Проблемы реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Проблемы реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе

12.00.14 -- административное право;

административный процесс

кандидата юридических наук

Долгов Илья Максимович

Москва 2013

Работа выполнена на кафедре конституционного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (Национальный исследовательский университет)

Научный руководитель доктор юридических наук, доцент Мартынов Алексей Владимирович

Официальные оппоненты: Хаманева Наталия Юрьевна Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, Институт государства и права РАН, заместитель директора

Сухарева Наталия Владимировна кандидат юридических наук, доцент, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, старший научный сотрудник Отдела административного законодательства и процесса

Ведущая организация Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации

Защита состоится 25 июня 2013 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина», г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е.Кутафина»

Автореферат разослан __ ___________ 2013 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор Ю.И. Мигачев

Общая характеристика работы

юридический административный судебный гражданин

Актуальность темы диссертационного исследования. Современное государственное управление в России основывается на фундаментальных принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Одним из важнейших является принцип, устанавливающий, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции РФ).

Россией избран неизменный курс на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законных интересов юридических лиц. Следовательно, законность государственного управления может быть обеспечена только при четком и неуклонном соблюдении конституционных прав и свобод, которые являются ядром все системы государственной власти в России.

Однако следует учитывать, что во взаимоотношениях с государством любой человек ставится в заведомо неравное положение, так как является слабой в юридическом смысле стороной в сравнении с государством. Именно с этой целью, ему должны быть предоставлены дополнительные возможности и гарантии, которые способствовали бы осуществлению эффективной и правомерной защиты своих прав и законных интересов в общественных отношениях, участником которых является государство в лице своих органов и должностных лиц.

В части 1 статьи 48 Конституции РФ закреплено право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.

Данное конституционное положение распространяется и на административно-процессуальную деятельность, при осуществлении которой всегда остро встает вопрос о соблюдении конституционных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Однако следует признать, что оказание квалифицированной юридической помощи в рамках административного процесса является скорее редким исключением нежели правилом, если проводить сравнение с уголовным или гражданским процессом.

Так, лишь совсем недавно была Федеральным законом РФ от 21 ноября 2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» СЗ РФ. 2011. №48. Ст.6725. закреплена возможность оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве.

Отдельные положения, относительно участия адвокатов в административных делах закреплены в статье 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», а также Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

При этом большое число административных производств не содержат положений об оказании квалифицированной юридической помощи его участникам. В данном случае государство имеет несомненное преимущество перед другими субъектами административных правоотношений, так как в государственных органах имеются соответствующие юридические службы, которые обеспечивают их работу. При таких обстоятельствах, гражданин или организация ставятся в заведомо невыгодное положение, так как у них отсутствует или не предусмотрена возможность обратиться за квалифицированной юридической помощью, в том числе получить ее бесплатно.

Кроме того, необходимо учитывать, что отсутствие возможности у гражданина обратиться за квалифицированной юридической помощью не только ставит под угрозу реализацию закрепленных Конституцией РФ его прав, свобод, а также законных интересов, но и создает благодатную почву для злоупотребления правом чиновниками и совершения ими коррупционных правонарушений. Напротив, возможность гражданина обратиться за квалифицированной юридической помощью в административном процессе создает необходимую правовую основу для правомерного поведения всех участников публично-правовых отношений.

Так, Президент РФ В.В. Путин, выступая на VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 года, указал, что первостепенной задачей является завершение создания административного судопроизводства, принятие в кратчайшие сроки соответствующего кодекса и формирование судебных составов, которые будут разрешать споры граждан с органами государственной власти и местного самоуправления. «Смысл, философия административного судопроизводства всем нам хорошо известны. Изначально это ориентировано на защиту граждан, в том числе бремя доказывания здесь возлагается на госорган, а не на самого человека» Выступление Президента РФ В.В. Путина на VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012 г. // http://президент.рф/17158.

Указанными обстоятельствами определяется актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Вопросы реализации права на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе недостаточно хорошо изучены в отечественной правовой науке, однако отдельные составляющие избранной тематики рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях.

Важные теоретические и практические вопросы квалифицированной юридической помощи рассматривались в диссертационных исследованиях С.Б. Акимивой Акимова С.Б. Обеспечение конституционного права граждан на оказание квалифицированной юридической помощи и защиты права собственности нотариатом в Российской Федерации: дис. … канд. юр. наук. М., 2004., О.Н. Бондарь Бондарь О.Н. Квалифицированная юридическая помощь - конституционная гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ: дис. … канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2008., А.А. Воронова Воронов А.А. Роль адвокатуры в реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь: дис. … д-ра юр. наук. М., 2009., А.В. Закомолдина Закомолдин А.В. Квалифицированная юридическая помощь в уголовном процессе России: Понятие, содержание, гарантии: дис. … канд. юр. наук. Самара, 2007., Е.Г. Ларина Ларин Е.Г. Обеспечение участников уголовного судопроизводства квалифицированной юридической помощью при производстве следственных действий: дис. … канд. юр. наук. Омск, 2008., Е.С. Любовенко Любовенко Е.С. Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи и механизм его гарантирования: Российский и зарубежный опыт: дис. … канд. юр. наук. Тверь, 2008., С.З. Рамазанова Рамазанов С.З. Конституционно-правовые основы оказания квалифицированной юридической помощи в судах общей юрисдикции: дис. … канд. юр. наук. Махачкаха, 2006., И.Г. Чернякова Черняков И.Г. Реализация конституционного права на квалифцированную юридическую помощь в Российской Федерации: Проблемы и перспективы: дис. … канд. юр. наук. Челябинск, 2007. и др.

Отдельные вопросы оказания юридической помощи по делам об административных правонарушениях рассматривались в работах Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Н.М. Конина, Г.А. Кузмичевой, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина и др.

Оказание юридической помощи по делам об административных правонарушениях стали предметом диссертационных исследований, проведенных Я.В. Серебряковым Серебряков Я.В. Защитник в производстве по делам об административных правонарушениях: дис. … канд. юр. наук. Омск, 2004., В.А. Мельниковым Мельников В.А. Право лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту: дис. … канд. юр. наук. М., 1995., О.С. Рогачевой Рогачева О.С. Особенности административно-процессуального статуса адвоката в производстве по делу о налоговом правонарушении: дис. … канд. юр. наук. Воронеж, 2001..

Вместе с тем, необходимо отметить, что до настоящего времени в юридической литературе не было отдельного диссертационного исследования, посвященного комплексному изучению вопросов квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Все вышеизложенные обстоятельства и предопределили выработку авторской позиции по вопросу реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Теоретической основой исследования стали труды известных ученых в области теории права, административного права, административного, уголовного и гражданского процесса, отечественных ученых, изучающих институт адвокатуры.

Фундаментальную основу диссертационного исследования составили труды ученых в области административного права, таких как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, В.С. Анохин, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, В.П. Безобразов, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Р.Ф. Васильев, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, А.И. Елистратов, А.Б. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, В.Я.Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондрашов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, Г.А. Кузмичева, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, А.В. Мартынов, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, Ю.И. Мигачев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, В.А. Юсупов и др.

При рассмотрении различных аспектов оказания квалифицированной юридической помощи адвокатом, изучались, прежде всего, работы отчественных ученых: В.М. Ануфриева, Б.Т. Безлепкина, А.Д. Бойкова, С.В. Бровченко, А.А. Власова, Л.Ю. Грудцыной, Л.А. Демидовой, В.А. Еронина, А.В. Иванова, Р.А. Каменецкого, Н.И. Капинус, О.С. Капинус, Н.Н. Клена, Д.Н. Козака, Э.Е. Колоколовой, Ю.А. Костанова, М.М. Курманова, А.Г. Кучерены, А.В. Лохвицкого, Ю.Ф. Лубшева, Н.А. Лукичева, В.В. Мельника, С.А. Невского, В.Л. Павловского, А.В. Полякова, В.И. Радченко, А.С. Савича, В.И. Сергеева, Л.А. Стешенко, И.Ю. Сухарева, Ю.В. Тихонравова, И.Л. Трунова, С.Ф. Ширинского и других авторов, исследующих институт адвокатуры в России.

Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах С.С. Алексеева, В.К.Бабаева, М.И. Байтина, А.И. Бобылева, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, А.В. Полякова, Т.Н. Радько, В.Б. Романовской, В.В. Субочева, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина и др.

В диссертационном исследовании также отражены идеи ведущих ученых в области конституционного права таких как Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Б.А.Страшун, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.

Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в связи с оказанием квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Предметом исследования выступают разноплановые правовые аспекты реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке современной научной концепции института квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Задачами диссертационного исследования являются:

- разработать понятие и сформулировать характерные признаки квалифицированной юридической помощи в административном процессе;

- определить правовые и организационные механизмы реализации права граждан на квалифицированную юридическую помощь в административном процессе;

- проанализировать судебную и административную практику по вопросу оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе;

- установить основания и порядок оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе;

- выработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в сфере оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются принципы и законы диалектики. Разработка темы диссертации потребовала применения многопрофильной методики. Автором применялись в ходе исследования сравнительно-правовой, системный, аналитико-статистический, формально-правовой и нормативно-логический методы, а также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Нормативной основой исследования явились международные правовые акты в сфере защиты прав и свобод человека, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство, политико-правовые документы по реформированию государственного управления, а также были проанализированы некоторые законопроекты.

Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения и постановления Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, статистические данные Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, информация, содержащаяся на официальном сайте Федеральной палаты адвокатов РФ, а также сайтах Палат адвокатов субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автор один из первых в административно-правовой науке провел комплексное исследование вопросов реализации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе. В работе проанализированы теоретические и практические проблемы оказания квалифицированной юридической помощи в различных административных производствах.

На основании проведенного научного исследования разработаны теоретические положения, совокупность которых направлена на решение комплекса задач, связанных с совершенствованием законодательства, правоприменительной практики и развитием правосознания в сфере оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе, а также защиты конституционных прав и свобод граждан.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Авторское определение квалифицированной юридической помощи, в котором сформулированы ее понятие и признаки. По мнению соискателя, квалифицированная юридическая помощь - это профессиональная деятельность юристов (адвокатов) по защите законных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц (доверителей), обеспечению их доступа к правосудию, осуществляемая как на возмездной (но не с целью извлечения прибыли), так и на безвозмездной основе, при наличии постоянного контроля со стороны профессионального сообщества за соблюдением законодательства и морально-этических норм при выполнении поручений доверителей, поддерживаемая системой государственных гарантий.

2. Вывод о том, что конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи занимает центральное место среди прав, предоставленных лицам, не имеющим властных полномочий. Обеспечение этого права обусловлено следующими социально-правовыми потребностями: а) наличие объективной потребности в надлежащем выполнении функций государственного управления; б) право на квалифицированную юридическую помощь возникает вне зависимости от каких-либо обстоятельств, если возникает ограничение со стороны государства конституционных прав и законных интересов физических и юридических лиц; в) квалифицированная юридическая помощь в административном процессе является дополнительной гарантией обеспечения законности и правопорядка, повышения правового сознания и правовой культуры.

3. Авторская классификация по различным критериям основных форм квалифицированной юридической помощи в административном процессе:

в зависимости от характера оказания квалифицированной юридической помощи: а) юридическая помощь, оказываемая в устной форме; б) юридическая помощь, оказываемая в письменной форме; в) представительство интересов в различных государственных органах и судебных инстанциях;

по способу финансирования оказания квалифицированной юридической помощи: а) оказание бесплатной юридической помощи, финансирование которой осуществляется за счет федерального бюджета или соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации; б) юридическая помощь, оказание которой происходит за счет средств доверителя (клиента) по заключенному соглашению об оказании юридической помощи; в) юридическая помощь, оказываемая бесплатно адвокатом в связи с отказом от гонорара по собственному решению (например, оказание юридической помощи по гуманистическим соображениям, оказание юридической помощи родственникам, знакомым, друзьям и т.п.);

по порядку оформления оказания квалифицированной юридической помощи: а) юридическая помощь, оказание которой происходит на основании заключенного соглашения об оказании юридической помощи; б) юридическая помощь, оказание которой происходит на основании иных документов или правил, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

При этом, по мнению диссертанта, каждая форма квалифицированной юридической помощи может реализоваться в различных видах, которые закреплены в действующем законодательстве РФ.

4. Сформулированные диссертантом требования, которым должен соответствовать субъект, оказывающий квалифицированную юридическую помощь. К их числу относится: 1) наличие у лица, оказывающего квалифицированную юридическую помощь, высшего юридического образования, полученного в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию; либо у лица имеется ученая степень кандидата или доктора юридических наук; 2) наличие необходимого стажа работы по юридической специальности, подтвержденного в установленном законом порядке, длительность которого дополнительно определяется действующим законодательством Российской Федерации; 3) наличие средств государственного или общественного (профессионального) контроля за качеством оказания квалифицированной юридической помощи, а также соблюдение права на получение квалифицированной юридической помощи; 4) предоставление права (полномочий) определенным субъектам на оказание квалифицированной юридической помощи; 5) оказание квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе; 6) соблюдение правил оказания квалифицированной юридической помощи и надлежащее оформление предоставленных юридических услуг; 7) многообразие форм предоставления квалифицированной юридической помощи; 8) взаимозаменяемость субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь; 9) установление юридической ответственности субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь; 10) установление соответствующих запретов и ограничений при оказании квалифицированной юридической помощи.

5. Классификация субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь в административном процессе.

Автор выделяет три группы: 1) участники государственной системы бесплатной юридической помощи (федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро); 2) участники негосударственной системы бесплатной юридической помощи (юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и другие) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи); 3) участники в силу закона, осуществляющие оказание бесплатной юридической помощи (Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и др.).

По формам квалифицированной юридической помощи, оказываемой субъектами, выделяются: субъекты, оказывающие все виды квалифицированной юридической помощи, включая представительство интересов в судебных инстанциях; б) субъекты, оказывающие квалифицированную юридическую помощь только в определенной форме и по определенным вопросам.

По источнику финансирования можно выделить: субъекты, которые оказывают квалифицированную юридическую помощь за счет средств: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и смешанного финансирования.

По функциональному принципу, то есть является ли оказание квалифицированной юридической помощи основной или одной из основных функций субъекта; оказание квалифицированной помощи является факультативной функцией.

6. Вывод о том, что квалифицированная юридическая помощь в производстве по делам об административных правонарушениях должна иметь профессиональную основу. Особенно если это касается дел об административных правонарушениях, за совершение которых предусмотрено административное наказание в виде административного ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства или обязательных работ. В этих случаях, в производстве по делу должен принимать участие профессиональный защитник, то есть адвокат либо сотрудник государственного юридического бюро. По этой категории дел квалифицированная юридическая помощь должна оказываться на бесплатной основе, если лицо, в отношении которого рассматривается дело, об этом ходатайствует.

7. Предложение о расширении форм оказания квалифицированной юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях. В частности, предлагается внести изменения в КоАП РФ, согласно которым правом на получение квалифицированной юридической помощи должны обладать свидетели и должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении.

8. Предложение о внесении дополнений в отдельные стадии производства по делам о тех административных правонарушениях, в которых также требуется оказание квалифицированной юридической помощи. Это, прежде всего, стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении (глава 29.1 КоАП РФ).

9. Исходя из того, что действующее законодательство не содержит положений или даже ссылок на возможность получения квалифицированной юридической помощи при обжаловании действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц в административном (внесудебном) порядке, в работе сформулированы предложения о дополнении

Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положениями о предоставлении права на квалифицированную юридическую помощь. Также, по мнению диссертанта, необходимо дополнить Закон РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» статьей 4 со значком 1 «Право на квалифицированную юридическую помощь», согласно которой гражданин вправе обратиться за квалифицированной юридической помощью на любой стадии обжалования действий и решений государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, должностного лица, государственного служащего. Аналогичные положения должны быть закреплены в Главе 23 ГПК РФ и Главе 24 АПК РФ.

10. Предложение о внесении изменений в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. №324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи», согласно которому квалифицированная юридическая помощь может оказываться при составлении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также при представительстве интересов граждан в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, т.к. отсутствие должного правового регулирования оказания квалифицированной юридической помощи по подобным делам фактически не дает возможности ее получения малообеспеченными гражданами. В связи с изложенным предлагается внести изменения в Гражданско-процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Так, должно быть закреплено положение об обязательном представительстве интересов граждан, которые не могут самостоятельно представлять свои интересы в суде в силу отсутствия необходимых юридических познаний, адвокатами или сотрудниками государственных юридических бюро.

11. Вывод о том, что исходя из наиболее распространенной концепции административного процесса, согласно которой его структуру составляют различные административные производства, вопрос об оказании квалифицированной юридической помощи должен решаться именно в рамках данных административных производств.

12. Вывод о необходимости разработки и принятии федерального закона «Об административных процедурах», в котором должны быть закреплены общие положения об оказании квалифицированной юридической помощи в рамках различных административных производств. Ввиду отсутствия нормативно-правового регулирования порядка осуществления административных производств и административных процедур, принятие такого закона представляется актуальным.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что результаты проведенного автором научного исследования способствуют развитию теории административного процесса, в частности теории административных производств. Кроме того, выводы автора направлены на совершенствование концепции соблюдения и обеспечения прав и законных интересов участников различных административных производств, раскрывают новые теоретические аспекты квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Основные положения и выводы работы могут быть использованы в исследовании особенностей административно-процессуальной деятельности и различных административных производств, а также в процессе преподавания специальной учебной дисциплины по проблемам обеспечения прав и законных интересов участников (субъектов) административно-процессуальных отношений.

Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов исследования для целей более эффективной защиты прав и законных интересов участников (субъектов) административно-процессуальных отношений, обеспечения законности, справедливости и состязательности в различных административных производствах. Положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности судей, органов исполнительной власти, их должностных лиц, осуществляющих различные административные производства.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- в ходе проведения занятий по курсам «Административное право России», «Конституционное право России», «Административное принуждение», а также на курсах повышения квалификации адвокатов Палаты адвокатов Нижегородской области;

- результаты диссертационного исследования докладывались на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, в том числе: Всероссийская научно-практическая конференция «Инновации в государстве и праве России» (г. Нижний Новгород, ННГУ им. Н.И. Лобачевского, юридический факультет 14-15 апреля 2011 г.); Международной научно-практической конференции «Проблемы качества юридического образования в современной России» (г. Нижний Новгород, ННГУ им. Н.И. Лобачевского, юридический факультет 25 ноября 2011 г.); Региональная научно-практическая конференция «Адвокатура. Общество. Государство» (г. Нижний Новгород, Палата адвокатов Нижегородской области, 16 ноября 2012 г.) и др.

- при подготовке монографии и 6 научных статей, в том числе 3 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК РФ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются цель, задачи, объект, предмет, методологические и эмпирические основы исследования, его научная новизна и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Глава первая «Правовые основы квалифицированной юридической помощи в административном процессе» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие, сущность и значение квалифицированной юридической помощи в административном процессе» рассматриваются теоретические вопросы оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Автор на основе научного анализа сложившихся концепций административного процесса, пришел к выводу, что структуру административного процесса составляют административные производства. Именно в рамках данных административных производств должен решаться вопрос об оказании квалифицированной юридической помощи.

В виду того, что статус субъектов административного права, участвующих в административно-процессуальной деятельности, неравнозначен, с целью обеспечения необходимого баланса интересов следует гарантировать возможность оказания гражданам и юридическим лицам квалифицированной юридической помощи в административном процессе. Это будет соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, а также положениям Конституции Российской Федерации, закрепляющим равенство участников административно-правовых отношений перед законом.

По мнению соискателя, обеспечение права на получение квалифицированной юридической помощи в административном процессе обусловлено следующими социально-правовыми потребностями:

Во-первых, наличием объективной потребности в надлежащем выполнении функций государственного управления. Различные участники государственно-управленческих отношений обладают неодинаковым объемом прав и обязанностей, в связи с чем, требуется предоставление дополнительных гарантий обеспечения конституционных прав и свобод граждан, законных интересов организаций. В отсутствие необходимых юридических познаний у негосударственных (невластных) субъектов становится серьезной проблемой обеспечение их прав и законных интересов во взаимоотношениях с органами государственной власти. Невозможность или ограниченная возможность реализовать свои права этими участниками административного процесса впоследствии приводит к пересмотру и отмене решений, принятых органами государственной власти. Следовательно, это отражается на законности и обоснованности решений, принятых органами государственной власти, а также требует дополнительных финансовых затрат в случае пересмотра принятых решений. Все это подрывает авторитет исполнительной власти, так как граждане и организации чувствуют себя ущемленными в правах в административном производстве, а отмененные решения, свидетельствуют о некомпетентности государственных органов и их должностных лиц.

Во-вторых, следует отметить, что право на квалифицированную юридическую помощь возникает вне зависимости от каких-либо обстоятельств, если возникает ограничение со стороны государства конституционных прав и законных интересов физических и юридических лиц. Осуществление публичного преследования в рамках уголовного процесса, или производства по делам об административных правонарушениях, либо при применении любых мер государственного принуждения вне рамок указанных производств, являются безусловным основанием для дополнительной защиты по сравнению с государством более «слабой» стороны, которой являются граждане и негосударственные организации.

Иными словами, необходимым условием справедливого разбирательства по любому делу, возникающему из публично-правовых отношений, является предоставление сторонам реальной возможности довести до государственного органа, разрешающего дело, свою позицию относительно всех аспектов дела, поскольку только при этом условии достигается объективность рассмотрения дела и принятие решения. Следовательно, наличие у лица права на квалифицированную юридическую помощь гарантирует и обеспечивает возможность сторонам довести до сведения государственного органа свою позицию относительно всех аспектов дела.

В-третьих, следует говорить о непосредственном и опосредованном закреплении права на квалифицированную юридическую помощь в административном процессе. При значительном разнообразии административных производств, не во всех из них имеются нормы, закрепляющие право на получение квалифицированной юридической помощи. В связи этим, можно выделить 2 группы административных производств: а) прямо предусматривающие право на получение квалифицированной юридической помощи и б) опосредовано предусматривающие возможность получения квалифицированной юридической помощи, в том числе при прямом действии норм Конституции РФ (ч.1 ст.48).

В-четвертых, учитывая необходимость развития и совершенствования административно-процессуального законодательства Российской Федерации, в том числе и путем его кодификации, важное значение имеет нормативное закрепление прав и законных интересов всех участников административного процесса. При этом конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи занимает центральное место среди прав, предоставленных лицам, не имеющим властных полномочий.

В-пятых, квалифицированная юридическая помощь в административном процессе является дополнительной гарантией обеспечения законности и правопорядка, повышения правового сознания и правовой культуры.

Во втором параграфе «Формы и виды квалифицированной юридической помощи в административном процессе» рассмотрены формы и виды квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Диссертантом выделяются и анализируются основные формы квалифицированной юридической помощи в административном процессе.

Во-первых, в зависимости от характера оказания квалифицированной юридической помощи выделить: 1) юридическая помощь, оказываемая в устной форме; 2) юридическая помощь, оказываемая в письменной форме; 3) представительство интересов в различных государственных органах и судебных инстанциях.

Во-вторых, по способу финансирования оказания квалифицированной юридической помощи можно выделены: 1) оказание бесплатной юридической помощи, финансирование которой осуществляется за счет федерального бюджета или соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации; 2) юридическая помощь, оказание которой происходит за счет средств доверителя (клиента) по заключенному соглашению об оказании юридической помощи; 3) юридическая помощь, оказываемая бесплатно адвокатом в связи с отказом от гонорара по собственному решению (например, оказание юридической помощи по гуманистическим соображениям, оказание юридической помощи родственникам, знакомым, друзьям и т.п.).

В-третьих, по порядку оформления оказания квалифицированной юридической помощи можно выделены: 1) юридическая помощь, оказание которой происходит на основании заключенного соглашения об оказании юридической помощи; 2) юридическая помощь, оказание которой происходит на основании иных документов или правил, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

В третьем параграфе «Субъекты, оказывающие квалифицированную юридическую помощь в административном процессе» рассматриваются субъекты, оказывающие квалифицированную юридическую помощь в административном процессе.

Диссертантом определены требования, которым должен соответствовать субъект, оказывающий квалифицированную юридическую помощь. К их числу относится: 1) наличие у лица, оказывающего квалифицированную юридическую помощь, высшего юридического образования, полученного в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию; либо у лица имеется ученая степень кандидата или доктора юридических наук; 2) наличие необходимого стажа работы по юридической специальности, подтвержденного в установленном законом порядке, длительность которого дополнительно определяется действующим законодательством Российской Федерации; 3) наличие средств государственного или общественного (профессионального) контроля за качеством оказания квалифицированной юридической помощи, а также соблюдение права на получение квалифицированной юридической помощи; 4) предоставление права (полномочий) определенным субъектам на оказание квалифицированной юридической помощи; 5) оказания квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе; 6) установление правил оказания квалифицированной юридической помощи и надлежащее оформление предоставленных юридических услуг; 7) многообразие форм предоставления квалифицированной юридической помощи; 8) взаимозаменяемость субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь; 9) установление юридической ответственности субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь; 10) установление соответствующих запретов и ограничений при оказании квалифицированной юридической помощи.

На основании вышеизложенных требований даны несколько вариантов классификации субъектов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь в административном процессе.

Глава вторая «Порядок оказания квалифицированной юридической помощи в административном процессе» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Оказание квалифицированной юридической помощи по делам об административных правонарушениях» сформулированы основные положения, характеризующие порядок оказания квалифицированной юридической помощи в производстве по делам об административных правонарушениях. В частности, проводится сравнительно-правовой анализ обеспечения права на получение квалифицированной юридической помощи, когда участвует адвокат (профессиональный защитник или представитель) и иное лицо, которому предоставляется право осуществлять защиту или представлять интересы потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях.

С точки зрения диссертанта, установленное в ч.2 ст.25.5 КоАП РФ формальное равенство между адвокатом и иным лицом, участвующим в качестве защитника или представителя в производстве по делу об административном правонарушении, является существенным противоречием части 1 этой же статьи, устанавливающей цели защиты и представительства - оказание юридической помощи участником административного производства.

Исходя из этого, соискателем предлагается изменить положения ст.25.5 КоАП РФ, и четко разграничить участие адвоката и иных лиц в производстве по делу об административном правонарушении. К примеру, установить, что защитником в суде может быть только адвокат, если административное наказание может быть назначено в виде административного ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства или обязательные работы.

Автором отмечается, что круг субъектов, имеющих возможность на основании ст.25.5 КоАП РФ (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший), воспользоваться квалифицированной юридической помощью должен быть расширен. В соответствии ч.1.1 ст.30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть также обжаловано в вышестоящий суд должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Таким образом, на основании ч.4 ст.2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, также как и орган государственной власти, в котором осуществляет деятельность данное лицо, может обратиться к адвокату за юридической помощью для составления жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей и последующее представительство интересов в вышестоящем суде при рассмотрении данной жалобы.

Кроме того, по мнению диссертанта, отсутствие процессуальных норм в КоАП РФ, закрепляющих возможность оказания квалифицированной юридической помощи свидетелю в производстве по делам об административных правонарушениях, не является препятствием для заявления ходатайства о допуске защитника (адвоката) для участия в административно-процессуальных действиях и при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Из этого следует, что положения ст.25.6 КоАП РФ требует дополнения, путем установления в части 3 нормы, закрепляющей право свидетеля воспользоваться юридической помощью защитника (адвоката) при допросе должностным лицом, осуществляющим производство по делу об административном правонарушении, например, в рамках проводимого административного расследования.

Необходимым условием участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении является заявление лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении или потерпевшим, ходатайства о допуске защитника (представителя) для участия в административно-процессуальных действиях.

Объективными препятствиями для этого могут быть следующие обстоятельства:

Во-первых, если возбуждение дела об административном правонарушении не предполагает участия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении или потерпевшего в этом административно-процессуальном действии, например, вынесение постановления прокурором о возбуждении дела об административном правонарушении, фото- или видео фиксация административного правонарушения специальными техническими средствами, работающими в автономном режиме (ч.3 ст.28.6 КоАП РФ). Следует отметить, что и вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования может происходить в отсутствие заинтересованных лиц, однако копия данного определения в обязательном порядке направляется лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. При таких обстоятельствах, воспользоваться юридической помощью просто невозможно.

Во-вторых, так как постановление по делу об административном правонарушении может выноситься без составления протокола (ч.1 ст.28.6 КоАП РФ), участие защитника также затруднительно из-за фактического отсутствия времени для его приглашения с целью участия в этом административно-процессуальном действии.

В-третьих, наиболее серьезную проблему представляет так называемая «процессуальная неопределенность» участников производства по делу об административном правонарушении. Так, в КоАП РФ отсутствуют положения о том, когда участник признается лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении или потерпевшим. Следовательно, решение о допуске защитника (представителя) напрямую ставиться в зависимость не от определенного момента (процессуального действия), связанного с возбуждением дела об административном правонарушении, а от того, когда конкретное лицо, будет иметь соответствующий административно-процессуальный статус.

Тем самым, и осмотр места совершения административного правонарушения, и применение отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, могут проводиться в отсутствии как заинтересованных лиц (лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего), так и защитника и представителя, постольку поскольку никто не мог заявить об их участии.

Диссертантом дается характеристика статуса защитника и представителя на различных стадиях производства по делу об административном правонарушении. Так, им выделяются три основных группы стадий, на которых участвует защитник или представитель: 1) участие защитника (представителя) при возбуждении дела об административном правонарушении, то есть на внесудебных стадиях и перед рассмотрением дела об административном правонарушении коллегиальным органом или должностным лицом; 2) участие защитника (представителя) при рассмотрении по существу, а также при пересмотре постановления (решения) по делу об административном правонарушении; участие защитника (представителя) в рамках исполнения постановления по делу об административном правонарушении и в иных случаях.

Во втором параграфе «Оказание квалифицированной юридической помощи при обжаловании (оспаривании) незаконных действий и решений органов исполнительной власти» рассматриваются проблемы правового регулирования и практики рассмотрения споров, связанных с обжалованием незаконных действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также принимаемых ими правовых актов.

Выделены общие предпосылки для предоставления права на получение квалифицированной юридической помощи в рамках административного производства по обжалованию незаконных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, а также по оспариванию принимаемых ими нормативных правовых актов:

Во-первых, это большое число административных дел, предметом которых становится рассмотрение жалоб на действия и решения органов исполнительной власти и их должностных лиц, что влияет на уровень недоверия к представителям власти и государственным органам со стороны гражданского общества.

Во-вторых, нарастающий правовой нигилизм, который связан с тем, что граждане полагают невозможным достичь правды в судебных инстанциях, отражает апатию граждан к защите в различных инстанциях своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. Бесперспективность обжалования действий и решений органов государственной власти подталкивает граждан к коррупционным действиям, вместо действий, в установленном законом порядке.

В-третьих, предоставление гражданам права на квалифицированную юридическую помощь предотвращает нарушение конституционных прав и свобод, так как должностные лица государственного органа осознают, что их действия будут подвергнуты профессиональному юридическому анализу, что неизбежно повлечет их обжалование, отмену, признание незаконными. В этом случае, они могут быть привлечены к различным видам юридической ответственности.

Соискателем рассматриваются проблемы оказания квалифицированной юридической помощи при обжаловании действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц в административном (внесудебном) порядке. Обращает на себя внимание тот факт, что нормы федерального закона не содержат положений или даже ссылок на возможность получении в таких случаях квалифицированной юридической помощи. Однако, необходимость ее получения (оказания) обуславливается тем, что зачастую гражданин, обращаясь в государственный органа или должностному лицу, тем более с жалобой, является более «слабой», незащищенной стороной, интересы которой могут часто быть ущемлены или нарушены, в силу того, что служащие государственных органов, имеют штат квалифицированных специалистов, обладающих необходимыми юридическими познаниями и опытом профессиональной юридической деятельности.

В силу сказанного автор предлагает дополнить действующее законодательство Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений (жалоб), положениями о предоставлении права на квалифицированную юридическую помощь.

Также с нашей точки зрения необходимо внести в Закон РФ от 27 апреля 1993 г. №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» дополнительную статью 4 со значком 1 «право на квалифицированную юридическую помощь», согласно которой гражданин вправе обратиться за квалифицированной юридической помощью на любой стадии обжалования действий и решений государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения, должностного лица, государственного служащего. Аналогичные положения должны быть установлены в Главе 23 ГПК РФ и Главе 24 АПК РФ.

Диссертантом также определено значение квалифицированной юридической помощи в рамках производства по оспариванию нормативных правовых актов.

Во-первых, оспаривание нормативных правовых актов в судебном порядке является одной из сложнейших форм юридической деятельности. Добиться защиты своих прав намного сложнее в производстве об оспаривании нормативного правового акта, нежели при обжаловании определенных действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Это связано с тем, что нормативный правовой акт, в отличие от индивидуального (ненормативного) правового акта, затрагивает интересы многочисленных лиц, за его принятие отвечает государство в целом. Поэтому противодействие со стороны государства может быть наиболее серьезным и труднопреодолимым.