Подзаконные нормативные правовые акты как форма современного российского законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ КАК ФОРМА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(вопросы теории)

12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Злобин Александр Владимирович

Саратов - 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ

Синюков Владимир Николаевич

Официальные оппоненты:доктор юридических наук, доцент,

проректор по научной работе НОУ ВПО

«Сибирская академия права, экономики и

управления»

Минникес Илья Анисимович

кандидат юридических наук, доцент

заведующий кафедрой гражданского права и

процесса ФГБОУ ВПО «Саратовский

государственный университет имени

Н.Г. Чернышевского»

Тогузаева Екатерина Николаевна

Ведущая организация - Федеральное государственное автономное

образовательное учреждение высшего

профессионального образования Национальный

исследовательский университет «Высшая

школа экономики» (юридический факультет)

Защита состоится «27» мая 2013 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»

Автореферат разослан «___» апреля 2013 г.

И.о. ученого секретаря

диссертационного совета,

доктор юридических наук,

доцент С.Б. Аникин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В российской правовой системе основной формой права и основным средством регламентации общественных отношений являются законы и подзаконные нормативные правовые акты (далее подзаконные нормативные акты). Совокупность (подсистема) подзаконных нормативных актов, входящая в систему нормативных правовых актов, является достаточно самостоятельной и выполняет ряд важных функций. Вместе с тем, обладая несравнимо большим количеством доводов в пользу своего существования и необходимости, подзаконное нормативное регулирование порой подвергалось и подвергается критике, даже на высших уровнях власти: «Правительства, министерства и ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия» Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апреля..

Такая негативная оценка подзаконного нормативного регулирования и, как следствие, самих подзаконных нормативных актов вызвана объективным состоянием современной системы нормативных правовых актов (законодательства), а именно: множественностью и разсогласованностью актов; несоответствием формы актов существу регулируемых отношений; случающемуся несоблюдению обязательности их государственной регистрации; превышением нормотворческой компетенции государственными органами; отсутствие дисциплины ведомственного нормотворчества и т.п.

Признавая существующие недостатки, нужно сказать, что предусмотреть все случаи допустимого и необходимого правового регулирования только лишь законодательно (в рамках закона) в нынешних условиях не представляется возможным в силу многообразия общественных отношений, их стремительного видоизменения. И представляется, что существенную и важную роль в обозначенной проблеме играют именно подзаконные нормативные акты, обладающие, как средства регламентации общественных отношений, качествами оперативности, эффективности, доступности. Их задача - развивать положения законодательных актов в целях обеспечения более полного и подробного нормативного регулирования существующих и возникающих общественных отношений. Относительно такой ситуации Д.А. Медведев высказался следующим образом: «Закон принят - после этого уходят иногда месяцы, а иногда годы на формирование подзаконных актов, то есть существует довольно серьёзный разрыв между собственно законом как актом высшей юридической силы, с одной стороны, и подзаконными нормативными актами, актами Правительства, приказами министерств и ведомств, с другой стороны. Этот разрыв нужно по максимуму сократить. Я не предложу ничего сверхудивительного, но я считаю, что мы могли бы в какой-то момент договориться о том, чтобы по ключевым законам, не по всем, потому что это невозможно, но по ключевым законам исходить из того, что такого рода законы вносятся сразу же с подборкой подзаконного материала» Медведев Д.А. Вступительное слово на встрече с руководителями парламентских партий. 28 января 2009 года. http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/01/212209.shtml (Дата обращения 02.02.2009)..

По своей юридической природе подзаконные нормативные акты являются производными от актов законодательных, призваны обеспечивать их реализацию, но вместе с тем, в определенных пределах могут осуществлять и самостоятельное (собственное) правовое регулирование.

Исследование подзаконных нормативных актов представляется актуальной и своевременной задачей правоведения и по той причине, что рассматриваемые нами акты выполняют существенную функциональную нагрузку, как сугубо правовую, так и общесоциальную. Но для действительного воплощения позитивных потенциальных возможностей подзаконных нормативных актов, реализации своего назначения, теоретикам права и практическим деятелям необходимо иметь достоверные знания об их юридической природе, регулятивных свойствах, субъектах подзаконного правотворчества, пределах допустимого и сферах возможного подзаконного регулирования и др.

Современное подзаконное правовое регулирование трансформируется, принимая более адекватные и совершенные формы, соответствующие новым правовым, экономическим, социальным и иным реалиям, а также, основным направлениям политики государства. По справедливому мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина «речь должна идти не просто о правовой реформе, а о правовой модернизации общественных отношений. Реформа - это преобразование формы того, что уже существует. Модернизация же предполагает еще и появление качественно новых идей, институтов и практик» Зорькин В. Освободительные реформы и правовая модернизация России // Юридическая газета. - 2011. - 3 марта.. Сказанное свидетельствует о теоретической актуальности и практической значимости выбранной темы исследования.

Степень научной разработанности темы и теоретическая основа работы. Исследование подзаконных нормативных актов тесно связано с изучением общетеоретических проблем правовых актов, значительный вклад в изучение которых внесли такие ученые, как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, Н.Н. Вопленко, В.В. Ершов, С.Л. Зивс, В.В. Иванов, В.Б. Исаков, И.Ф. Казьмин, Д.А. Керимов, И.В. Котелевская, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Толстик, А.Ф. Черданцев, Г.Т. Чернобель, А.Ф. Шебанов, Г.Ф. Шершеневич и другие.

Проблема правовых актов всегда находилась в сфере научных интересов исследователей, чего нельзя сказать о подзаконных нормативных актах, которым уделялось недостаточное, остаточное внимание. До настоящего времени слабо изученными остаются фундаментальные, базовые вопросы, в частности, юридической и социальной природы подзаконных нормативных актов, их видов и функций, вопросы структуры, систематизации, иерархии. Чаще всего предметом исследования выступает та или иная сторона подзаконных нормативных актов, определенный аспект правового регулирования.

Отдельные виды, механизм реализации, региональные и отраслевые аспекты, а также другие вопросы подзаконных нормативных актов рассмотрены в работах Г.Р. Акопова, Д.О. Бибик, С.В. Бошно, Н.А. Власенко, В.Ф. Грушина, М.И. Губенко, С.А. Иванова, С.В. Иваныш, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, Г.В. Романовой, М.Ш. Сеидова, О.Г. Строковой, В.В. Тарасовой, Т.С. Хабриевой, Б.Н. Филиппова, Е.А. Шаповал, О.В. Шопиной, С.Е. Якушевой, В.Н. Яценко и другие.

В качестве теоретической базы исследования наряду со специальной юридической литературой и научными разработками по теории государства и права автором использовались в необходимой мере исторические, публицистические, статистические материалы.

Объектом диссертационного исследования являются: общественные отношения, подпадающие под действие подзаконного нормативного правового регулирования; деятельность субъектов подзаконного нормотворчества по принятию (изданию) подзаконных нормативных актов и подзаконному регулированию общественных отношений.

Предметом диссертационного исследования выступают: понятие, признаки, юридическая природа и классификация подзаконного нормативного правового акта; наиболее общие закономерности установления, функционирования и совершенствования системы подзаконных нормативных правовых актов, а также закономерности ее взаимодействия с системой законодательных актов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в комплексном общетеоретическом анализе системы подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации, в углублении представлений об их сущности, юридической природе, специфике и регулятивных возможностях.

Для достижения поставленной цели определены задачи, отражающие ключевые аспекты исследования:

- установить юридическую природу подзаконных нормативных актов;

- определить субъектов подзаконного правотворчества;

- раскрыть суть понятия «подзаконности» нормативных правовых актов;

- выяснить пределы ведения подзаконного регулирования;

- установить юридические основания принятия подзаконных нормативных актов;

- выяснить социальную роль и назначение подзаконных нормативных актов;

- проанализировать подзаконные нормативные акты с точки зрения их видов и форм;

- «очертить» сферу правового регулирования подзаконных нормативных актов;

- сформулировать понятие подзаконного нормативного правового акта;

- выявить специфические признаки различных видов подзаконных нормативных актов;

- установить соотношение системы законодательства и системы подзаконных нормативных актов в Российской Федерации;

- раскрыть специфику подзаконных нормативных актов на федеральном, региональном и местном уровнях;

- сформировать классификацию подзаконных нормативных актов;

- показать существующие проблемы подзаконного правового регулирования в современной России.

Методологическая основа исследования. Цель и задача настоящей работы обусловили необходимость использования различных методов исследования правовых явлений. Диалектическим, системным, функциональным, логическим методами представлена в диссертации группа общенаучных методов. В ходе работы над диссертацией использовались также частно-научные и специальные методы познания действительности: формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, материалы судебной практики. Однако основными нормативными источниками выступают подзаконные нормативные акты различных субъектов нормотворчества на федеральном, региональном и местном уровнях.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой монографическое исследование, посвященное малоизученной проблеме правоведения, раскрывающее юридическую и социальную природу подзаконных нормативных актов путем детального изучения их наиболее общих, устойчивых, имманентно присущих подзаконным нормативным актам признаков, выяснения их назначения и функций, как формы современного российского законодательства и средства правовой регламентации общественных отношений.

Новизна исследования проявляется также в подходе к изучению подзаконных нормативных актов, что позволило автору в одной работе рассмотреть различные аспекты подзаконного правового регулирования на его различных уровнях.

Новизна работы находит свое непосредственное выражение в следующих, выносимых на защиту, основных теоретических положениях.

1. Обосновывается тезис о том, что юридическая природа подзаконных нормативных актов - это собирательная характеристика, которая включает в себя следующие элементы: 1) субъектов подзаконного правотворчества; 2) свойство «подзаконности» нормативных правовых актов (т.е. их соответствие, непротиворечие закону, издание «на основании и во исполнение закона»); 3) пределы ведения подзаконного регулирования; 4) правовое основание принятия подзаконного нормативного акта; 5) виды и формы подзаконных нормативных актов; 6) характеристику сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов. Раскрывается содержание каждого элемента.

2. Формулируется авторское определение подзаконного нормативного правового акта. Подзаконный нормативный правовой акт - это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно.

3. Предлагается дефиниция системы подзаконных нормативных правовых актов как относительно самостоятельной подсистемы нормативных правовых актов Российской Федерации, основанной на принципах иерархической подчиненности закону и федеративного территориального устройства государства, состоящей из федерального, регионального и муниципального уровней, имеющей ограниченную системой законов сферу правового регулирования, единство которой обеспечивается наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами.

Выделены на основе комплексного анализа системы подзаконных нормативных правовых актов ее следующие специфические признаки:

а) представляет собой относительно самостоятельную подсистему нормативных правовых актов, условно объединенную по признаку иерархического подчинения закону; б) характеризуются наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами - отдельными подзаконными нормативными актами; в) иерархические связи в ней обусловлены иерархией субъектов правотворчества (их государственно-правового статуса, компетенции), а также принципом федерализма; г) сфера ее правового регулирования ограничена предметом исключительного действия закона, за рамки которого она не вправе вторгаться (допустимо лишь делегированное подзаконное регулирование или конкретизация и детализация уже установленных законом норм); д) образует совместно с системой законов органическое единство.

4. Отстаивается позиция автора, что подзаконные нормативные акты могут содержать не только вторичные, но и первичные правовые нормы. Преимущественно в настоящее время подзаконные нормативные акты содержат вторичные нормы права. Однако нередко, они могут (а иногда это просто необходимо) содержать первичные правовые нормы. Речь, например, идет о нормативных постановлениях палат парламента РФ; о подзаконных нормативных актах, принятых в порядке делегирования; о нормативных актах местного самоуправления и др. При этом прослеживаются следующие тенденции и закономерности: чем ниже правовое положение субъекта подзаконного нормотворчества в иерархии системы органов государственной власти, тем меньше он принимает акты, содержащие первичные правовые нормы. Первичные нормы это такие предписания, которые впервые устанавливают режим правового регулирования для тех или иных видов общественных отношений. Следовательно, вторичные нормы имеют производный от первичных предписаний характер, призванный конкретизировать и детализировать их.

5. Обосновывается, что строение системы подзаконных нормативных актов, в первую очередь, обусловлено территориальным устройством Российской Федерации, и имеет следующие структурные уровни:

1) федеральный уровень, который включает: а) нормативные постановления палат Парламента РФ; б) указы Президента РФ, в том числе, изданные в порядке делегирования; в) постановления Правительства РФ, в том числе, федеративные договора; г) нормативные акты федеральных исполнительных органов государственной власти РФ (постановления, приказы федеральных министерств и ведомств); д) нормативные акты других (контрольно-надзорных) федеральных органов государственной власти РФ (Прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.);

2) уровень субъектов РФ, в который входят: а) нормативные постановления высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; б) нормативные акты глав субъектов РФ (указы президентов республик в составе РФ, постановления губернаторов и глав администраций в других субъектах Федерации); в) нормативные акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств, администраций); г) нормативные акты органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации (министерств, ведомств, комитетов, комиссий), их названия аналогичны соответствующим актам федерального уровня; д) нормативные акты контрольно-надзорных органов государственной власти субъектов РФ;

3) уровень местного самоуправления охватывает: а) учредительные документы муниципального образования, например, устав; б) нормативные акты, принятые населением в порядке референдума; в) решения муниципальных органов - представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации, структурных подразделений местной администрации (комитетов, комиссий, департаментов и т.д.), обычно в виде постановлений; г) решения окружных органов муниципального образования, также в виде постановлений.

6. Аргументируется необходимость ограничительного понимания категории «законодательства», в соответствии с которым под ним понимается единая совокупность законодательных актов, нормативных актов Главы государства и Правительства РФ, составляющих уровень федерального законодательства; региональное законодательство, представлено законами субъектов РФ, нормативными актами глав субъектов РФ и высших исполнительных органов субъектов РФ.

Все вышеперечисленные нормативные правовые акты содержат предписания первичного характера, что и предопределяет их необходимость включения в объем и содержание понятия «законодательство». Остальные же нормативные правовые акты имеют производный характер и не подлежат включению в систему законодательства (речь идет, например, о нормативных правовых актах министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня, муниципальных актах). Таким образом, вся система нормативных правовых актов представляется как единство двух массивов: подсистемы законодательства в ограничительном понимании как совокупности нормативных актов первичного характера и подсистемы актов, содержащих нормативные предписания, развивающие и конкретизирующие положения законодательства. Причем, в то время как первая из них существует только на федеральном и региональном уровнях, вторая - на всех.

7. Предлагается авторская классификация функций подзаконных нормативных правовых актов, состоящая из следующих их групп:

а) функции, присущие праву вообще и подзаконным нормативным правовым актам как социально-правовым явлениям;

б) функции подзаконных нормативных актов как формы (источника) права;

в) функции, обеспечивающие служебную роль подзаконных нормативных актов по отношению к закону;

г) функции подзаконных нормативных актов, осуществляемые ими в рамках собственной подсистемы законодательства по отношению друг к другу;

д) функции подзаконных нормативных актов в сфере правового регулирования системы государственного управления.

В рамках указанных групп детально раскрывается содержание каждой функции.

8. Доказывается необходимость отказа от использования в теории права устаревших понятий «ведомственное нормотворчество» и «ведомственный нормативный акт», которые отражали специфику соответствующих актов законодательства советского периода.

Взамен предлагается понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти» (не охватывает акты палат Парламента РФ, Президента РФ и Правительства РФ), которое определяется как единство следующих двух групп актов: 1) «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти» для актов, издаваемых федеральными органами, входящими в систему исполнительной власти, это собственно и есть ведомственные акты в традиционном их понимании; 2) «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, не являющихся исполнительными» для актов, издаваемых органами, не являющихся исполнительными, а осуществляющими контрольно-надзорные и иные функции (Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ и др.).

9. Аргументируется выделение следующих характерных признаков (особенностей) подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти: а) выступают важным и необходимым элементом механизма действия (реализации) права. Организуют реализацию предписаний закона, формируя при этом механизм действия реализуемых законодательных норм. Усиливая или ослабляя предписания законодательных норм, они влияют на эффективность реализации последних; б) должны соответствовать и всем вышестоящим подзаконным нормативным актам (постановлениям палат Парламента РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ), т.е. они возникают и действуют в цепи строгих иерархических отношений по вертикали; в) могут распространять свое действие: во-первых, на отношения, складывающиеся внутри системы того или иного органа, касающиеся строго ограниченной сферы или отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов; во-вторых, на регулирование отношений, складывающихся (возникающих) как внутри системы соответствующего органа, так и на иные органы, не входящие в систему органа, издающего этот акт; в-третьих, на регламентацию отношений, в которых могут участвовать или вовлекаются граждане; г) обязательность государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

В зависимости от сферы действия подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти классифицируются на ведомственные, межведомственные и общие.

10. Делается вывод о том, что подсистема подзаконных нормативных правовых актов на региональном уровне включает в себя следующие элементы: а) нормативные постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ; б) нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ (указы, постановления); в) нормативные акты высших исполнительных органов субъектов РФ (постановления); г) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ (постановления, приказы); д) нормативные акты других государственных органов, действующих на территории субъектов РФ. Характерные особенности актов выделенных групп раскрываются последовательным рассмотрением специфики субъектов, их принявших (издавших), возможных пределов правового регулирования, юридического основания принятия (издания) подзаконного нормативного акта, употребляемых формул, специфики соотношения видов и форм подзаконных нормативных актов, сферы правового воздействия, «первичности» или производности содержания подзаконного нормативного акта.

На основе установления отличительных признаков подзаконных нормативных актов каждой из указанных выше групп формулируются их определения.

11. Дается определение муниципального нормативного правового акта как особого подзаконного нормативного акта, принимаемого (издаваемого) в установленном порядке субъектами местного нормотворчества (населением непосредственно, представительным органом, главой муниципального образования, местной администрацией, другими органами и должностными лицами местного самоуправления); по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также, исходя (на основании) из собственной компетенции и в ее пределах; обязательный для исполнения на территории соответствующего муниципального образования и, содержащий как первичные, так и вторичные нормы права.

Обосновываются иерархическая структура муниципальных нормативных правовых актов, пределы, юридическое основание издания (принятия) данных актов и сфера их действия.

12. Предлагается расширенная классификация подзаконных нормативных актов в целях наиболее полного описания системных связей между ними по следующим основаниям: по отраслевой принадлежности; по характеру содержащихся в подзаконных нормативных актах норм права; в зависимости от правотворческого уровня; по сфере действия; по субъектам отношений, на которых распространяются подзаконные нормативные акты; по характеру правовой связи субъекта подзаконного нормотворчества и субъекта, на которого распространяется действие того или иного подзаконного нормативного акта, т.е., по сфере выражения правового воздействия; в зависимости от видов правотворчества; по юридической силе; в зависимости от осуществляемых субъектами правотворчества полномочий; по основанию издания; по порядку принятия; по правовой природе органов и должностных лиц; по юридической степени связанности с законом; в зависимости от соотношения подзаконных нормативных актов друг с другом; по структуре (форме) акта; исходя из формы выражения волеизъявления и другие.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием и вносит определенный вклад в развитие теории государства и права. В частности, диссертация служит основой разработки начал общетеоретического осмысления проблем подзаконного правового регулирования, обосновывает необходимость создания теории подзаконного правового регулирования в качестве самостоятельного исследовательского направления в рамках общей теории государства и права.

Полученные в ходе исследования выводы и положения могут быть использованы всеми органами государства, являющимися субъектами подзаконного нормотворчества при издании (принятии) подзаконных нормативных актов в целях повышения их качества и эффективности.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры теории государства и права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», методологических семинарах в Саратовском филиале ФГБУН Института государства и права Российской академии наук.

По данным проблемам автор участвовал в Международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития» (1-3 октября 2003 года); в III и IV Саратовских правовых чтениях (Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение» 3-4 июня 2010, 2011 гг.); в обсуждении проекта Концепции правовой политики современной России, подготовленной в Саратовском филиале Института государства и права РАН. Наиболее значимые теоретические выводы изложены автором в опубликованных работах.

Соискатель принимал участие в подготовке предложений для рабочей группы Министерства юстиции РФ по разработке проекта ФЗ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

акт подзаконный нормативный

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень научной разработанности темы и ее теоретическая основа, цели и задачи диссертационной работы, раскрываются методологическая нормативная и эмпирическая основа исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, приводятся данные об их апробации.

Первая глава «Общая характеристика подзаконных нормативных правовых актов» посвящена установлению наиболее общих, устойчивых, имманентно присущих подзаконным нормативным актам признаков; их юридической природы; определению взаимодействия системы подзаконных нормативных актов и системы законодательства; выяснению социальной роли и назначения подзаконных нормативных актов.

Первый параграф «Понятие и юридическая природа подзаконных нормативных правовых актов» посвящен юридической природе как собирательной характеристике подзаконных нормативных актов, которая включает в себя следующие составляющие: 1) субъектов подзаконного правотворчества; 2) свойство «подзаконности» нормативных правовых актов (т.е. их соответствие, непротиворечие закону, издание «на основании и во исполнение закона»); 3) пределы ведения подзаконного регулирования; 4) правовое основание принятия подзаконного нормативного акта; 5) виды и формы подзаконных нормативных актов; 6) характеристику сферы правового регулирования подзаконных нормативных актов. Названные элементы позволяют в наиболее общем виде сформировать представление о рассматриваемых актах.

Подзаконные нормативные акты, являясь разновидностью нормативных правовых актов, обладают общими для них признаками. Кроме того, автор выделяет собственные признаки, специфические для подзаконных нормативных актов. Специфические признаки всех подзаконных нормативных правовых актов целесообразно разделить на две группы.

В первую группу входят признаки, характеризующие юридическую природу единичного, отдельного взятого подзаконного нормативного правового акта:

- правомочие на его принятие (издание) закреплено в статутном акте (Конституции РФ, законах РФ, и т.д.) за субъектом подзаконного регулирования. Такое право у субъекта возникает прямо из его нормотворческой компетенции или опосредованно, исходя из общей (специальной) компетенции либо из их обеих;

- принимается правотворческим органом исключительно в пределах своего ведения;

- обладает особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, что оформляется посредством использования юридических конструкций, типа: «на основании и во исполнение закона», «в соответствии с законом» «в связи с принятием закона» и т.п.;

- развивает предписания закона в форме конкретизации, детализации, дополнения и др.;

- характеризуется упрощенным, по сравнению с законами, порядком принятия (издания), опубликования и введения в действие, что необходимо для большей оперативности реагирования на происходящие изменения в общественной жизни;

- может содержать как первичные, так и производные от закона нормативные правовые предписания;

- имеет множество форм своего выражения (например, в виде указа, постановления, приказа, положения, инструкции, устава, регламента, указания и др.).

Выделенные признаки подзаконных нормативных актов свидетельствуют об их определенной самостоятельности в системе нормативных правовых актов и позволяют сформулировать понятие подзаконного нормативного акта.

Подзаконный нормативный правовой акт - это вид нормативного правового акта, обладающий особой, специфической юридической силой, производной от силы закона, принимаемый (или издаваемый) субъектом подзаконного регулирования в рамках своей компетенции, направленный на конкретизацию, детализацию и развитие закона, или содержащий первичные нормативные предписания, впервые устанавливаемые им самостоятельно.

Ко второй группе относятся признаки, присущие подзаконным нормативным актам как единой системе в целом: а) представляет собой относительно самостоятельную подсистему нормативных правовых актов, условно объединенную по признаку иерархического подчинения закону; б) характеризуются наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами - отдельными подзаконными нормативными актами; в) иерархические связи в ней обусловлены иерархией субъектов правотворчества (их государственно-правовым статусом, компетенцией), а также принципом федерализма; г) сфера ее правового регулирования ограничена предметом исключительного действия закона, за рамки которого она не вправе вторгаться (допустимо лишь делегированное подзаконное регулирование или конкретизация и детализация уже установленных законом норм); д) образует совместно с системой законов органическое единство.

В завершение параграфа предлагается дефиниция системы подзаконных нормативных правовых актов как относительно самостоятельной подсистемы нормативных правовых актов Российской Федерации, основанной на принципах иерархической подчиненности закону и федеративного территориального устройства государства, состоящей из федерального, регионального и муниципального уровней, имеющей ограниченную системой законов сферу правового регулирования, единство которой обеспечивается наличием системно-структурных и функциональных связей между ее элементами.

Во втором параграфе «Соотношение системы законодательства и системы подзаконных нормативных правовых актов в Российской Федерации» автор, придерживаясь ограничительной трактовки понятия «законодательство», считает, что российское законодательство в настоящий момент помимо законодательных актов включает в себя нормативные акты палат Парламента, Главы государства и Правительства РФ. В силу федеративной природы государства законодательство складывается из двух уровней: федерального законодательства, включающего законодательные акты РФ, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ и регионального законодательства, состоящего из законов субъектов РФ, нормативных актов глав субъектов РФ и высших исполнительных органов субъектов РФ.

В целом правовое пространство России имеет весьма сложную структуру. Весь нормативно-правовой массив Российской правовой системы включает:

1) федеральные нормативные правовые акты: законодательные акты РФ; нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных исполнительных и иных государственных органов;

2) нормативные правовые акты субъектов РФ: законы субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов, органов исполнительной власти субъектов и иных органов государственной власти уровня субъектов;

3) нормативные правовые акты муниципальных образований: учредительные документы; решения, принятые посредством форм прямой демократии; решения местных и окружных органов власти.

Делается вывод, что вся система нормативных правовых актов предстает как единство двух массивов: подсистемы законодательства в ограничительном понимании как совокупности нормативных актов первичного характера и подсистемы актов, содержащих нормативные предписания, развивающие и конкретизирующие положения законодательства. Причем, в то время как первая из них существует только на федеральном и региональном уровнях, вторая - на всех.

Действующие параллельно с законами подзаконные нормативные правовые акты количественно преобладают над законами, содержат значительную часть всех правовых предписаний. По своей юридической природе подзаконные нормативные акты являются производными от актов законодательных, призваны обеспечивать их реализацию, но вместе с тем, в определенных пределах могут осуществлять самостоятельное (собственное) правовое регулирование.

Отмечается, что вектор развития российского законодательства должен быть направлен от конъюнктурного широкого понимания к подлинно демократическому, в целях постепенно исключения из его состава подзаконных актов первичного характера. Последние в перспективе должны содержать только вторичные нормативные правовые предписания, производные от закона. Полагаем, что в будущем будет действовать без изъятий и исключений принцип верховенства закона и недопустимости подмены его подзаконными нормативными правовыми актами.

Третий параграф «Функции подзаконных нормативных правовых актов» посвящен социальной роли и назначению подзаконных нормативных актов, классификации функций подзаконных нормативных актов.

При помощи категории «функция подзаконных нормативных актов» складывается представление о том, каким образом подзаконные нормативные акты взаимодействуют с другими правовыми актами, а также осуществляют регулятивное и иное воздействие на общественные отношения.

Автор выделяет пять основных групп функций подзаконных нормативных актов.

1. Функции, присущие праву вообще и подзаконным нормативным правовым актам как социально-правовым явлениям.

Данные функции, в свою очередь, подразделяется на следующие две подгруппы.

Собственно юридические функции подзаконных нормативных актов делятся на: а) регулятивная функция подзаконного нормативного акта (статическая и динамическая); б) охранительная функция подзаконного нормативного акта - как функция негативного регулирования.

Общесоциальные функции подзаконных нормативных актов: а) экономическая, б) политическая, в) культурно-историческая; г) воспитательная; д) информационно-ориентирующая и другие.

Любой подзаконный нормативный правовой акт в большей степени выполняет ту или иную собственно юридическую функцию и, в меньшей степени, другие социальные функции, осуществляя их реализацию опосредованно.

2. Подзаконный нормативный правовой акт, относясь к нормативным правовым актам, осуществляет соответствующие функции формы (источника) права.

В этой, второй выделяемой нами группе, основными функциями можно назвать следующие: а) функция выражения официальной государственной воли общества; б) функция придания юридической силы правовым нормам, в них содержащихся; в) функция осуществления правовой формы деятельности субъектов правотворчества; г) системообразующая функция подзаконных нормативных правовых актов.

3. Функции, обеспечивающие служебную роль подзаконных нормативных актов по отношению к закону: а) функция временного замещения закона до момента его принятия б) функция обеспечения реализации законодательных актов; в) функция конкретизации и детализации закона; г) сигнализирующая функция.

4. Функции подзаконных нормативных актов, осуществляемые ими в рамках собственной подсистемы законодательства по отношению друг к другу: а) функция субординации; б) генетическая функция; в) прогностическая функция.

5. Функции подзаконных нормативных актов в сфере правового регулирования системы государственного управления: а) учредительная функция подзаконных нормативных правовых актов; б) компетенционная функция подзаконных нормативных правовых актов; в) координационная функция; г) функция формирования совместной воли нескольких субъектов подзаконного регулирования; д) функция установления процессуальных нормативных предписания по осуществлению государственного управления.

Таким образом, функциональная характеристика подзаконных нормативных актов демонстрирует выполнение ими целого ряда специфических задач в системе нормативных правовых актов и в механизме правового регулирования.

Во второй главе «Подзаконное регулирование общественных отношений в условиях совершенствования российского законодательства» раскрывается процесс издания (принятия) подзаконных нормативных актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также предлагаются возможные пути оптимизации подзаконного нормотворчества и авторская классификация рассматриваемых актов.

В первом параграфе «Совершенствование системы подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти» подчеркивается, что подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти являются самостоятельным большим пластом (подсистемой) системы нормативных правовых актов РФ, представляющим собой совокупность, объединяющую качественно неоднородные нормативные акты данного вида и уровня. Это объясняется следующими обстоятельствами: во-первых, множеством органов, издающих (принимающих) данную группу актов, различием их правового статуса, функционального назначения; во-вторых, разнообразием актов, принимаемых каждым из этих органов.

Говоря об органах, издающих рассматриваемые акты, следует отметить, что, прежде всего, все они делятся на две большие группы, имеющие как черты сходства, так и различия (раскрываются в диссертации). Все федеральные органы государственной власти делятся на:

1. федеральные органы исполнительной власти;

2. федеральные органы государственной власти, не относящиеся к исполнительным.

Традиционно, акты, принимаемые данными органами, называют ведомственными актами. Однако существует целый ряд федеральных органов государственной власти, не являющихся исполнительными, но издающих нормативные правовые акты (например, Прокуратура РФ, Центральный банк РФ и др.).

Рассматриваемая совокупность органов осуществляет надзорные (Прокуратура РФ, Центральный банк РФ), контрольные (Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ) и иные функции, составляющие главные цели их деятельности. Следует подчеркнуть, что выполнение «контрольно-надзорных функций» каждым из исследуемых органов, за исключением прокуратуры, осуществляется только в сфере деятельности конкретного органа, относительно вопросов, отнесенных к его компетенции, в то время как прокуратура, осуществляет надзор во всех сферах.

Остальные федеральные органы (Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ), в отличие от Прокуратуры РФ, по своему положению в области издания подзаконных нормативных актов, несколько приближены к органам исполнительной власти.

Рассматриваются признаки сходства и различия федеральных контрольно-надзорных органов и федеральных исполнительных органов.

Утверждается, что подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, обладающие более низкой юридической силой, чем постановления Правительства РФ принимают:

1) федеральные органы исполнительной власти: а) федеральные министерства; б) федеральные службы и федеральные агентства, в порядке исключения, в случае уполномочия их на это;

2) другие федеральные органы государственной власти, не входящие в систему исполнительной власти: а) Прокуратура РФ, б) Счетная палата РФ, в) Центральный банк РФ, г) Центральная избирательная комиссия РФ и др.

Исходя из этого, на наш взгляд, неверным является объединение актов, принимаемых рассмотренными выше двумя группами федеральных органов, традиционным понятием «ведомственные акты». Акты, принимаемые второй группой органов, не вписываются в категорию «ведомственные акты», поскольку, обладают каждый по-своему определенной спецификой. То есть, ведомственные акты в современных условиях уже не могут объединить две различные группы актов, отражая при этом специфику каждой из групп актов и их различных видов в каждой группе.

Обосновывается необходимость отказа от использования в теории права устаревших понятий «ведомственное нормотворчество» и «ведомственный нормативный акт», которые отражали специфику соответствующих актов законодательства советского периода.

Для обозначения обеих групп актов необходима иная общая категория. Таким понятием, на наш взгляд, может стать понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти» (данная дефиниция не охватывает нормативные акты палат Парламента, Президента и Правительства Российской Федерации). Подобный подход позволяет объединить эти две относительно самостоятельные и различные по юридической природе группы актов без ущерба правильному пониманию сущности каждой из групп. Понятие «подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти» делает акцент только на общих признаках всех актов данного уровня (подзаконность, федеральный уровень принятия), не касаясь их специфических черт.

Для обозначения же подзаконных нормативных актов, входящих в ту или иную группу актов рассматриваемого уровня диссертантом разрабатываются собственные понятия, способные отразить специфику представляемых ими актов. Называются и раскрываются общие признаки подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (исполнительных и контрольно-надзорных), а также характерные (специфические) черты каждой из группы, на основании чего формулируются их определения.

Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это подзаконный нормативный правовой акт установленного вида (формы), неоднородной юридической силы, но уступающий силе нормативных правовых актов Правительства РФ; издаваемый федеральными органами исполнительной власти (министерствами, а также, в порядке делегирования - федеральными агентствами и федеральными службами); на основе и во исполнение федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также, на основании своей компетенции (общей и нормотворческой) и в ее пределах; содержащий (преимущественно) вторичные правовые нормы.

Подзаконный нормативный правовой акт федерального органа государственной власти, не являющегося исполнительным - это нормативный правовой акт установленного вида (формы); неоднородной юридической силы, но уступающий силе нормативных актов Правительства РФ; издаваемый федеральным органом государственной власти, осуществляющим контрольные, надзорные или иные специфические функции, в самостоятельно определяемом им порядке; на основе и во исполнение федеральных законов, а также на основании и в пределах собственной компетенции (общей и нормотворческой) и содержащий, как первичные, так и вторичные правовые нормы.

В зависимости от сферы действия подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти классифицируются на ведомственные, межведомственные и общие.

Во втором параграфе «Подзаконное регулирование региональных общественных отношений» отмечается, что децентрализация государственной власти в Российской Федерации неизбежно предполагает развитие регионального нормотворчества. Согласно этому, в субъектах РФ сформировались свои подсистемы нормативных правовых актов. Каждая из них, входя в систему нормативных правовых актов РФ, объединяет:

1. подсистему законодательных актов. К ней относятся: основной закон субъекта РФ (конституция, устав), законы субъектов РФ;

2. подсистему подзаконных нормативных правовых актов, включающую: а) нормативные постановления законодательных (представительных) органов субъектов РФ; б) нормативные акты высших должностных лиц субъектов РФ (указы, постановления); в) нормативные акты высших исполнительных органов субъектов РФ (постановления); г) нормативные акты исполнительных органов субъектов РФ (постановления, приказы); д) нормативные акты других государственных органов, действующих на территории субъектов РФ.

Исходя из буквального толкования смысла статей Конституции РФ, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты субъектов РФ (как законодательные, так и подзаконные) издаются (принимаются):

- в соответствии (на основании и во исполнение) с федеральными законами, принятыми Российской Федерацией по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов РФ.

- исходя (на основании) из предметов ведения, относящихся к сфере исключительных полномочий субъектов Российской Федерации.

- не должны приниматься по вопросам, относящимся к сфере исключительного ведения Российской Федерации, а также не должны непосредственно опираться на федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

Обязательным требованием всех подзаконных нормативных актов регионального уровня, помимо соответствия федеральному законодательству в вышерассмотренных случаях, является соответствие законодательству региональному. Кроме того, подзаконный нормативный акт рассматриваемого уровня, не должен противоречить и всем подзаконным нормативным актам, находящимся на более высокой ступени в общей иерархии нормативных правовых актов.

Особенности подзаконных нормативных правовых актов на региональном уровне целесообразно рассматривать исходя из субъектов их издающих. При этом нужно оговориться, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1999 г.

В третьем параграфе «Подзаконные нормативные правовые акты в системе местного самоуправления» дается характеристика и раскрывается значение подзаконных нормативных актов на уровне муниципальных образований.

Акты, составляющие систему нормативных правовых актов муниципального уровня, характеризуются известной неоднородностью и большим разнообразием. Это предопределяется, во-первых, юридической природой местного самоуправления; во-вторых, характером и задачами муниципального правотворчества; в-третьих, существованием различных форм, в которых осуществляется местное правотворчество (институтами непосредственной и представительной демократии, представительными, исполнительными и иными органами); в-четвертых, полномочиями субъектов муниципального правотворчества.

На основании исследования природы местного самоуправления и выявленных юридических признаков местного нормативного правового акта автором формулируется его определение.

Муниципальный нормативный правовой акт (нормативный правовой акт местного самоуправления) - это подзаконный нормативный правовой акт, принимаемый (издаваемый) в установленном порядке субъектами местного нормотворчества (населением непосредственно, представительным органом, главой муниципального образования, местной администрацией, другими органами и должностными лицами местного самоуправления) по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также, исходя (на основании) из собственной компетенции и в ее пределах; обязательный для исполнения на территории соответствующего муниципального образования и, содержащий как первичные, так и вторичные нормы права.