Ограничение и прекращение права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Ограничение и прекращение права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий

Доржи-Горяева Эльза Владимировна

Волгоград 2012

Диссертация выполнена в Негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградский институт бизнеса».

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Анисимов Алексей Павлович.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Дерюгина Татьяна Викторовна

декан юридического факультета

НОУ ВПО «Волгоградский институт социологии, экономики и права»;

кандидат юридических наук, доцент

Бутенко Александр Александрович доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России».

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский

государственный университет им. К.Л. Хетагурова»

Защита состоится 22 мая 2012 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.029.07 при ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» по адресу: 400062, г. Волгоград, пр-т Университетский, 100, ауд. 2-05 В.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».

Автореферат разослан «20» апреля 2012 г. и размещен на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» http://www.volsu.ru.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент О.А. Яковлева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Стабильное развитие российской экономики во многом зависит от наличия и эффективности механизма правового регулирования отношений собственности. Однако в российском законодательстве продолжает сохраняться ряд пробелов и коллизий, связанных с реализацией права собственности на отдельные объекты гражданских прав.

Институт собственности на земельные участки, в том числе участки в границах особо охраняемых территорий, в России выступает одновременно и гарантией обеспечения частных интересов граждан (их объединений), и наряду с этим является залогом обеспечения публичных интересов в ходе успешной реализации отдельных направлений государственной политики.

В Российской Федерации около 12 тысяч различных природоохранных зон: федеральных и региональных. Они занимают более 200 миллионов гектаров, то есть свыше 11% территории России. Путин В.В. В России будет создано 11 новых заповедников и 10 нацпарков: Сайт. Режим доступа. http://www.rg.ru/2010/10/29/zapovedniki-anons.html. Дата обращения: 29.10.2010. Земельные участки в пределах данных земель находятся как в частной, так и в муниципальной или государственной собственности. Именно поэтому соблюдение баланса частных и публичных интересов в данной сфере - важная и нелегкая задача, выполнение которой регулируют нормы различной отраслевой принадлежности.

На многие вопросы, связанные с ограничением и прекращением права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий, до сих пор нет ответа ни в законодательстве, ни в юридической науке. При этом динамика изменения площади земель особо охраняемых территорий неоднозначна: с одной стороны, она расширяется, поскольку в ближайшие десять лет в России планируется создать одиннадцать новых федеральных государственных заповедников и десять национальных парков, с другой стороны, сокращается за счет перевода земель из данной категории в иные.

Кроме того, в связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обострились вопросы, связанные с обоснованностью и процедурой ограничения и прекращения прав собственников, землепользователей, землевладельцев на земельные участки из состава земель города-курорта Сочи. Это вызвало массу жалоб от местных жителей, общественных организаций. Стоит отметить, что земельные споры, возникающие на этой особо охраняемой территории, свидетельствуют о правовой незащищенности, слабых гарантиях прав собственников земельных участков в пределах особо охраняемых территорий.

Несмотря на то, что правовые проблемы, возникающие при изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий, затрагивают интересы многих граждан и юридических лиц, и их решение во многом лежит в плоскости именно гражданско-правовой науки, до сих пор учеными не предпринималось попыток комплексного монографического исследования правовых последствий и процедур ограничения и прекращения права собственности на земельные участки из состава земель особо охраняемых природных территорий, земель историко-культурного или рекреационного назначения, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Настоящее исследование является попыткой восполнения данного пробела в юридической науке, результатом теоретического обобщения существующих проблем правоприменительной практики, аргументирует ряд изменений и дополнений в гражданское законодательство, а также обоснованность мер по оптимизации правотворческой, судебной и иной правоприменительной практики.

Степень разработанности темы в юридической литературе. Общие вопросы теории права собственности и оборота земельных участков как объектов недвижимости были исследованы с позиций конституционного, гражданского, а также земельного права в работах С.С. Алексеева, А.П. Анисимова, И.З. Аюшеевой, Н.А. Баринова, Д.С. Бугрова, А.С. Васильева, Е.А. Галиновской, С.П. Гришаева, Д.В. Добрачева, Л.Т. Кокоевой, А.В. Копылова, Г.С. Крапана, О.И. Крассова, А.С. Красюковой, Л.В. Лазарева, М.С. Липецкера, Е.Л. Мининой, Д.И. Мейера, В.В. Романовой, В.А. Рыбакова, А.Я. Рыженкова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, В.Н. Соловьева, М.С. Сотниковой, С.А. Степанова, Н.А. Сыродоева, В.А. Тархова, М.Ю. Тихомирова, Ю.К. Толстого, В.В. Устюковой, С.А. Чаркина, А.Ю. Чикильдиной, Л.В. Щенниковой.

Правовым проблемам ограничений права собственности посвятили свои труды И.Ю. Аккуратов, Ю.Н. Андреев, З.А. Ахметьянова, А.А. Богустов , Т.Г. Веретило, Т.В. Дерюгина, К.Д. Кавелин, В.П. Камышанский, С.В. Камышанская, П.О. Кириенков, Н. Кононов, Н.М. Коршунов, В.И. Курдиновский, А.В. Малько, В.А. Микрюков, Т.А. Мечетина, Т.Б. Станкевич, А.А. Савельев, Ж.А. Сафарова, А.Ю. Сидоренко, К.И. Скловский, Ю. Шумилов.

Вопросы прекращения права собственности в целом и на земельные участки в частности в своих трудах рассматривали такие российские ученые, как М.В. Балин, С.Н. Братусь, Е.И. Буртовая, С.И. Герасин, А.И. Дихтяр, А.В. Дмитриев, С.З. Женетль, Н.П. Кабытов, А.И. Кичко, Е.С. Клейменова, М.С. Романдин, С.А. Рухтин, Е.Л. Сидорова, Н.К. Толчеев, Т.И. Хмелева.

Правовой режим особо охраняемых территорий, проблемы их организации и функционирования были исследованы А. Аюповым, Е.С. Бедовой, С.А. Боголюбовым, И.В. Богомяковым, Э.А. Гряда, Т.Г. Жданович, Л.В. Журавлевой, В.В. Зозулей, Е.Н. Ивановой, А.М. Красницким, А.С. Кротиком, А.В. Кузнецовой, Д.В. Кузнецовым, А.А. Крыцулой, Н. Лотниковой, Э.Н. Мухиной, А.Н. Панфиловым, Д.Ф. Сатыбалдиновой, А.Ю. Семьяновой, А.В. Стукаловым, Г.В. Чубуковым, А.Ю. Шафиевым, О.А. Шевченко.

Однако самостоятельного комплексного научного исследования, посвященного вопросам ограничения и прекращения права собственности на земельные участки, находящиеся в границах особо охраняемых территорий, и направленного на выявление специфики нахождения данных земельных участков в гражданском обороте, до сих пор не проводилось.

Целью диссертационной работы является выявление гражданско-правовых особенностей и последствий установления ограничений и исследование процедур прекращения права собственности на земельные участки в составе земель особо охраняемых территорий, формулирование предложений по совершенствованию гражданского законодательства.

Заявленная цель диссертационного исследования обусловила постановку следующих взаимосвязанных научных задач:

- исследовать исторические этапы формирования и развития гражданско-правового института собственности на земельные участки особо охраняемых территорий в отечественном законодательстве и практике;

- определить законодательные и теоретические основы оборота земельных участков в пределах особо охраняемых территорий;

- раскрыть предусмотренные гражданским и земельным законодательством ограничения права собственности на земельные участки в составе особо охраняемых территорий и классифицировать данные ограничения;

- выявить правовые проблемы и последствия ограничений права собственности на земельные участки особо охраняемых природных территорий, земельные участки историко-культурного и рекреационного назначения, земельные участки лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

- дать характеристику гражданско-правовым основаниям прекращения права собственности на земельные участки в пределах особо охраняемых территорий; земельный охраняемый изъятие собственность

- уточнить процедуры и практику изъятия у собственников земельных участков в границах особо охраняемых территорий;

- обосновать предложения по совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики в сфере осуществления, ограничения и прекращения права собственности на земельные участки в пределах особо охраняемых территорий.

Объектом диссертационного исследования выступают гражданско-правовые отношения, складывающиеся в процессе ограничения или прекращения права собственности на земельные участки в границах особо охраняемых территорий; предметом исследования являются положения правовой доктрины и нормы гражданского права, устанавливающие основания и порядок ограничения и прекращения права собственности на эти участки.

Теоретической основой диссертации выступают фундаментальные разработки науки гражданского, земельного, экологического права, общей теории права и государства, истории, философии права, включая труды таких дореволюционных, советских и российских ученых-юристов, как С.С.Алексеев, С.Н. Братусь, В.А. Белов, В.В. Витрянский, М.В. Власова, С.П. Гришаев, Б.В. Ерофеева, В.Д. Зорькин, И.А. Иконицкая, О.С. Иоффе, П.В. Крашенинников, В.А. Лапач, А.В. Малько, Д.И. Мейер, Б.Н. Миронов, К.И. Скловский, Е.А. Суханов, В.А. Тархов, С.В. Тычинин, В.В. Чубаров, Г.Ф. Шершеневич, Л.В. Щенникова и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (диалектический, системный) и частно-научные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой). На их основе были проведены анализ и обобщение научных, нормативных и практических материалов, обоснованы необходимые теоретические выводы.

Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные об использовании земельных участков в Российской Федерации, а также около 30 актов различных судебных инстанций Российской Федерации, в том числе решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иных арбитражных судов и судов общей юрисдикции, принятых в период с 1996 по 2011 годы.

Научная новизна диссертации. Настоящая диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических и практических проблем ограничения и прекращения права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий в гражданском праве на основе действующего законодательства Российской Федерации. В нем предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток системного исследования проблем оборотоспособности земель особо охраняемых территорий. Исследование проводилось с учетом положений Концепции развития гражданского законодательства и проектов совершенствования Гражданского кодекса РФ.

Научная новизна исследования обосновывается следующими основными положениями и выводами, выносимыми на защиту:

Раскрывается положение, что формирование правового режима земельных участков в границах особо охраняемых территорий прошло ряд этапов, которые предлагается именовать следующим образом: 1 этап - «заповедь государева» (приблизительно XIII - XVIII века); 2 этап - наследие Петра I (1705 - 1870 г.г.); 3 этап - первые заповедники (1870 - 1917 г.г.); 4 этап - советское время (1917 - 1991 г.г.); 5 этап - реформаторский (1991 - 2001 г.г.); 6 этап - современный (2001 - 2011 г.г.). На первых двух этапах формируется режим ограничений и запретов по осуществлению природопользования на земельных участках, необходимых для царской охоты или кораблестроения; в начале XX века появляются первые частные заповедники, располагавшиеся на землях, находящихся в частной собственности отдельных помещиков (Аскания-Нова и другие); с началом советской власти начинается комплексная охрана природных и историко-культурных земель, а содержание вводимых ограничений прав землепользователей принимает современный характер.

Аргументируется вывод о том, что характерной особенностью категории земель особо охраняемых территорий и объектов является наличие на ней ценных природных объектов и комплексов, причем в границах некоторых из них установлен запрет на приватизацию земельных участков. Большая часть земельных участков в составе этой категории находится в государственной и муниципальной собственности. В отдельных случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается нахождение в границах этой категории земель - земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве частной собственности или иных вещных и обязательственных правах. Большая часть земельных участков из земель особо охраняемых территорий и объектов, находящихся в частной собственности, располагаются в составе субкатегории земель рекреационного назначения.

Доказывается, что ограничения, установленные для земельных участков, входящих в состав рассматриваемой категории земель, предусмотрены нормами различной отраслевой принадлежности и имеют комплексную правовую природу. Из этого следует формирование в российском праве межотраслевой системы ограничений права собственности, состоящей из земельно-правовых, гражданско-правовых, эколого-правовых и иных ограничений.

Проведена классификация ограничений права публичной (федеральной, региональной, муниципальной) собственности на земельные участки особо охраняемых территорий в зависимости от степени ограничения права пользования и распоряжения ими. При создании государственных заповедников полностью ограничиваются правомочия не только частных лиц, но и публично-правового образования-собственника; частичные ограничения права публичной собственности устанавливаются в национальных и природных парках, а также на землях историко-культурного назначения; отсутствуют ограничения по распоряжению земельными участками, находящимися в публичной собственности, в границах курортов, дендрологических парков, ботанических садов, на землях рекреационного назначения.

Обосновывается вывод о том, что правовой режим земельных участков как объектов недвижимости зависит не только от их целевого назначения, но и от вида разрешенного использования. В связи с этим не только выявлен пробел в законодательстве (нет нормативно-правового акта, определяющего параметры и виды разрешенного использования земельных участков в границах земель особо охраняемых территорий), но и сформулированы конкретные предложения по нормативному закреплению параметров и видов разрешенного использования земельных участков, находящихся в составе категории земель особо охраняемых территорий, определяющие порядок использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости с учетом их местоположения и предполагаемого назначения. Необходимо внесение изменений в законодательство и принятие экологического регламента и правил экологического зонирования ООТ. Акт экологического зонирования должен содержать перечень зон и содержание ограничений правомочий собственников, землепользователей и иных правообладателей, чьи земельные участки входят в состав территорий заповедников, природных парков и иных ООТ.

Предложено классифицировать основания прекращения права собственности на земельные участки в границах земель особо охраняемых территорий не только по критерию наличия воли (волевой критерий), критерию возмездности или последствиям прекращения прав (переход права собственности другим субъектам), но также и в зависимости от функционального назначения прекращения права собственности (компенсационное - в случае обращения взыскания на земельный участок; карательное - при конфискации; общественно полезное - при изъятии участков для публичных нужд).

Утверждается, что решению об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в границах особо охраняемых территорий должно предшествовать заключение федерального специально уполномоченного органа - Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - в случае изъятия земель особо охраняемых природных территорий и особо ценных природных объектов или Министерства культуры РФ - в отношении земель историко-культурного значения. Участие названных органов в этой процедуре и подготовка ими заключений позволит обосновать исключительность решения об изъятии, предусмотренное ст. 49 ЗК РФ, и подтвердит отсутствие иных вариантов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Решение об изъятии земельного участка, принятое по указанной процедуре, должно содержать сведения, которые в будущем станут существенными условиями соглашения о выкупе земельного участка.

Приводятся аргументы подтверждающие то, что соглашение о выкупе (изъятии) земельного участка - это гражданско-правовой договор, в соответствии с которым одна сторона (продавец) обязуется передать определенный земельный участок в собственность другой стороне (покупателю), действующему от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования для государственных или муниципальных нужд, а покупатель обязуется принять земельный участок и уплатить за него определенную плату (выкупную цену), включающую рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. ГК РФ должен содержать указание на существенные условия и форму такого соглашения. Кроме того, в ГК РФ должно быть включено правило о том, что вместе с решением об изъятии собственнику земельного участка должен быть направлен проект соглашения, содержащий все его существенные условия.

Предлагается внести следующие изменения и дополнения в действующее гражданское законодательство:

- п. 3 ст. 279 ГК РФ дополнить словами: «Уведомление собственника может производиться путем направления письма с описью вложения и уведомлением о вручении. При этом днем уведомления считается день вручения письма. В уведомлении об изъятии земельного участка должны быть указаны сведения об основаниях и целях изъятия, его предполагаемых сроках, условиях выкупа. К уведомлению обязательно прилагается заверенная копия решения об изъятии земельного участка и проект соглашения о выкупе земельного участка».

- п. 3 ст. 281 ГК РФ необходимо дополнить словами: «При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд приоритетным является принцип предоставления равноценного земельного участка взамен изымаемого. Равноценным признается земельный участок, имеющий равную рыночную стоимость, аналогичное целевое назначение и разрешенное использование, расположенный, по возможности, в той же местности».

- дополнить ст. 281 ГК РФ пунктом 4 следующего содержания: «К соглашению о выкупе (изъятии) земельного участка для государственных или муниципальных нужд применяются соответственно правила о купле-продаже недвижимости (§ 7 главы 30 настоящего Кодекса).

- сформулировать положения ст. 27 ЗК РФ с учетом следующей гражданско-правовой классификации земельных участков, входящих в состав земель особо охраняемых территорий: изъятые из оборота - земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками; ограниченно оборотоспособные - земельные участки государственных природных заказников; природных парков; памятников природы; участки природоохранного и историко-культурного назначения; земельные участки в пределах первой санитарной зоны курорта; особо ценные земли; оборотоспособные - земельные участки дендрологических парков и ботанических садов; рекреационного назначения; лечебно-оздоровительных местностей и курортов (за исключением земельных участков в пределах первой санитарной зоны курорта) и иных особо охраняемых территорий.

- дополнить ст. 49 ЗК РФ указанием на возможность изъятия земельных участков у юридических или физических лиц для государственных или муниципальных нужд в целях создания, расширения, изменения или соблюдения правового режима земель особо охраняемых территорий;

- необходимо разработать постановление Правительства РФ (и на его основе акты субъектов РФ и органов местного самоуправления), содержащие перечень оснований и порядок прекращения существования особо охраняемых территорий и права публичной собственности на них.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что комплексное исследование научных доктрин и правовых норм различной отраслевой принадлежности, регламентирующих особенности установления, ограничения или прекращения права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий, позволило выявить ряд пробелов и коллизий их применения, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию гражданского законодательства и оптимизации правоприменительной практики. Теоретические выводы аргументированы анализом правоприменительной практики, которая ранее не становилась объектом научных исследований цивилистов. Автором был исследован широкий круг судебных дел, связанных с приобретением и прекращением права собственности на земельные участки в пределах особо охраняемых территорий.

Сформулированные в исследовании выводы и предложения могут быть использованы в работе судебных органов, учебном процессе при чтении спецкурсов по гражданскому и земельном праву, а также могут быть учтены в ходе дальнейшей работы по совершенствованию гражданского законодательства.

Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процесса Волгоградского института бизнеса. Основные положения и выводы, содержащиеся в реферируемой работе, внедрены в учебный процесс Волгоградского института бизнеса и используются при преподавании дисциплин «Гражданское право», «Земельное право», изложены в выступлениях автора на международных, всероссийских научных и научно-практических конференциях.

Результаты научных исследований отражены в десяти научных работах, опубликованных в федеральных и региональных научных изданиях, в том числе включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Структура и содержание работы обусловлены ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы исследования, степень ее разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая база, научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, отражены результаты апробации итогов исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Общая характеристика правового режима земельных участков в границах особо охраняемых территорий», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию исторических документов, связанных с появлением особо охраняемых территорий и выделением для их использования отдельной категории земель; в ней раскрываются положения действующего законодательства относительно пределов оборота земельных участков в границах особо охраняемых территорий современной России.

В первом параграфе «Формирование и историческое развитие правового режима земельных участков в границах особо охраняемых территорий» диссертант приходит к выводу о том, что становление и развитие правового регулирования использования и оборота земель особо охраняемых территорий прошло несколько этапов: 1 этап - «заповедь государева» (приблизительно XIII -XVIII века); 2 этап - наследие Петра I (1705 - 1870 г.г.); 3 этап - первые заповедники (1870 - 1917 г.г.); 4 этап - советское время (1917 - 1991 г.г.); 5 этап - реформаторский (1991 - 2001 г.г.); 6 этап - современный (2001 - 2011 г.г.).

Предпосылки современных правовых основ построения системы особо охраняемых территорий России были заложены в период правления Петра I, чьи указы были направлены на развитие курортного дела и ограничение пользования ценными лесами, а также устанавливали строгое наказание за нарушение данных ограничений. Диссертант отмечает, что само понятие «земли особо охраняемых территорий» является современным и стало употребляться только после вступления в силу ЗК РФ 2001 г. Ранее такие земли именовались «охотные», «заповедные», «курортные», «земли несельскохозяйственного назначения» и т.д. Непосредственно же становление правовой базы, регулирующей отношения собственности и ограничивающей землепользование в пределах категории земель особо охраняемых территорий, произошло в советское время (1917-1991 гг.). В этот период началась разработка научной концепции правового режима земель, которые позднее были отнесены к землям ООПТ.

Этот период характеризуется наиболее противоречивым и интенсивным развитием особо охраняемых территорий и правовой основы их деятельности: в нем переплетаются времена застоя и разорения заповедников с временами ренессанса и укрепления отечественного заповедного и курортного дела. Именно тогда был сделан переход от частных особо охраняемых объектов, располагавшихся на землях отдельных лиц и развивавшихся бессистемно, к концептуальному построению системы особо охраняемых территорий.

Наиболее «продуктивным» периодом соискатель считает реформаторский этап (1991-2001 г.г.), начало которого было положено принятием ЗК РСФСР 25 апреля 1991 г., впервые закрепившим правовой режим земель особо охраняемых территорий как отдельной категории земель в земельном фонде.

Законодательство этого периода было направлено на сохранение уже сложившегося режима использования и охраны земель, однако оно закрепляло ряд ограничений, влиявших на содержание права собственности в отношении земельных участков, входящих в состав данной категории земель. Внутри этой категории земли стали делится на субкатегории, в зависимости от цели применения и степени ограничения их использования и оборота.

Соискатель отмечает, что земли природоохранного назначения, земли рекреационного назначения, земли историко-культурного назначения могли использоваться собственниками без их изъятия в пользу государства, однако хозяйственная деятельность в их пределах ограничивалась при условии соблюдения установленного для них режима, что влияло на содержание и пределы права собственности. В этот период сформировалась законодательная основа оборота земельных участков и основные тенденции ее развития, которые нашли свое отражение в современной правотворческой деятельности.

В заключении соискатель отмечает, что в течение всего периода становления и развития системы особо охраняемых территорий в отечественной теории и практике сохранялась проблема определения пределов использования в хозяйственной деятельности и гражданском обороте земельных участков как объектов гражданских прав, занятых особо охраняемыми объектами.

Во втором параграфе «Законодательное регулирование использования земельных участков в границах особо охраняемых территорий современной России» анализируются официальные данные об использовании рассматриваемых земельных участков в гражданском обороте. Соискатель отмечает, что характерной особенностью категории земель особо охраняемых территорий и объектов является наличие на ней больших по площади природных объектов и комплексов, а также установление законодательного запрета на приватизацию некоторых видов земельных участков, входящих в ее состав.

Земельные участки, входящие в состав данной категории земель, потенциально находятся в государственной или муниципальной собственности, и только с момента государственной регистрации права собственности на соответствующие публичные земельные участки в Россресте они переходят в федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. При этом в ряде случаев, предусмотренных федеральными законами, допускается нахождение в составе этой категории земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам.

Так, в собственности юридических лиц в границах категории земель особо охраняемых территорий и объектов на 1 января 2009 года находилось 3,7 тыс. га. В основном все эти земельные участки относятся к землям рекреационного назначения, причем 3,5 тыс. га земель уже выкуплено в собственность юридическими лицами. Наибольшие площади земельных участков, располагаются в частной собственности и относящихся к категории земель особо охраняемых территорий, находятся на территории Московской, Калужской и Ленинградской областей. В результате выполнения мероприятий по разграничению государственной собственности на землю около 63% площади земель ООТ будет принадлежать таким субъектам права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году. - М., 2009. - С. 23, 68.

Проанализировав эти данные, диссертант резюмирует, что, во-первых, земельные участки в границах особо охраняемых территорий могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности в зависимости от того, в какой субкатегории земель ООТ находится такой участок; во-вторых, большая часть земельных участков в границах категории земель особо охраняемых территорий и объектов находится в публичной собственности, то есть собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Акцентируя внимание на том, что законодательной основой оборота земельных участков в границах категории земель особо охраняемых территорий и объектов выступают нормативные акты различной отраслевой принадлежности, диссертант анализирует основные законы и подзаконные акты, регулирующие осуществление права собственности на эти земельные участки.

Глава вторая «Понятие, виды и содержание ограничений права собственности на земельные участки в границах особо охраняемых территорий» включает четыре параграфа, раскрывающих основные научные подходы к проблеме ограничения прав. Диссертант проводит анализ особенностей системы ограничений права собственности на земельные участки ООТ.

В первом параграфе «Общая характеристика видов и содержания ограничений права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий» исследованы теоретические воззрения ведущих отечественных ученых по вопросам ограничения права собственности в различные исторические периоды. Диссертант уделяет большое внимание системе ограничений права собственности, сложившейся в римском праве, а также в российском гражданском праве дореволюционного периода. Исследуются концепции ограничений права собственности К.Д. Кавелина, В.И. Курдиновского, Д.И. Мейера, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича, а также современных ученых-цивилистов Т.В. Дерюгиной, В.П. Камышанского, Т.А. Мечетиной, А.Я. Рыженкова, А.А. Савельева. Останавливаясь на проблеме соотношения понятий «ограничения» и «обременения», диссертант приходит к выводу о том, что публичный сервитут в ряду других ограничений занимает особое место, на его примере различия в юридической природе ограничений и обременений проявляются наиболее отчетливо. Поэтому в законодательстве необходимо провести различия между ограничением и обременением права собственности.

Далее диссертант переходит к рассмотрению проблемы неоднозначного понимания ограничений прав на земельные участки в различных отраслях законодательства. При анализе положений Конституции РФ, ГК РФ, ряда природоресурсовых и экологических законов мы сталкиваемся с тем, что в рамках каждой из отраслей законодательства присутствуют свои специальные положения относительно возможности, степени и оснований ограничения права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий.

Проводя классификацию таких ограничений, соискатель приходит к выводу о том, что земельно-правовые ограничения - это ограничения прав на земельные участки в границах особо охраняемых территорий, возможность и условия применения которых установлены актами гражданского, земельного и экологического законодательства. Все ограничения прав на земельные участки в границах ООТ подразделяются на общие и специальные.

К общим относятся ограничения оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ) и ограничения прав на земельные участки, закрепленные в ст. 56 ЗК РФ. В целом земельные участки из состава земель особо охраняемых территорий могут быть изъяты из оборота, ограничены или не ограничены в обороте. К первой группе относятся земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ); ко второй - земельные участки в пределах остальных особо охраняемых природных территорий, а также занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; к третьей группе - земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (земли рекреационного назначения), которые могут находиться в частной собственности.

ЗК РФ закрепляет два важных правила относительно земельно-правовых ограничений. Во-первых, ограничения прав на земельные участки сохраняются при переходе права собственности на них к другому лицу, но в отдельных случаях становятся препятствием для передачи земельного участка из государственной или муниципальной в частную собственность. Во-вторых, ограничения прав на земельные участки подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Специальные ограничения прав на земельные участки в составе категории земель особо охраняемых территорий установлены ст.ст. 94-100 ЗК РФ и нормами Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Необходимо отметить, что ограничения, отнесенные к данной группе, имеют неоднозначную правовую природу: гражданско-правовую и эколого-правовую одновременно. Ограничения, устанавливаемые земельным законодательством, действуют в отношении всех форм собственности на земельные участки данной категории, однако наиболее важным является ограничение права распоряжения такими земельными участками. По большей части земельные участки данной категории изъяты из оборота, поэтому их передача другим участникам гражданского оборота запрещена.

ЗК РФ предусматривает ряд ограничений по использованию земельных участков ООТ. С одной стороны, есть широкий перечень ограничений, которые установлены в отношении земельных участков особо охраняемых природных территорий, в том числе запрет их использования для эксплуатации жилых объектов. Это оценивается нами положительно: чем дальше человек от уникального места, называемого заповедником, тем дольше оно сохранится нетронутым и не пострадает от негативного антропогенного воздействия. С другой стороны, на практике не редки ситуации, когда граждане, десятки лет проживающие в определенной местности, становятся ее «заложниками» при создании особо охраняемой территории и установлении ряда ограничений.

Рассматривая ограничения в контексте взаимосвязи гражданского, земельного, экологического и градостроительного законодательства, диссертант приходит к выводу о том, что дифференцированный подход законодателя к возможности ограничения права собственности на земельные участки в пределах особо охраняемых территорий свидетельствует о том, что данные ограничения в силу их разностороннего правового регулирования и специфики целей возникновения имеют комплексную правовую природу.

Во втором параграфе «Ограничения права собственности на земельные участки особо охраняемых природных территорий» соискатель отмечает, что земельные участки особо охраняемых природных территорий характеризуются специфическим гражданско-правовым режимом. Земельные участки в них могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - в частной собственности граждан и юридических лиц. Рассматривая правовой режим земельных участков каждой разновидности ООПТ, соискатель отмечает, что наиболее строгим режимом землепользования и ограничений права собственности характеризуются земельные участки государственных заповедников и национальных парков.

Признание территории заповедником или национальным парком порождает вполне конкретные последствия для собственников земельных участков в их границах, в том числе ограничение права распоряжения ими, то есть запрет совершения сделок, направленных на их отчуждение. Специфика правового режима земельных участков в национальных парках заключается в дифференцированном режиме их охраны, защиты и использования с учетом местных природных, историко-культурных и социальных особенностей, согласно которому выделяются функциональные зоны. Автор резюмирует: данная модель землепользования внутри ООПТ является наиболее эффективной и может быть распространена на отдельные ООПТ регионального и местного значения.

В «пограничном состоянии» находятся земельные участки государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые могут быть отнесены как к ООПТ федерального значения, так и ООПТ регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Основное различие между ними заключается в обозначении законом «преимущественного собственника». Ввиду того, что земельные участки, принадлежавшие на момент создания ООПТ другим собственникам, не были изъяты, часто в пределах территории одной (например, федеральной) ООПТ присутствуют иные формы собственности.

В зависимости от степени ограничения права пользования и распоряжения земельными участками публичных собственников - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований - система ограничений может быть представлена в следующем виде:

1) полное ограничение (характерно для государственных заповедников, поскольку дирекция заповедника не может распорядиться земельным участком (или его частью), на котором расположен заповедник);

2) частичное ограничение (земельные участки национальных и природных парков могут передаваться отдельным субъектам на праве аренды, однако дирекция национального парка может передать в аренду земельные участки, входящие в состав парка, только в определенных функциональных зонах (например, в туристической зоне) и только для осуществления тех видов деятельности, которые допускает целевое назначение и разрешенное использование главного земельного участка, на котором расположен парк);

3) отсутствие ограничений по распоряжению публичными земельными участками - для дендрологических парков и ботанических садов.

Рассматривая вопросы соблюдения правового режима земельных участков в пределах ООПТ, диссертант делает вывод об их взаимосвязи с проблемой оформления земельных прав собственников ООПТ и формулирует свои предложения, направленные на решение данной проблемы.

В третьем параграфе «Ограничения права собственности на земельные участки в границах земель историко-культурного и рекреационного назначения» в результате анализа законодательства и правоприменительной практики определяются основы правового режима и пределы использования в обороте земельных участков рекреационного и историко-культурного назначения, проводится их сравнительный анализ и раскрывается содержание целевого назначения данных земельных участков. Соискатель выявляет ряд схожих элементов, присущих правовому режиму данных субкатегорий.

Во-первых, целевое назначение таких земельных участков определяет для собственника границы возможностей по их эксплуатации: на земельных участках такого типа запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению. Так, на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе земельных участках, занятых объектами культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. Во-вторых, диссертант обращает внимание на следующую коллизию в законе: специальная процедура перевода земельных участков из одной категории в другую, сопровождающаяся обязательным получением заключения государственной экологической экспертизы, распространяется только на земли особо охраняемых природных территорий, а перевод земель историко-культурного или рекреационного назначения в другие категории может осуществляться и без получения такого заключения, хотя исходя из буквального толкования ст. 99 ЗК РФ установлен запрет изменения целевого назначения земель историко-культурного назначения.

Последствием широкого применения этой законодательной коллизии является сокращение площади земель рекреационного назначения. На наш взгляд, получение заключения государственной экологической экспертизы должно оставаться одним из важнейших ограничений прав собственников по использованию земельных участков рекреационного и историко-культурного назначения. В связи с этим предлагается привести законодательство об экологической экспертизе в соответствие с земельным законодательством, включая ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», и расширить перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.

В-третьих, земельные участки в составе земель историко-культурного или рекреационного назначения, как правило, у их собственников и иных правообладателей не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. При этом земельное законодательство не содержит прямого запрета на приватизацию этих земель. Споры о приватизации данных земельных участков соискатель разделяет на две группы в зависимости от позиции и аргументации суда при вынесении судебного акта: споры, в которых рекреационное назначение земельного участка в составе земель ООТ расценивалось как препятствующее приватизации, и споры, в которых суды придерживались более либеральной позиции. Судебными инстанциями выносятся решения об отказе в приватизации земельных участков данной разновидности чаще всего в совокупности с иными обстоятельствами, имеющими значение для дела. Судебная практика свидетельствует о том, что если из материалов дела неясно целевое назначение земельных участков в границах ООТ, то суд дает оценку сведениям о земельном участке, из которого был сформирован спорный земельный участок, исследуя факт наличия построек на нем. При этом мы полагаем возможным приобретение в частную собственность земельных участков рекреационного назначения, что необходимо прямо закрепить в законе.

В четвертом параграфе «Ограничения права собственности на земельные участки лечебно-оздоровительных местностей и курортов» соискатель исследует специфику гражданско-правового режима земельных участков в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Существует несколько факторов, влияющих на содержание права собственности на эти земельные участки: необходимость сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов обеспечивается созданием округов санитарной или горно-санитарной охраны; особыми субъектами прав на земельные участки являются санаторно-курортные организации; законодательству в данной сфере присуща тенденция либерализации. Последнее проявляется в двух аспектах: во-первых, ранее все земельные участки в границах курортов федерального значения были отнесены исключительно к федеральной собственности, это не позволяло региональным и местным органам власти реализовывать свои полномочия в полном объеме. На сегодняшний день ряд земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, передан в региональную или муниципальную собственность. Во-вторых, законодательно закреплена возможность осуществления строительства в охранных зонах биосферных заповедников.

Диссертант является противником совмещения правового режима земель населенных пунктов и земель особо охраняемых территорий. Аргументируя свою позицию, соискатель подчеркивает, что практика наделения земельных участков «двойным» целевым назначением противоречит принципу земельного законодательства отраженному в ст. 1 ЗК РФ - деление земель по целевому назначению на категории. Согласно этому принципу правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Следовательно, конкретный земельный участок в определенный момент времени может быть отнесен только к одной категории земель.

В ходе дальнейших исследований диссертант приходит к выводу о необходимости корректировки положений ст. 27 ЗК РФ. В данной статье содержатся нормы, касающиеся ограничения оборотоспособности земельных участков как объектов недвижимого имущества, однако она не содержит однозначного перечня земельных участков, ограниченных в обороте, и не вносит ясности в вопрос об оборотоспособности отдельных земельных участков, входящих в состав рекреационных и иных подобных зон.

В целях совершенствования гражданского законодательства предлагается классификация земельных участков по критерию их оборотоспособности:

изъятые из оборота - земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками;

ограниченно оборотоспособные - земельные участки государственных природных заказников; природных парков; памятников природы; природоохранного назначения, историко-культурного назначения; земельные участки в пределах первой санитарной зоны курорта; особо ценные земли;

оборотоспособные - земельные участки дендрологических парков и ботанических садов; рекреационного назначения; лечебно-оздоровительных местностей и курортов (за исключением земельных участков в пределах первой санитарной зоны курорта) и иных особо охраняемых территорий.

Глава третья «Прекращение права собственности на земельные участки в границах особо охраняемых территорий» включает в себя два параграфа, раскрывающих предпосылки, юридические основания и особенности процедуры изъятия земельных участков у их собственников.

В первом параграфе «Основания прекращения права собственности на земельные участки в границах особо охраняемых территорий» соискатель отмечает, что прекращение права собственности должно производиться цивилизованно и иметь законные основания, осуществляться в соответствии с существующими материальными и процессуальными нормами права. Основным принципом гражданского законодательства тут является принцип недопустимости принудительного изъятия у собственника его имущества.

Под юридическими основаниями прекращения права собственности на земельный участок в границах особо охраняемых территорий диссертант понимает юридические факты, при наличии которых собственник может утратить правовую связь с объектом гражданского правоотношения - земельным участком. Отмечается, что существенными недостатками действующего гражданского и земельного законодательства является отсутствие критерия, в соответствии с которым возможно составить исчерпывающий перечень оснований прекращения права собственности и иных прав на земельные участки.

ЗК РФ в данном вопросе ссылается на гражданское законодательство, однако Гражданский кодекс РФ не отражает всей специфики прекращения права собственности на земельные участки. В результате законодательство не имеет полноценной системы оснований прекращения прав на земельные участки, хотя ее наличие упростило бы судебное рассмотрение земельных споров.

Исследуя зарубежное законодательство в данной сфере, соискатель приходит к выводу о том, что в ряде стран СНГ законодатель, раскрывая цели изъятия земельных участков, не пренебрегает возможностью указать на специальное основание - создание объектов природно-заповедного и иного природоохранного назначения, особо охраняемых природных территорий, земель оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Этот опыт отмечается как положительный. Учитывая его, предлагается дополнить ст. 49 ЗК РФ указанием на возможность изъятия земельных участков у их собственников - юридических и физических лиц - для государственных или муниципальных нужд в целях создания, расширения, изменения или соблюдения правового режима использования земель особо охраняемых территорий.

Рассмотрев систему оснований прекращения права собственности на земельные участки в границах особо охраняемых территорий, мы предлагаем классифицировать их не только по критериям воли, возмездности или последствиям изъятия (переход права собственности на земельный участок к тем или другим субъектам гражданского права), но и в зависимости от функционального назначения, которому они соответствуют (компенсационное - в случае с обращением взыскания на земельный участок, карательное - при конфискации, общественно полезное - при изъятии земель для публичных нужд).

Таким образом, законодательством предусмотрен широкий перечень оснований прекращения права собственности на земельные участки. К числу наиболее распространенных из них в границах земель особо охраняемых территорий относятся решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебные акты, связанные с изъятием земельных участков у частных собственников для государственных и муниципальных нужд.