Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в РФ: правовые вопросы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в РФ: правовые вопросы

Специальность 12.00.05 - трудовое право, право социального

обеспечения

Медведева Екатерина Викторовна

Екатеринбург 2013

Работа выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Научный - доктор юридических наук, профессор руководитель Шайхатдинов Владимир Шамильевич

Официальные - Васильева Юлия Валерьевна оппоненты доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой трудового права и права социального обеспечения Юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пермский государственный национальный исследовательский университет»

Люминарская Светлана Валерьевна кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и основ правоведения Института права, социального управления и безопасности ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»

Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского»

Защита состоится «4» июня 2013 года в 10 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридический академии по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.

Автореферат разослан _____ мая 2013 года

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессор С. Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На сегодняшний день как на территории Российской Федерации, так и на территориях иностранных государств проживает большое количество человек, которые могут быть объединены в одну группу, именуемую - «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф».

По законодательству Российской Федерации в эту группу включены лица, пострадавшие вследствие катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции (далее по тексту - лица, пострадавшие от ЧАЭС); лица, подвергшиеся радиации в результате аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча (далее по тексту - лица, пострадавшие от аварии на Маяке); в результате испытаний на Семипалатинском полигоне и другие. В то же время на территориях других государств к таким лицам, например, относятся граждане, подвергшиеся радиации вследствие бомбардировок японских городов Хиросима и Нагасаки, аварии на атомной электростанции Фукусима-1. В Казахстане - это лица, подвергшиеся радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном испытательном полигоне; на Украине и в Республике Беларусь - пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской атомной электростанции. В связи со сказанным возникает проблема радиации и ее негативных последствий, а, как следствие, возложение ответственности на государство за причиненный вред и необходимость успешной реализации механизма социальной защиты пострадавших лиц актуальна не только в нашей стране, но и за ее пределами. Дополнительным подтверждением сказанного применительно к территории Содружества Независимых Государств выступает распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 2470-р «О Концепции программы совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в рамках Союзного государства на период до 2016 года».

Указанное обстоятельство, а также необходимость возмещения государством нанесенного данным лицам вреда жизни и здоровью ставит перед законодателем задачу обособленного законодательного регулирования их социальной защиты, включая обеспечение необходимого уровня социальной защищенности данной категории населения. Подтверждением этого факта выступает не только огромное количество уже принятых нормативных документов, касающихся затрагиваемой сферы правоотношений, но и наличие специальных целевых программ, регулирующих права и законные интересы пострадавших от последствий радиационных и (или) техногенных катастроф. В качестве примера можно указать на постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. № 523 «О Федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года» и распоряжение Правительства РФ от 19 апреля 2007 года 484-р «О Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 года и на период до 2015 года» др.

Более того, диссертационное исследование связано с анализом обширного и противоречивого российского законодательства в области социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, доказательством чего является принятие множества актов высшими судебными инстанциями (Верховный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации), иногда также базирующихся не на едином правовом подходе и общая тенденция «внутренней противоречивости» российского законодательства о социальном обеспечении (М. Г. Седельникова).

Наряду с этим, актуальность выбранной темы обоснована отсутствием комплексного анализа вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Все вышесказанное и обусловило выбор темы исследования.

Состояние научной разработанности темы. На сегодняшний день комплексный анализ вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в рамках действующего законодательства Российской Федерации и научных исследований отсутствует.

В то же время, отдельные аспекты, связанные с некоторыми вопросами социального обеспечения рассматриваемой группы населения, стали предметом изучения, в частности, в диссертационных работах О. А. Шенкарева «Социальное обеспечение граждан, подвергшихся воздействию радиации (правовой аспект)» (М., 2002) и И. Н. Киселева «Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования» (М., 2000). Однако анализ вышеназванными учеными проблем социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф был проведен достаточно давно (более десяти лет назад), следовательно, не учитывает как положения действующего законодательства РФ и правоприменительной практики, так и не отражает многие моменты достигнутого уровня развития науки права социального обеспечения в сфере социальной защиты анализируемой группы лиц. Более того, в упомянутых работах отсутствует анализ вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от иных радиационных и (или) техногенных катастроф, а также условий и порядка предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений. Наряду с этим предложенные учеными собственные определения понятий социальное обеспечение и социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, являются дискуссионными.

Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования заключается в комплексном научном анализе правовых вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также выявлении проблемных вопросов и подготовке предложений по их решению в рамках российской правовой системы.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании поставлен и решается ряд задач: пенсия правовой катастрофа

исследовать термины «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф»;

проанализировать систему социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить и классифицировать правоотношения, возникающие в данной сфере;

изучить систему источников права, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф;

исследовать систему пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в том числе выявить особенности в обеспечении трудовыми пенсиями и пенсиями по государственному пенсионному обеспечению;

рассмотреть правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф;

обосновать предложения по совершенствованию законодательства о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Объектом исследования выступают правовые отношения, возникающие по поводу социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Предметом исследования являются международные и национальные правовые акты, касающиеся объекта настоящего исследования, а также практика правоприменительных органов по реализации положений действующих нормативных актов.

Методологическая основа исследования. Решение поставленных задач осуществляется диссертантом при помощи разработанных наукой и апробированных практикой методов познания (методы эмпирического и теоретического исследования, диалектический метод). Особое место среди них занимает диалектический метод, активно примененный при формулировании авторских понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Наряду с указанным методом, при анализе данных терминов также использовался исторический метод.

Кроме того, применялись системно-структурный, функциональный, сравнительно-правовой и иные методы познания.

Применение всей совокупности данных методов позволило целостно и всесторонне исследовать избранный объект.

Теоретическая основа исследования. Теоретической основой исследования выступили труды теоретиков государства и права (С. С. Алексеева, Д. И. Дедова, Д. А. Керимова, Я. М. Магазинера, С. А. Муромцева, В. Д. Перевалова, В. М. Сырых, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева), конституционного и административного права (Д. Н. Бахраха, Н. В. Витрука, М. И. Лепихова, А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова), трудового права и права социального обеспечения (В. А. Агафонова, В. А. Аракчеева, А. Л. Благодир, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, С. Ю. Головиной, И. В. Григорьева, М. А. Жильцова, М. Л. Захарова, И. М. Киселева, С. М. Кобзевой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, С. В. Люминарской, Е. Е. Мачульской, Т. К. Мироновой, М. В. Молодцова, Н. М. Саликовой, М. Г. Седельниковой, И. О. Снигиревой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, М. В. Филипповой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. А. Шафиковой, О. А. Шенкарева и др.).

Информационная основа работы. Информационную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, акты международного законодательства, российское законодательство, включая законы и подзаконные акты, а также законодательство иностранных государств. Отдельное внимание уделено анализу судебной практики, научной и учебной литературы.

Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой диссертации является деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, материалы судебной практики по вопросам правового регулирования отношений в сфере социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, а также личный опыт автора, полученный при взаимодействии с органами, участвующими в проведении мероприятий по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф (Министерство социальной политики Свердловской области).

Научная новизна. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию социальной защиты всех категорий лиц, являющихся пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф в контексте сложившейся научной доктрины права социального обеспечения, а также норм действующего законодательства РФ. При этом на сегодняшний день отсутствуют исследования правовых вопросов социальной защиты анализируемой группы населения, проведенные в рамках принятого нового законодательного массива и сложившейся правоприменительной, в том числе, судебной практики.

На основе анализа положений действующего законодательства Российской Федерации, а также актов международного права, научных трудов предлагается авторское понимание таких понятий как «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», «пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф».

Наряду с этим, исследуются правовые вопросы предоставления отдельных видов социальной защиты указанным выше лицам.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Сформулирован и обоснован авторский термин «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», под которым следует понимать группу людей, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или иного техногенного характера субъекты которой признаны в качестве таковых в установленном законом порядке и нуждающихся в социальной защите, которую характеризует постоянный и непредсказуемый рост численности, а также наличие присущих специфических потребностей социального, психологического, экономического и иного характера.

2. Доказывается, что «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» представляет собой деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению различных видов социальной защиты лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (денежные выплаты, услуги и натуральные предоставления и др.).

3. Уточнено место норм, регулирующих вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права. Предлагается рассматривать их в качестве межотраслевого комплексного института, урегулированного нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения).

4. Приводится классификация подзаконных актов федерального уровня правового регулирования в зависимости от субъекта, на которого нацелено их действие (акты, касающиеся лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; акты, регулирующие вопросы социальной защиты граждан РФ, пострадавших от ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и т. д.), а также путем их объединения в группы нормативных актов: 1) утверждающих целевые программы, в том числе касающиеся вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; 2) определяющих размер предоставляемых видов социальной защиты и обеспечения, включая нормативные акты, посвященные их индексации и финансовому обеспечению; 3) касающихся процедурных моментов, закрепляющих порядок и условия реализации гражданами их права на социальную защиту, в том числе и акты, закрепляющие перечень органов и учреждений, а также их полномочия в данной сфере, включая вопросы проведения экспертизы. С учетом этого сделан вывод, что имеются предпосылки для принятия единого консолидированного акта о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

5. Предлагается авторская структура проекта консолидированного акта (федерального закона о социальной защите лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных и иных аварий и катастроф, действий и актов террористического характера), касающегося вопросов социальной защиты всех лиц, пострадавших от радиационных, техногенных и иных катастроф и чрезвычайных действий, включая террористические акты. Это обосновано единой правовой природой указанных отношений требующих выражения их вовне в общей форме (в виде одного нормативного правового акта). По мнению диссертанта, данный документ должен включать две части: общие теоретические положения и вопросы предоставления отдельных видов социальной защиты в зависимости от вида аварии, катастрофы или иного события (действия), повлекшего негативные последствия для человека.

6. Сформулировано, что система пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, представляет собой систему взаимосвязанных и взаимодействующих денежных источников, органов и учреждений, осуществляющих функции управления в этой сфере, субъектов и видов обеспечения, а также нормативных правовых актов, регулирующих возникающие отношения в сфере реализации гражданами их прав на пенсионное обеспечение. При этом указанная система включает сложную внутреннюю структуру: трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению.

7. Аргументировано, что система социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф (как части общей системы социальной защиты населения) является достаточно сложным структурным образованием, включающим большое количество норм и институтов, регламентирующих порядок, условия и размеры различных видов социального обеспечения, предоставляемых как в денежной (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), так и натуральной форме (социальное обслуживание, меры социальной поддержки). Основным принципом при предоставлении соответствующего вида социального обеспечения выступает как принадлежность к группе «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», так и внутренняя дифференциация и последующее отнесение к соответствующей категории. Что не только воздействует на размер и вид предоставляемого обеспечения, но и выступает определенной мерой ответственности государства за причиненный вред.

8. Сделан вывод, что все денежные выплаты, услуги и иные натуральные предоставления в рамках социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, можно условно разделить на две группы: денежные выплаты, услуги и иные натуральные предоставления, гарантированные лицам, которые непосредственно пострадали от радиационных и (или) техногенных катастроф; и оказываемые лицам, опосредованно пострадавшим от вышеуказанных чрезвычайных ситуаций (члены семей данных граждан; лица, отдавшие костный мозг гражданам, пострадавшим от данного вида катастроф и аварий и т. д.).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и положения, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы в работе по подготовке нормативных актов в сфере социального обеспечения, в правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления, в деятельности организаций, а также учтены в преподавании курса «Право социального обеспечения» и специального курса «Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» и иной научно-практической деятельности.

Выводы, сделанные в работе, могут быть использованы при совершенствовании ныне действующего законодательства, а также учтены в работе судов и соответствующих органов, сориентировав их на иной уровень понимания вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Положения диссертации используются автором при проведении практических занятий в рамках курса «Право социального обеспечения».

Основные положения и выводы диссертации докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Отраслевые аспекты экономики, управления и права» (Москва, 11 апреля 2011 г.), «Эволюция российского права: тезисы докладов IX Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов» (Екатеринбург, 22-23 апреля 2011 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2011» (Челябинск, 1-2 апреля 2011 г.); «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2-3 декабря 2010 г.); «Право в современном мире» (Екатеринбург, 7 декабря 2012 г.).

По теме диссертационного исследования автором опубликован ряд научных статей.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается состояние разработанности темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа и методы исследования, теоретическая, информационная и эмпирическая основы работы, показана научная новизна диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, изложены сведения об апробации и внедрении результатов работы, показано ее теоретическое и практическое значение, раскрыта структура работы.

Глава первая «Общая характеристика социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Понятие социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» посвящен анализу теоретических и нормативных подходов к определению понятий «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», «социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» и «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф». Это обосновано тем, что качество выражения юридической нормы во многом зависит от правильно подобранных терминов, обладающих признаками ясности, однозначности, самодостаточности, адекватности, понятийного содержания его словесному эквиваленту (С. Ю. Головина).

В частности, обращаясь к анализу первого понятия «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», автор делает вывод, что в нормах действующего законодательства РФ (Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ») используется термин «граждане, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», что говорит о достаточно узком подходе законодателя к определению количественного состава данной категории лиц и их права на получение отдельных видов социальной защиты, находящей свое выражение в критерии гражданства.

На взгляд автора, нельзя согласиться с подобного рода подходом законодателя, так как институт социальной защиты от радиационных и (или) техногенных катастроф распространяет свое действие на всех лиц, которые на законных основаниях пребывают на территории Российской Федерации, так как понятие «лицо» применительно к физическим лицам в действующем законодательстве РФ включает в себя не только граждан РФ, но и иностранных граждан и лиц без гражданства (Д. В. Винницкий, Д. Н. Бахрах, Ю. Н. Старилов).

По мнению диссертанта, видится обоснованным внесение изменений в нормативные акты, регулирующие вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в части использования вместо термина «граждане, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», понятие «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф». При этом на законодательном уровне необходимо выделить те критерии (признаки), при наличии которых иностранный гражданин имеет право на меры социальной защиты. Диссертант считает, что в качестве таковых могут быть использованы: критерий законности пребывания на территории РФ; факт негативного повышенного (сверх нормальных пределов) воздействия радиационной и (или) техногенной аварии на жизнедеятельность человека; лицо по законодательству РФ либо по законодательству иностранного государства прошло экспертизу и признано в установленном порядке в качестве субъекта, пострадавшего от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Более того, изучение нормативных актов показало, что классификация граждан, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, проводится, во-первых, по виду произошедшей аварии («Чернобыль», производственное объединение «Маяк» и т.д.), во-вторых, по нормативному акту, определяющему основы статуса конкретной категории получателя мер социальной защиты. Аналогичный подход в научной литературе разделяют также М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова.

Анализ иных нормативных актов в сфере социальной защиты рассматриваемой группы лиц (Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»; Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча») показывает, что исследуемая группа включает в себя не только лиц, пострадавших в прямой (например, ликвидаторы последствий катастроф), но и в косвенной (сын умершего лица, перенесшего лучевую болезнь) формах от негативных воздействий радиационных и (или) техногенных катастроф.

С учетом всего изложенного, диссертант выделяет основные признаки, присущие понятию «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф» и обосновывает следующую дефиницию. Под лицами, пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф, следует понимать группу людей, прямо или косвенно пострадавших от чрезвычайной ситуации радиационного или иного техногенного характера (взрывы и испытания ядерного оружия; аварийные ситуации на ядерных и иных объектах гражданского и военного назначения; иные техногенные катастрофы), субъекты которой признаны в качестве таковых в установленном законом порядке и нуждающихся в социальной защите, которую характеризует постоянный и непредсказуемый рост численности, а также наличие присущих специфических потребностей социального, психологического, экономического и иного характера.

В научной и учебной литературе используется два ключевых понятия «социальное обеспечение» и «социальная защита».

В Российской Федерации социальное обеспечение представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями, -- с другой, по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов и (или) бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность (В. Ш. Шахайтдинов).

Автор находит обоснованным подход ученых, в соответствие с которым возможно наличие отдельного института социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф, что обусловлено не только реалиями современной жизни, но и нормами Конституции Российской Федерации, которая предусматривает возможность выделения в качестве самостоятельных институтов социальной защиты различных категорий населения (М. И. Лепихов, А. М. Лушников, М. В. Лушникова, Н. В. Витрук).

Диссертант не может согласиться с мнением О. А. Шенкарева, который в качестве оснований предоставления социального обеспечения лицам, подвергшимся радиационному воздействию указывает на: 1) наступление специфических социальных рисков; 2) профилактика риска потери здоровья; 3) заслуги перед РФ; 4) необходимая обществу деятельность на территориях радиоактивного загрязнения; 5) семейные связи с облученными гражданами.

Это обосновано тем, что в качестве основания для предоставления конкретного вида обеспечения выступает определенный социальный случай (риск), влекущий за собой возникновение негативных последствий. Таким образом, речь идет лишь о воздействии на жизнедеятельность человека неблагоприятных факторов как результата произошедшей радиационной или техногенной катастрофы. В то же время, например, сама деятельность граждан на территории радиоактивного загрязнения либо семейные связи с облученными гражданами сами по себе не могут влечь за собой возникновение отношений по социальному обеспечению. Соответствующее правоотношение возникает лишь при наличии специфических юридических фактов.

На основе анализа нормативных актов, а также научной и учебной литературы, предлагается авторское определение понятия «социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф», под которым понимается система общественных отношений, складывающихся между лицами, пострадавшими от радиационных и (или) техногенных катастроф, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями - с другой, по поводу предоставления им за счет специальных фондов и (или) бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий, компенсационных выплат и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств (смерть, инвалидность и иные), влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, и связанных с последствиями радиационных и (или) техногенных катастроф.

При этом институт социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, входит составной частью в состав более общего - социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Диссертант не разделяет мнение О. А. Шенкарева по поводу «особого характера социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, заключающегося в том, что они имеют право на дополнительные виды и повышенный уровень (объем) обеспечения в случае воздействия радиации сверхнормативного уровня при наступлении социальных рисков (заболевание, инвалидность, потеря кормильца) и для профилактики риска потери здоровья, предоставляемые с учетом прожиточного минимума в субъекте РФ за счет бюджетных ассигнований». Это обосновано тем, что институт социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, может функционировать лишь тогда, когда наступают определенного рода негативные последствия различных социальных рисков. Сказанное само по себе свидетельствует о том, что воздействие радиации имеет характер сверхнормативного уровня. Поэтому выделенный ученым критерий не носит на себе самостоятельного научного значения. Более того, О. А. Шенкарев в числе социальных рисков указывает лишь заболевание, инвалидность и потерю кормильца. Однако ученым не принято во внимание, что и иные социальные риски могут быть основанием для предоставления данным лицам отдельных видов социального обеспечения (например, обеспечение пенсиями по старости лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в основе которого лежит старость; меры социальной поддержки, как предоставляемые гражданам, претерпевавшим лишения и т.д.). Более того, социальное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, не ставиться в зависимость от уровня прожиточного минимума в субъекте РФ.

При формулировании термина «социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» автором проанализированы основные подходы ученых.

В частности, Г. Х. Шафикова указывает, что под социальной защитой понимается система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантированная и реализуемая государством, для обеспечения достойной жизни человека, т. е. его материальной обеспеченности на уровне государственных стандартов современного развития общества и доступа к ценностям культуры.

С учетом проанализированных нормативных актов, а также принимая во внимание основные теоретические подходы, изложенные в научной и учебной литературе диссертант под социальной защитой лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф понимает деятельность государства и органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, иных физических и юридических лиц по предоставлению денежных выплат, услуг, натуральных выдач лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф (охрана материнства, отцовства, детства, пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями и компенсационными выплатами и т.д.).

Диссертант не разделяет мнение И. Н. Киселева, который под социальной защитой граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС понимает комплекс мер экономического, правового, социального и иного характера, осуществляемых государством, направленных на возмещение вреда, причиненного аварией, социальную адаптацию и реабилитацию пострадавших граждан, материальную поддержку, повышенное медицинское и социальное обслуживание лиц, подвергшихся радиоактивному облучению, выполняющую правоохранительную и правовосстановительную функции.

В данном определении, по мнению диссертанта, во-первых, сужен круг обеспечиваемых субъектов (мероприятия по социальной защите касаются лишь граждан и тех лиц, кто непосредственно подвергся радиации). Однако, как указывалось ранее, мероприятия по социальной защите, в том числе и лиц, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС, распространяются также на иностранных граждан и лиц без гражданства, на законных основаниях пребывающих на территории РФ; а также граждан, опосредованно пострадавших от последствий катастрофы (члены семей и лица, отдавшие костный мозг для спасения жизни людей, перенесших лучевую болезнь). Во-вторых, И. Н. Киселев формулирует цель социальной защиты как возмещение государством вреда, причиненного аварией. В то же время основной целью социальной защиты является устранение или смягчение негативных последствий социальных рисков (болезнь, малообеспеченность и т. д.), а также преодоление ситуации социальной нуждаемости (отсутствие жилого помещения для проживания, обеспечение трудоустройства и занятости и т.п.). Сама по себе цель компенсации вреда, причиненного государством, носит гражданско-правовой характер и не является доминирующей в праве социального обеспечения. В-третьих, те меры социальной защиты, которые составляют его содержание, перечисленные в дефиниции И. Н. Киселевым (материальная поддержка, повышенное медицинское и социальное обслуживание), составляют содержание системы социального обеспечения рассматриваемой группы лиц. С учетом этого, в трудах этого ученого отсутствует четкое разграничение между терминами «социальное обеспечение» и «социальная защита». Наконец, социальная защита включает в себя не только деятельность государства, но и мероприятия, проводимые органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями.

В завершение рассмотрения данного параграфа диссертант отмечает, что отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф имеют определенное сходство с правовыми связями, возникающими в области предоставления мер социальной защиты лицам, пострадавшим от различных природных катастроф, а также от террористических действий.

В этой связи выглядит обоснованным принятие единого консолидированного нормативного акта, который бы заложил основы правовой регламентации вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных, техногенных, природных катастроф, а также террористических действий, которые достаточно сходны по внутреннему содержанию и целевой направленности.

Второй параграф называется «Источники права, регулирующие отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф».

В теории права в качестве основных источников права выделяют нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты), правовые договоры (международные и коллективные), а также судебную практику. Эти положения развиты в науке трудового права и права социального обеспечения (С. Ю. Головина, С. И. Кобзева, Н. М. Саликова, Г. Х. Шафикова).

Обращаясь к анализу первой группы источников - нормативные правовые акты - диссертант отмечает, что вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, урегулированы как законами, так и подзаконными актами. К числу основных законов, на сегодняшний день, относится Конституция РФ, так как именно в данном документе закреплен принцип социальной направленности проводимой государством политики в отношении своего народа.

Более того, юридические свойства Конституции РФ оказывают непосредственное влияние на содержание всей системы источников права социального обеспечения, отражают общие, родовые черты, присущие источникам права (С. И. Кобзева).

Конституционные положения, затрагивающие институт социальной защиты исследуемой группы лиц, могут быть разделены на несколько групп: нормы, определяющие основы социальной политики, проводимой в отношении лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; положения, регламентирующие правовой статус лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф; правила о международных взаимоотношениях, принятых РФ и применяемых в отношении всех лиц, пребывающих на законных основаниях на территории РФ.

Достаточно близко к Конституции РФ примыкают акты международного законодательства. В диссертации проанализированы положения Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также ряда Конвенций ООН (о правах инвалидов, о правах ребенка и т.д.).

Не менее важное значение среди актов международного законодательства занимают конвенции и рекомендации Международной Организации Труда. Несмотря на то, что их большая часть не ратифицирована, конвенции МОТ оказывают влияние на национальное законодательство (М. В. Филиппова).

Особым видом источников права, регулирующих отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, выступают акты МАГАТЭ.

Специальными международными документами, касающимися вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, являются, например: Модельный закон о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов, принятый в г. Санкт-Петербург 18 ноября 1995 г.; Соглашение о социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате Чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний, заключенное в г. Москва 9 сентября 1994 г.; Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о совместных действиях в 1992 году по минимизации и преодолению последствий Чернобыльской катастрофы от 20 июля 1992 г. и другие.

На основе проведенного анализа сделан вывод, что все названные выше документы опосредованно регламентируют вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, так как их действие распространяется в целом на все население, проживающее на территории Земли.

Следующими по значимости нормативными документами, являются рамочные законы, определяющие основы социальной защиты различных категорий из числа лиц, пострадавших от радиационных или техногенных катастроф. К их числу относятся: Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»; Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»; постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС» на граждан из подразделений особого риска».

Указанные документы определяют статус лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, их права, обязанности, закрепляют основы проводимой государственной политики в области социальной защиты.

Правовое регулирование отдельных направлений социальной защиты находит свое выражение в специальных законах. Например, в области пенсионного обеспечения действуют Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»; Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ». В то же время отношения по социальной поддержке указанных граждан регулируются статьей 6.7. Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» закрепляет основы социальной политики, проводимой в отношении инвалидов из числа лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Наряду с законами, правовое регулирование вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, осуществляется подзаконными нормативными актами федерального уровня правового регулирования, среди которых особое место занимают федеральные программы в области социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф. Например, постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 523 «О федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года».

Отдельные вопросы социальной защиты исследуемой группы находят свое закрепление в актах органов государственной власти субъектов РФ. Все нормативные акты субъектов РФ могут быть разделены на: принимаемые во исполнение переданных РФ субъекту РФ полномочий по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф и направленные на правовое регулирование отдельных вопросов социальной защиты, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ в рамках института дополнительной социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Диссертантом сделан вывод, что возможность принятия соответствующих актов по социальной защите анализируемой группы населения предусмотрена также на уровне актов органов местного самоуправления и локальных актов. В целом же роль данного регулятора на территории Российской Федерации в решении вопросов социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, минимальна: например, на уровне муниципалитетов она сводится лишь к конкретизации механизма социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, реализуемого органами государственной власти.

Останавливаясь на таком источнике как коллективный договор, диссертант отмечает, что нормы о социальной защите данной группы лиц встречаются в отдельных актах социального партнерства, что обосновывается тем, что «данный документ может содержать положения, регулирующие любые социально-трудовые отношения при соблюдении отраслевых принципов и не ухудшающие положение работников» (М. В. Лушникова, А. М. Лушников).

Проведенный выборочный анализ коллективных договоров показал, что каких-либо особых правил по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в коллективных договорах предприятий не принимается. Как правило, имеет место «переписывание» общих норм трудового законодательства и законодательства о социальной защите данной группы лиц.

Многие вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф разрешаются различными судебными инстанциями, включая и международно-правовые институты разрешения споров. В то же время А. Ф. Черданцев обоснованно отмечает, что по вопросу о рассмотрении актов судебных органов в качестве источников права «существуют самые различные точки зрения. Крайние из них, с одной стороны, сводятся к тому, что высшим судебным инстанциям присуща правотворческая деятельность и акты нормативного толкования являются источниками права; с другой - к тому, что акты нормативного разъяснения не являются обязательными, представляют собой лишь советы и рекомендации нижестоящим судам».

В целом судебная власть проявляется в виде функции правосудия, которую осуществляет суд. Кроме правосудия судебные органы реализуют иные полномочия, связанные с правосудием. Например, участие в формировании судейского корпуса; разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики и статистики; обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и решений иных органов; осуществление контроля за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц; осуществление (специализированным органом) конституционного контроля, а также направление в Конституционный Суд РФ запросов о проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах (С. Э. Несмеянова).

В то же время принимаемые судебные акты по конкретным делам не могут быть рассмотрены в качестве источника права, так как они не создают новых норм права и не оказывают какого-либо существенного значения на законодателя с точки зрения обязательности внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

В отношении иных видов судебных актов (решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), на взгляд диссертанта, следует согласиться с мнением отдельных ученых, что фактически источниками права считаются постановления Пленума Верховного Суда РФ в части подготовки разъяснений действующего законодательства РФ и решения Конституционного Суда РФ в части признания недействующими или неконституционными отдельных положений законодательства Российской Федерации (М. В. Молодцов, И. О. Снигирева, М. В. Филиппова).

В завершение данного параграфа диссертант делает вывод, что нормы, регулирующие вопросы социальной защиты лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, в системе российского права. составляют межотраслевой комплексный институт, урегулированный нормами различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, права социального обеспечения и других).

С учетом этого, автор не согласен с мнением И. Н. Киселева, по мнению которого, отношения по социальной защите лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, относятся лишь к сфере регулирования права социального обеспечения.

Глава вторая «Правовые вопросы предоставления денежных выплат, услуг и натуральных предоставлений лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф» состоит из трех параграфов.

В параграфе первом «Пенсионное обеспечение лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф» рассматриваются условия и размеры пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф.

Пенсионное обеспечение является ключевым в рамках всей системы обеспечения, которая предполагает предоставление достаточных средств (М. Ю. Федорова).

Под пенсией, назначаемой лицам из числа пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф понимается ежемесячная денежная выплата, производимая за счет средств федерального бюджета и (или) бюджета Пенсионного фонда РФ при наступлении у гражданина пенсионного возраста, инвалидности, в случае потери кормильца. Пенсия назначается с учетом наличия у лица статуса пострадавшего от радиационных и (или) техногенных катастроф, выплачивается вместо оплаты по труду либо в дополнение к ней и является основным или одним из основных источников средств существования пенсионера.

Констатируется факт наличия двух структурных компонентов в общей системе пенсионного обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф: обеспечение трудовыми пенсиями (обязательное пенсионное страхование) и предоставление пенсий по системе государственного пенсионного обеспечения (государственное пенсионное обеспечение). Это обосновывается тем, что имеются существенные различия в характерных признаках пенсий в данных элементах единой пенсионной системы (Ю. В. Васильева).

В рамках единой системы пенсионного обеспечения лиц, подвергшихся воздействию радиационных и (или) техногенных катастроф, выделяются три вида пенсий: пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Подобного рода классификация характерна как для трудовых пенсий, так и для пенсий по государственному пенсионному обеспечению, назначаемых анализируемой группе граждан.

Это обстоятельство свидетельствует об устоявшейся общемировой тенденции в пенсионном обеспечении и о соответствии этой тенденции общественным потребностям (И. В. Григорьев).

Во втором параграфе «Денежные выплаты, предоставляемые лицам, пострадавшим от радиационных и (или) техногенных катастроф» рассматриваются условия назначения и размеры различных денежных выплат названной группе (пособия, компенсационные выплаты и т.д.).

Система социального обеспечения лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф является достаточно сложным образованием, включающим большое количество норм и институтов, регламентирующих порядок, условия и размеры видов социального обеспечения, предоставляемых как в денежной (пенсии, пособия, компенсационные выплаты), так и натуральной форме (социальное обслуживание, меры социальной поддержки). Основным принципом при предоставлении соответствующего вида социального обеспечения выступает не только принадлежность к группе «лица, пострадавшие от радиационных и (или) техногенных катастроф», но и внутренняя дифференциация и последующее отнесение к соответствующей категории, что не только оказывает воздействие на размер и вид предоставляемого обеспечения, но и выступает определенной мерой ответственности государства за причиненный вред.

Анализ действующего законодательства РФ показывает, что к числу особенностей обеспечения пособием по временной нетрудоспособности лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф, относятся: повышенный размер пособия в размере 100 процентов среднего заработка, учитываемого при начислении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в Фонд социального страхования Российской Федерации, независимо от продолжительности страхового стажа, а также предоставление членам семьи лица, пострадавшего от радиационного (техногенного) воздействия в случае ухода за больным ребенком в возрасте до 15 лет за весь период амбулаторного лечения или совместного пребывания с ребенком в стационарном лечебно-профилактическом учреждении пособия по временной нетрудоспособности в размере 100 процентов среднего заработка, учитываемого при начислении страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в Фонд социального страхования Российской Федерации, независимо от продолжительности страхового стажа.