, закрепляемому ст. 43 Конституции Российской Федерации, на данном этапе государственного строительства уделяется повышенное внимание. Указанное право является ядром правового статуса личности в сфере образования, поэтому проблемы его обеспечения непосредственно связаны с защитой прав и свобод человека и гражданина в условиях современных вызовов и угроз.

Впервые право на получение образования закреплено на конституционном уровне в Конституции РСФСР 1918 г., впоследствии, по мере развития государства и общества его содержание несколько видоизменялось.

Коренные изменения, произошедшие в государственном устройстве Российской Федерации за последние два десятилетия, непосредственным образом затронули все области общественной жизни, в том числе и сферу образования. Кризис системы государственного управления, приведший к развалу СССР и образованию на его основе независимых государств, оказал негативное влияние на многие сферы общественной жизни; ослабление государственного управления, снижение его эффективности в сфере образования повлекло снижение уровня обеспечения конституционного права на образование.

Российский законодатель при формулировании конституционной нормы, закрепляющей право каждого на образование, исходил из идеи преемственности лучшего, что заключалось в советском законодательстве, однако бурное и не всегда контролируемое развитие рыночных отношений, изменение социальных условий привели к отказу от целого ряда социальных программ и, в том числе, от программы всеобщего бесплатного образования всех уровней, появлению частного сегмента и коммерциализации многих видов образовательной деятельности, что поставило под угрозу ценность исследуемого права и возможность его свободной реализации.

Попытки выровнять ситуацию принятием рамочных федеральных законов «Об образовании» и «О высшем и послевузовском образовании» имели лишь временный эффект: в настоящий момент в указанные нормативные правовые акты внесено более 200 изменений и дополнений, что не только снижает их авторитет, но и свидетельствует о неспособности эффективно регулировать общественные отношения в образовательной сфере, развивать конституционные основы права на получение образования.

Сегодня главная задача российской образовательной политики - обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Между тем, проблемы реализации конституционных гарантий исследуемого права очевидны и даже стали предметом Специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «Права человека и модернизация российского образования» в 2006 г. В данном контексте существенно повышается роль и значение конституционно-правового исследования права на получение образования, гарантий и механизма его обеспечения в современный период.

Таким образом, можно указать целый ряд причин, делающих постановку научной проблемы данного исследования актуальной. Именно глубокий комплексный анализ понятия, содержания, механизма реализации конституционного права на получение образования, являющегося фундаментальным для правового статуса человека и гражданина, открывает путь к модернизации образования в духе современных тенденций развития общества и государства; позволяет одновременно не растерять положительный опыт, накопленный в данной сфере отечественным законодателем и правоприменителем; является основой построения гуманной, гармоничной модели правового регулирования, соответствующей международно-правовым обязательствам Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Проблематика научного исследования конституционного права на образование логически включает два направления, одно из которых связано с генезисом понятия правового статуса личности, правового регулирования и обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина, а второе - с исследованием сферы образовательных правоотношений и непосредственно права на получения образования.

Проблемы категории основных прав и свобод человека и гражданина исследованы в научных трудах таких российских ученых - специалистов в сфере теории права и государства и конституционного права, как С.С. Алексеев, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, А.И. Денисов, Л.И. Глухарева, Е.А. Лукашева, В.М. Марченко и других.

Проблемы реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина раскрываются в научных трудах В.В. Бойцовой, В.Н. Бутылина, Л.Д. Воеводина, Т.Д. Матвеевой, О.О. Миронова, М.М. Рассолова Ф.М. Рудинского, Н.Ю. Хаманевой, Б.С. Эбзеева и других.

Проблемы же правового регулирования сферы образования привлекают внимание исследователей на протяжении длительного периода.

Так, вопросы эффективности правового регулирования сферы образования рассматривались еще в трудах дореволюционных исследователей, таких как М.Ф Владимиров-Буданов, Н.Ф. Дзержинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский и др.

В советский период проблемы образовательных правоотношений рассматривались в работах В.С. Андреева, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Н.С. Малеина, В.И. Новоселова, Г.И. Петрова и др.

В современный период теоретические и прикладные вопросы правового регулирования образовательных отношений составляют предмет научного поиска таких исследователей, как: Ю.А. Кудрявцев, В.В. Спасская, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла и др.

Отдельные проблемы реализации и обеспечения конституционного права на получение образования рассмотрены также в работах Н.Л. Воронцовой, Е.С. Кананыкиной, И.Ф. Никитиной, М.Н. Смирновой, Е.С. Чугуновой и др.

Вместе с тем, существует необходимость проведения комплексного, всестороннего исследования всех конституционных аспектов права на образования как права каждого человека.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе установления, реализации и обеспечения конституционного права на образование.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере образования, нормы отраслевых нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормы международного права, судебная практика.

Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного правового анализа права на образование как объективного права, закрепляемого на конституционном уровне и субъективного права, носителем которого является каждый индивид.

Исходя из вышеуказанной цели, предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи:

- определить понятие и сущность конституционного права на получение образования;

- исследовать содержание конституционного права на получение образования;

- изучить эволюцию развития отечественного законодательства о праве на образование;

- проанализировать зарубежный опыт законодательного регулирования образовательных правоотношений

- выявить понятие механизма реализации права на образование;

- исследовать образовательное правоотношение как элемент механизма реализации права на образование;

- проанализировать систему гарантий конституционного права на получение образования;

- выявить актуальные проблемы обеспечения реализации конституционного права на получение образования в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, и другие, а также ряд частнонаучных методов - технико-юридический, статистический, сравнительно-правовой и иные методы, в соответствии с которыми диссертант рассматривает общественные отношения, возникающие в процессе правового регулирования личной и семейной тайны в Российской Федерации.

В частности, конкретно-исторический метод использован при рассмотрении генезиса правовых норм, а также поэтапного формирования и развития в отечественном законодательстве права на образование; статистический - при анализе эффективности использования отдельных форм и методов реализации исследуемого права на образование, его обеспеченности государственными гарантиями.

Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных ученых - специалистов в области теории и истории права и государства, конституционного и административного права.

Нормативную правовую базу исследования образуют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; конституции Российской Федерации и зарубежных государств; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации.

Диссертантом также проанализированы законы СССР и РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, решения Европейского суда по правам человека.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный анализ права на образование как конституционного права человека и гражданина, имеющего естественно-правовую природу, обладающего особой триединой сущностью, позволяющей отнести его одновременно к социальным, экономическим и культурным права.

В диссертации проанализирована эволюция развития отечественного законодательства, регулирующего право на образование, представлена его периодизация, выявлены характерные особенности каждого периода; на основе анализа норм отечественного и зарубежного законодательства обозначены основные тенденции развития законодательства в данной области.

Диссертантом исследовано понятие механизма реализации указанного права, выявлены и изучены его элементы; исследованы особенности конституционно-правового регулирования права на образование в Российской Федерации и проблемы его обеспечения на современном этапе развития российской государственности.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

1. Конституционно-правовой уровень регулирования обусловливает принадлежность права на образование к категории основных, конституционных прав. При этом право на образование обладает триединой сущностью, позволяющей отнести его в равной мере к социальным, экономическим и культурным правам индивида.

Особенность исследуемого права заключается в том, что в ряде случаев оно является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование. Так, согласно части 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации основное общее образование является обязательным. Законодатель устанавливает конституционную обязанность граждан Российской Федерации, являющихся родителями (законными представителями) обеспечить получение детьми обязательного уровня общего образования. Таким образом, можно констатировать несовпадение субъекта конституционного права на основное общее образование и субъекта конституционной обязанности по обеспечению такого права.

2. Субъективное право на образование представляет фактическую возможность лица обладать и пользоваться таким социальным благом, как образование, для удовлетворения личных и общественных интересов.

Сложная структура субъективного права на образование состоит из следующих элементов:

- право-действие: непосредственно право на получение образования, включающее в себя возможность поступления в образовательное учреждение;

- право-требование: право на получение качественного образования, соответствующего установленным законодателем требованиям;

- право-притязание: право на обеспечение, защиту и охрану возможности получения образования;

- право-пользование: возможность пользования таким социальным благом, как образование.

3. Диссертант проводит периодизацию эволюции законодательных норм, регулирующих право на образование, основанную на взаимосвязи с развитием российской государственности, и с этих позиций выделяет следующие периоды:

- досоветский период (с IX в. по начало ХХ в.), в рамках которого проходило формирование права на образование, созданы предпосылки для проведенных образовательных реформ, в результате которых в стране была сформирована национальная система образования; положено начало созданию системы нормативных актов, в которой отражались правовые основы просвещения населения; созданы все правовые условия для развития сферы образования;

- советский период, охватывающий временной промежуток с 1917 г. по 1991 г., характеризующийся включением права на образование в число конституционных прав граждан СССР на условиях всеобщности и бесплатности образования; формирование эффективного механизма гарантирования данного права;

- постсоветский период, с 1992 г. по настоящее время, для которого характерно сохранение конституционно-правовой природы указанного права, а также проведение широкомасштабной образовательной реформы.

4. Международно-правовая интеграция обусловила новые подходы к пониманию содержания права на образование. За счет включения в правовую систему Российской Федерации норм международного права возникла необходимость проведения мониторинга соответствия законодательства в сфере образования положениям международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией; в том числе, договоров о совместных действиях европейских государств в условиях европейского пространства высшего образования. Указанные процессы подразумевают:

- дальнейшую трансформацию основ правового регулирования сферы образования: снижение законодательных порогов для получения высшего образования иностранными гражданами; повышение привлекательности отечественной системы высшего образования путем приведения ее базовых характеристик, таких, как размер и порядок выплаты стипендий, система контроля качества образования, урегулирование правового статуса студентов и преподавателей, к европейским стандартам;

- законодательное закрепление полномочий участников гражданского общества в области управления образованием, внедрение государственно-общественного управления данной сферой, внедрение процедуры общественного контроля за расходованием финансовых средств, что позволит сделать оказание образовательных услуг более открытым и прозрачным;

- совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих права, свободы и обязанности участников образовательных правоотношений;

- нормативную поддержку развития договорных отношений в сфере образования.

Перспективы дальнейшей реализации принципов Болонского процесса в законодательстве Российской Федерации связаны с разработкой комплексного нормативного правового акта уровня федерального закона, устраняющего пробельность и коллизионность правового регулирования, унифицирующего международные и национальные образовательные стандарты.

5. Механизм обеспечения конституционного права на образование опирается на систему гарантий, предусмотренных в действующем законодательстве Российской Федерации и представляющих собой сложный комплекс мер социально-экономического, политического, идеологического характера. Он включает специально разработанные меры, состоящие не только из законодательного закрепления права, но и предусматривающие создание системы государственных органов по осуществлению контроля за деятельностью образовательных учреждений на постоянной основе.

Комплекс государственных гарантий дополняется муниципальными гарантиями, которые заключаются в регламентировании дополнительных льгот, установлении дополнительных выплат и материально-технического обеспечения образовательного процесса.

Одной из основных гарантий эффективной реализации конституционного права на образование является его финансовое обеспечение со стороны государства.

6. Анализируя актуальные проблемы обеспечения реализации права на образование, диссертант подразделяет их на два основных блока: теоретико-правовые и организационно-правовые проблемы.

Теоретико-правовые проблемы заключаются в необходимости определения правовой природы и места конституционного права на образование в системе прав и свобод человека и гражданина, определения правовой природы образовательных правоотношений и образовательных услуг.

Основными организационно-правовыми проблемами являются: несовершенство действующего законодательства, регламентирующего право на образование, в том числе, его не полное соответствие международно-правовым обязательствам Российской Федерации; проблема определения правовой природы принципов Болонского процесса и их имплементации в российское законодательство; несовершенство механизма гарантий исследуемого права, прежде всего, проблема недостаточного финансирования сферы образования.

7. Решение указанных проблем возможно путем принятия нового нормативного правового акта, посвященного основам правового регулирования образования в Российской Федерации, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер, регулировал основы образовательной деятельности в Российской Федерации и устанавливал принципы последующего правового урегулирования специфических особенностей образовательных правоотношений на разных уровнях системы законодательства.

Принятие данного нормативного правового акта позволит:

- создать правовые условия для дальнейшей модернизации и инновационного развития такой системы российского образования, которая соответствовала бы современным потребностям как общества, так и государства, а также международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией в сфере образования;

- установить системное правовое регулирование общественных отношений, возникающих в сфере реализации конституционного права на образование; повысить эффективность механизма правового регулирования;

- обеспечить стабильность и преемственность в развитии системы образования Российской Федерации и ее законодательных основ.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией и обеспечением права на образование. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного и муниципального управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Объем и структура работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыты научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе - «Конституционно-правовые основы права на образование» - рассмотрены понятие и сущность конституционного права на образование (§ 1.1); изучено его содержание (§ 1.2), исследована эволюция норм отечественного законодательства, регулирующего право на образование (§ 1.3), проанализирован зарубежный опыт развития законодательства об образовании (§ 1.4).

Диссертантом исследован понятийный и терминологический аппарат, изучена логическая связь понятий «образование» и «право на образование», рассмотрены научные подходы к их пониманию и на этой основе выявлено, что конституционное право на образование обладает естественно-правовой природой, принадлежит к категории основных прав и свобод, обладает триединой сущностью, позволяющей одновременно отнести его к экономическим, социальным и культурным правам человека и гражданина.

Само явление «образование» является одновременно и правовой, и философской категорией, предстает, с одной стороны, как потребность личности в социализации и развитии, с другой - как элемент гражданского общества. Исследованием образования как социального явления занимается целый ряд наук, поэтому существует многообразие научных подходов к определению. Большинство имеющихся подходов можно свести к двум основным: в рамках первого под образованием понимается относительно самостоятельная система, представляющая собой совокупность образовательно-воспитательных учреждений; другой подход заключается в понимании образования как социального блага. В таком понимании образование выступает как неотъемлемая сторона жизни всего общества; в контексте данного исследования указанный подход является наиболее предпочтительным, так как позволяет сформулировать сущность образования как социального блага, право пользования которым закреплено на конституционном уровне..

В работе показано, что понятие права на образование менялось в зависимости от конкретного исторического периода развития государства и общества. Так, для советского периода характерно определение конституционного права на образование через следующие характеристики: обусловленность государством и общественно-политическим строем; бесплатность; равная доступность для всех советских граждан не зависимо от расы, возраста, пола, религиозной принадлежности; направленность на воспитание в едином духе коммунистической идеологии, соответствующей общественному строю.

В настоящее время превалирующим подходом к определению правовой природы исследуемого конституционного права является естественно-правовой, в рамках которого под ним понимается состояние свободы, не требующее подтверждения со стороны государства, принадлежащее каждому от рождения вне зависимости от места рождения, социального положения, цвета кожи или любых иных факторов. С этих позиций, основная обязанность государства заключается не в наделении человека правами, а в юридическом оформлении этих прав, их обеспечении и защите.

В настоящий момент научная дискуссия относительно правовой природы права на образование не окончена. Автор проявляет солидарность с подходом (Е.Д. Волохова, О.Е. Кутафин, В.И. Шкатулла), согласно которому исследуемое право в силу его естественно-правового характера относится к категории основных прав и свобод, для которых характерны неотчуждаемость и принадлежность от рождения. Диссертант рассматривает право на образование в контексте права человека на развитие - и с этих позиций обосновывает его естественно-правовую природу.

В рамках противоположного подхода (Е.И. Колюшин, А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин), отрицающего естественно-правовую природу права на образование, обосновывается тезис о том, что к естественно-правовым относятся лишь так называемые права первого поколения, а Конституция Российской Федерации относит к естественным правам человека личные, а к правам позитивного характера - политические, социально-экономические, культурные и иные.

Диссертантом установлено, что конституционное право на образование имеет триединую сущность и может быть одновременно отнесено к социальным, экономическим и культурным правам индивида.

Включение в группу социальных прав обосновывается рядом современных авторов (Е.И. Козлова и М.Г. Кириченко, М.Б. Смоленский, О.Е. Кутафин, А.А. Безуглов и Л.П. Беломестных, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский и др.) предопределяет особенности конституционно-правовой регламентации исследуемого права. Основное свойство социальных прав - обусловленность, зависимость от социально-экономического развития общества, обеспечение которых требует повышенных гарантий со стороны государства.

Реализация конституционного права на образование требует от государства создания определенной системы образования, ее финансирования, поддержания и развития, однако не исключает естественно-правового характера конституционного права на образование, а только подтверждает его неотчуждаемый характер, который обязывает государство создавать условия для гарантированной реализации данного права.

Включение права на образование в группу культурных прав обусловлено, с одной стороны, традицией, возникшей в советский период развития отечественного государства и права. В настоящий момент ряд авторов (Л.Д. Воеводин, Е.А. Лукашева, Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян, В.И. Червонюк, С.М. Шахрай) продолжают относить конституционное право на образование к категории культурных прав человека и гражданина.

Таким образом, конституционное право на образование имеет комплексный характер и может быть отнесено и к социальным, и к культурным правам, а также содержит экономическую составляющую. Однако современные правовые реалии дают основание отметить превалирующий социальный характер конституционного права на образование.

Право на образование обладает многоуровневым характером и сложной внутренней структурой. В зависимости от уровня образования можно выделить следующие составные элементы: право на дошкольное образование, право на основное общее образование, право на среднее профессиональное образование, право на высшее профессиональное образование, право на послевузовское образование.

Характерно, что не смотря на самостоятельность каждого элемента, прослеживается наличие их четко выраженной зависимости и взаимосвязи между собой в процессе использования правовой возможности.

Диссертантом отмечается, что право на дошкольное и право на среднее образование являются абсолютными с точки зрения того, что не требуют от человека условий, предваряющих процесс его реализации. Для поступления детский сад и школу от ребенка не требуется специальных знаний, позволяющего ему использовать свое право на образование.

Для всех остальных уровней образования и элементов права на образование характерно то обстоятельство, что возможность их реализации появляется у человека только в определенной ситуации, а именно, после освоения предыдущего образовательного уровня, т.е. реализации предыдущего элемента права на образование, при этом наиболее сложноорганизованным является право на получение высшего образования.

Между тем, все из приведенных элементов права на образование базируется на единых принципах организации, имеют сходный механизм реализации и механизм конституционно-правовых гарантий.

Юридическая наука, как правило, развивает исследования права на образование преимущественно в ключе анализа законодательства об образовании, не рассматривая структуру самого права и его нормативное содержание. Тем не менее, следует отметить, что исходя из основ теории прав человека, право на образование, равно как и другие права человека, обладает определенными сущностными характеристиками и свойствами

Диссертант приходит к выводу, что при исследовании конституционного права на образование важно рассмотреть его как субъективное право, которое по своему содержанию представляет фактическую возможность лица обладать и пользоваться определенным благом для удовлетворения личных и общественных интересов.

Сложная структура субъективного права на образование состоит из следующих элементов:

- право-действие: непосредственно право на получение образования, включающее в себя возможность поступления в образовательное учреждение;

- право-требование: право на получение качественного образования, соответствующего установленным законодателем требованиям;

- право-притязание: право на обеспечение, защиту и охрану возможности получения образования;

- право-пользование: возможность пользования таким социальным благом, как образование.

Примером государственного принуждения в сфере реализации права на образование может служить деятельность Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, являющейся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

Диссертант приходит к выводу о том, что право на образование является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование. Так, согласно пункту 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации основное общее образование является обязательным. Законодатель устанавливает конституционную обязанность граждан Российской Федерации, являющихся родителями (законными представителями) обеспечить получение детьми обязательного уровня общего образования. Таким образом, можно констатировать несовпадение субъекта конституционного права на основное общее образование и субъекта конституционной обязанности по обеспечению такого права.

Традиции нормативно-правового регулирования сферы образования насчитывают в России не один век. Ретроспективно рассматривая события и исследуя письменный материал, можно выделить определенные периоды в развитии права на образование, при этом единообразной точки зрения по данному вопросу нет.

В контексте данного исследования указанную периодизацию представляется логичным проводить во взаимосвязи с развитием российской государственности, и с этих позиций выделить следующие этапы:

- досоветский период (с IX по начало ХХ вв.), в рамках которого проходило формирование права на образование, созданы предпосылки для проведенных образовательных реформ, в результате которых в стране была создана национальная система образования; положено начало созданию системы нормативных актов, в которой отражались правовые основы просвещения населения; четко определены цели, задачи и основы содержания обучения детей вне зависимости от сословной принадлежности, созданы все правовые условия для развития народного просвещения в стране;

- советский период, охватывающий временной промежуток с 1917 г. по 1991 г., характеризующийся включением права на образование в число конституционных прав граждан СССР;

- постсоветский период, с 1992 г. по настоящее время, для которого характерно проведение широкомасштабной образовательной реформы и признание за естественно-правовой природы права на образование.

Характеризуя первый - досоветский период развития - диссертант считает необходимым отметить, что до революции 1917 г. школа России оставалась многотипной. В стране действовало около шестидесяти типов начальных учебных заведений, имевших различные уставы и программы, уровень преподавания и образовательный ценз учителей, ведомственную принадлежность.

Диссертант полагает, что первым систематизированным нормативным актом в сфере общего образования целесообразно считать «Предварительные правила по народному просвещению» 1803 г., которые содержали основные нормы, регулировавшие отношения в сфере образования: создание единой государственной системы учебных заведений; основы содержания и организации образования. На основании Правил каждому учебному заведению предписывалось иметь свой устав, отражающий его специфику. Таким образом, с самого начала формирования законодательства в области образования в основу его создания был заложен принцип учета интересов конкретного учебного заведения. В 1804 г. издан «Устав учебных заведений, подведомых университетам», в котором увеличено число правовых норм, посвященных непосредственно педагогической деятельности. В документе были заложены идеи и положения, оказавшие существенное влияние на дальнейшее развитие российского образования. Одним из принципов стало провозглашение равноправия государственной и частной школы. Принятием указанных Правил и Устава была заложена система отечественного образовательного законодательства, закрепившая в национальном масштабе основы организации школьного обучения.

Диссертантом установлено, что с 20-х гг. ХIХ в. нормативная база образования расширяется за счет утверждения университетских уставов. В это время наблюдается акцент в сторону усиления в законодательстве роли традиционных российских национальных начал; образовательное законодательство характеризуется наличием норм-деклараций. Большое внимание уделялось разработке и нормативному закреплению государственных требований к идеальному портрету будущего гражданина страны. Именно эти требования и стали во многом определять структуру и содержание образования для большинства населения. Законодательно закрепляются основы образовательной политики российской власти.

Диссертант пришел к выводу, что важной вехой развития отечественного образовательного законодательства стало принятие «Устава гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве университетов: С.-Петербургского, Московского, Казанского и Харьковского» 1828 г., предусматривающего создание системы учебных заведений для различных сословий с завершенным курсом обучения. Одновременно с этим впервые законодательно закреплена необходимость усиления воспитательной направленности школьного образования.

Диссертант полагает, что существенное значение для развития отечественного образовательного законодательства сыграла образовательная реформа середины ХIХ в., начатая правительством Александра II. Законодательство данного периода регулировало образовательные отношения вплоть до революции 1917 г.

В 1864 г. утверждены Положение о начальных народных училищах и Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения, ориентировавшие на некоторую демократизацию школы в Российской империи, что позволило привлечь квалифицированных преподавателей, улучшить их материальное положение, ввести почасовую оплату труда. Указанные нормативные документы существенно расширили полномочия педагогических советов, четко разграничили полномочия директоров и инспекторов учебных заведений.

Деление среднего образования на реальное и классическое повлекло усложнение образовательного законодательства. 15 мая 1872 г. был издан Устав реальных училищ, в котором закреплены правовые основы профессионального образования.

Диссертантом установлено, что с конца 70-х по конец 90-х гг. ХIХ столетия наблюдается спад законотворческой деятельности российской власти в сфере народного просвещения. К этому времени можно говорить только о корректировке уже созданных норм.

К началу ХХ столетия образовательное законодательство России содержало огромное число норм, многие из которых являлись уже устаревшими и коллизионными.

Второй - советский - период характеризуется закреплением права на образование на высшем - конституционном уровне уже в первой Конституции РСФСР 1918 г.

Кроме того, законодателем последовательно проводилась образовательная реформа, в поддержку которой принимаются такие нормативные правовые акты, как Постановление Наркомпроса «О реформе средней школы», Положения Совнаркома РСФСР от 26 июня 1918 г «Об организации дела народного образования в Российской республике», Декрет СНК РСФСР «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» и др.

В обеспечение конституционного права на образование законодатель издает Декрет 1921 г. «О воспрещении обязательного взимания платы во всех советских учебных заведениях».

Правовым актом, закрепившим достигнутые результаты и ставшим фундаментальной основой для развития высшей школы советского типа стало принятое 2 сентября 1921 г. «Положение о высших учебных заведениях РСФСР». Исследователями данный нормативный правовой акт оценивается как первый всеобщий устав высших учебных заведений советского типа, характеризующийся, в контексте единого законотворческого процесса начала 1920-х гг., активной кодификационной работой.

Одновременно законодателем обращается внимание на необходимость обеспечения права на образование отдельных групп и слоев населения, нуждающихся в дополнительной социальной поддержке и опеке. Данной проблеме посвящен ряд нормативных правовых актов: Декреты «О подготовке преподавателей для школ национальностей нерусского языка», «Об учреждениях для глухонемых, слепых и умственно-отсталых подростков», Постановление СНК РСФСР «О предоставлении инвалидам, не подпадающим под действие законов о государственном обеспечении и социальном страховании, но принадлежащим к трудовым слоям населения, права обучения и переобучения в профессионально-технических школах для инвалидов» и др.

Диссертантом установлено, что тенденция централизации также отражалась в Конституции СССР 1924 г., в Главе 1 которой провозглашалось, что установление общих начал в области народного просвещения относится к ведению СССР в лице его верховных органов, поэтому завершающим этапом формирования новой системы государственного управления образованием стало создание относительно единой системы органов управления образованием на местах. Одновременно следует отметить, что конституции союзных республик дублировали положение первой российской Конституции, устанавливающей право на образование. Нормотворческая практика советских республик в основном воспринимала положения законодательства РСФСР с учетом национальных и исторических особенностей регионов.

В продолжение идей ликвидации безграмотности и реализации гражданами права на образование в 1930 г. издается Постановление ЦИК «О всеобщем обязательном начальном обучении».

Конституция СССР 1936 г., закрепляя установление основных начал в области просвещения за СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления, содержала также статью 121, в которой закреплялось право граждан СССР на образование. При этом программно-уставным документом для вузов стало постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. «О работе вузов и руководстве высшей школы». Его основные положения сохранились в различных нормативных актах вплоть до 90-х гг.

В 1947 г. в Конституцию СССР внесен ряд изменений, затронувших и ст. 121. В новой редакции конституционная норма в качестве обеспечительных гарантий права на образование называла всеобще- обязательное начальное образование, бесплатность семилетнего образования, систему государственных стипендий отличившимся учащимся в высшей школе, обучение в школах на родном языке, организацию на заводах, в совхозах, машинно-тракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся.

В последующем указанная конституционная норма была вновь изменена в 1956 г. в связи с осуществлением в СССР всеобщего семилетнего образования в городах и в сельской местности, а также отменой платы за обучение в старших классах средних школ, в средних специальных и высших учебных заведениях. Однако уже в 1958 г. законодатель вновь изменяет редакцию ст. 121 Конституции СССР - таким образом, основные изменения, внесенные в конституционную норму за указанный период, касались изменения срока обязательного образования, установления (отмены) платы за обучение; системы государственных стипендий.

Тем не менее, в 80-е гг. ХХ в. были определены Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране, принят ряд совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, в которых намечены пути решения основных вопросов в вузовской жизни с учетом роли высшего образования в ускорении социально-экономического развития страны.

К концу 80-х гг. законодательство об образовании представляло собой значительный массив, основными источниками которого являлись: Конституция СССР (1977 г.), Конституция РСФСР (1978 г.), Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (1973 г.), Закон РСФСР «О народном образовании» (1974 г.). В данных нормативных правовых актах нашел отражение накопленный за годы советской власти опыт нормативно-правового регулирования образовательной деятельности.

Кардинальное изменение общественных отношений в конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ в. обусловило третий - постсоветский - период развития отечественного законодательства об образовании. Для указанного периода характерно активное правотворчество, целью которого было упорядочивание правового регулирования в условиях динамичной перестройки. В таких условиях назрела очевидная необходимость обобщения основ правового регулирования в едином нормативном правовом акте, обладающем авторитетом закона.

Диссертант полагает, что ядром для формирования всего массива законодательства, регулирующего образовательные отношения, стал принятый 10 июля 1992 г. Закон Российской Федерации «Об образовании», регламентирующий вопросы как общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации, так и непосредственно касающиеся высшего и послевузовского и дополнительного образовании. Указанным нормативным правовым актом дано определение образования, установлены система образования в Российской Федерации, принципы образовательной политики государства, гарантии реализации права граждан на образование.

Следуя установленной советскими конституциями традиции, принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепляет право на образование и содержит систему его гарантий, при этом оставляя за Российской Федерацией полномочия устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживать различные формы образования и самообразования.

Через 4 года после принятия базового закона «Об образовании» принят Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Международно-правовая интеграция обусловила новые подходы к пониманию сущности и содержания права на образование, так как Россия принимает активное участие в создании единого международного образовательного пространства. При этом особое внимание законодателем уделялось соответствию новой системы образования нормам основополагающих международных документов - Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Среди международно-правовых актов, оказавших существенное влияние на модернизацию образования в общеевропейском пространстве, а также на основные направления деятельности государства в сфере образования, следует выделить также Конвенцию о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS № 165) от 11 апреля 1997 г. (г. Лиссабон) и Совместную декларацию европейских министров образования (Болонская конвенция/декларация) от 19 июня 1999 г. (г. Болонья).

Система национального законодательства об образовании представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном уровне и включающими федеральные законы и подзаконные нормативные акты. Кроме того, стратегия развития образования определена государством вплоть до 2025 г. в нескольких концепциях и программах: Национальной доктрине образования в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751); Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р); Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 163-р) и самой Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 61); Концепции национальной образовательной политики Российской Федерации (одобрена Приказом Министерства образования и науки РФ от 3 августа 2006 г. № 201), Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р).

Анализируя зарубежный опыт нормативно-правового регулирования права на образование, диссертант пришел к выводу о том, что на современном этапе нет ни одной страны, в которой бы право на образование не составляло предмет ее заботы и активного нормотворчества, нет ни одного государства, которое бы не продекларировало доступ к системам образования в основном законе страны.

Одновременно отмечается, что этапы развития законодательства об образовании во всех странах совпадают с этапами развития государственной политики в этой области. Указанный алгоритм начинается с выработки основных (декларативных) положений народного образования, продолжается принятием закона об образовании и заканчивается реализацией государственных программ развития образования и национальных доктрин образования. Таким образом, образовательные реформы конца XX - XXI в. в экономически развитых странах имеют ряд общих тенденций, законодательно закрепленных в нормативно-правовых документах.

Вторая глава - «Конституционно-правовой механизм реализации права на образование в Российской Федерации» охватывает ряд проблем, таких, как: понятие механизма реализации конституционного права на образование (§ 2.1); анализ образовательного правоотношения как элемента механизма реализации права на образование (§ 2.2); гарантии конституционного права на образование в Российской Федерации (§ 2.3); проблемы обеспечения конституционного права на образование на современном этапе развития российской государственности (§ 2.4).

Исследуя механизм реализации конституционного права на образование, диссертант отмечает, что в содержательном аспекте он представляет собой комплекс правовых элементов, таких, как субъект, объект и правоотношение, взаимосвязанных между собой общей целью, имеющий международный, государственный и общественный аспект, а также нормативные и институциональные подсистемы.

Особенности механизма реализации конституционного права на образование заключаются в последовательном и поэтапном осуществлении установленных законодательством правомочий субъектом права и/или его родителями (законными представителями), направленных на поступление в образовательное учреждение, получение знаний и приобретение практических навыков и в результате - достижение определенного образовательного ценза, подтвержденного соответствующим документом о получении образования. Кроме того, особенностью механизма реализации конституционного права на образование является активное участие не только субъекта права (его законных представителей), но и всех участников образовательного процесса, обусловленное начальным волеизъявлением субъекта права, выраженного в действиях по поступлению в образовательное учреждение, что является формой реализации права. Эффективность механизма реализации конституционного права на образование, с одной стороны, определяется достижением субъектом права полноценного результата - получения качественного образования, а, с другой стороны, приданием образованию общепризнанного статуса социально ценного блага для всех членов общества. Способами повышения эффективности механизма реализации конституционного права на образование являются совершенствование правотворчества и правоприменения, а также уровня правовой культуры участников образовательных правоотношений.

Одним из элементов механизма реализации права на образование является образовательное правоотношение. Научная дискуссия, связанная с отраслевой принадлежностью образовательного права имеет глубокие исторические корни. На сегодняшний момент юридической наукой не выработано единого подхода к решению вопроса о том, является ли образовательное право отраслью российской правовой системы. Ряд исследователей (В.М. Сырых, Е.А. Киримова, М.Ю. Федорова и др.) настаивают на том, что образовательное право можно признать отдельной отраслью права, другие, напротив, отрицают такую возможность; весьма многочисленны мнения ученых и практиков о сохранении образовательного права в качестве подотрасли административного права. В рамках данного исследования представляется более целесообразным подход, предложенный В.И. Шкатулла, согласно которому образовательное право, являясь комплексной отраслью законодательства, не является самостоятельной отраслью права.