Взаимодействие министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения: историко-правовой аспект
Понятие общественного призрения в Российской империи, развитие его законодательной базы. Организационно-правовые основы и направления государственной социальной политики в России до образования Министерства внутренних дел (МВД). Место и роль МВД России.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 20.03.2018 |
| Размер файла | 54,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Размещено на http://www.allbest.ru/
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
Взаимодействие министерства внутренних дел российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения: историко-правовой аспект
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
кандидата юридических наук
Янченко Инесса Любомировна
Москва - 2012
Диссертационная работа выполнена в Академии управления МВД России.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Яковлев Константин Леонидович
Официальные оппоненты: Туманова Анастасия Сергеевна доктор юридических наук, профессор, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения
Тарасова Ирина Анатольевна кандидат юридических наук, доцент Московский областной филиал Московского университета МВД России, доцент кафедры теории и истории государства и права
Ведущая организацияАкадемия права и управления Федеральной службы исполнения наказания
Защита состоится « 30 » мая 2012 г., в 14-30 час. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан « 27 » апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев
призрение российский законодательный министерство
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития органов внутренних дел многое делается для установления качественно новых взаимоотношений полиции и общества - на основе партнерства, открытости и доверия См.: О полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. // Рос. газ. 2011. 8 июня.. Осознается необходимость дальнейшего развития институтов гражданского общества, взаимодействующих с государственными органами в интересах правоохраны и социальной защиты населения.
В рамках этой деятельности Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы активизируют взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными формированиями. В ряде регионов России функционируют социальные реабилитационные учреждения для лиц, подверженных алкоголизму и наркомании, где им оказывается психологическая, наркологическая и социальная помощь. Тем самым снижаются вероятность совершения данными лицами правонарушений, соблазн занятия попрошайничеством, бродяжничеством, ведения асоциального образа жизни.
В связи с этим приобретает актуальность выработка правовых и организационных мер, направленных на достижение достойного уровня жизни населения, высоких стандартов благосостояния человека, развитие механизмов социальной адаптации и социальной поддержки граждан, модернизацию и развитие сектора социальных услуг, адресных программ для бедных и лиц льготных категорий, снижение влияния негативных факторов социального неравенства, обеспечение доступности социальных услуг высокого качества, предоставляемых гражданам старших возрастов и инвалидам Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р..
Между тем практика нормотворчества показывает, что социальное законодательство развивается не на пустом месте, а на основе уже накопленного исторического опыта - как отечественного, так и зарубежного. Тем более что нынешняя ситуация, когда в России бурно развиваются капиталистические отношения, имеет определенное сходство с событиями второй половиной XIX - начала XX вв. Число лиц, нуждающихся в социальной помощи, в том числе в форме общественного призрения тогда было крайне велико, а государство не всегда хотело и могло эту помощь оказывать. Результаты, полученные в ходе изучения дореволюционных правовых источников и иных данных, анализ положительных и отрицательных сторон социальной деятельности прошлого могут быть полезными и сейчас.
Несмотря на то, что главное заведование общественным призрением принадлежало Министерству внутренних дел - с момента образования и до революционных преобразований 1917 г., - роль и место данного ведомства в осуществлении общественного призрения в научной литературе освещались мало. Проведенный автором анализ дореволюционных правовых актов и иных источников, показал, что в Российской империи отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории. Например, историко-понятийные интерпретации термина «общественное призрение» связаны с неоднозначным толкованием в различные эпохи исторической практики помощи и взаимопомощи.
Исследование содержательной стороны выбранной проблематики требует уяснения сущности понятий, относящихся к общественному призрению, и наиболее часто употреблявшихся в законодательстве, научной и публицистической литературе, изданной в России в XIX - начале XX вв. Проведение ретроспективных исследований совместной деятельности Министерства внутренних дел с другими государственными органами и общественными учреждениями, действовавшими в сфере общественного призрения, необходимо также в целях выявления её объективных характеристик, форм, методов, правовых и организационных основ, существовавших в то время проблем. Как представляется, это могло бы послужить историко-правовым обоснованием проводимых в России правоохранительных реформ.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам общественного призрения посвящен обширный массив работ дореволюционных учёных, государственных и общественных деятелей, современных российских исследователей.
К одной из первых работ, посвященных приказам общественного призрения, относится сочинение И.Г. Георги, в котором содержатся сведения о состоянии таких учреждений в Санкт-Петербурге. Чиновники Министерства внутренних дел А.Д. Стог и К.А. Мушинский провели анализ предоставления помощи нуждающимся, не пытаясь, однако, вскрыть причины бедственного положения этой деятельности в большинстве губерний. Основной смысл их труда заключался в разработке методических указаний, рекомендаций, необходимых для управления заведениями общественного призрения См.: Георги И.Г. Описание Российского императорского столичного города Санкт-Петербурга и достопримечательностей в окрестностях оного. СПб, 1794; Стог А.Д. Об общественном призрении в России. - М., 1818; Мушинский К. Устройство общественного призрения в России. СПб, 1862..
Особо следует выделить работу А. Васильчикова, который, исследовав проблемы общественного призрения среди сельского населения Российской империи, указал на недостатки социальной политики правительства и внес конструктивные предложения по совершенствованию этой деятельности См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.II. СПб, 1872..
В историко-теоретических работах других дореволюционных авторов (П.И. Георгиевский, В.И. Герье, В.Ф. Дерюжинский, Д.А. Линев, Е.Д. Максимов) поднимались вопросы о необходимости объединения усилий государства и общества по организации помощи нуждающимся, предпринимались попытки выявить причины социальных болезней, предложить средства борьбы с ними, определить роль, значение и возможности общественного призрения. Однако эти работы носили публицистический, описательный характер.
В советский период вопросы призрения практически не исследовались, так как это противоречило идеологическим установкам. Новой модели социального обеспечения посвящены публикации А. Винокурова, где проиллюстрированы принципиальные отличия систем социального обеспечения, принятых в советском государстве, в царской России и за рубежом.
Фрагментарно отдельные аспекты этой проблемы рассматривались позднее, но, в основном, в контексте истории медицины, образования, деятельности Общества Красного Креста - одной из немногих оставшихся после 1917 г. общественных структур благотворительной направленности. Лишь в конце XX в. появился интерес к различным аспектам этой проблемы. Историю благотворительности в России рассматривал В.П. Власов, работа которого представляет собой справочное издание научно-популярного характера, что обусловило некоторую идеализацию феномена российской благотворительности, без учёта противоречий этого явления.
В большинстве современных работ рассматриваются исторические, социологические, философские вопросы благотворительности и общественного призрения. На юридический аспект деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, пусть и частично, неоднократно обращали внимание такие исследователи, как Л.И Беляева, А.В. Борисов, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, К.Л. Яковлев См.: Беляева Л.И. Воспитание несовершеннолетних правонарушителей в России. В 3-х ч. Ч. I. Учреждения для несовершеннолетних правонарушителей в Российской империи. М., 2007; Борисов А.В., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л., Ермакова Е.Г. Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII - начале XX в. / Под ред. Р.С. Мулукаева. М., 2002; Сизиков М.И. История полиции в России (1718-1917): Становление и развитие. М., 1998; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции в России (1718-1917). М., 1992..
Правовые основы деятельности полиции в Российской империи в организации благотворительности освещалась в работе И.А. Тарасовой Тарасова И.А. Роль полиции в обеспечении благотворительной деятельности в дореволюционной России (XVIII - начало XX вв.): Историко-правовой аспект: Дисс…канд. юрид. наук. М., 2001.. Роль Министерства внутренних дел в сфере благотворительности и общественного призрения освещали Е.Ю. Костина, А.Р. Соколов, Г.Н. Ульянова, однако работах упомянутых авторов в основном затрагивались исторический и социологический аспекты данной проблемы См.: Костина Е.Ю. Благотворительность в российском обществе как социальный институт и вид социальной деятельности (на материалах Приморского края): Дисс…. канд. социолог. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный университет. 2005; Соколов А.Р. Благотворительность в России как механизм взаимодействия общества и государства (Начало XVIII- конец XIX вв.): Дисс…докт. историч. наук. СПб, 2006; Ульянова Г.Н. Благотворительность в Российской империи: Дисс…докт. историч. наук. М., 2005. . Организация общественного призрения Министерством внутренних дел, его взаимодействие с другими ведомствами, губернаторами, земскими структурами и общественными формированиями Российской империи по данным вопросам не получили достаточно полного и глубокого освещения.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала XIX до начала XX вв., то есть с момента создания в 1802 г. системы министерского правления в России и до свержения самодержавия в 1917 г. Для сравнения и рассмотрении генезиса общественного призрения автор в некоторых случаях выходил за указанные рамки исследования. Выбор хронологических рамок позволил проследить основные события развития правовых и организационных форм деятельности по общественному призрению, находившейся в ведении Министерства внутренних дел Российской империи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в Российской империи в сфере призрения неимущих в рамках компетенции Министерства внутренних дел.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения, а также нормативные правовые акты, архивные материалы, научные работы, характеризующие основные направления деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, её конкретные формы и методы в рассматриваемый период.
Цель исследования: определение правовых и организационных основ общественного призрения, осуществлявшегося под руководством Министерства внутренних дел Российской империи во взаимодействии с иными государственными учреждениями и общественными организациями.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки следующих задач:
- сформулировать понятие общественного призрения в Российской империи, исследовать развитие его законодательной базы;
- проанализировать организационно-правовые основы и направления государственной социальной политики в России до образования Министерства внутренних дел;
- проследить генезис общественного призрения в Российской империи как социального института;
- охарактеризовать роль Министерства внутренних дел Российской империи в выполнении функции общественного призрения, определить правовые и организационные основы этой деятельности;
- с позиций системного анализа исследовать особенности правового регулирования взаимоотношений Министерства внутренних Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения;
- исследовать организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения;
- обозначить место и роль Министерства внутренних дел Российской империи в межгосударственной деятельности по вопросам призрения.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, в рамках которого применены общенаучные методы формально-логического и системного анализа и частнонаучные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового анализа.
Работа над диссертацией велась на основе принципа историзма. Общественные явления анализировались в динамике их возникновения и развития на различных этапах функционирования государства и его институтов. Это позволило рассмотреть становление и развитие правовых основ организации общественного призрения в Российской империи, органов, осуществляющих эту деятельность, с учетом особенностей конкретных общественно-политических и социально-экономических условий.
Формально-юридический метод применялся при толковании и выяснении внутреннего смысла текстов нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию общественного призрения в России. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить характерные особенности данной деятельности на различных исторических этапах, выявить основные направления ее развития. Кроме того, в работе были использованы специальные методы. Так, терминологический анализ источников применялся при выявлении этапов генезиса категорий «призрение» и «благотворительность». Структурно-функциональный и конкретно-исторический методы использовались для выявления органов и учреждений Российской империи, участвовавших в осуществлении общественного призрения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена кругом поставленных задач. На основе обобщения исторических источников предполагается раскрыть деятельность Министерства внутренних дел Российской империи в области общественного призрения, выполнение им административно-хозяйственной функции по преследованию и предупреждению нищенства и бродяжничества в рамках решения основной задачи - охраны общественного порядка.
Элемент новизны состоит в том, что в процессе исследования использовано значительное количество архивных материалов, часть из которых впервые вводится в научный оборот. В их числе источники, находящиеся в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном историческом архиве (РГИА), Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ), отделе рукописей Российской национальной библиотеки (РНБ) и др. Это позволило проследить тесную взаимосвязь между социальными и правоохранительными функциями Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения. В работе проанализировано влияние законодательных и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Российской империи на эффективность деятельности Министерства внутренних дел в области общественного призрения в рассматриваемый период.
Выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Общественное призрение в Российской империи в рассматриваемый период, как социальная деятельность, представляло собой комплекс правовых и организационных мер, направленных на социальную поддержку и защиту нуждающихся, создание условий для реализации их трудовых способностей, а также мер правоохранительного, медицинского, религиозно-воспитательного характера, осуществлявшихся а) государственными учреждениями, подведомственными Министерству внутренних дел; б) негосударственными благотворительными организациями, находившимися под контролем государства; в) благотворительными учреждениями, которым покровительствовала императорская семья.
2. Как вид государственной социально направленной деятельности общественное призрение в России начало формироваться в последней четверти XVIII века. Именно тогда были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности приказов общественного призрения, функционировавших впоследствии, начиная с 1802 года, под руководством Министерства внутренних дел, которое можно считать первым государственным ведомством, отвечающим за организацию социального обеспечения.
3. Деятельность по организации общественного призрения в Российской империи подвергалась строгой регламентации, а также надзору за благотворительными учреждениями со стороны Министерства внутренних дел как органа центрального управления, которое следило, чтобы осуществление призрения велось согласно действующему законодательству и административным предписаниям. Чиновники Министерства участвовали в заседаниях органов управления общественным призрением на местах, контролировали функционирование благотворительных учреждений.
4. Под взаимодействием Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения следует понимать согласованную по целям, задачам, месту и времени, основанную на нормах законодательства совместную деятельность заинтересованных субъектов, направленную как на оказание помощи нуждающимся, так и на борьбу с такими негативными социальными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество.
5. Необходимость в организации взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями наиболее остро ощущалась в период кризисов и социальных катаклизмов: неурожайных лет, эпидемий, войн. Вместе с тем, налаживая взаимодействие с различными государственными институтами по вопросам призрения, Министерство внутренних дел стремилось снять с себя часть нагрузки по финансированию данной деятельности, чаще всего, возлагая её на общественность и частных благотворителей.
6. Круг вопросов, решаемых Министерством внутренних дел в социальной сфере, был весьма широк. Наряду с деятельностью по организации общественного призрения Министерство реализовывало комплекс мероприятий, направленных на борьбу с такими негативными социальными явлениями как профессиональное нищенство и бродяжничество, в ходе которых выявлялись и задерживались нищие, выяснялись обстоятельства, приведшие обнищанию, после чего данные лица высылались к месту постоянного проживания. Наиболее эффективными в этом смысле были мероприятия Министерства внутренних дел, осуществлявшиеся во второй половине XIX века.
7. В международном сотрудничестве по вопросам общественного призрения Российскую империю представляло именно Министерство внутренних дел, которое участвовало в международных конференциях, конгрессах, в выработке межгосударственных соглашений. Министерство осуществляло полицейский надзор за пребывающими на территории России иностранными подданными, вело паспортный контроль, следило за перемещением иностранцев внутри страны. Выполняя контрольно-надзорные и карательные функции по предотвращению профессионального нищенства и бродяжничества, Министерство внутренних дел следовало требованиям международных соглашений, касавшихся высылки за пределы Российской империи иностранцев, не имевших средств к существованию, чем способствовало укреплению правопорядка в стране.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью и новизной. Теоретическая значимость работы, в первую очередь, состоит в том, что многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее не подвергались анализу, поэтому полученные в ходе ее подготовки результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических вопросов организации общественного призрения.
Опыт правового регулирования и организации общественного призрения в Российском государстве не утратил своей значимости и может быть учтен в рамках деятельности по дальнейшему совершенствованию системы органов внутренних дел, в том числе повышению эффективности профилактики правонарушений. Думается, что данная работа может послужить средством укрепления междисциплинарных связей и представлять определенный интерес для специалистов в области уголовного права и изучающих проблемы отраслевого управления подразделениями полиции.
Практическая значимость работы состоит в том, что научная разработка проблемы настоящего исследования позволит творчески использовать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования социальной деятельности применительно к современным условиям, внедрить в практическую деятельность МВД России методов и способов противодействия противоправным формам бродяжничества и попрошайничества, разработать рекомендации по использованию исторического опыта общественного призрения в работе Министерства внутренних дел. Полученные данные представляют определенную ценность для отраслевых юридических наук и могут быть использованы для подготовки научных работ, а также в учебном процессе в образовательных учреждениях юридического профиля при изучении соответствующих тем по истории отечественного государства и права.
Источниковую базу диссертации составляют законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, статистические сборники, циркуляры, официальные письма и доклады должностных лиц, периодическая печать. Важными источниками послужили материалы, полученные из Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ), отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ) и др. Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в Полное Собрание Законов Российской империи, Свод законов Российской империи, монографии, диссертации, иные научные труды, публикации в периодических изданиях.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования определяется его комплексным характером, применением совокупности научных методов, таких как анализ и сопоставление сведений, взятых из разных источников: архивных материалов, нормативных правовых актов, периодических изданий, трудов историков и юристов.
Особое значение имело использование архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, которые не были ранее предметом анализа и обобщения. Это подтверждает достоверность и обоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применением диссертантом научной методологии при изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по истории органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного изыскания автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры. Основные положения работы содержатся в 8 научных работах автора, общим объемом 2,78 п.л. (из них 3 опубликованы в научных журналах, рекомендованных перечнем ВАК, 1 - в других научных журналах, 4 - изданы в сборниках по результатам конференций), а также докладывались автором на:
1) Межвузовском научном семинаре «Взаимодействие международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению безопасности личности, общества и государства». 29 апреля 2010 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
2) Международной межвузовской конференции «Российская экономика: новая реальность (экономика, предпринимательство, право)». 14-15 апреля 2011г. Московский институт предпринимательства и права, г. Москва.
3) Межвузовском научном семинаре «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел». 20 апреля 2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
4) Вузовской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел». 17.05.2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
Имеются акты внедрения материалов диссертационного исследования:
В учебный процесс кафедры общеправовых дисциплин Калининградского юридического института МВД России при проведении учебных занятий по курсу «История государства и права», - акт от 10 февраля 2012 г.
В практическую деятельность полицейских подразделений по охране общественного порядка и общественной безопасности (ООД УУП и ПДН) управления МВД России по Ульяновской области на занятиях по служебной подготовке при изучении темы, посвященной историческому опыту участия полиции в мероприятиях по противодействию вовлечению несовершеннолетних в занятие бродяжничеством и попрошайничеством, - акт от 27 февраля 2012 г.
В законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при обсуждении и принятии законопроекта Федерального закона «О полиции» на заседании комитета Государственной Думы по безопасности, состоявшимся 7 декабря 2010 г. с участием депутата Государственной Думы А.Р. Саркисяна, - акт от 10 декабря 2010 г.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Содержание работы
Во введении работы обосновывается актуальность темы исследования; раскрывается степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования; практическая и теоретическая значимость исследования; обосновывается научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; характеризуется источниковая база исследования; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе - «Правовое регулирование и организационные основы общественного призрения в Российской империи» - исследуются основные теоретические подходы к проблеме общественного призрения, как одного из направлений социальной деятельности государственных органов Российской империи в его сущностных характеристиках.
В первом параграфе главы - «Понятие общественного призрения в Российской империи» - исследуется этимология термина «общественное призрение», его соотношение с применяемым ныне в теории и на практике понятием «социальное обеспечение», а также с понятием «благотворительность», которое обозначает широкий спектр социальной деятельности, потому имеет не только историко-правовое наполнение, но и достаточно часто используется в юридической практике современной России.
Проведенный автором анализ многочисленных дореволюционных правовых актов и иных источников, мнений специалистов, показывает, что в Российской империи, по сути, отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории.
Опираясь на труды учёных, исследовавших проблему общественного призрения в России, как социального явления, диссертант подчеркивает, что оно, будучи напрямую связанным с возникновением и становлением государственности, прошло долгий путь развития - от христианского милосердия и «нищелюбия» до организованной государственной поддержки нуждающихся слоёв населения Империи.
Предпринимаются попытки в историко-правовом аспекте дать представление о негативных сторонах характерного для России XVIII - начала XX вв. массовых проявлений «пауперизма» - бродяжничества, профессионального нищенства, порожденных низким уровнем материального положения населения, длительным сохранением феодальных пережитков.
Проиллюстрирована поэтапная трансформация «призрения» - от простого стремления дать приют и пропитанье страждущим, взять их под покровительство, до законодательно закрепленного «общественного призрения» как важнейшего направления реализации социальной и правоохранительной функций государства, с одной стороны в отношении беднейших обывателей, больных, увечных, умалишенных, с другой - лиц, ведущих асоциальный образ жизни и не желающих его менять, что требовало от органов государства иных, в том числе репрессивных и исправительно-трудовых мер.
В конце XVIII в. начали складываться две системы социальной помощи населению Империи: обязательного - «общественного» призрения, как совокупности организационно-правовых мер, предпринимаемых уполномоченными органами государства, и - «благотворительности», не столь строго привязанной к социальной политике государства, но, тем не менее, также находившейся под государственным контролем.
Важным условием успешной деятельности общественного призрения в дореволюционной России считалось именно развитие благотворительности, хотя в трудах многих ученых понятие благотворительности и общественного призрения практически не различались. Подвергнув сравнительному анализу сложившиеся в XIX - начале ХХ вв. мнения, диссертант приходит к выводу, что интерпретации основных дефиниций, используемых как в законодательной практике, так и научно-публицистической литературе не отличались единством, но на необходимость участия государства в осуществлении общественного призрения и привлечения к этой деятельности общественности и частных лиц, даже с учетом нередко диаметрально противоположных суждений о сущности призрения, указывали все, без исключения, авторы.
Исследуются примеры наиболее распространённых градаций нуждающихся в призрении, смысл которых сводился, в принципе, к одному - разделению на лиц: а) совершенно к труду не способных (калеки, идиоты, сумасшедшие, старики, потерявшие трудоспособность); б) временно неспособных к труду (дети, больные - не хроники); в) трудоспособных, но не имеющих возможности приложить свой труд (безработные). К отдельным категориям (в период Первой мировой войны) относились увечные воины и члены их семей. Вместе с тем автор отмечает весьма слабую правовую регламентацию, «обрывочность» подобной классификации в Российской империи, что создает трудности и в теоретическом осмыслении данной проблемы.
Содержание общественного призрения проявлялось в усилиях органов государства в сфере общественного призрения, в первую очередь Министерства внутренних дел Российской империи, которое отвечало за его организацию на центральных и периферийных уровнях, стремившихся: а) дать приют нуждающимся, то есть удовлетворить их насущные физические потребности, принять меры по спасению от духовного разложения, а также иные меры воспитательного характера; с этой целью здоровых лиц, занимавшихся нищенством, направляли на принудительные работы, тем самым не допуская иждивенчества; б) обеспечить общественную безопасность, в первую очередь, путем защиты общества от негативных последствий распространения нищенства и бродяжничества, предупреждением и пресечением этих общественно вредных социальных явлений как одного из факторов распространения преступности и инфекционных болезней; в) принять пусть минимальные, но действенные меры по предупреждению обнищания населения, тем самым, сглаживая социальную напряженность, и в то же время защищая интересы господствующих классов.
Во втором параграфе главы - «Правовые и организационные основы деятельности государственных учреждений и общественных организаций Российской империи в сфере общественного призрения (IX - начало XIX вв.)» - рассматриваются основные параметры установления государственной помощи соотечественникам, не имевшим средств к существованию по причине болезни, старости, сиротства, со времен древнерусских княжеств до начала административных (министерских) реформ Александра I.
На примере ряда историко-правовых источников (Постановлений Церковных Соборов, великокняжеских и царских узаконений) показывается, что издревле социальная поддержка нуждающихся носила характер церковно-государственной помощи, именовавшейся «нищелюбием». Подчёркивается, что христианское милосердие на Руси положило начало благотворительной деятельности частных лиц и организации общественного призрения, сохранив через века неразрывную связь общества и церкви. Первые законодательные акты об общественном призрении относятся к X - XI вв., ими же определялись и источники расходов на «социальные нужды». Однако «нищелюбие» способствовало и появлению таких негативных явлений как профессиональное нищенство, бродяжничество. Лояльное отношение общества к нищим определялось господствующей православной моралью, что способствовало появлению обособленного слоя нищих - тунеядцев.
Первые попытки борьбы с этим асоциальным явлением были предприняты в эпоху Ивана IV на Стоглавом Соборе 1551 г., но успехом не увенчались, и до начала реформ Петра I не получили распространения. Автор полагает, что к середине XVII в., с принятием Соборного Уложения, уже были созданы зачатки системы организации государственной и светской социальной помощи, а предложение отделять действительно нуждающихся от здоровых, притворных нищих - о постепенной трансформации бытовавшего на Руси мнения о сущности нищенства.
Для второй половины XVII в. - последней четверти XVIII в. была характерна активизация государственного участия в организации общественного призрения. К историко-правовым источникам того времени можно отнести указ Царя Федора Алексеевича от 27 января 1682 г., который предусматривал устройство больниц и домов призрения для бедных людей, богаделен для раненых, отставных солдат, убогих, больных неизлечимыми болезнями, а также воспитательных домов. Начиная с 1694 г. принимались меры не только против нищих-тунеядцев, но и против лиц, подававших милостыню, - под угрозой большого денежного штрафа. Лицам, склонным к милосердию, было рекомендовано передавать пожертвования непосредственно в богадельни.
Сказалось на истории общественного призрения и создание Петром I в 1718 г. регулярной полиции, одной из задач которой являлось избавление городов от бродяг и нищих. Способные работать, служить, но уклоняющиеся от этого, и занимающиеся нищенством рассматривались как преступники. Генерал-полицмейстеру была вменена обязанность предупреждения и пресечения нищенства. В то же время, Петр I указывает, что полиция, принуждая каждого к трудам, «призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных».
Важным направлением в борьбе с нищенством автор называет создание учреждений, в которых они могли быть обеспечены работой: смирительных домов и госпитальных школ - прообразов учреждений общественного призрения. Создавая новую систему государственных органов, Петр I строго регламентировал их деятельность, в том числе и по вопросам борьбы с нищенством посредством системы норм полицейского контроля и надзора над благотворительностью, которые выполняли социальные и карательно-право-охранительные функции, с преобладанием последних.
Диссертант полагает, что основы государственно-правового регулирования создания и деятельности учреждений общественного призрения заложила всё же Екатерина II. В 1763 г. Императрица подписала Манифест об учреждении в Москве «Сиропитательного дома» с госпиталем для бедных рожениц. Устройство и содержание приюта мыслилось исключительно на частные пожертвования, в казне денег на это не было. В августе 1775 г. был издан указ «Об учреждении под ведомством тамошней полиции особой больницы, богадельни и работных домов». С введением приказной системы местного управления благотворительные учреждения перешли из полицейского ведомства в ведение Московского приказа общественного призрения.
Таким образом, в период с 1775 г. по 1802 г. была создана государственная система общественного призрения с участием государственных учреждений, общественных организаций и частных лиц, распространившаяся на всю Империю. В 1782 г. в соответствии с «Уставом благочиния или полицейским», стала создаваться сеть рабочих и работных домов. Приказы общественного призрения стали основой для проведения в дальнейшем социальной политики государства, т.к. они являлись единственными государственными учреждениями, в компетенцию которых входило решение социальных и правоохранительных вопросов. По мнению диссертанта, именно в последней четверти XVIII в. образованием приказов общественного призрения были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности учреждений призрения, которые впоследствии функционировали под руководством Министерства внутренних дел.
В третьем параграфе главы - «Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения» - путем анализа нормативных правовых актов XIX - начала XX вв., иных исторических документов и публикаций рассматривается процесс формирования и развития основ данной деятельности.
Автор обращает внимание на то, что Министерству внутренних дел практически с момента образования в 1802 г. было поручено управление не только приказами общественного призрения, но и главное заведывание всеми делами призрения. Это было проявлением стремлением власти реализовать правоохранительную и социальную функции силами одного ведомства.
Далее исследуются порядок правового регулирования общественного призрения и относящиеся к нему административно-регламентные меры, предпринятые в рамках внутренней организации Министерства внутренних дел. Отмечается, что заведование общественным призрением осуществлялось преимущественно Департаментом хозяйственным и ещё несколькими подразделениями Министерства, дается характеристика их полномочий. По мнению автора, уже в начальный период становления новой модели организации общественного призрения в Империи к этой деятельности активно привлекались чиновники местных учреждений, предводители дворянства, председатели и члены земских управ и т.п., однако его структурная основа была представлена лицами, состоявшими в штате приказов общественного призрения, преимущественно из числа дворян.
Диссертант отмечает, что в рамках осуществления социальной функции государства Министерство внутренних дел решало кадровые, финансовые вопросы, стремилось улучшить деятельность приказов общественного призрения и учреждений им подведомственных (народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни, дома для сумасшедших, работные и смирительные дома), контролировало финансово-хозяйственную деятельность приказов. Выполняя правоохранительную функцию, Министерство внутренних дел решало задачи полицейского надзора и контроля над благотворительной деятельностью обществ и частных лиц, осуществляло мероприятия по предупреждению и пресечению бродяжничества и нищенства.
Особое внимание Министерство внутренних дел уделяло решению организационно-штатных вопросов общественного призрения. Присвоение чиновникам приказов прав гражданской службы с постоянным жалованием делало службу в приказах привлекательней. Создание же в приказах общественного призрения в январе 1821 г. канцелярий, а в 1829 г. - должности архитектора, ввиду острой необходимости реконструкции имеющихся и строительстве новых заведений, добавило работе приказов системности и целенаправленности. Вместе с тем, единого подхода к организации общественного призрения вплоть до 1917 г. достичь не удалось. Чаще всего организация призрения состояла лишь в выделении определенных сумм из казны местным попечительным советам заведений общественного призрения и благотворительным учреждениям. Тем не менее, организационно-штатная и кадровая политика Министерства внутренних дел в отношении приказов общественного призрения постоянно развивалась, в первую очередь - в направлении усиления контроля их деятельности.
Благодаря этому Министерством внутренних дел постоянно выявлялись недостатки в организации общественного призрения в губерниях и областях, более всего - в части материально-хозяйственного обеспечения. Предпринятые Министерством административные меры позволили к 1817 году (несмотря на нашествие Наполеона) частично исправить положение, за что губернаторы были удостоены поощрения Александром I.
Определённую роль в организации общественного призрения как социальной деятельности сыграло введение Александром I «Наставления для строения богоугодных заведений Приказов общественного призрения» от 25 июня 1823 г. На принятие данного акта повлияли не только неудовлетворительное состояние «богоугодных заведений», но и рост числа приказов общественного призрения, а также учреждений, находящихся в их ведении. Однако, несмотря на дальнейшие усилия, направленные, включая эпоху царствования Николая I, на совершенствование правовых и организационных основ общественного призрения, данное направление деятельности государства до начала второй половины XIX в. существенных изменений не претерпело.
Как полагает диссертант, хотя Министерство внутренних дел инициировало принятие новых узаконений (например в 1826 г. «Правил при определении воспитанников приказов общественного призрения в гражданскую службу», в 1835 г. «Примерного устава для сиропитательных заведений» приказов общественного призрения и т.п.), заботилось об улучшении финансового положения учреждений призрения, разрабатывая соответствующие правила, инструкции и усиливало контроль их деятельности, феодально-крепостнический строй Российского государства порождал массовое обнищание населения, рост числа нуждающихся, то есть те имманентно присущие Империи социальные язвы, с которыми система общественного призрения, сложившаяся в тот период, справиться была не в состоянии.
Только после отмены крепостничества, проведения в 1864-1870 гг. земской и городской реформ Александра II, сопровождавшихся передачей приказов общественного призрения местным органам управления, освобождая от основного объёма полномочий в этой сфере центральные государственные учреждения, появилась надежда на переход практики организации призрения от сугубого администрирования со всеми его изъянами к действительно социально направленной деятельности, что до конца реализовано не было. Министерство внутренних дел сохранило за собой контрольно-надзорные полномочия в отношении учреждений призрения.
Обращая внимание на вопросы общественного призрения, решаемые в рамках реализации правоохранительной функции государства, автор доказывает, что в этом плане деятельность Министерством внутренних дел была не менее значимой. Возложенная на II отделение Экспедиции спокойствия и благочиния, с 1811 г. на особенную канцелярию при Министре полиции (с 1819 г. Министерства внутренних дел), а с 1898 г. - на Особый отдел Департамента полиции, эта функция заключалась в: а) осуществлении надзора за благотворительностью; б) проверке политической благонадежности членов благотворительных заведений, обществ и соответствия их деятельности законам Российской империи; в) выявлении финансовых злоупотреблений со стороны руководства общественных и частных благотворительных учреждений; г) борьбе с профессиональным нищенством и бродяжничеством.
Диссертант приходит к выводу, что, не смотря на целенаправленный, организованный характер управления Министерством внутренних дел Российской империи общественным призрением эта деятельность страдала излишним формализмом, мелочной опекой. В работе преобладал бюрократический, «канцелярский» стиль. Инициатива с мест учитывалась слабо и реальных результатов не приносила. В числе препятствий развитию общественного призрения, следует назвать также недостаточное его финансирование, что постоянно побуждало Министерство внутренних дел обращаться к ресурсам местных обществ и учреждений частной благотворительности.
Вторая глава - «Организационно-правовые формы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения» - посвящена исследованию роли Министерства внутренних дел в государственном механизме в части совместной с иными ведомствами, негосударственными структурами и международными организациями деятельности по общественному призрению.
В первом параграфе главы - «Правовое регулирование взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения» - исследуется правовые основы взаимодействия Министерства внутренних дел с различными государственными и общественными институтами, участвующими в благотворительности и общественном призрении.
Диссертант отмечает, что взаимодействие между государственными ведомствами и общественностью в интересах правоохраны является объективной необходимостью во все времена, что убедительно проиллюстрировано в работах ряда современных исследователей. От его качества напрямую зависит эффективность правоохранительной деятельности. Взаимодействие органов государства и общественных учреждений, как инструмент социального управления в Российской империи, также признавалось необходимым, хотя имело ряд особенностей, характерных для рассматриваемого периода.
Под взаимодействием Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения автор понимает согласованную по целям, задачам, месту и времени, основанную на нормах законодательства, совместную деятельность заинтересованных субъектов, направленную как на оказание помощи нуждающимся, так и на борьбу с такими негативными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество.
К мерам нормативно-правого регулирования в сфере общественного призрения, направленным на совершенствование взаимодействия Министерства внутренних дел с другими государственными органами и негосударственными институтами, автор относит: а) нормативное закрепление задач, функций, принципов взаимодействия, определение его форм, методов, статуса субъектов взаимодействия, разграничение их компетенции, а также установление типовых процедур согласования интересов взаимодействующих структур; б) законодательное закрепление централизованного порядка согласования кандидатур, выдвигаемых на должность руководителей периферийных структур, ведающих вопросами общественного призрения; в) издание актов толкования и применения правовых норм, касающихся взаимодействия в сфере общественного призрения и т.п.
Переход согласно «Манифесту об учреждении Министерств» 1802 г. дел общественного призрения в ведение Министерства внутренних дел, и утверждение нового порядка управления потребовали модернизации законодательных основ этой деятельности. Возникла необходимость в издании нормативных актов, касающихся налаживания межведомственных контактов, организации взаимодействия Министерства с другими государственными органами и иными структурами. Порядок межведомственного взаимодействия был установлен не сразу. Лишь изданием 25 июня 1810 г. «Манифеста о разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих» разграничение межведомственной компетенции приобрело правовую форму. Тогда же определились и основные задачи Министерства полиции в сфере общественного призрения. Однако на деятельность этого ведомства приходило много жалоб от центральной и местной администрации. Была проведена ревизия местных полицейских, тюремных учреждений, смирительных и работных домов, их деятельность была признана неэффективной. По мнению диссертанта, низкий уровень организации взаимодействия Министерства полиции с другими государственными органами также стал одной из причин упразднения данного ведомства и передачи в 1819 г. его функций Министерству внутренних дел.
С этого момента Министерством внутренних дел были предприняты шаги в направлении налаживания внутриведомственных отношений, контактов с другими министерствами и начальниками губерний, на тот период нередко находившимися в неведении относительно своих полномочий в сфере общественного призрения. Об этом, в частности, свидетельствует циркуляр Министерства от 28 июня 1826 г. «О формах сношений Министерства внутренних дел с лицами оному подведомственному». Взаимодействие с губернаторами, как высшими должностными лицами в губерниях, Министр внутренних дел предполагал осуществлять на основе сотрудничества, партнерства, в то же время, подчеркивая свою руководящую роль. При этом Министр наделялся правом законодательной инициативы и издания ведомственных нормативных актов: циркуляров, инструкций, распоряжений для подведомственных учреждений. Например, циркулярным предписанием Министра внутренних дел от 3 октября 1836 г. был определен порядок взаимодействия губернаторов с приказами общественного призрения.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в исследуемой сфере, являлся «Устав об общественном призрении», включенный в Т. XIII Свода законов Российской империи, однако при этом правовые нормы, касающиеся общественного призрения, не были сконцентрированы в одном месте, а нашли своё отражение во всех частях Свода. По мнению автора, внимание к законодательной регламентации общественного призрения было продиктовано тем, что правительство рассматривало призрение как даруемую властью милость и постоянно это подчеркивало.
Подобные документы
Предпосылки возникновения МВД Российской Империи. Этапы реформирования МВД России в XIX – первой половине ХХ века. Структура и функциональные особенности Министерства внутренних дел, определение его компетенции, прав и обязанностей, значение в обществе.
курсовая работа [40,9 K], добавлен 15.03.2012Исторический аспект становления и развития Министерства внутренних дел России. Задачи, полномочия и функции Министерства внутренних дел РФ. Анализ организации органов внутренних дел, действующих на территориях субъектов РФ и в муниципальных образованиях.
дипломная работа [1,8 M], добавлен 21.10.2014Причины реформ государственного аппарата Российской империи. Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века. Взаимодействие органов полиции и министерства внутренних дел. Реформирование местных органов полиции.
дипломная работа [88,1 K], добавлен 28.09.2012Система, структура, задачи и полномочия Министерства внутренних дел Российской Федерации. Организация деятельности МВД России. Задачи, функции и структура главных управлений по федеральным округам и органам внутренних дел субъектов Российской Федерации.
реферат [31,0 K], добавлен 25.06.2009Создание, структура и основные направления деятельности Министерства внутренних дел России. Законодательное закрепление оснований организации и функционирования органов внутренних дел. Новый этап в истории органов внутренних дел – образование полиции.
презентация [3,0 M], добавлен 21.02.2014Осуществление деятельности Министерства на основе принципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Руководство Министерством внутренних дел Российской Федерации Президентом Российской Федерации. Основные задачи Министерства.
реферат [20,7 K], добавлен 03.06.2008Место в системе государственной власти Министерства внутренних дел. Основные задачи органов МВД по обеспечению общественного порядка и безопасности и борьба с преступностью. Трехуровневая организационная структура МВД России с учётом задач. РОВД.
реферат [23,5 K], добавлен 29.06.2008Управление в области внутренних войск Министерства внутренних дел РФ: организационно-правовая система управления, нормативно-правовое регулирование деятельности. Изучение административно-процессуальной и служебно-боевой деятельности внутренних войск.
курсовая работа [36,5 K], добавлен 27.04.2010МВД России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Создание, структура и численность Министерства внутренних дел.
презентация [2,9 M], добавлен 20.05.2015Статус Министерства внутренних дел Российской Федерации. Органы внутренних дел субъектов Российской Федерации. Правовой статус милиции. Порядок и особенности прохождения службы в органах внутренних дел. Стратегия государственной политики в области ОВД.
курсовая работа [43,9 K], добавлен 21.01.2009
