Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации Федерального собрания России и верхних палат парламентов Германии и Франции

Среди отличий законодательного процесса Германии от российского выделена обязанность Бундесрата одобрять принятые законопроекты во втором чтении, что указывает на бомльший объем полномочий этой палаты по сравнению с объемом полномочий членов Совета Федерации. В параграфе обращается внимание на механизм деятельности совместного органа Бундестага и Бундесрата - Согласительного комитета, благодаря деятельности которого разрешаются имеющиеся между Федерацией и её землями разногласия. Об эффективности данного института свидетельствуют приведенные статистические сведения: за 2002-2005 гг. участники законодательного процесса обращались в Комитет 102 раза. Такой же опыт имеется и во французском парламенте, где создаются смешанные паритетные комиссии.

Члены Бундесрата не голосуют индивидуально. Они выражают не свое личное мнение, а мнение всей федеральной земли, интересы которой представляют в палате. Кропотливую работу над формированием позиции по законопроекту представители земель проводят в своих правительствах заранее, нередко они образуют межземельные коалиции, заключают коалиционные договоры.

Действующий во Франции Ордонанс № 58-1066 от 7 ноября 1958 г. разрешает лишь в исключительных случаях делегировать своё право голосовать, что оформляется в письменном виде с указанием мотивов невозможности присутствовать на определенном заседании (болезнь, несчастный случай и некоторые другие). Этот документ направляется Председателю палаты.

Специфичны контрольные полномочия французских парламентариев. Согласно ст. 6 Ордонанса № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. кроме обычных комиссий для сбора информации об определенных фактах, управлении государственными службами или национальными предприятиями в палате могут создаваться комиссии по расследованию. Вместе с тем законом запрещается создание таких комиссий, если их объектами затрагиваются факты, по которым проводятся судебные расследования. Контрольные полномочия сенаторов выражаются также в проверке реализации органами исполнительной власти принятого законодательного акта. Так, каждая из постоянных комиссий Сената осуществляет мониторинг в сфере своей компетенции.

Сенаторы, в том числе избранные представителями Франции в парламентскую ассамблею Совета Европы и аналогичные органы, обязаны ежегодно представлять Председателю Сената письменный доклад о своей деятельности. Приказом Бюро Сената от 25 ноября 2009 г. создан консультативный орган - парламентский Комитет по этике, в который входят по одному сенатору от каждой политической фракции.

Касаясь ответственности немецких парламентариев, высказанной в литературе (Х. Риссе, Г. Шеффер), необходимо отметить, что члены Бундесрата несут общегосударственную ответственность за страну вместе с другими органами государственной власти. На практике они несут парламентскую ответственность только перед ландтагами земель, поскольку последние оказывают решающее воздействие на деятельность земельного правительства.

Изучение Регламента Сената показало, что сенаторы несут ответственность в числе прочего и за использование своего звания по иным мотивам, не связанным с осуществлением мандата (ст. 99). К ним применяются такие виды дисциплинарных наказаний, как призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, выражение порицания; выражение порицания с временным удалением из дворца Сената, что влечет за собой запрет в течение 15 дней участвовать в работе Сената. Следствием применения указанных мер ответственности становится лишение на срок от 1 до 2 месяцев определенной части жалованья и иных выплат по должности. Порядок применения данных дисциплинарных наказаний подробно регулируется Регламентом палаты парламента Франции.

В ходе исследования зарубежного парламентского опыта автором установлено, что в верхних палатах парламентов Германии и Франции какой-либо запрет на деятельность политических партий отсутствует. Согласно ст. 5 Регламента Сената сенаторы, напротив, могут организовываться во фракции по своим политическим предпочтениям.

Третья глава «Конституционно-правовые гарантии деятельности членов верхних палат национальных парламентов России, Германии и Франции» состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен раскрытию понятия «конституционно-правовые гарантии деятельности членов верхних палат парламентов» и их классификации. Такие гарантии представляют собой совокупность условий и средств, которые позволяют реально обеспечить фактическую реализацию прав и обязанностей членов палаты парламента в целях осуществления последними публично-представительских функций.

Федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты предоставляют парламентариям различные гарантии: социальные, трудовые, организационные и гарантии личной неприкосновенности. Автор приходит к выводу, в частности, о необходимости их регулирования исключительно нормами федерального закона, о целесообразности уменьшения денежного вознаграждения за те дни, в которые парламентарий не участвовал в работе палаты по неуважительной причине, а само денежное вознаграждение должно составлять размер, не намного превышающий среднюю заработную плату по субъекту Федерации, который он представляет, и регулярно (ежегодно) ее пересматривать в зависимости от итогов работы. Это стимулировало бы представителей региона принимать решения в интересах населения представляемых территорий.

Анализ правового регулирования права члена Совета Федерации на транспортное обслуживание показывает его несовершенство, поскольку до настоящего времени в Законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ содержатся понятия «бесплатно», «получаются» (билеты), выведенные из федерального законодательства еще в 2004 г. в результате так называемой реформы монетизации льгот. Соискателем предлагается внести изменения в соответствующий федеральный закон (прил. 1).

Каждый член Совета Федерации вправе иметь помощников: не более двух работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору непосредственно в Совете Федерации; не более трех - работающих по срочному трудовому договору в субъекте Федерации. Помимо этого член Совета Федерации вправе иметь до 40 помощников, работающих на общественных началах. В то же время французский сенатор имеет в своем распоряжении от трех до шести помощников. Автор критически относится к высказанным предложениям об увеличении количества общественных помощников. Вместе с тем рассмотренное законодательство Германии и Франции говорит об отсутствии института общественных помощников. В целях повышения качества законодательных инициатив, законопроектов предлагается увеличить количество помощников членов Совета Федерации, работающих на профессиональной основе в Совете Федерации и в субъекте РФ, до десяти. Общее количество помощников членов Совета Федерации, работающих на общественных началах в палате и субъектах Федерации, целесообразно сократить до двадцати.

Обращено внимание на отсутствие законодательного регулирования вопросов, связанных с получением парламентариями наград зарубежных государств. Для устранения данного пробела предлагается дополнить ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3_ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» новым пунктом «к» следующего содержания: «к) принимать без согласия Президента РФ государственные и правительственные награды иностранных государств» (речь идет о запрете).

В отличие от рассматриваемых верхних палат парламентов члены Бундесрата за работу в данном органе не получают какое-либо вознаграждение. Им лишь компенсируют служебные расходы на проезд в Берлин, где располагается Бундесрат, и обратно. Французские же сенаторы получают солидное жалование, из которого могут, однако, удерживаться суммы в соответствии с положениями Ордонанса № 58_1210 от 13 декабря 1958 г., содержащего Органический закон о жаловании членов Парламента. В России подобный законодательный акт отсутствует. Кроме того, размер жалованья членов палаты определяется исходя из окладов служащих, занимающих должности, отнесенные к категории «вне служебные классы». Право на пенсию у французского сенатора возникает по достижении им 60-летнего возраста (ранее - 55-летнего) и с учетом продолжительности трудового стажа. Если российский гражданин не менее одного года являлся членом Совета Федерации, то он уже имеет право на ежемесячную доплату к пенсии в размере до 75% ежемесячного денежного вознаграждения члена палаты. Автором делается вывод о необходимости сокращения чрезмерно завышенного материального обеспечения и ликвидации необоснованных льгот, предоставляемых парламентариям.

Во втором параграфе исследуется конституционно-правовая гарантия личной неприкосновенности членов верхних палат парламентов. Проанализировав научные работы по данной проблеме, правоприменительную практику, соискатель делает вывод об обоснованности существования института парламентской неприкосновенности, который регулирует исключительно сложную и политически значимую процедуру привлечения парламентария к ответственности с согласия палаты. Она позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес и вместе с тем препятствует возможности уклониться от ответственности за совершенное правонарушение. Существование такого института связано не с личной выгодой члена парламента или его завышенными притязаниями, а с необходимостью независимого и беспрепятственного выполнения им депутатских функций.

Вопросы парламентской неприкосновенности неоднократно являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (1996, 1997, 2002, 2004, 2012 гг.), поскольку нормы, содержащееся в ст. 98 Конституции РФ и положениях Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ, вызывают в судебно-следственной практике проблемы применения (например, требуется ли согласие палаты парламента на обыск в том случае, если задержание депутата проведено на месте совершения преступления).

Спорные моменты неприкосновенности французских парламентариев исследовались Конституционным Советом Франции. В его решении № 89_262 DC от 7 ноября 1989 г. сказано, что депутатская неприкосновенность не может освобождать парламентария от любой уголовной и гражданской ответственности за действия, совершенные им при выполнении своих обязанностей, в противном случае будет нарушен конституционный принцип равенства перед законом.

Практика верхней палаты Пятой Республики показывает, что с 1958 г. по настоящее время неприкосновенности лишены 13 сенаторов (прил. 3), в отношении которых французскими правоохранительными органами было предоставлено достаточно доказательств, чтобы подозревать их в совершении деяний, не относящихся к парламентской практике. В России также имеются примеры (хотя весьма малочисленные) привлечения бывших членов Совета Федерации к уголовной ответственности за совершение преступлений.

Особенностью данного института во Франции является то, что вопрос об иммунитете возникает лишь в отношении действий, совершенных парламентарием вне осуществления своих парламентских функций. Неприкосновенность действует только в период сессии, на снятие ее требуется согласие палаты. Вне сессии для ареста либо преследования требуется согласие Бюро Сената. Исключение составляет случай задержания на месте совершения преступления, когда такого согласия вообще не требуется.

Конституционно-правовой анализ статуса членов Бундесрата показал, что они не обладают традиционной парламентской неприкосновенностью, однако им предоставлены определенные гарантии в уголовном процессе (например, для проведения допроса необходимо согласие земельного правительства).

Важное положение в структуре рассматриваемого института занимает неответственность парламентария при принятии политических и парламентских решений, при публичных выступлениях. Запрет преследовать парламентария за все публичные действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей (речь в парламенте, голосование, участие в комитетах, комиссиях и т.д.), отсутствует. Никто, в том числе и сам парламент, не может привлечь члена палаты к ответственности за эти действия даже после того, как данное лицо перестало быть таковым. Указанную гарантию необходимо закрепить в нормах Конституции России. Вместе с тем данной привилегией недопустимо злоупотреблять. Парламентарии в своих выступлениях обязаны соблюдать нормы этики и придерживаться морали.

В заключении сформулированы наиболее значимые выводы и предложения проведенного диссертационного исследования, а также определены проблемы, требующие дальнейшего изучения.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора

конституционный правовой парламент законодательство

Cтатьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов диссертации

1. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат парламента (на примере Российской Федерации, Франции, ФРГ) // Конституционное и муниципальное право. М., 2009. № 4. С. 12_18 (0,96 / 0,48 п.л.).

2. Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. М., 2011. № 10. С. 60-64 (0,7 / 0,35 п.л.).

3. Пажетных Д.В. Депутатский мандат членов Совета Федерации России и сенаторов Сената Франции // Евразийский юридический журнал. М., 2011. № 9. С. 88_89 (0,22 п.л.).

4. Пажетных Д.В. Парламентская неприкосновенность: российский и зарубежный опыт // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского гос. ун-та экономики и финансов / под ред. А.А. Ливеровского. - СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского гос. ун-та экономики и финансов, СПб., 2011. Вып. 22 (32). С. 95-99 (0,72 п.л.).

5. Пажетных Д.В. Институт отзыва членов Совета Федерации: некоторые вопросы теории и практики // Современное право. М., 2012. № 11. С. 25_28 (0,5 п.л.).

6. Пажетных Д.В. Особенности депутатского мандата члена Совета Федерации Федерального Собрания России и сенатора Сената Французской Республики // Вестник Саратовской государственной юридической академии. Саратов, 2012. № 5. С. 57-62 (0,5 п.л.).

Научные статьи, опубликованные в иных научных изданиях

7. Пажетных Д.В. Некоторые вопросы конституционно-правового статуса Председателя Совета Федерации // Право и его реализация в XXI веке: сб. науч. тр. (по матер. Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 80-летию Саратовской государственной юридической академии. Саратов, 29-30 сентября 2011 г.): в 2 ч. / под общ. ред. С.Н. Туманова. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2011. Ч. 2. С. 266_267 (0,24 п.л.).

8. Пажетных Д.В. Статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: некоторые вопросы совершенствования порядка формирования // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: сб. ст. по матер. VI Междун. науч.-практ. конф. Ростов н/Д.: Ростовский гос. эконом. ун-т, 2011. С. 92-94 (0,23 п.л.).

Размещено на Allbest.ru