Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах: сравнительно-правовое исследование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах: сравнительно-правовое исследование

Маркаров Владимир Робертович

Москва - 2012

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель - Яценко Иван Семенович кандидат юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Шпаковский Юрий Григорьевич, доктор юридических наук, профессор, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина», профессор;

Зайков Сергей Юрьевич, кандидат юридических наук, советник председателя совета «Центральный Союз Потребительских Обществ Российской Федерации».

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ставропольский государственный университет», юридический факультет.

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю. Догадайло

1. Общая характеристика диссертационной работы

прокуратура правовой конституционный

Актуальность темы диссертационного исследования. Сравнительно-правовое исследование конституционного статуса органов прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах представляет определенный интерес с исторической точки зрения. Они обладают близкими историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их деятельности. Следует заметить, что например, прокуратуры Республики Беларусь, Республики Молдовы, Российской Федерации и Украины до 1991 г. составляли единую и централизованную систему в рамках Генеральной прокуратуры СССР. Институт прокуратуры в иных государствах Центральной и Восточной Европы развивался самостоятельно, но не мог не испытывать на себе влияние советской государственно-правовой доктрины. Однако более чем 20-тилетний период самостоятельного развития этих государств внес значительные особенности в организацию и деятельность данного органа. Следует также заметить, что в настоящее время на развитие института прокуратуры значительное влияние оказывает западноевропейская доктрина прокурорского надзора, и рекомендации Совета Европы, юридически закрепляющие основные положения данной доктрины.

Необходимость сравнительно-правового исследования института прокуратуры обусловлена также и тем обстоятельством, что прокуратура находится «на острие» государственно-правовых реформ, осуществляемых в России и в государствах Центральной и Восточной Европы в конце ХХ-начале XXI вв., свидетельствует опыт реформирования данного института. Так, например, в России в 1992 г., 1995 г., 1999 г., 2007 г., 2009 г. и 2010 г. функции прокуратуры Российской Федерации, содержание и предмет прокурорского надзора претерпевали значительные изменения. Эти трансформации сопровождались не только преобразованиями организационной структуры института прокуратуры, но и изменением места института прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации. Существенные изменения институт прокуратуры претерпел и в других государствах Центральной и Восточной Европы.

Столь существенная трансформация правового статуса рассматриваемого государственного органа нуждается в осмыслении с позиций конституционного права. Однако в российской науке сравнительного конституционного права вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, а также о ее функциях до настоящего времени не получил однозначного решения.

Следует заметить, что в конце 80-х гг. ХХ в.-начале 90-х ХХI в. институт прокуратуры также претерпевал существенные изменения, обусловленные осуществлением конституционных реформ, направленных на демократизацию государственного политического режима в государствах Центральной и Восточной Европы. Трансформация государственного политического режима сопровождалась изменением структуры высших органов государственной власти, появлением новых, ранее не свойственных данным государствам государственно-правовых институтов, таких как конституционные и административные суды, омбудсманы или уполномоченные по правам человека, иные органы государственной власти, наделенные контрольными полномочиями. Реформы государственного политического режима и системы высших органов государственной власти не могли не затронуть правового статуса «традиционных» государственно-правовых институтов, к которым относится и институт прокуратуры.

Поэтому, вопрос о месте института прокуратуры в системе органов государственной власти по-прежнему остается дискуссионным в науке сравнительного конституционного права. Он также не получил однозначного решения в практике государственного строительства Российской Федерации и зарубежных государств. В частности, по-разному решается вопрос о функциях и полномочиях прокуратуры, в первую очередь, о возможности осуществления надзора за законностью в деятельности органов публичной власти и иных публичных институтов или ограничении полномочий прокуратуры исключительно ее осуществлением уголовного преследования и представлением в суде интересов государства.

В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры в Российской Федерации и иных государствах Центральной и Восточной Европы. Только такой подход дает возможность эффективно использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.

Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации относится к числу предметов, получивших хорошее освещение в науке конституционного права Российской Федерации. Данный вопрос, в частности рассматривался в трудах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, В.Г. Бессарабова, С.М. Казанцева, К.А. Кашаева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Н.В. Мельникова, Ю.И. Скуратова, А.Я. Сухарева, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Л. Шульженко, Л.М. Энтина и других ученых-конституционалистов.

Вопросы конституционно-правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах зарубежных ученых: В.Н. Бибило, Г.А. Василевича, А.А. Данилевича, Л.М. Давиденко, В.П. Коржа, И.И. Мартиновича (Беларусь), А. Варги (Венгрия), Р. Аболини, М. Лейа (Латвия), В Урмонайты, Л. Чекелени (Литва), Ш. Бенеша, А. Куносика, Д. Никодима, М. Ружички, М. Ханзела, Й. Чентеша (Словакия), Л.Г. Максимова, Г.А. Мурашина, М.А. Потребенько, Н.В. Руденко, А.Б. Скакова (Украина), Я. Зезюловой, Д. Хубовой (Чехия), и др.

Конституционный статус прокуратуры в государствах - членах СНГ был предметом сравнительно-правового исследования, осуществленного А.В. Сидоренко. Вместе с тем, проблемам сравнительного исследования конституционного статуса прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государств в российской юридической науке не уделялось достаточно внимания. Лишь в некоторых учебниках по конституционному праву зарубежных стран, авторами которых являются Н.А. Михалева, Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин, данный вопрос освещается весьма лаконично. Представляется, что конституционно-правовой статус прокуратуры заслуживает более предметного, полного и всестороннего сравнительно-правового исследования.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных правоведов по общей теории права, а также по конституционному праву: С.С. Алексеев, Н.С. Бондарь, Ю.А. Веденеев, В.Т. Кабышев, Д.А. Ковачев, А.И. Ким, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Т.Д. Матвеева, Н.И. Матузов, Г.Б. Мирзоев, В.М. Савицкий, М.С. Саликов, М.С. Строгович, М.С. Шалумов, Т.М. Шамба, Б.С. Эбзеев, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и др.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе учреждения и функционирования прокуратуры как государственно-правового института в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, а также в сфере организации и осуществления прокурорского надзора в данных государствах.

Предмет исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации и иных государств Центральной и Восточной Европы, закрепляющие организацию и деятельность прокуратуры в системе органов государственной власти соответствующих государств, а также функции и полномочия данного государственно-правового института.

Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа статуса прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации и иных государств Центральной и Восточной Европы, выявления общих и особенных характеристик и тенденций развития конституционно-правового статуса прокуратуры, а также ее функций в контексте мирового опыта организации и деятельности национальных систем органов государственной власти.

Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:

исследовать развитие контрольно-надзорной власти в механизме государственной власти современного демократического государства;

уточнить место прокуратуры в системе органов государственной власти в Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы;

проанализировать развитие института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, выявить общие и особенные факторы, воздействующие на его формирование, а также тенденции развития;

исследовать нормативную основу организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, а также выявить модели организации данного государственно-правового института;

рассмотреть основные функции прокуратуры по осуществлению надзора и защиты прав и свобод человека и гражданина как инструмента реализации конституционно-правового статуса прокуратуры РФ и государств Центральной и Восточной Европы;

проанализировать и систематизировать развитие законодательства о прокуратуре в Российской Федерации и зарубежных странах на современном этапе в сравнительном плане.

Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из современных методов познания, апробированных юридической наукой и практикой. При решении поставленных диссертационной работе задач использовались общенаучные (диалектический, системный, анализа и синтеза) и частные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный, статистический). Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков (свойств), содержания и т.п.

Сравнительно-правовой метод в сочетании с комплексным исследованием применялся для сопоставления конституционных, законодательных, институциональных подходов, сложившихся в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти, а также функций и моделей организации прокуратуры.

Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., а также конституционные акты государств Центральной и Восточной Европы (Беларуси, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Латвии, Литвы, Македонии, Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии); законодательные акты, закрепляющие статус, организацию и порядок функционирования органов прокуратуры в данных государствах - Закон Республики Беларусь 8 мая 2007 г. № 220-З (в ред. от 25 ноября 2011 г.) «О прокуратуре», Закон Республики Болгарии от 24 июля 2007 г. (в ред. от 25 ноября 2011 г.) «Об организации судебной власти», Закон Боснии и Герцеговины № 24/02 (в ред. закона № 61/04) «О прокуратуре», Закон Венгерской Республики CLXIII/2011 «О прокуратуре», Закон Латвийской Республики от 19 мая 1994 г. (в ред. от 21 мая 2009 г.) «О прокуратуре», Закон Литовской Республики от 13 октября 1994 г. № I-599 (в ред. от 27 мая 2010 г.) «О прокуратуре», Закон Республики Македония от 9 июня 2004 г. «О прокуратуре», Закон Республики Молдова от 25 декабря 2008 г. № 294 (в ред. от 3 декабря 2009 г.) «О прокуратуре», Консолидированный закон Польской Республики от 20 июня 1985 г. (в ред. от 1 апреля 2010 г.) «О прокуратуре», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 21 ноября 2011 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», Закон Румынии от 8 апреля 1992 г. № 92 «О внутренней структуре и деятельности судебной власти», Закон Словацкой Республики от 28 апреля 2001 г. № 153/2001 (в ред. от 28 апреля 2010 г.) «О прокуратуре», Закон Республики Словении от 29 сентября 1994 г. № 63/94 (в ред. закона от 1 июня 2011 г.) «О прокуратуре», Закон Украины от 1 октября 1991 г. № 1790-XII (в ред. от 23 августа 2010 г.) «О прокуратуре», Закон Республики Хорватия № 51/01 (в ред. закона № 20/07) «О прокуратуре», Закон Чешской Республики № 283/1993 Coll (в ред. закона № 14/2002) «О прокуратуре», Закон Эстонской Республики от 22 апреля 1998 г. (в ред. от 19 апреля 2006 г.) «О прокуратуре».

При подготовке диссертационного исследования были использованы документы Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Европейского союза как императивного, так и рекомендательного характера (в частности, рекомендация Комитета Министров Совета Европы Rec(2000)19 «Роль прокуратуры в системе уголовного правосудия» и рекомендация ПАСЕ 1602(2003) «О роли прокуратуры в демократическом государстве, основанном на верховенстве закона»), Консультативного совета Европейских прокуроров.

Особое внимание уделялось изучению правовых актов прокурорского надзора, данных статистической отчетности о деятельности прокуратуры Российской Федерации и зарубежных государств за 1993-2010 гг., опубликованных в печатных и электронных средствах массовой информации.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что в нем осуществлено комплексное сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в системе государственных органов в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы. В диссертационном исследовании прокуратура рассматривается как государственный орган с особым статусом, обеспечивающего реализацию государственной власти, что обусловлено особыми его функциями - осуществление от имени государства надзора за исполнением конституций и законов с целью обеспечения публичных интересов, а также надзора за соблюдением основных прав и свобод человека и гражданина, которые осуществляются, в первую очередь, в сфере производства по уголовным делам, а также в иных сферах деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В диссертационной работе осуществлено исследование развития института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы в конце ХХ-начале XXI вв., выявлены факторы, воздействующие на данный процесс. Проведенное исследование позволило диссертанту установить общие и особенные тенденции развития института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы. Диссертантом проанализированы конституционно-правовые основы организации и деятельности прокуратуры, в результате предложена и обоснована классификация моделей организации института прокуратуры в России и государствах Центральной и Восточной Европы.

В диссертации также осуществлено сравнительно-правовое исследование функций прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы.

В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

на основании анализа положений Конституции Российской Федерации 1993 г., а также конституций государств Центральной и Восточной Европы, законодательных и иных нормативных правовых актов данных государств, закрепляющих систему и структуру высших органов государственной власти, диссертантом сделан вывод о том, что современной тенденцией государственного строительства является обособление совокупности контрольных и надзорных органов государственной власти, входящих в механизм разделения властей как элементы системы сдержек и противовесов, независимых от законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.

Диссертант определяет контрольные и надзорные органы государственной власти как элементы государственного механизма, обеспечивающие защиту публичных интересов и основных прав и свобод человека и гражданина посредством проведения проверок (осуществления наблюдения) соответствия правовых актов, а также деятельности подконтрольных (поднадзорных) объектов конституционным нормам и предписаниям законов, осуществляемых в интересах государства и общества. Они не составляют единую систему; наделены полномочиями в узко специализированных сферах (исполнение законодательства о государственном бюджете, о свободе массовой информации, соблюдение конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина в деятельности исполнительных органов публичной власти и др.);

в результате сравнительно-правового исследования документов Совета Европы, законодательства Российской Федерации и государств Центральной и Восточной, диссертантом сделан вывод о том, что институт прокуратуры занимает особое место среди контрольных и надзорных органов современного демократического правового государства, обусловленное спецификой общественных отношений, входящих в объект его контрольной (надзорной) деятельности, а также форм ее осуществления - прокурорского надзора, участия в осуществлении уголовного преследования и в рассмотрении судами дел, отнесенных к их ведению.

В большинстве государств Центральной и Восточной Европы (Литва, Молдова, Македония, Румыния, Хорватия, Чехия, Эстония) в объект прокурорского надзора входят исключительно общественные отношения, урегулированные уголовным и уголовно-процессуальным законами. В иных государствах Центральной и Восточной Европы (Беларусь, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Латвия, Польша, Российская Федерация, Словакия, Словения, Украина) прокуратура наделена полномочиями по осуществлению надзора в общественных отношениях, урегулированных и иным законодательством - конституционным, административным, трудовым. Таким образом, прокуратура, в отличие от иных контрольных (надзорных) органов, при осуществлении своих полномочий активно взаимодействует с органами исполнительной власти, наделенными полномочиями в правоохранительной сфере, а также с судами;

диссертантом проанализирована история развития института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы в контексте общей истории государственно-правовых реформ соответствующих государств, что позволило выявить общие факторы, влияющие на организацию прокуратуры и ее компетенцию:

а) осуществление конституционных реформ, направленных на построение демократического правового государства, предполагает сокращение сфер общественной жизни, подлежащих государственному контролю, следствием чего является сокращение объема прокурорского надзора. Вместе с тем, усиление роли государства в регулировании жизни общества и расширение административного регулирования различных сфер общественной жизни, следствием чего является учреждение новых контрольно-надзорных органов, которым передаются надзорные полномочия прокуратуры,

в) влияние международного сообщества (в первую очередь, Совета Европы), установившего стандарты организации и деятельности прокуратуры, а также последовательно добивающиеся их реализации в национальном законодательстве Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы,

г) традиции государственного строительства России и отдельных государств Центральной и Восточной Европы;

анализ формирования конституционных основ института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, а также исследование законодательства, конкретизирующего правовое положение, функции и полномочия данного государственно-правового института, позволили диссертанту выявить ряд тенденций его развития, общих для государств Центральной и Восточной Европы:

а) сокращение объема полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства вне уголовно-правовой сферы. Диссертант отмечает, что лишение прокуратуры полномочий осуществлять надзор за соответствием Конституции и закону актов органов исполнительной власти не всегда может быть восполнено функционированием институтов омбудсманов и административных судов;

б) включение прокуратуры в структуру судебной системы как автономного института, участвующего в осуществлении правосудия по уголовным, гражданским, административным, конституционным делам с целью защиты интересов государства и общества, прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует общим принципам осуществления правосудия только судом и исключительности полномочий судебной власти, а также может привести к снижению эффективности деятельности самой прокуратуры;

в) возникновение коллизии между конституционно-правовыми основами института прокуратуры (включение прокуратуры в систему органов судебной власти) и положениями законодательных актов, закрепляющих статус прокуратуры и ее место в структуре министерства юстиции в Чехии, Эстонии (Публичного министерства в Румынии);

диссертантом также выявлены специфические тенденции развития института прокуратуры в Российской Федерации и отдельных государствах Центральной и Восточной Европы.

Так, в развитии института прокуратуры Российской Федерации наблюдаются тенденции сокращения надзорных полномочий в уголовно-правовой сфере (в 2011 г. российская прокуратура утратила функцию по осуществлению уголовного преследования) и расширения полномочий в сфере надзора за соблюдением норм Конституции РФ и законов, а также в сфере защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Тенденция сохранения полномочий прокуратуры по надзору за законностью вне уголовно-правовой сферы характерна также для законодательства Беларуси, Венгрии, Польши, Словакии, Украины. В развитии института прокуратуры в Польше наблюдается тенденция укрепления гарантий его независимости от исполнительной и судебной власти. Так, в 2009 г. прокуратура Польши выведена из структуры Министерства юстиции и является самостоятельным государственным органом, не входящим в систему органов законодательной, исполнительной или судебной власти. Данные направления развития прокуратуры в наибольшей степени отвечают ее статусу независимого органа, осуществляющего надзор за законностью от имени государства;

диссертантом представлена классификация моделей организации прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы в зависимости от закрепленного в конституциях и законодательстве места прокуратуры в системе органов государственной власти:

а) прокуратура как автономный орган в структуре судебной власти, осуществляющая как надзор за соблюдением законности в пределах ее полномочий, так и предварительное расследование уголовных дел, а также защиту в суде интересов государства и общества, учреждена в Латвии, Литве, Молдове, Македонии, Хорватии. Такое определение места прокуратуры в системе государственных органов не в полной мере соответствует принципам разделения власти на исполнительную и судебную, а также независимости надзорных органов от поднадзорных объектов. Поэтому, в большей степени соответствует принципам разделения государственной властей модель организации прокуратуры Болгарии, которая является автономным органом в системе судебной власти, но не наделена полномочиями по осуществлению предварительного расследования уголовных дел;

б) прокуратура как орган исполнительной власти, входящий в структуру министерства юстиции - в Чехии, Эстонии, в структуру публичного министерства - в Румынии;

в) прокуратура Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ является одним из институтов судебной власти, но не входит в судебную систему и характеризуется отсутствием полномочий по осуществлению предварительного расследования. Диссертант в данном случае усматривает коллизию между закрепленным в Конституции РФ и фактическим положением прокуратуры;

г) прокуратура как система самостоятельных надзорных государственных органов с особым статусом, не входящих в систему органов законодательной, исполнительной или судебной власти, сформирована в Беларуси, Украине. Прокуратура в Венгрии, Польше, Словакии также является независимыми государственными органами с особым статусом, но их надзорные полномочия ограничиваются проверкой законности правовых актов органов государственной власти. Диссертант полагает, что такая модель организации прокуратуры в наибольшей степени соответствует принципу независимости надзорных органов, а потому, функционирует наиболее эффективно;

исследовав закрепление функций прокуратуры в законодательстве Российской Федерации и зарубежных государств, диссертант сделал вывод о том, что общее признание получили функции по надзору за соблюдением конституции и законов в сфере общественных отношений, урегулированных уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством, расследование преступлений (за исключением Болгарии и Российской Федерации) и представительство и защита интересов государства при рассмотрении дел судами.

Диссертант полагает обоснованной передачу функции расследования преступлений Следственному комитету РФ и активизацию деятельности прокуратуры РФ в сфере надзора за расследованием преступлений и поддержанием государственного обвинения в суде. Тем самым, фактически, устраняется дуализм правового положения прокуратуры, которая с одной стороны - как правоохранительный орган - осуществляла предварительное расследование, а с другой - должна была надзирать за соблюдением конституции и законности в деятельности правоохранительных органов;

установлено, что функции осуществления конституционного надзора и надзора за законностью правовых актов вне сферы общественных отношений, урегулированных уголовным законом, а также правозащитная функция (включая защиту прав детей, инвалидов, иных социально уязвимых групп населения) выполняются прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами отдельных государств Центральной и Восточной Европы (Беларусь, Болгария, Венгрия, Латвия, Польша, Словакия, Украина).

При этом, диссертант отмечает значительную роль российской юридической науки и органов прокуратуры Российской Федерации в признании данных функций на международном уровне;

проанализировав тенденции развития законодательства о прокуратуре в Российской Федерации на современном этапе, автор диссертации обосновывает конкретные предложения по использованию зарубежного опыта правового регулирования статуса и функций прокуратуры при совершенствовании российского законодательства о прокуратуре:

а) внести изменения в Конституцию РФ, дополнив ее главой 7-1 «Прокуратура», закрепив цель и задачи прокуратуры Российской Федерации, а также принципы ее деятельности;

б) внести изменения в ст. 125 Конституции РФ, наделив Генерального прокурора РФ полномочием обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федеральных законов и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации, а также конституционности конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации;

в) целесообразно законодательно закрепить полномочие Генеральной прокуратуры РФ по запросу Конституционного Суда РФ давать заключения о толковании положений нормативных правовых актов, сложившемся в правоприменительной практике;

г) наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы по вопросам, относящимся к его ведению.

Теоретическое и практическое значение исследования определяется его новизной в контексте сравнительно-правового исследования института прокуратуры Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы, его места и роли в системе органов государственной власти. Сформулированные выводы имеют значение для науки конституционного права Российской Федерации, а также сравнительного конституционного права.

Практическая значимость работы определяется обоснованной автором диссертации необходимостью законодательного развития конституционных норм, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации. Предложенные варианты изменений правовых актов предполагают разработку на их основе законопроектов.

Содержащийся в диссертации сравнительно-правовой анализ института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы может быть использован при преподавании курса «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное право зарубежных стран» и спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры конституционного права юридического факультета РАНХиГС и нашли отражение в опубликованных научных работах.

Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, сделанных автором в ходе научных конференций, в том числе: научной конференции «Международное и внутригосударственное право в условиях глобализации: проблемы теории и практики» (Москва, 2011).

Структура диссертации. Поставленные цели и задачи диссертационного исследования обусловили структурное построение работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

2. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указаны методологическая, нормативно-правовая и источниковедческая основа исследования, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе - «Прокуратура Российской Федерации и зарубежных государств в системе государственных органов» - исследовано развитие контрольно-надзорной власти в механизме государственной власти современного демократического государства, что позволило уточнить место прокуратуры в системе органов государственной власти в Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы (§ 1); проанализировано развитие института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, выявлены общие и особенные факторы, воздействующие на его формирование, а также тенденции развития (§ 2); рассмотрена нормативная основа организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, что позволило представить классификацию моделей организации данного государственно-правового института (§ 3).

Отмечается, что место и роль прокуратуры в демократическом правовом государстве (как в Российской Федерации, так и в зарубежных государствах) должны определяться в соответствии с объективными потребностями осуществления государственно-правовых реформ, совершенствованием механизма государства, повышением эффективности осуществления государственной власти.

Диссертантом осуществлен анализ развития конституционного законодательства Российской Федерации и конституций государств Центральной и Восточной Европы, законодательных и иных нормативных правовых актов данных государств, закрепляющих систему и структуру высших органов государственной власти. Так, в начале 90-х гг. ХХ в. в связи с принятием новых «демократических» конституций в указанных государствах появились новые, ранее не существовавшие органы государственного контроля:

а) органы, формируемые парламентом - в Российской Федерации и всех государствах Центральной и Восточной Европы были учреждены контрольно-счетные органы, осуществляющие контроль за исполнением законодательства о государственном бюджете. При этом в Чехии и Эстонии высший контрольно-счетный орган контролирует не только исполнение государственного бюджета, но и законность использования государственного имущества. Также практически во всех государствах (за исключением Беларуси) был создан институт уполномоченного по правам человека или омбудсмена, осуществляющего контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в деятельности исполнительных органов публичной власти. В Эстонии в компетенцию канцлера юстиции входит также надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственных властей и местных самоуправлений Конституции и законам;

б) органы судебного контроля - Конституционный Суд (Конституционный трибунал в Польше) как высший судебный орган конституционного контроля, а также специализированные административные суды в Болгарии, Литве, Македонии, Польше, Хорватии, Чехии, Украине как судебные органы, осуществляющие контроль за законностью правовых актов органов исполнительной власти.

Также в государствах Центральной и Восточной Европы были учреждены и другие специализированные контрольные органы - Государственный контроль в Литве и Латвии, назначаемые главами государств и осуществляющие контроль за использованием государственного имущества, а также Всепольский Совет Радиовещания и Телевидения как специализированные органы государственного контроля за соблюдением свободы слова, права на информацию, а также публичных интересов в информационной сфере.

При этом, в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., государственный контроль и надзор в любой сфере общественных отношений должен организовываться и осуществляться на основе принципа независимости контрольных (надзорных) органов. Таким образом, современной тенденцией государственного строительства является обособление совокупности контрольных и надзорных органов государственной власти, не входящих в систему разделения властей и независимых от законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.

Диссертант определяет контрольные и надзорные органы государственной власти как элементы государственного механизма, обеспечивающие защиту публичных интересов и прав и свобод человека и гражданина посредством проведения проверок (осуществления наблюдения) соответствия конституционным нормам и предписаниям законов правовых актов, а также деятельности подконтрольных (поднадзорных) объектов. Они не составляют единую систему, а потому, не формируют новую «контрольно-надзорную» ветвь государственной власти.

Институт прокуратуры занимает особое место среди контрольных и надзорных органов современного демократического правового государства, обусловленное спецификой общественных отношений, входящих в объект его контрольной (надзорной) деятельности, а также форм ее осуществления - прокурорского надзора, участия в осуществлении уголовного преследования и в рассмотрении судами дел, отнесенных к их ведению. В большинстве государств Центральной и Восточной Европы (Литва, Молдова, Македония, Румыния, Хорватия, Чехия, Эстония) в объект прокурорского надзора входят исключительно общественные отношения, урегулированные уголовным и уголовно-процессуальным законами. Таким образом, прокуратура, в отличие от иных контрольных (надзорных) органов, при осуществлении своих полномочий активно взаимодействует с органами исполнительной власти, наделенными полномочиями в правоохранительной сфере, а также с судами.

В иных государствах Центральной и Восточной Европы (Беларусь, Болгария, Босния и Герцеговина, Венгрия, Латвия, Польша, Российская Федерация, Словакия, Словения, Украина) прокуратура наделена полномочиями по осуществлению надзора в общественных отношениях, урегулированных и иным законодательством - конституционным, административным, трудовым.

Автором диссертации обоснована важность исследования развития института прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах в период демократических конституционных реформ с конца 80-х - начала 90-х гг. ХХ в. по настоящее время. Исследован опыт перенесения на почву России и государств Центральной и Восточной Европы основных принципов организации и деятельности прокуратуры в государствах с «развитой демократической традицией», результатов чего стало создание новых моделей организации прокуратуры.

Установлено, что на развитие института прокуратуры в этот период воздействовал ряд факторов, общих для Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы.

Наиболее существенное воздействие на развитие института прокуратуры оказала необходимость осуществления конституционных реформ, направленных на построение демократического правового государства, что предполагает сокращение сфер общественной жизни, подлежащих государственному контролю, а также реформирования государственного механизма в соответствии с общепризнанным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Установлено, что до начала 90-х гг. ХХ в. в государствах Центральной и Восточной Европы существовала сходная модель института прокуратуры как независимого государственного органа, осуществляющего надзор за единообразным пониманием законов во всех сферах государственной и общественной жизни. Основы ее правового статуса закреплялись либо в специальных главах, либо в специальных подразделах глав о судебной власти конституций государств Центральной и Восточной Европы. Поэтому в начале демократических реформ прокуратура рассматривалась как институт тотального государственного контроля, который не может быть включен в систему разделения властей.

Одним из итогов государственно-правовых реформ стала идея включения прокуратуры в структуру судебной системы как автономного института, не являющегося органом судебной власти, но участвующего в осуществлении правосудия по уголовным, гражданским, административным, конституционным делам с целью защиты интересов государства и общества, прав и свобод человека и гражданина, которая получила конституционное закрепление в конституциях большинства государств Центральной и Восточной Европы. Следствием этого стало также сокращение объема полномочий прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства вне уголовно-правовой сферы, а в Чехии, например, ограничение полномочий прокуратуры представительством интересов государства при рассмотрении дел судами.

Вместе с тем, в этот же период в государствах Центральной и Восточной Европы, также как и в глобальном масштабе, происходило усиление роли государства в целом и органов исполнительной власти в частности в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных сфер общественной жизни. Одним из результатов данных изменений является необходимость развития контроля и надзора за соблюдением законности в деятельности органов публичной власти, что обусловливает глобальную тенденцию учреждения специализированных контрольных и надзорных органов. Ее проявлением в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы стали требования о необходимости восприятия зарубежного опыта учреждения специализированных контрольных органов. Однако это не в полной мере соответствовало требованиям эффективности государственно-правовых реформ.

Немаловажную роль в процессе реформирования органов прокуратуры в государствах Центральной и Восточной Европы играют Рекомендация R (2000) 19 Комитета министров "О роли государственного обвинения в системе уголовного правосудия" и Рекомендация 1604 (2003) 1 ПАСЕ Совета Европы "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве законов", а также документы Европейской комиссии за демократию через право, в которых устанавливаются стандарты организации и деятельности прокуратуры. Диссертантом сделан вывод о том, что несмотря на отсутствие в западноевропейских государствах единой модели прокуратуры, а также на признание рекомендательного характера соответствующих документов, Совет Европы последовательно добивается их реализации в национальном законодательстве Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы. Так, например, одним из итогов заседания Парламентской ассамблеи Совета Европы, проходившего в 2003 г. в Кишиневе, стало принятие Закона Республики Молдова от 14 марта 2003 г. Nr. 118 «О прокуратуре», определившего статус данного органа как независимого института судебной власти (ч. 2 ст. 1) и сократившего объем надзорных полномочий прокуратуры вне сферы уголовного права. Примером активного воздействия органов Совета Европы на реформирование института прокуратуры также является разработка проекта закона о прокуратуре Македонии под руководством Европейской комиссии за демократию через право, который был затем принят парламентом данного государства практически в неизмененном виде (Закон Республики Македония от 9 июля 2004 г. № 07-2505/1).

Также на развитие института прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы влияют национальные традиции государственного строительства, в том числе, сложившаяся в период существования СССР традиция существования прокуратуры как независимого и централизованного государственного органа, осуществляющего надзор за единообразным применением законов. Далее диссертант отмечает, что прокуратура и структура ее органов в большинстве стран СНГ и Балтии (за исключением Эстонии), в основных чертах, по сравнению с прежней, осталась неизменной. Много общего имеется и в действующих уголовно-процессуальных законодательных актах, в законодательстве о прокуратуре, что, по мнению автора диссертации, совершенно логично, поскольку десятилетиями действуя в рамках единой Советской государственности, они имели сходные социально-экономические и политико-юридические проблемы, общие интересы, цели и задачи.

Диссертантом установлено, что данные факторы воздействуют на развитие института прокуратуры в разных направлениях, следствием чего является возникновение в Российской Федерации и большинстве государств Центральной и Восточной Европы коллизий между конституционно-правовыми основами института прокуратуры и положениями законодательных актов, закрепляющих статус прокуратуры и ее место в системе органов государственной власти.

Диссертантом также выявлены специфические тенденции развития института прокуратуры в Российской Федерации и отдельных государствах Центральной и Восточной Европы. Так, в развитии института прокуратуры Российской Федерации наблюдаются тенденции сокращения надзорных полномочий в уголовно-правовой сфере (в 2010-2011 гг. российская прокуратура утратила функцию по осуществлению уголовного преследования) и расширения полномочий в сфере надзора за соблюдением норм Конституции РФ и законов, а также основных прав и свобод человека и гражданина. Тенденция сохранения полномочий прокуратуры по надзору за конституционностью и законностью правовых актов органов публичной власти вне уголовно-правовой сферы характерна также для законодательства Беларуси, Польши, Словакии, Украины. В Венгрии и Латвии прокуратура сохранила отдельные полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

В развитии института прокуратуры в Польше наблюдается тенденция укрепления гарантий независимости прокуратуры от исполнительной и судебной власти. Так, в 2009 г. прокуратура Польши выведена из структуры Министерства юстиции и является самостоятельным государственным органом, не входящим в систему органов законодательной, исполнительной или судебной власти.

В диссертации осуществлено сравнительно-правовое исследование нормативных основ организации и деятельности прокуратуры, в том числе, норм конституций Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы. Диссертантом установлено, что в Конституции РФ, также как и в конституциях большинства государств Центральной и Восточной Европы нормы, закрепляющие статус прокуратуры, включены в главы конституций о судебной власти. Исключение составляют конституции Беларуси, Венгрии и Украины, в которых основы правового положения прокуратуры закреплены в специальных разделах. При этом, в Конституции Украины 1996 г. значительная часть полномочий прокуратуры также закреплены в разделе «Временные и переходные положения», что свидетельствует об их временном характере. Следует заметить, что конституции Латвии и Польши специально не закрепляют основы статуса прокуратуры, а устанавливают отдельные полномочия данного государственно-правового института, осуществляемые им при взаимодействии с иными органами государственной власти.

Диссертант также исследует вопросы, связанные с конкретизацией конституционно-правового статуса прокуратуры в текущем законодательстве, закрепляющем функции, полномочия и принципы организации и деятельности прокуратуры, анализирует особенности реализации принципа разделения государственной власти в России и зарубежных государствах, взаимоотношение прокуратуры с каждой из ветвей власти. В диссертационной работе рассматриваются точки зрения российских и зарубежных ученых по поводу существования прокуратуры и ее взаимоотношений с другими ветвями власти.

Диссертантом также проанализированы основные модели организации прокуратуры в Российской Федерации и государствах ближнего и дальнего зарубежья (англосаксонская, американская, континентально-европейская), на этом основании сделан вывод о том, что органы прокуратуры большинства стран Западной Европы, а также государств американского континента имеют одну важнейшую общность - прокуратура выступает здесь частью исполнительной власти.

Диссертант не разделяет мнение О.В. Воронина, В.Н. Додонова, С.Н. Щербы о том, что в Российской Федерации, также как и в государствах Центральной и Восточной Европы реализована континентально-европейская модель организации прокуратуры. Основными функциями, присущими прокуратуре данной модели, являются осуществление уголовного преследования, поддержание государственного обвинения и участие в иных судебных делах. Однако, кроме этого, указанные прокуратуры осуществляют судебное представительство интересов государства и реализуют надзорные полномочия. В этой связи прокуратура континентально-европейской модели (например, прокуратура Франции или ФРГ) является, прежде всего, правоохранительным органом. Организационно прокуратура континентально-европейской модели занимает двойственное положение: с одной стороны, она административно подчиняется министру юстиции (т.е. формально входит в состав исполнительных органов власти), с другой - состоит и реализует свои функции при многочисленных судах (функционирует в судебной системе).

Диссертантом установлено, что в наиболее чистом виде континентально-европейская модель прокуратуры как органа исполнительной власти, организационно входящего в структуру министерства юстиции, но осуществляющего представительство интересов государства в судах реализована лишь в Румынии, Чехии, Эстонии. При этом, в Румынии статус и полномочия прокуратуры установлены Законом № 92 от 8 апреля 1992 г. «О системе и функционировании судебной власти». Диссертант отмечает, что реализация континентально-европейской модели в государствах Центральной и Восточной Европы закрепляет двойственное положение прокуратуры и не способствует эффективной реализации ее функций.

По мнению диссертанта, в большинстве государств Центральной и Восточной Европы, правовое положение прокуратуры определено как автономный орган в структуре судебной власти, осуществляющей надзор за соблюдением законности в пределах ее полномочий, предварительное расследование уголовных дел, защищающей интересы государства и общества в судебном порядке. Данная модель организации прокуратуры реализована в Латвии, Литве, Молдове, Македонии, Хорватии. Прокуратура в Болгарии также является автономным органом в системе судебной власти, но не наделена полномочиями по осуществлению предварительного расследования уголовных дел.

В части государств Центральной и Восточной Европы конституционные акты и законодательство о прокуратуре не содержат прямых указаний о том, в структуре какой из ветвей власти состоит прокуратура. Так, прокуратура как система самостоятельных надзорных государственных органов с особым статусом, не входящая в систему органов законодательной, исполнительной или судебной власти, сформирована в Беларуси и Украине.

В соответствии с законодательством Венгрии, Польше, Словакии институт прокуратуры в данных государствах также представляет собой систему независимых государственных органов с особым статусом. Полномочия прокуратур в данных государствах ограничиваются проверкой конституционности и законности правовых актов органов публичной власти, а также представлением результатов данных проверок в судебные органы. Конституционный Суд Венгерской Республики, рассматривая вопрос о конституционности полномочий прокуратуры по осуществлению надзорных полномочий в решении № 3/2004 (II. 17.) AB указал, что модель организации прокуратуры как надзорного государственного органа с особым статусом в полной мере соответствует конституционным принципам разделения государственной власти и верховенства права.

Особенностью модели организации прокуратуры в Российской Федерации является независимость ее как от органов исполнительной власти, так и от судебных органов, наличие значительного числа надзорных полномочий и отсутствие полномочий по осуществлению предварительного расследования.

Во второй главе - «Развитие и совершенствование функций прокуратуры в Российской Федерации и зарубежных государствах» - в центре внимания находится исследование основных функций прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы (§ 1); рассматривается развитие системы и компетенции органов прокуратуры в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы (§ 2); анализируются проблемы оптимизации взаимодействия органов прокуратуры, правоохранительных и судебных органов в сфере действия уголовного законодательства в современный период (§ 3).