Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти

12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Калугина Татьяна Валерьевна

Москва - 2012

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Козлова Екатерина Ивановна

Официальные оппоненты: Кряжков Владимир Алексеевич доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры конституционного и муниципального права

Чертков Александр Николаевич кандидат юридических наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права

Ведущая организация Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Защита состоится 26 сентября 2012 года в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан 14 августа 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки

Российской Федерации Н.А. Михалева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена федеративным устройством нашего государства и необходимостью развития субъектов Российской Федерации (далее - РФ), исходя из их специфики, исторических, национальных и иных традиций, а также с учетом их экономической и стратегической значимости для России в при активном участии в этом процессе населения и региональных органов государственной власти. власть конституционный правовой

Дальневосточный федеральный округ (далее - ДВФО, Дальний Восток), объединяющий девять субъектов РФ, обладает богатейшими запасами природных ресурсов, а также значительным экономическим и стратегическим потенциалом. Однако непоследовательная государственная политика в отношении дальневосточных регионов привела к снижению рождаемости, ухудшению условий жизнедеятельности и большому оттоку населения в более благоприятные районы страны. В настоящее время на территории ДВФО наблюдается противоречие между богатством сырьевой базы и неразвитостью производственной и социальной инфраструктуры . В то же время богатейшие запасы природных ресурсов общемирового значения и обширные малонаселенные территории Дальнего Востока России привлекают внимание государств Азиатско-Тихоокеан-ского региона, и в особенности - стран Восточной Азии. Указанные факторы являются серьезной проблемой не только для дальневосточных субъектов РФ, рискующих превратиться в источник энергоносителей и сырья для соседствующих с ними азиатских стран, но и для Российской Федерации в целом, поскольку потенциальная угроза безопасности нашей страны на Дальнем Востоке становится все более очевидной .

В Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. № 2094-р, отмечается, что реальное противодействие обозначенным угрозам возможно только при осуществлении региональной политики, направленной на обеспечение комплексного социально-экономического развития Дальнего Востока, а также при закреплении населения на территории этой части страны путем формирования для него комфортной среды обитания .

Значительный вклад в обеспечение развития Дальнего Востока России, а также формирование комфортных условий проживания на территории ДВФО может привнести эффективная деятельность региональных властных институтов, учитывающих специфику конкретного субъекта РФ, его потребности, а также исторические, национальные и иные традиции. Решение указанных вопросов невозможно без укрепления позиций региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, являющихся представителями и выразителями интересов населения соответствующих дальневосточных субъектов РФ и в силу этого обладающих правом принятия законов, а также контроля за их исполнением.

Правовое положение региональных законодательных (представительных) органов государственной власти продолжает оставаться предметом для научных дискуссий, касающихся поиска оптимальной модели их формирования, организации и деятельности. В главу II Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах…»), являющегося базовым актом в данной сфере, 15 раз вносились изменения и дополнения, что свидетельствует о нестабильности правового регулирования указанных вопросов на федеральном уровне. В связи с этим становится очевидной необходимость совершенствования юридических механизмов, направленных на регламентацию конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти. В настоящей диссертации предлагаются варианты решения некоторых проблем, связанных с повышением качества и эффективности работы указанных органов, а также с реализацией гарантируемого Конституцией РФ и международными документами права российских граждан на участие в управлении делами того субъекта РФ, на территории которого они проживают .

Вопрос о степени научной разработанности темы исследования является многогранным. В современной отечественной науке конституционного права исследования, касающиеся правового положения региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, нашли отражение в работах А.С. Автономова, П.А. Астафичева, Л.Ф. Болтенковой, В.И. Васильева, М.В. Гошуляка, И.В. Гранкина, А.А. Захарова, М.М. Курманова, В.А. Лебедева, Н.А. Михалевой, И.П. Окулича, П.В. Павлова, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова, Д.Л. Суркова, В.И. Фадеева, Н.А. Филипповой и др.

Общие вопросы парламентаризма и парламентского права рассматривались такими авторами, как А.Ш. Арутюнян, О.Н. Булаков, А.Д. Керимов, А.П. Любимов, Ж.И. Овсепян, В.А. Рыжов, М.Д. Сомов, И.М. Степанов, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и др.

Проблемы народного и национального представительства во власти изучались Р.Г. Абдулатиповым, О.К. Абрамовой, С.А. Авакьяном, Н.А. Богдановой, В.А. Кряжковым, С.В. Масленниковой, Л.А. Нудненко, В.Н. Савиным и др., вопросы формирования представительных органов освещались Н.И. Анисимовой, В.В. Комаровой, Г.Д. Садовниковой и др.

Представительным органам государственной власти советского периода посвящали свои труды С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григорян, Д.Л. Златопольский, Е.И. Козлова, А.И. Ким, О.Е. Кутафин, Е.И. Колюшин, А.И. Лукьянов, А.В. Москалев, К.Ф. Шеремет и др.

По вопросам, касающимся конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В.А. Бембетов, А.С. Бегзадян, М.Д. Истиховская, Ю.И. Колесов, М.С. Контарчук, А.В. Кузнецов, М.М. Курманов, В.А. Максимов, Д.М. Мириджанян, А.А. Старовойтов, Н.Н. Толмачева, А.И. Фахретдинова, Л.В. Четверикова и некоторые другие). Особо следует отметить диссертации, авторы которых исследовали некоторые элементы правового положения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах ДВФО (Т.А. Коломейцева, Ю.Ю. Попова).

Труды перечисленных авторов, несомненно, внесли весомый вклад в изучение отдельных аспектов избранной темы, однако комплексный анализ региональных особенностей, влияющих на специфику формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ, до настоящего времени в юридической литературе не осуществлялся. Данная работа представляет собой первое такого рода исследование.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе осуществления законодательной власти на региональном уровне, а также в процессе формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах ДВФО.

Предмет исследования составляет система конституционно-правовых норм федерального и регионального уровня, закрепляющих статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Особое внимание уделено положениям, содержащимся в нормативных правовых актах дальневосточных регионов России, а также практике реализации указанных положений.

Цель исследования заключается в выявлении теоретических проблем, касающихся содержания понятия «конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ», в анализе недостатков осуществляемой на федеральном и региональном уровне правовой регламентации формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ, а также в разработке теоретических, правовых и практических предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих и закрепляющих положение указанных органов, что, в свою очередь, будет способствовать совершенствованию и большей эффективности практической деятельности последних.

Поставленная цель достигалась путем решения следующих задач:

- дать определение и раскрыть содержание конституционно-правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

- проанализировать конституционно-правовую модель формирования, организации и деятельности региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, закрепленную на федеральном уровне;

- выявить региональные особенности, влияющие на специфику формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах ДВФО;

- охарактеризовать функции и компетенцию дальневосточных законодательных (представительных) органов государственной власти, внутреннюю организацию указанных органов, а также формы и принципы их деятельности;

- рассмотреть условия осуществления депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах государственной власти дальневосточных субъектов РФ и предложить способы повышения ее эффективности.

Методологической основой исследования явился диалектический метод познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные (системно-структурный, структурно-функциональный, логические методы и др.), частнонаучные (статистический, математический и др.) и специально-юридические методы (формально-юридический, юридико-догматический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования и др.).

Теоретическую основу исследования составили научные произведения вышеперечисленных отечественных авторов, посвященные проблемам, рассматриваемым в настоящей диссертации, либо затрагивающие отдельные аспекты таких проблем. Кроме того, диссертант ознакомился с работами таких зарубежных авторов, как А. Ганликс и А. Шайо.

Для более глубокого понимания сущности учения о разделения властей, а также проблемы народного представительства во власти автор диссертации обращался к трудам Дж. Локка и Ш.-Л. Монтескье, а также к произведениям дореволюционных российских правоведов А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова и Б.Н. Чичерина.

Нормативно-правовая основа исследования представлена международно-правовыми документами, конституционными документами советской России, а также действующими нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, находящихся в пределах ДВФО: Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, конституцией (уставами) и законами дальневосточных субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами их законодательных (представительных) органов государственной власти. Кроме того, в процессе исследования диссертант обращался к изучению конституций зарубежных федеративных государств, а также конституционных документов их субъектов.

Эмпирическую базу исследования составили правовые позиции Конституционного Суда РФ, информационно-аналитические и справочные материалы, статистические данные, материалы научно-практических конференций, личный опыт работы автора в государственных органах.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые через призму региональной специфики на примере Дальневосточного федерального округа были комплексно рассмотрены, с одной стороны, - особенности конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных регионов России, а с другой стороны - общие и единые для всех субъектов РФ правила федерального уровня, лежащие в основе формирования, организации и деятельности указанных органов. Автором диссертации был осуществлен сравнительный анализ новейших конституционно-правовых актов дальневосточных субъектов РФ, рассмотрена проблема представительства в дальневосточных региональных законодательных (представительных) органах интересов коренных малочисленных народов, проживающих на Дальнем Востоке России, а также предложен новый порядок формирования Законодательного Собрания Камчатского края и Думы Чукотского автономного округа с целью обеспечения представительства в указанных органах интересов коренного населения (коряков и чукчей). Кроме того, автором было внесено несколько новых предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства в части регламентации правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также сформулировано свыше 300 предложений по совершенствованию регионального законодательства дальневосточных субъектов РФ.

Новизна диссертационного исследования находит непосредственное выражение в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту.

1. Предложено авторское определение конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым под данным термином следует понимать оформленное конституционно-правовыми актами (Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ) положение указанных органов, характеризующее порядок и принципы их формирования, внутренней организации и деятельности.

При этом выделены следующие элементы конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти: порядок и принципы их формирования; функции указанных органов; их компетенция; принципы внутренней организации; структура; формы и принципы деятельности; конституционно-правовая ответственность указанных органов.

Кроме того, предложено объединить элементы конституционно-правово-го статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти в три группы: 1) элементы, связанные с формированием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (порядок и принципы их избрания); 2) элементы, связанные с внутренней организацией региональных законодательных (представительных) органов государственной власти (структура указанных органов, взаимоотношения между их структурными элементами, а также принципы внутренней организации данных органов); 3) элементы, связанные с деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (функции и компетенция указанных органов, их правовые акты, конституционно-правовая ответственность указанных органов, принципы и формы их деятельности, а также экономические основы функционирования).

2. Предложено закрепленные на федеральном уровне правила, лежащие в основе формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ разделить на четыре группы: 1) правила, которые содержат императивные предписания, не предполагающие свободы выбора у субъектов РФ; 2) правила, устанавливающие определенные рамки (границы), позволяющие субъектам РФ самостоятельно закреплять в своем региональном законодательстве собственные положения, касающиеся статуса их законодательных (представительных) органов государственной власти, но только в тех пределах, которые допускаются Федеральным законом; 3) правила, которые содержат определенный минимальный набор (перечень) условий, которые в обязательном порядке должны быть восприняты и отражены в региональном законодательстве, но при этом допускающие возможность самостоятельного установления субъектами РФ дополнительных условий «сверх» того, что закреплено на федеральном уровне; 4) правила, предоставляющие субъектам РФ полную самостоятельность в регулировании определенного круга вопросов, касающихся статуса их законодательных (представительных) органов государственной власти.

3. Факторами, влияющими на специфику формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Дальневосточного федерального округа, являются: 1) площадь территории регионов Дальнего Востока; 2) численность и плотность их населения; 3) национальный состав населения и наличие территорий традиционного компактного проживания коренных малочисленных народов; 4) достаточно высокая урбанизация населения; 5) специфика сельскохозяйственной, промышленной и традиционной хозяйственной деятельности; 6) уровень экономики и финансовые возможности дальневосточных субъектов Российской Федерации; 7) индивидуальные особенности того или иного дальневосточного региона России (географическое положение, природно-климатические условия, дискомфортность условий проживания населения, степень освоенности и др.).

4. Порядок формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти урегулирован при помощи правил первой и второй групп, причем преобладают императивные предписания первой группы, что говорит об отсутствии у субъектов РФ возможности самостоятельного правового регулирования в данной сфере. Однако особенности, связанные с формированием указанных органов, на региональном уровне все же имеются. В процессе исследования было установлено, что специфика, характерная для дальневосточных регионов России, обусловливает некоторые особенности при образовании избирательных округов и избирательных участков, а также влияет на их количество и на величину средней нормы представительства избирателей.

Так, в дальневосточных субъектах РФ при проведении региональных выборов: образуются большие по площади избирательные округа, включающие в состав своей территории несколько муниципальных образований, что обусловлено значительной площадью территории большинства регионов Дальнего Востока, а также сравнительно невысокой плотностью их населения; образуются избирательные округа, норма представительства избирателей в которых превышает предел, допускаемый пп. «а» п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях…»), при соблюдении условия о превышении этого предела не более чем на 40 %, что объясняется наличием территорий традиционного компактного проживания коренных малочисленных народов; на территориях крупных городов образуется сразу несколько избирательных округов, что обусловлено достаточно высокой урбанизацией населения дальневосточных субъектов РФ; устанавливаются особые виды труднодоступных и отдаленных местностей (места нахождения оленеводческих, рыболовецких и охотничьих бригад, геологических партий, партий вулканологов, бригад, работающих на объектах горнорудной и нефтегазовой промышленности, старательских артелей и др.), что объясняется спецификой видов сельскохозяйственной, промышленной и традиционной хозяйственной деятельности, характерной для дальневосточных регионов России; образуется небольшое количество избирательных участков, что обусловлено невысокой численностью населения (и, соответственно, избирателей) в дальневосточных субъектах РФ.

5. Внутренняя организация регионального законодательного (представительного) органа государственной власти урегулирована, с одной стороны, нормами, предоставляющими субъектам РФ право самостоятельно устанавливать собственные правила либо дополнять правила, уже существующие на федеральном уровне, а с другой стороны, - нормами, содержащими императивные предписания либо устанавливающими определенные пределы, в рамках которых субъектам РФ позволяется осуществлять собственное правовое регулирование (т.е. правилами всех четырех рассмотренных нами групп).

Региональными особенностями организации законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ является наличие в их структуре органов и лиц, чье функционирование обусловлено национальной, сельскохозяйственной и промышленной спецификой регионов Дальнего Востока (например, комитет по проблемам Арктики и коренных малочисленных народов Севера в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), уполномоченный представитель коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Магаданской области, в Магаданской областной Думе и др.), а также общее число их депутатов и число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

6. Порядок осуществления деятельности региональных законодательных (представительных) органов государственной власти в основном урегулирован нормами федерального уровня, содержащими императивные предписания. В частности, процедура регионального законодательного процесса достаточно детально прописана на федеральном уровне при помощи правил первой группы, что не оставляет субъектам РФ права по-своему регулировать порядок принятия и вступления в силу региональных законов.

Однако некоторые аспекты деятельности указанных органов субъекты РФ вправе регламентировать самостоятельно. На примере дальневосточных регионов России было установлено, что их законодательные (представительные) органы государственной власти вправе наполнять свою деятельность специфическим содержанием, зависящим от региональных особенностей, которые характерны для Дальневосточного федерального округа. Кроме того, дальневосточные субъекты РФ самостоятельны в правовом закреплении ряда особых полномочий своих законодательных (представительных) органов государственной власти (например, осуществление контроля за региональным Государственным фондом драгоценных металлов и драгоценных камней; утверждение порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и др.), а также в дополнении перечня субъектов права законодательной инициативы органами и лицами, чье участие в региональном законодательном процессе обусловлено национальной спецификой того или иного дальневосточного региона (например, Камчатская краевая ассоциация коренных малочисленных народов Севера, представитель коренных малочисленных народов Севера при Сахалинской областной Думе).

7. Сделан вывод о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, в состав которых входят депутаты, осуществляющие свои полномочия не на профессиональной основе, парламентами в строго научном понимании данного термина не являются. Их можно считать лишь региональными законодательными (представительными) органами парламентского типа. Поэтому термин «парламент» необходимо исключить из характеристики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (будь то республика в составе России или любой другой субъект РФ) до тех пор, пока все депутаты конкретного регионального законодательного (представительного) органа государственной власти не станут осуществлять свои полномочия на постоянной профессиональной основе.

8. Высказано убеждение о необходимости различать понятия «население субъекта РФ» и «избиратели, зарегистрированные на территории субъекта РФ». В формировании региональных законодательных (представительных) органов государственной власти участвует не все население соответствующего субъекта РФ, а только зарегистрированные там избиратели - российские граждане, обладающие активным избирательным правом. Вместе с тем депутаты региональных законодательных (представительных) органов государственной власти должны представлять интересы не только избирателей своего региона, а всего населения соответствующего субъекта РФ.

В связи с этим предложено определять численность депутатов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти в зависимости от численности населения соответствующего субъекта РФ, что в максимальной степени будет соответствовать представительной природе указанных органов. На основании вышеизложенного предлагается новая редакция п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах…»: «Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации».

Из этого следует, что в пп. «а» - «г» п. 3 ст. 4 названного Федерального закона необходимо заменить слово «избирателей» на слово «населения», а также пересмотреть правила, закрепленные в п. 3.1 ст. 4 этого же Закона с учетом внесенных предложений.

9. Считая необходимым повысить представительство интересов коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, целесообразно:

- вернуть российским регионам право устанавливать в указанных органах квоты представительства для лиц, принадлежащих к малочисленным народам, и дополнить ст. 6 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» соответствующим пунктом;

- дополнить п. 25 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» предложением вторым следующего содержания: «При проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации избирательным объединением является также общественное объединение, созданное в целях защиты интересов коренных малочисленных народов, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения»;

- закрепить в законодательстве дальневосточных субъектов РФ ряд дополнительных правовых гарантий реализации права коренных малочисленных народов на участие в управлении делами государства: 1) возможность народной правотворческой инициативы; 2) предоставление права законодательной инициативы по вопросам, затрагивающим интересы коренных малочисленных народов, уполномоченному представителю данных народов при законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего дальневосточного субъекта РФ либо региональным общественным объединениям (организациям и движениям), созданным в целях защиты интересов коренных малочисленных народов; 3) привлечение указанных объединений к обсуждению проектов законов, затрагивающих права и интересы коренных малочисленных народов; 4) создание в структуре законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ специальных постоянных комитетов (комиссий), ведающих делами коренных малочисленных народов.

Для того чтобы повысить представительство интересов жителей Камчатского края (включая коренную малочисленную народность - коряков), проживающих на территории административно-территориальной единицы с особым статусом - Корякского округа и составляющих 7 % от общей численности населения края, диссертантом предложен особый порядок формирования Законодательного Собрания Камчатского края, который предусматривает обязательное избрание трех депутатов указанного органа от Корякского округа, представляющего собой трехмандатный избирательный округ, причем одного из трех депутатов от указанного округа предлагается избирать из числа коряков, проживающих на его территории.

В целях повышения представительства интересов коренного малочисленного народа - чукчей, проживающих в Чукотском автономном округе и составляющих более 20 % от общей численности его населения, предложен новый порядок формирования Думы Чукотского автономного округа, предусматривающий необходимость избрания четырех депутатов указанного органа из числа чукчей, которые являются титульной нацией данного дальневосточного субъекта РФ.

10. Сформулирован перечень принципов внутренней организации региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, которые предложено закрепить в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов Российской Федерации: 1) равноправие депутатских фракций и депутатских групп; 2) равноправие постоянных комитетов и комиссий; 3) подотчетность и подконтрольность деятельности структурных подразделений регионального законодательного (представительного) органа государственной власти указанному органу; 4) добровольность вхождения депутатов в депутатские группы, постоянные комитеты и комиссии в сочетании с обязательностью их членства в составе хотя бы одного постоянного комитета либо комиссии.

11. В процессе исследования сделан вывод о несоответствии нынешнего названия ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах…» ее содержанию. В связи с этим предложена новая формулировка названия данной статьи - «Принципы организации и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», - а также новая редакция первого предложения п. 1 указанной статьи: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации в основе организации и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации лежат следующие принципы: … ».

12. В целях повышения легитимности и качества работы региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, а также в целях повышения открытости их заседаний предложено:

- дополнить ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах…» пунктом 11.2 следующего содержания: «На первом заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается решение о признании полномочий избранных депутатов либо о признании выборов отдельных депутатов недействительными»;

- изложить второе предложение п. 11 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах…» в следующей редакции: «Заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может считаться правомочным, если на нем присутствует более 50 процентов от установленного законом субъекта Российской Федерации числа депутатов»;

- дополнить ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах…» пунктом 13 следующего содержания: «Государственные аудиовизуальные средства массовой информации субъекта Российской Федерации должны периодически, за исключением времени, когда заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не проводятся, выпускать в эфир по одному из телеканалов и по одному из радиоканалов обзорные информационно-просветительские программы об итогах работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его комитетов и комиссий, депутатских объединений, о проведении парламентских (депутатских) слушаний, о содержании и применении законов и иных правовых актов, принимаемых в субъекте Российской Федерации. Периодичность выпуска в эфир обзорных информационно-просветительских программ устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно, но не должна быть менее одного раза в три месяца».

Поскольку положение, закрепленное в п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах…», не предоставляет субъектам РФ возможности самостоятельно решать вопрос о принятии тех или иных законов квалифицированным большинством голосов, предложена его новая редакция: «Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации».

13. В целях усиления контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов представляется целесообразным дополнить ст. 24 Федерального закона «Об общих принципах…» пунктом 3 следующего содержания: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Принятие решения о недоверии высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации влечет отставку указанного органа или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации».

14. В целях обеспечения равных возможностей осуществлять свою деятельность на профессиональной постоянной основе как для депутатов регионального законодательного (представительного) органа, избранных в составе региональных списков кандидатов, так и для депутатов, избранных по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, предложено изложить пункты 2 и 3 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах…» в следующей редакции:

«2. Если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта Российской Федерации, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, предусмотренным пунктом 17 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также депутатам, избранным по одномандатным или многомандатным избирательным округам, должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

3. Депутатам, избранным в составе списков кандидатов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, а также депутатам, избранным по одномандатным или многомандатным избирательным округам, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

15. В целях повышения профессионализма региональных законодательных (представительных) органов представляется целесообразным дополнить ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах…» пунктом 1.1 следующего содержания: «Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и председатели постоянных комитетов (комиссий) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе».

Кроме того, среди возможных способов повышения профессионализма в деятельности региональных законодательных (представительных) органов государственной власти предложены следующие: 1) установление в законах субъектов РФ конкретного и предельно допустимого (в зависимости от возможностей региональных бюджетов) числа депутатов, которые могут осуществлять свои депутатские полномочия в региональном законодательном (представительном) органе на постоянной профессиональной основе и предоставление «рядовым» депутатам возможности выбирать для себя условия депутатской деятельности (на постоянной профессиональной основе либо на непостоянной основе без отрыва от основной работы), а также закрепление правового механизма реализации данной возможности; 2) рациональное использование аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ; 3) привлечение к работе над законопроектами авторитетных специалистов, которые обладают специальными познаниями в различных сферах общественной и государственной жизни; 4) повышение профессиональной подготовки депутатов с помощью специального обучения.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что его результаты и основанные на них выводы дополняют понятийный аппарат науки конституционного права, раскрывают соотношение некоторых понятий, способствуют развитию научных подходов к совершенствованию процессов, связанных с формированием, организацией и деятельностью региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, а также могут быть использованы для последующих научных исследований в данной сфере.

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования конституционно-правовых норм федерального и регионального уровня, регламентирующих статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (и в первую очередь тех, что находятся в пределах ДВФО), а также в целях повышения эффективности практической деятельности указанных органов.

Сформулированные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть применены в процессе преподавания дисциплины конституционного права России и специальных курсов, посвященных углубленному изучению конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также при подготовке учебно-методических пособий по указанным вопросам. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут представлять интерес для региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, аппаратов указанных органов, а также для избирательных комиссий субъектов РФ.

Апробация результатов исследования осуществлялась автором в ходе их обсуждения на заседании кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин в Магаданском филиале МГЮА имени О.Е. Кутафина, а также в ходе проведения учебных занятий по конституционному праву России со студентами Мф МГЮА имени О.Е. Кутафина. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на региональных и всероссийских научно-практических конференциях, общественно-политических чтениях (региональная научно-практичес-кая конференция «Выборы в Магаданской области: опыт и перспективы» (Магадан, май 2007 г.); общественно-политические чтения на тему «Парламентаризм в Магаданской области: опыт и перспективы» (Магадан, апрель 2009 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Социально-гуманитарные и экономические науки. XXI век» (Магадан, февраль 2012 г.)); а также в процессе осуществления практической деятельности в качестве члена Магаданской территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Помимо этого, основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных автором научных работах общим объемом около 4,2 п. л.

Предложения автора, касающиеся нового порядка формирования Думы Чукотского автономного округа, получили положительную оценку депутатов указанного органа.

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает четыре параграфа, заключения, библиографического списка, а также девяти приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной для исследования темы, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи. Кроме того, во введении обозначены методологическая, теоретико-правовая и эмпирическая основы исследования, раскрыта его научная новизна, представлены положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации результатов исследования, изложена структура диссертации.

Первая глава диссертации «Теоретические основы конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Дальневосточного федерального округа» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе первой главы «Понятие и структура конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации» сформулировано определение конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, выделены его структурные элементы, сгруппированные автором диссертации в три группы.

В данном параграфе автор рассматривает вопросы о наименовании, численном составе и сроке полномочий региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, размышляет над тем, можно ли считать указанные органы парламентами - по аналогии с федеральным уровнем организации государственной власти в России - и формулирует свою точку зрения по данному вопросу.

В этом же параграфе изложена авторская позиция, согласно которой депутаты региональных законодательных (представительных) органов государственной власти должны представлять интересы всего населения соответствующего субъекта РФ, а не только избирателей своего региона. В связи с этим сформулировано предложение по внесению соответствующих изменений в п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах…», предусматривающее определение численности депутатов указанных органов в зависимости от численности населения соответствующего субъекта РФ, а также предложен способ определения численности депутатского корпуса в дальневосточных регионах РФ в соответствии с методикой Н.А. Филипповой («правило кубического корня») .

Во втором параграфе первой главы «Конституционно-правовая модель формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации, закрепленная на федеральном уровне» определены базовые, единообразные для всех субъектов РФ принципы, закрепленные на федеральном уровне и положенные в основу конституционно-правового статуса указанных органов.

Комплексный анализ норм федерального законодательства позволил выявить, с одной стороны, общие принципы, лежащие в основе деятельности всех органов государственной власти субъекта РФ (статьи 1, 23, 27 Федерального закона «Об общих принципах…»), а с другой стороны - специальные правила, требования и нормативы, касающиеся формирования, организации и деятельности только законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (статьи 4-13 Федерального закона «Об общих принципах…», пункты 16, 17 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях…»).

Автор диссертации объединяет данные принципы в четыре группы в зависимости от степени самостоятельности решений, принимаемых региональными законодательными (представительными) органами государственной власти, анализирует, насколько полно эти принципы отражены в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов РФ, а также вносит ряд предложений по совершенствованию регионального законодательства.

В третьем параграфе первой главы «Региональные особенности, влияющие на специфику формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации» исследована экономическая, географическая и национально-демографическая специфика Дальнего Востока и определены региональные особенности, влияющие на специфику правового положения указанных органов.

В данном параграфе установлено, что факторами, влияющими на специфику статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах ДВФО, являются: 1) площадь территории; 2) численность населения; 3) плотность населения; 4) национальный состав населения и наличие территорий традиционного компактного проживания коренных малочисленных народов; 5) достаточно высокая урбанизация населения; 6) специфика сельскохозяйственной, промышленной и традиционной хозяйственной деятельности; 7) уровень экономики и финансовые возможности дальневосточных субъектов РФ; 8) индивидуальные особенности того или иного дальневосточного региона России (географическое положение, природно-климатические условия, дискомфортность условий проживания населения, степень освоенности и т. д.).

При этом наличие территорий традиционного компактного проживания коренных малочисленных народов, а также специфика сельскохозяйственной, промышленной и традиционной хозяйственной деятельности в подавляющем большинстве регионов Дальнего Востока являются факторами, одновременно влияющими и на специфику формирования, и на специфику организации, и на специфику деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти; площадь территории, плотность населения и достаточно высокая урбанизация населения оказывают влияние на специфику формирования указанных органов; численность населения обусловливает специфику формирования и организации дальневосточных законодательных (представительных) органов государственной власти; уровень экономики и финансовые возможности того или иного дальневосточного региона являются факторами, влияющими на специфику организации указанных органов, а индивидуальные особенности дальневосточных субъектов РФ обусловливают специфику их деятельности.

В четвертом параграфе первой главы «Законодательные органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации как органы народного представительства» раскрываются признаки представительных органов, рассматривается, насколько полно соответствуют этим признакам законодательные органы государственной власти дальневосточных субъектов РФ, а также вносятся предложения, направленные на повышение представительного характера указанных органов.

Особое внимание в данном параграфе уделяется проблеме представительства интересов коренных малочисленных народов в дальневосточных законодательных (представительных) органах государственной власти. С целью решения обозначенной проблемы автор диссертации вносит ряд предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, а также предлагает особый порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти Камчатского края и Чукотского автономного округа.

Глава II «Конституционно-правовое регулирование внутренней организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Дальневосточного федерального округа» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе второй главы «Функции и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации» рассмотрено соотношение понятий «ведение», «полномочия», «компетенция», «функции» указанных органов и сделан вывод об отсутствии четкого разграничения между данными понятиями в законодательных актах большинства дальневосточных субъектов РФ. По мнению автора диссертации, термин «ведение» правильнее применять к Федерации и ее субъектам, термин «полномочия» - к федеральным и региональным органам государственной власти, действующим от имени Федерации или ее субъектов, а термины «функции» и «компетенция» применимы как к Федерации и ее субъектам, так и к органам государственной власти федерального и регионального уровня. Исходя из этого, предлагается внести соответствующие изменения в те законы дальневосточных субъектов РФ, в которых имеет место смешение указанных терминов.

Кроме того, в данном параграфе рассмотрены функции региональных законодательных (представительных) органов государственной власти: представительская, законодательная, финансово-экономическая, контрольная, учредительная, организационная, а также функция по взаимодействию с органами власти федерального, регионального и муниципального уровня; произведена классификация полномочий указанных органов по форме закрепления, по назначению, по форме акта, которым оформляется реализация того или иного полномочия, по основным направлениям деятельности; дана подробная характеристика полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов РФ, а также внесены предложения по совершенствованию регионального законодательства.

Во втором параграфе второй главы «Внутренняя организация законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации» раскрыто содержание понятия «внутренняя организация регионального законодательного (представительного) органа государственной власти»; перечислены элементы структуры дальневосточных законодательных (представительных) органов и дана характеристика каждому элементу с учетом их взаимодействия друг с другом; предложен перечень принципов, лежащих в основе внутренней организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.