Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации Федерального собрания России и верхних палат парламентов Германии и Франции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации Федерального собрания России и верхних палат парламентов Германии и Франции

общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. В современный период развития национальной государственности двухпалатной системы построения парламента придерживаются многие государства с процветающей экономикой, устойчивой политической системой и высокими стандартами обеспечения гражданских и социальных прав. Более 70 государств сделали выбор в пользу бикамерализма.

Очевидно, что парламентское устройство любой страны самобытно и уникально, однако большинство вторых палат парламентов мира имеет одну общую черту - они являются специализированными представительствами регионов (субъектов), составляющих страну (государство). Это характерно не только для всех федеративных, но и для многих унитарных государств (Франция, Италия, Испания, Польша, Румыния, Япония и др.).

В декабре 2011 г. Президент РФ В.В. Путин высказался за прямые выборы членов Совета Федерации. В июне 2012 г. он обозначил основные направления модернизации этой палаты, заявив, что членам верхней палаты необходимо осознавать, что они являются представителями конкретного субъекта Федерации и несут прямую ответственность перед его жителями. «Порядок формирования Совета Федерации должен стать более демократичным», а палата по своему составу - более региональной См.: Послание Президента Рос. Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации от 22 декабря 2011 г. // Рос. газ. 2011. 23 дек.; Стеногр. 318-го заседания Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации. 27 июня 2012 г. М., 2012. С. 125-126..

Вступивший в силу с 1 января 2013 г. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» См.: Рос. газ. 2012. 7 дек. в очередной раз реформировал палату и тем самым изменил статус его членов. Оценивая позитивно данные новеллы, следует отметить, что законодатель не решает всех основных проблем правового статуса членов палаты, главная из которых - формирование Совета Федерации на основе принципов демократизма и волеизъявления народа в результате выборов населением конкретных субъектов РФ.

Однако внесенные изменения лишь трансформировали порядок формирования палаты путем наделения полномочиями представителя в Совете Федерации от исполнительного органа власти субъекта РФ, избранного одновременно с высшим должностным лицом этого субъекта. В связи с этим практический и научный подходы к организации и определению роли верхних палат парламента требуют обстоятельного анализа правового статуса их членов, современный конституционно-правовой статус которых в полной мере не сформировался в российском законодательстве, не достаточно полно отражает природу народного представительства, как это определено Конституцией России (ст. 3).

Правовое положение парламентариев - членов верхних палат автор исследует в сравнительно-правовом плане (на примере России, Германии и Франции). Обширные возможности для сравнительного государствоведения открывает опыт такого зрелого федеративного государства, как Федеративная Республика Германия, в которой парламентаризм - одна из важнейших несущих конструкций цивилизованного демократического развития. Бундесрат ФРГ, законодательно не являясь верхней палатой парламента, называется органом участия земель в законодательстве и управлении федерацией (ст. 50 Основного Закона ФРГ). Однако на основе практики, анализа научной литературы, а также закрепленной за Бундесратом компетенции его необходимо, хотя и условно, рассматривать в качестве верхней палаты парламента Германии См.: Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование. М., 2009. С. 9; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2010. С. 364-365; Кордик Д.Н. Законодательный процесс в европейских государствах: ФРГ, Австрия, Швейцария, Россия (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16; Ярва Р.М. Двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 21 и др.. К тому же Бундесрат является полноценным членом Ассоциации европейских сенатов (Association of European Senates), образованной в Париже в 2000 г.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в унитарных государствах, здесь она многофункциональна, отражает разнообразные уровни коллективности унитарного государства. Перепробовав самые разные формы правления в XVIII - XIX вв., Французская Республика в середине ХХ в. совершила решительный переход от парламентской к полупрезидентской форме правления, подтвердив статус одной из ведущих держав мира; в ней успешно функционирует двухпалатный парламент.

Опыт Германии и Франции, основных европейских партнеров современной России, изучался при принятии государственных решений, разработке Конституции РФ ХХ в.

Таким образом, актуальность избранной темы работы обусловлена потребностью в комплексном исследовании данного института с использованием многолетнего опыта представительной демократии зарубежных государств (Германии, Франции), в создании современной концепции конституционно-правового положения представителей российских субъектов в Совете Федерации, необходимостью разработки обоснованных предложений по оптимизации и совершенствованию конституционно-правового статуса членов этой палаты.

Степень научной разработанности темы. В литературе правовой статус членов названных палат парламентов рассматривается либо в общем виде, либо фрагментарно. Правоведами в основном исследуется природа мандата и статуса депутата Государственной Думы, самих законодательных (представительных) органов. Отметим монографии: Н.И. Шаклеина «Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование» (М., 2011); Л.А. Нудненко «Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации» (СПб., 2004); А.Т. Карасева «Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование) (Екатеринбург, 2009); М.В. Варлен «Статус парламентария: теоретические проблемы» (М., 2011).

В работе В.Е. Чиркина «Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование» (М., 2009) подробно рассмотрены достоинства и недостатки способов организации и деятельности верхних палат парламентов, затронуты полномочия и правовой статус их членов. При этом автор использовал современный опыт многих государств, но наибольшее внимание он уделил российскому и европейскому опыту (с. 33-35, 45, 61, 118).

Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта и признавая огромный вклад ученых в разработку многих аспектов заявленной проблематики, надо отметить необходимость дальнейшего исследования вопросов конституционно-правового статуса членов верхних палат парламентов России и некоторых зарубежных государств с позиции современного конституционализма как системного феномена.

Диссертант опирался на труды как дореволюционных, так и советских и российских специалистов в области государствоведения, истории и теории государства и права, политических и правовых учений, политологии, сравнительного правоведения.

Из трудов ученых дореволюционного периода использовались работы М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.Д. Котляревского, Н.И. Лазаревского, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.

Автором изучены сочинения отечественных государствоведов по проблемам конституционализма, парламентаризма, статуса депутата представительного органа власти. В их числе работы таких ученых - С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, О.Н. Булаков, М.В. Варлен, Л.Г. Васькова, Н.В. Витрук, А.А. Вихарев, М.В. Глигич-Золотарева, О.В. Гороховцев, В.В. Гошуляк, И.В. Гранкин, О.М. Доронина, В.Т. Кабышев, А.А. Казакова, А.Т. Карасев, А.Д. Керимов, Е.В. Колесников, М.А. Крутоголов, О.Е. Кутафин, Э.Г. Липатов, А.И. Лукьянов, В.В. Маклаков, А.В. Малько, В.В. Мамонов, А.Н. Медушевский, О.О. Миронов, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, А.А. Опалева, Г.Д. Садовникова, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, С.С. Федюнин, Н.А. Филиппова, Т.Я. Хабриева, А.С. Хачатрян, В.Е. Чиркин, Н.И. Шаклеин, Б.С. Эбзеев и др.

В процессе исследования темы были изучены сочинения известных зарубежных авторов, таких как М. Амеллер, Ф. Ардан, И. Бентам, Ж._М. Брико, Ж. Бюрдо, В.П. Гробовая, Э. Губер, А. Демишель, Ф. Демишель, М. Дюверже, Л. Дюги, Й. Изензее, Л. Локк, П. Локке, Ш.-Л. Монтескье, А. Ориу, Ш. Отер, П. Пакте, М. Пикемаль, М. Прело, К. Ройтер, Ж._Ж. Руссо, К. Хессе, Б. Шантебу, К. Штюве, А. Эсмен и др.

Теоретическая основа выполненной работы представлена современными достижениями науки конституционного права в данной области. Кроме того, использованы положения монографических трудов и журнальных статей по общей теории права, конституционному, муниципальному, административному праву, политологии, по конституционному праву Франции и Германии.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 г., Основной Закон ФРГ 1949 г., Конституция Французской Республики 1958 г., отечественное конституционное и текущее законодательство, акты парламентского права, подзаконные акты федерального уровня, решения органов конституционного контроля и надзора, законодательство субъектов России, правовые источники Германии и Франции.

Большую помощь в изучении действующего конституционного законодательства оказали информационные ресурсы парламентов России, Германии и Франции, а также материалы, размещенные в сети Интернет.

Эмпирическую основу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения Федерального Конституционного Суда ФРГ и Конституционного Совета Французской Республики. Диссертантом проанализирована информация, содержащаяся в стенограммах заседаний палат Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, в официальных статистических документах. Были также изучены документальные источники парламентов Германии и Франции. Анализировались статистические данные рассматриваемых парламентов (о применении права законодательной инициативы; о парламентских запросах и др.).

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с конституционно-правовой регламентацией статуса членов верхних палат парламентов России, Германии и Франции.

Предмет исследования составляет теоретическое и практическое содержание конституционно-правового статуса членов Совета Федерации и верхних палат парламентов Германии и Франции.

Цель исследования заключается в анализе теоретических и практических проблем конституционно-правового статуса членов верхних палат парламентов вышеназванных государств, его элементов и особенностей, выработке предложений по формированию основ научной концепции статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, разработке рекомендаций по дальнейшему совершенствованию отечественного законодательства в условиях проводимых реформ.

В соответствии с целью работы автором поставлены следующие задачи:

- изучить и обобщить теоретические представления о политико-правовой природе мандата парламентария верхней палаты высшего представительного (законодательного) органа государственной власти;

- раскрыть содержание и структуру конституционно-правового статуса парламентария, а также представить распространенные научные подходы;

- выявить характерные черты и особенности депутатского мандата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Бундесрата ФРГ и Сената Франции;

- провести анализ законодательного регулирования статуса члена палаты (сенатора);

- раскрыть содержание основных прав и обязанностей членов Совета Федерации, а также рассмотреть их на примере Бундесрата и Сената;

- обосновать необходимость законодательного регулирования института ответственности членов Совета Федерации;

- дифференцировать конституционно-правовые гарантии деятельности парламентариев верхних палат парламентов, раскрыть природу института парламентской неприкосновенности;

- выработать предложения по совершенствованию федерального законодательства о статусе членов Совета Федерации.

Методологическую основу исследования составили апробированные общенаучные и частнонаучные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность всесторонне рассмотреть общественные отношения, связанные с конституционно-правовым статусом депутата, в их развитии и взаимосвязи. Методы формальной логики (описание, сравнение, классификация, анализ и синтез) позволили охарактеризовать конституционно-правовой статус членов верхних палат разных парламентов, выявить общие черты и различия.

Посредством историко-юридического метода была изучена эволюция подходов к конституционно-правовому регулированию статуса парламентариев в новейшей истории России, послевоенной Германии и Франции.

Сравнительно-правовой метод применялся при исследовании конституционно-правового статуса членов Совета Федерации, членов Бундесрата Германии и сенаторов Сената Франции.

Использование системно-структурного метода позволило рассмотреть конституционно-правовой статус парламентариев верхних палат парламентов как своеобразную цельную конструкцию, состоящую из взаимообусловленных элементов, находящихся в сложных взаимосвязях с другими государственно-правовыми и политическими явлениями.

С помощью формально-юридического метода выяснено содержание действующего законодательства о конституционно-правовом статусе членов верхних палат парламентов в России, Германии и Франции.

Все обозначенные методы позволили выявить определенные тенденции развития статуса представителей (членов) верхних палат парламентов, сделать важные выводы.

Научная новизна исследования заключается в том, что соискателем охарактеризованы общие для Российской Федерации, Германии и Франции институты конституционно-правового статуса сенатора (члена палаты), выявлены его особенности в законодательстве и парламентской деятельности указанных государств. На базе отечественного и зарубежного опыта сформулированы предложения, касающиеся законодательного дополнения и развития юридических норм о положении членов Совета Федерации.

Работа представляет собой новое и целостное теоретическое исследование, выполненное на основе современного конституционализма, в котором показано соотношение конституционно-правового статуса членов верхних палат парламентов трех государств (России, ФРГ и Франции), установлены как общие, так и отличительные тенденции его развития.

Новизна проявилась и в самом подходе к разработке темы, в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов. Это нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Природа депутатского мандата неразрывно связана с народным представительством, благодаря которому реализуется суверенитет народа, происходит правовое регулирование соответствующих общественных отношений и связей, что в идеале должно обеспечивать зависимость депутатов от потребностей и интересов граждан. Определение вида депутатского мандата обусловлено политической и правовой культурой общества, уровнем социально-экономического и культурного развития государства, основами конституционного строя и другими факторами. Мандат члена Совета Федерации фактически является полусвободным (термин разрабатывался Н.В. Витруком, Л.Г. Васьковой, Л.А. Нудненко и др.), что обусловлено наличием связи с населением региона и уполномочивания народом на осуществление своей суверенной воли. Члены Бундесрата ФРГ пользуются императивным мандатом, а сенаторы Сената Франции располагают свободным мандатом.

2. На основе анализа правовых документов и особенностей формирования немецкого Бундесрата (Федерального совета) сделан вывод о том, что важным источником парламентского права является Конституция федеральной земли, отражающая способ формирования Правительства земли, представители которого имеют право участвовать в работе Бундесрата по правилам, определенным Основным Законом ФРГ. Статус членов Совета Федерации в России регулируется исключительно нормами федерального законодательства.

3. Обосновано положение о необходимости внесения в Конституцию РФ поправок, направленных на четкое определение способа формирования палаты. Поддерживаются высказанные ранее предложения ученых (С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев, Т.В. Заметина, А.П. Гаранжа, Е.А. Волкова и др.) о том, что представителей субъектов РФ в Совет Федерации необходимо избирать населением субъекта по мажоритарной системе абсолютного большинства, альтернативно, на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидатов для избрания на данную должность от законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ могут выдвигать как отдельные депутаты, так и их группа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта, а также группа избирателей субъекта в установленном законом количестве. Право выдвигать кандидатов в верхнюю палату целесообразно предоставить и политическим партиям (на первом этапе это право следует предоставить парламентским партиям, избранным в Государственную Думу в декабре 2011 г.). Кандидатуры для избрания на данную должность от главы исполнительного органа власти субъекта Федерации могут выдвигать глава исполнительного органа власти, а также группа избирателей в установленном законом количестве жителей данного субъекта России.

4. Рассмотрена структура правового статуса парламентария, которая включает в себя взаимосвязанные элементы: права, обязанности, гарантии деятельности, а также ответственность. Установлено, что обязанности членов Совета Федерации нуждаются в дополнении и конкретизации. Целесообразно в законе специально урегулировать требования к рассмотрению обращений граждан, периодическому личному приему населения в столице и субъектах, систематическому информированию населения субъекта РФ о парламентской работе. Необходимо ввести институт поручения члену Совета Федерации и запретить устные запросы, обращения парламентариев, не связанные с парламентской деятельностью.

5. На основе сравнительно-правового анализа законодательства России и зарубежных государств предложено скорректировать в законодательстве России требование к кандидатам в члены этой палаты: постоянно проживать на территории субъекта РФ, от которого он избирается, не менее семи лет, значительно сузить круг исключений из данного правила, сохранив их только для кандидатов, являвшихся членами Федерального Собрания РФ. Используемый законодателем термин «обладающий безупречной репутацией» необходимо раскрыть и конкретизировать. Представляется целесообразным законодательно закрепить срок исполнения полномочий членов Совета Федерации в шесть лет с ротацией раз в три года половины состава (как во Франции). Эти изменения позволили бы повысить статус члена Совета Федерации и отграничить его от статуса депутата Государственной Думы.

6. При нарушении парламентских обязанностей должна наступать правовая и политическая ответственность вплоть до досрочного прекращения (отзымва) полномочий члена Совета Федерации. На основе опыта зарубежных стран в отечественном федеральном законодательстве необходимо ввести правовые санкции, например, такие как порицание (замечание) (за систематическое, более двух раз, без уважительных причин невыполнение обязанностей в качестве члена Совета Федерации), отзымв (за совершение грубого нарушения законодательства России и ее субъекта, действий, порочащих статус парламентария, за злоупотребление им, при утрате доверия выборщиков), вычет из денежного содержания (за дни прогулов и иных немотивированных отсутствий в палате). В законе следует обозначить механизм реализации санкций, в том числе условия ответственности перед субъектом Федерации, который представляет член этой палаты, порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений.

7. В целях повышения персональной ответственности членов верхней палаты Федерального Собрания, недопущения злоупотребления своим статусом выдвинуто предложение дополнить статью 9 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3_ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» частями 2-4 следующего содержания: «2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не должны ссылаться на свой статус или использовать его в случаях, не связанных с осуществлением своих полномочий. 3. Члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы недопустимо использовать преимущества, предоставленные ему соответственно статусом члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, в целях личной выгоды. 4. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не имеют права разглашать или использовать в интересах личной выгоды предоставляемую им государственными органами и должностными лицами информацию».

8. Гарантии деятельности парламентариев надлежит чётко обозначить в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ, перечень их должен быть исчерпывающим. Обусловлено это тем, что они предоставляются парламентариям не как личная привилегия, а как обеспечение публично-правовых интересов, то есть для осуществления ими своих полномочий. Денежное вознаграждение парламентариев должно иметь размер, не намного превышающий среднюю заработную плату по субъекту Федерации, который он представляет. Термин «бесплатно» необходимо исключить из статьи 32 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ.

9. Анализ зарубежного опыта позволил высказать предложения по сокращению общего количества помощников членов Совета Федерации, работающих на общественных началах в палате и субъектах Федерации, до двадцати человек. Вместе с тем в целях повышения качества законодательных инициатив, законопроектов предлагается увеличить количество помощников членов Совета Федерации, работающих на профессиональной основе в Совете Федерации и в субъекте РФ, (до десяти человек).

10. Конституционное законодательство России и Франции предусматривает наделение членов палаты парламента иммунитетом. Неприкосновенность члена парламента представляет собой институт конституционного права, регулирующий исключительно сложную и политически значимую процедуру привлечения парламентария к ответственности с согласия палаты. Она позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес и вместе с тем препятствует возможности уклониться от ответственности за совершенное правонарушение. В федеральном законе следует конкретизировать основания и пределы парламентского иммунитета, чтобы обеспечить независимое, беспрепятственное и безопасное выполнение членами парламента представительских функций. Принцип неприкосновенности при выражении мнений и голосовании во время осуществления членами Совета Федерации своих полномочий (неответственность) необходимо закрепить в основной норме при совершенствовании Конституции РФ.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней проводится сравнительно-правовой анализ правового статуса членов верхних палат парламентов России и современных демократических государств (Германии и Франции), позволяющий всесторонне и глубоко рассмотреть теоретические и практические проблемы конституционного регулирования данного института.

Выводы и предложения, содержащиеся в работе, имеют определенное значение для правоведения и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования нормативного содержания и вопросов конституционно-правового регулирования статуса парламентария верхней палаты парламента. Помимо этого теоретическая значимость обусловливается научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих законодательных и парламентских актах и в практике Совета Федерации.

Практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании предложений, направленных на совершенствование конституционно-правового регулирования мандата члена Совета Федерации и его статуса. Материалы данного исследования могут найти применение в законотворческой деятельности - при разработке и принятии законодательных актов, а также внесении изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство о статусе члена Совета Федерации.

Изложенные в работе положения могут быть использованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий, при чтении лекций и проведении семинарских занятий в рамках вузовских курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Парламентское право».

На основе результатов исследования автором подготовлен и направлен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (по вопросу совершенствования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) См.: Приложение 1 к диссертации.. Отдельные положения диссертации могут быть использованы при совершенствовании регламентации некоторых парламентских процедур, а также в законотворческой деятельности субъектов Федерации.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования доложены и обсуждены на заседании кафедры конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».

Основные положения диссертационной работы докладывались на крупных научных и научно-практических конференциях, в частности, на Международном конституционном форуме «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, 10 дек. 2010 г.); Международной научно-практической конференции Евразийского научно-исследовательского института проблем права «Актуальные проблемы совершенствования законодательства и правоприменения» (Уфа, 21 февр. 2011 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», «Право и его реализация в XXI веке» (Саратов, 29-30 сент. 2011 г.); ежегодной VI Международной научно-практической конференции «Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика», организованной Ассоциацией юридических вузов совместно с юридическим факультетом Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), посвященной 80_летию Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) и 15_летию юридического факультета (Туапсе, 9 окт. 2011 г.).

Публикации. Результаты исследования опубликованы в 8 научных статьях, 6 из которых - в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации и объем отражают логику исследования автора, обеспечивая последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает в себя два параграфа, заключения, списка использованных нормативно-правовых и литературных источников, трех приложений.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, показано состояние ее разработанности, сформулированы цель и задачи работы, определены методологическая основа и теоретическая, нормативная, эмпирическая базы, отмечены научная новизна, теоретическая и практическая значимость, представлены основные положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации работы и её структуре.

Глава первая «Конституционно-правовая природа депутатского мандата» состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен рассмотрению политико-правовой природы мандата парламентария. Значительное влияние на природу мандата депутата оказывают основы конституционного строя. Через систему народного представительства устанавливаются отношения по формированию палаты парламента, статуса парламентария, его взаимоотношения с избирателями и остальным населением, политическими партиями, по осуществлению законотворчества.

При характеристике мандата автор исходит из традиционного представления о том, что народное представительство занимает в нем видное место, поскольку единственным носителем суверенитета и источником власти в России является её многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ). В условиях демократии суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить, качество легитимности государственной власти и ее форма определяются общенародной волей. Анализ парламентаризма России, Германии и Франции показывает, что в них имеются бикамеральные парламенты с присущими им функциями и особенностями.

При исследовании Бундесрата обращено внимание на разные точки зрения ученых и политиков о двухпалатности парламента Германии. Приводя доводы противников отнесения Бундесрата к верхним палатам парламента, автор подчеркивает роль и главные функции этого конституционного органа в системе разделения властей. Приведены новые аргументы в пользу признания Бундесрата Германии верхней палатой парламента, а его членов - делегатами представительного органа, обладающими особым (нетипичным) статусом.

Диссертант приходит к выводу о том, что признание того или иного вида депутатского мандата обусловлено политической и правовой культурой общества, уровнем развития (социально-экономического, культурного) конкретного государства, основами конституционного строя и другими факторами. Исходя из модели взаимоотношения депутатов парламента со своими избирателями (выборщиками), в правоведении различают два вида мандатов: императивный и свободный. Однако автор соглашается с рядом исследователей (Н.В. Витрук, Л.Г. Васькова, Л.А. Нудненко и др.), выделяющих так называемый полусвободный мандат, и предлагает характеризовать мандат члена Совета Федерации полусвободным, который в большей степени отражает интересы и потребности общества, а также вписывается в современную концепцию основ конституционного строя России.

Исследовав различные суждения и выводы ученых относительно правового статуса парламентария, автор предлагает понимать под ним его правовое положение, определяемое совокупностью преимущественно норм конституционного права, регулирующих общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением, сроком действия, правами, обязанностями, гарантиями деятельности, а также подотчетностью и ответственностью. Статус парламентария верхней палаты парламента характеризуется двуединством, проявляющимся в том, что, с одной стороны, он выступает в качестве представителя выборщиков (населения территории субъекта Федерации), а с другой - является должностным лицом, деятельность которого носит профессиональный характер.

Несомненно, что на статус депутатского мандата оказывает влияние порядок формирования палаты парламента. В российском обществе сформировались идеи выборности представителей регионов в Совет Федерации населением субъектов РФ. Анализируя различные точки зрения по данной проблеме, автор обращает внимание на то, что любой механизм формирования палаты должен быть понятным гражданам, способствовать реализации принципов народовластия, народного представительства, разделения властей и демократии. В работе проанализированы не только теоретические положения исследователей, но и принятый Государственной Думой 20 ноября 2012 г. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Выявлены нормы, нуждающиеся в уточнении. Обоснована целесообразность создания механизма формирования Совета Федерации путем выборов населением конкретного субъекта по мажоритарной системе абсолютного большинства, альтернативно, на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидатов для избрания на данную должность от законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ могут выдвигать как отдельные депутаты, так и их группа численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации; а также группа избирателей субъекта в установленном количестве. Право выдвигать кандидатов в верхнюю палату надо предоставить и политическим партиям (на первом этапе это право следует предоставить парламентским политическим партиям, избранным в Государственную Думу в декабре 2011 г.). Кандидатуры для избрания на данную должность от главы исполнительного органа власти субъекта Федерации могут выдвигать сам глава исполнительного органа власти, а также группа избирателей в установленном законом количестве жителей данного субъекта России.

Во втором параграфе обращается внимание на правовые источники, закрепляющие и регулирующие статус парламентария рассматриваемых палат в Российской Федерации, Германии, Франции. Среди них имеются нормативные правовые акты как федерального, так и регионального уровня, причем, последние в своей массе разнородны, порой противоречивы. Поскольку установление системы общенациональных органов законодательной власти относится к компетенции только Российского государства, то предлагается все вопросы, связанные с конституционно-правовым статусом члена этой палаты Федерального Собрания, унифицировать на общероссийском уровне.

При исследовании парламентских источников диссертант отметил, что до настоящего времени в Совете Федерации действует Инструкция по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденная распоряжением Председателя Совета Федерации от 1 ноября 2006 г. № 461рп_СФ, нормы которой либо дублируют Инструкцию по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденную распоряжением Председателя Совета Федерации от 23 июня 2011 г. № 189рп-СФ См.: Парламент. газ. 2006. 9 нояб.; 2011. 15-21 июля., либо противоречат ей. В связи с этим Инструкцию от 1 ноября 2006 г. предлагается признать утратившей силу.

Анализируя особенности формирования немецкого Бундесрата, автор приходит к выводу о том, что важным источником парламентского права является Конституция федеральной земли, в которой отражается способ формирования земельного правительства. Представители последней имеют право участвовать в работе Бундесрата по правилам, определенным Основным Законом ФРГ (ст. 51).

Изучение французского опыта позволило выявить то, что в настоящее время Сенат насчитывает 348 сенаторов, статус которых регулируется Конституцией Франции, отдельными Органическими законами и Ордонансами. Как и 50 лет назад, они по-прежнему избираются весьма сложным способом по мажоритарной избирательной системе, путем проведения косвенных выборов создаваемыми в департаментах коллегиями. Минимальный возраст кандидата в сенаторы в соответствии с Органическим законом № 2011-410 от 14 апреля 2011 г. вновь понижен до 24 лет (с 2003 по 2011 гг. он составлял 30 лет). Вместо прежних 9 лет продолжительность мандата составляет ныне 6 лет. Эта палата частично обновляется каждые 3 года. Особенность мандата сенатора заключается и в том, что во Франции имеется институт несовместимости должностей с отдельными ограничениями. Большинство должностей разного характера и уровня несовместимы, однако до 6 месяцев сенатор вправе исполнять временные поручения национального Правительства (ст. L.O. 144 Избирательного кодекса Франции).

Исследование зарубежного опыта позволяет выделить наличие в рассматриваемых зарубежных странах института заместителя члена палаты. У всех 69 членов Бундесрата имеются свои заместители, обладающие так называемым нависающим мандатом (прил. 2). Если в Германии они назначаются земельными правительствами, то во Франции избираются наряду с членом палаты на определенный срок, а в случае досрочного прекращения полномочий последнего становятся сенаторами. В России данный институт отсутствует.

В статье «Демократия и качество государства» Президент РФ В.В. Путин отметил, что необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих категориями национального и государственного развития, способных добиваться результата См.: Коммерсантъ. 2012. 6 февр.. Данный тезис статьи и другие нуждаются в правовом оформлении. В диссертации исследован персональный состав Совета Федерации. Представителями в палате от исполнительного органа власти Саратовской области является Л.Н. Бокова, от законодательного (представительного) - М.А. Исаев.

На основе изученного опыта зарубежных государств обосновываются предложения об установлении дополнительных требований к кандидатам в члены Совета Федерации. В частности, последние должны постоянно, не менее семи лет, проживать на территории субъекта РФ, от которого они избираются. При этом необходимо значительно сузить исключения из ценза оседлости, сохранив их только для кандидатов, являвшихся членами Федерального Собрания РФ. Посланцы земельных правительств ФРГ в Бундесрате обязательно являются жителями своих земель. Срок исполнения полномочий членами Совета Федерации целесообразно закрепить в шесть лет с ротацией раз в три года половины состава палаты. Реализация данных положений позволит повысить статус членов Совета Федерации и отграничить его от статуса депутата Государственной Думы.

Уделено внимание особенностям мандата председателя верхней палаты парламента. Председатель Бундесрата избирается ежегодно из числа членов палаты, однако находится на данном посту всего один год. Данные выборы носят исключительно формальный характер, поскольку согласно конституционному обычаю ротация должностей происходит по правилам: от представителя земли с наибольшим числом жителей к представителю земли, самой маленькой по численности населения. Во Франции Председатель Сената избирается самими сенаторами на срок три года после каждого обновления Сената. Отмечено, что их конституционно-правовой статус заметно выше статуса Председателя Совета Федерации (например, председатели этих палат в Германии и во Франции по основаниям, установленным в национальных конституционных нормах, исполняют обязанности главы государства).

В России предлагается ограничить срок пребывания в должности Председателя Совета Федерации сроком действия его мандата. Выборы всех должностных лиц палаты предлагается проводить на альтернативной демократической основе. Имеющийся институт звания почетного Председателя Совета Федерации не свойственен парламентскому опыту России и зарубежных стран, не отвечает принципу демократизма, создан и регулируется регламентарными нормами палаты, а не законом. В связи с этим его, видимо, следует упразднить.

Исследовав институт досрочного прекращения полномочий членов верхних палат, соискатель считает, что прерогатива принятия решения о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации должна принадлежать тому субъекту, который наделил его данными полномочиями. Основания для досрочного прекращения должны быть конкретными и не подлежащими расширительному толкованию, решение по этому вопросу должно быть мотивированным.

Глава вторая «Основы конституционно-правового регулирования статуса членов верхних палат России, ФРГ и Франции» включает два параграфа.

В первом параграфе исследуются основные полномочия представителей регионов в Совете Федерации, рассматриваются проблемы их ответственности. Проанализировав перечень форм деятельности парламентариев, автор считает, что он не является полным и исчерпывающим. Так, в законодательстве отсутствует такая форма деятельности члена Совета Федерации, как работа с гражданами в российском субъекте, интересы которого он представляет. Предлагается отдельно урегулировать в законе обязанность рассмотрения обращений граждан, обязанность периодического личного приема населения в столице и субъектах, обязанность систематического информирования о своей работе. Указанные предложения сформулированы диссертантом в проекте федерального закона, направленном в Государственную Думу (прил. 1).

Основными правами члена Совета Федерации являются: право избирать и быть избранным на выборные должности и в органы палаты; право законодательной инициативы; право участия в обсуждении всех парламентских вопросов, высказывания по ним мнения и голосования; право на запросы в органы власти и местного самоуправления; право на прием в первоочередном порядке их должностными лицами; право на получение и распространение информации. Указанный перечень не является закрытым, поскольку многие полномочия парламентариев выступают одновременно и как права, и как некие императивы долженствования.

Значительное внимание уделено вопросам осуществления права законодательной инициативы. Приводя различные точки зрения на деятельность членов палаты в его реализации, автор использует статистические данные практики. Так, за последние пять лет (с января 2007 г. по декабрь 2012 г.) из 128 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, принято Федеральным Собранием и подписано Президентом РФ всего 13. Результативность законотворческой инициативы весьма незначительна, что свидетельствует о слабой обеспеченности представительства интересов российских субъектов, реализации системы сдержек и противовесов в конституционной системе власти. В связи с этим автор предлагает урегулировать на федеральном уровне парламентский институт поручения (данный институт обоснован Н.А. Филипповой), который позволит законодательному (представительному) органу российского субъекта через своего представителя участвовать в федеральном законодательном процессе.

В ходе исследования права на голосование автор критически относится к высказанной А.А. Кондрашевым идее применения к парламентарию санкции в виде лишения его права голосовать См.: Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 18.. По мнению соискателя, такая санкция нарушит существенное право члена палаты парламента - голосовать и выражать свое мнение по рассматриваемым вопросам.

Анализируя право запроса и получения информации, автор разграничивает понятия «депутатский запрос» и «парламентский запрос», выделяет сущностные отличия в их содержании. Так, если парламентский запрос направлен на уведомление органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц о фактах правонарушений по вопросам, отнесенным к их компетенции, то депутатский - имеет целью получение от указанных субъектов информации, необходимой члену Совета Федерации для принятия решения по вопросам, отнесенным к их ведению, в соответствии с действующим законодательством.

Вместе с тем анализ статистических данных свидетельствует о том, что общее количество парламентских запросов весьма незначительно, данное право, относящееся к контрольным полномочиям парламента, реализуется довольно редко. В то же время имеются факты направления запросов, не связанных с депутатской и парламентской работой и преследующих частные интересы. В целях совершенствования парламентской практики следует исключить разнообразные устные запросы и обращения, а в отношении внепроцессуальных обращений в органы дознания, предварительного следствия и судебной власти ввести законодательный запрет.

Важнейшей обязанностью члена палаты является участие в работе её органов и заседаниях. Автор позитивно оценивает новеллы, касающиеся порядка посещения заседаний членами Совета Федерации, в частности, положение о том, что информация о посещении заседаний палаты и комитета по окончании сессии представляется её Председателю, который вправе направить сообщение в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ. Однако такую практику необходимо сделать обязательной и на постоянной основе, указанные сведения размещать в средствах массовой информации и на сайте соответствующего органа власти субъекта Федерации, обеспечивая тем самым открытость парламентской деятельности. Не вызывает сомнений необходимость личного выражения мнения по обсуждаемым вопросам повестки дня, а практикуемые ныне доверенности на право выражения мнения необходимо исключить из регламентарных процедур.

В отличие от парламентской практики Германии и Франции, федеральным законом запрещается создание в палате фракций и партийных объединений, Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Анализируя высказываемые по этому поводу различные суждения, автор полагает, что данный запрет вполне обоснован. Обращается внимание на действовавшую до 1 января 2013 г. ч. 3 ст. 3 Регламента палаты о недопустимости создания формализованных фракций, парламентских объединений, а также организации и ведения любой деятельности в интересах политических партий. Рассматривая данную норму, автор пришел к выводу о том, что она противоречила ст. 13 Конституции РФ, поскольку Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» не содержит таких ограничений. Вместе с тем Основной Закон предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти. Политические партии содействуют процессу формирования и выражения воли народа в условиях открытости такого процесса, свободы деятельности партий, отвечающих критериям демократии.

В параграфе уделено внимание контрольным полномочиям. Парламентарии имеют право инициировать возбуждение парламентского расследования, участвовать в его деятельности. Однако на практике такая форма контроля используется довольно редко. Вместе с тем автор обращает внимание на законопроект «О парламентском контроле», который до настоящего времени не принят См.: Раздел сайта Государственной Думы: автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности // URL: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 24.01.2013).. Если парламентские расследования в России проводятся по конкретным чрезвычайным событиям, то парламентский контроль в зарубежных странах осуществляется систематически, в том числе за органами исполнительной власти.

Рассматривая обязанности парламентариев, автор отмечает, что они возникают еще на стадии вступления в искомую должность (избрание, назначение) путем представления в соответствующий орган сведений о размере и источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения), сведений об имуществе. Однако закон не предусматривает представление указанных сведений в отношении всего имущества, в том числе находящегося за рубежом, а также сведений о расходах, как это предусмотрено в странах западной демократии. Отсутствуют процедура проведения проверки данных сведений и эффективный механизм ответственности за нарушение установленных обязанностей, представление заведомо недостоверных или неполных сведений.

Автором обосновывается и вносится предложение о закреплении обязанности парламентария информировать органы государственной власти субъекта Федерации и его население о своей деятельности в верхней палате парламента.

В Регламенте палаты отсутствуют нормы, касающиеся поведения и соблюдения членами Совета Федерации дисциплины, этических правил. До настоящего времени не принят кодекс парламентской этики. Морально-этический аспект в профессиональной деятельности депутатов должен занимать видное место, поскольку от соответствия разрабатываемых законодательных актов этическим требованиям и нормам социального общежития во многом зависит соответствие законов нравственному состоянию общества. Диссертант разработал текст торжественной присяги, которую предлагается произносить члену палаты при вступлении в должность в торжественной обстановке в органе законодательной (представительной) власти субъекта Федерации (прил. 1). Данная мера повысит дисциплину членов палаты, их авторитет в обществе, персонифицирует ответственность.

Обобщая высказанные суждения, автор предлагает внести соответствующие дополнения в ст. 9 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (прил. 1).

Только при установлении чётких обязанностей членов парламента можно вести речь об их ответственности. Диссертант соглашается с мнением профессора С.А. Авакьяна о том, что вопрос об ответственности парламентариев разработан неполно применительно к Федеральному Собранию РФ См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 589.. Если российское законодательство достаточно подробно регулирует права парламентариев, гарантии их деятельности, то норм об обязанностях и ответственности недостаточно, не урегулирован институт конституционно-правовой ответственности. На основе изученной литературы, опыта зарубежных стран сделан вывод о необходимости установить в Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации правовые санкции, такие, например, как порицание (замечание) (за систематическое, более двух раз, без уважительных причин невыполнение обязанностей в качестве члена Совета Федерации), отзымв (за совершение грубого нарушения законодательства России и ее субъекта, действий, порочащих статус парламентария, злоупотребления им, при утрате доверия выборщиков), вычет из денежного содержания сумм (за дни прогулов и иных немотивированных отсутствий в палате). Указанные санкции необходимо закрепить на федеральном уровне, поскольку формирование Совета Федерации отнесено к полномочиям Российской Федерации. В законе следует обозначить механизм реализации санкций, в том числе условия ответственности перед субъектом Федерации, который представляет член этой палаты, порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений.

Во втором параграфе раскрыты особенности полномочий и ответственности членов Бундесрата ФРГ и сенаторов Сената Французской Республики. Выделены такие специфические полномочия членов Федерального совета, как участие в делах Европейского Союза, в государственном управлении ФРГ. Подчеркнуто, что в отличие от России и Франции, члены Бундесрата индивидуально не обладают правом законодательной инициативы. Во Франции, напротив, всем членам Парламента принадлежит законодательная инициатива. Статистика права законодательной инициативы показывает, что около 10% всех законопроектов, которые обсуждаются в Бундестаге, являются инициативой Бундесрата. Во Франции более половины сенатских поправок находят своё отражение в окончательно принятых законодательных актах. Так, из 2487 поправок, внесенных сенаторами в комитеты палаты в 2010 - 2011 гг., принято 1570 (63%). Число законопредложений, внесенных для первого чтения в Сенат в 2010 - 2011 гг., составило 166.