Организация работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами

Кудряшова Алла Владимировна

Москва 2012

Официальные оппоненты: Смирнов Александр Федорович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, советник руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Минэкономразвития России

Антонов Сергей Владимирович, кандидат юридических наук, прокурор отдела по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Ведущая организация Уральская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится 22 мая 2012 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Автореферат разослан 20 апреля 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.В. Буланова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что участие прокуроров в рассмотрении дел судами, в том числе, уголовных дел, - неотъемлемая и одна из главных составляющих деятельности прокуратур стран мира и исторически сложившаяся функция отечественной прокуратуры. Реализация прокурором полномочий по уголовному преследованию в форме поддержания государственного обвинения является важнейшим элементом судебного разбирательства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения. Без поддержания государственного обвинения уполномоченными должностными лицами органов прокуратуры фактически невозможно осуществление уголовного правосудия.

Учитывая, что в судах первой инстанции с участием прокуроров ежегодно рассматривается около 1 млн. уголовных дел Согласно статистическому отчету прокуратуры Российской Федерации, с участием прокуроров за 2009 год по первой инстанции рассмотрено судами 987 575 уголовных дел (форма № П, раздел 17, таблица 1); за 2010 год - 960 427 уголовных дел (форма № П, раздел 19); за 2011 год - 887 654 уголовных дела (форма УСО, раздел 1)., а уголовное судопроизводство - это сфера, в которой затрагиваются наиболее существенные права и свободы личности, обеспечение законности и обоснованности государственного обвинения, а затем и состоявшегося по делу решения - важнейшие задачи, стоящие перед прокурорами, участвующими в рассмотрении уголовных дел судами.

Это вызывает потребность обеспечения не только адекватного правового регулирования деятельности прокуроров, участвующих в судебных стадиях уголовного судопроизводства, их высокого уровня профессиональной подготовки и деловой квалификации, но и надлежащего организационно-управленческого обеспечения данного вида деятельности прокуратуры.

Об этом свидетельствуют результаты опросов прокурорских работников, которые в числе видов деятельности и мер, обеспечивающих в большей степени повышение качества работы государственных обвинителей, указывают: оказание практической помощи в организации работы (77 % опрошенных работников), информационно-методическое обеспечение (66 %), проведение обучения и стажировок (82 %) Во время исследования было опрошено 124 прокурорских работника городских, районных прокуратур, а также прокуратур субъекта Российской Федерации, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.. Вместе с тем, как свидетельствуют теория и практика прокурорской деятельности, этим вопросам уделяется явно недостаточное внимание.

В связи с расширением сферы деятельности прокуратуры, повышением уровня требований к действенности реализации прокурорских полномочий, постоянным ростом объема работы в настоящее время имеется потребность в совершенствовании организации работы и управления в целом системе прокуратуры и особенно, в прокуратурах субъектов Российской Федерации. Обусловлено это тем, что именно эти прокуратуры осуществляют руководство деятельностью самого многочисленного звена системы прокуратуры - прокуратур районного уровня (звена) и оказывают влияние на повышение эффективности их работы. В полной мере это относится и к организационно-управленческому обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.

В свою очередь, обеспечение надлежащей организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по участию прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства требует исследования целого комплекса мер, составляющих содержание этой работы, выявления проблем организационно-управленческого характера, определения основных направлений совершенствования рассматриваемой деятельности. Анализ научной литературы свидетельствует о недостаточности внимания со стороны ученых к изучению как общих проблем организации и управления в органах прокуратуры, так и исследованию вопросов организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации. Отсутствуют и какие-либо специальные комплексные научные исследования по организации отдельных видов деятельности прокуратуры.

Участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами в работах ученых исследовалось преимущественно лишь в контексте уголовно-процессуальной деятельности, осуществления прокурором уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения, методики и тактики поддержания государственного обвинения, где вопросы организации затрагивались лишь отчасти. При рассмотрении в научных исследованиях общих проблем организации работы прокуратуры, вопросам организационного обеспечения поддержания государственного обвинения также уделялось незначительное внимание.

Актуализация организационных проблем обеспечения участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в прокуратурах среднего звена связана, в том числе, с проводимой судебной реформой, введением апелляции для районных судов, внесением новых предложений по совершенствованию уголовного судопроизводства.

Кроме того, актуальность работы обусловлена имеющейся в прокурорской практике потребностью в дополнительном правовом регулировании деятельности прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства, выработке единообразного подхода к реализации ими полномочий при участии в рассмотрении уголовных дел судами, оптимизации организации их работы, принятии дополнительных мер по формированию высокопрофессионального кадрового состава прокуратуры.

Степень научной разработанности проблемы. Отдельные проблемы деятельности прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в разное время в различных аспектах освещались в работах известных ученых-процессуалистов: Л.Б. Алексеевой, В.С. Балакшина, В.Г. Даева, И.Ф. Демидова, С.П. Ефимичева, Н.И. Капинуса, В.А. Лазаревой, П.А. Лупинской, Т.Г. Морщаковой, В.М. Савицкого, М.С. Строговича, С.А. Шейфера, Н.А. Якубович и др., также ученых, исследовавших вопросы прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Бойкова, А.А. Власова, В.В. Клочкова, А.Б. Соловьева, В.И. Рохлина, А.Г. Халиулина и др.

Вопросы организации и управления в органах прокуратуры нашли свое отражение в работах В.Г. Бессарабова, Ф.М. Кобзарева, И.Я Кливера, В.Г. Лебединского, В.А. Максимова, А.Я. Мыцыкова, В.П. Рябцева, В.И. Шинда и др.

К работам, содержащим более детальный анализ проблем организационно-управленческого обеспечения деятельности прокуратуры, в том числе и в сфере участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, следует отнести диссертационные исследования Т.А. Ашурбекова, Р.М. Гасанова, Е.Р. Ергашева, К.М. Кожевникова, Д.П. Панаитова, А.Ф. Смирнова и др.

Отмечая несомненную значимость этих работ, необходимо отметить, что вопросы участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в исследованиях ученых рассматривались преимущественно с позиции уголовно-процессуальной деятельности, реализации функции уголовного преследования в судебных стадиях уголовного судопроизводства, методики поддержания государственного обвинения, а проблемы организации этого вида деятельности прокуроров затрагивались лишь отчасти. Вопросы организации этой работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации исследовались фрагментарно.

Объектом исследования в настоящей диссертации выступают правовые и организационные отношения, составляющие содержание организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.

Предметом исследования являются теоретико-правовые основы, а также практика организации и деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства.

Цель настоящего исследования состоит в разработке системы теоретических положений и конкретных практических рекомендаций по совершенствованию правового и организационно-управленческого обеспечения деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по реализации функции уголовного преследования в стадии судебного разбирательства.

Для достижения отмеченной цели автором определены следующие задачи:

- рассмотрение теоретических и правовых основ организационной и управленческой деятельности прокуратуры среднего звена по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- исследование основных элементов правового статуса прокуратуры субъекта Российской Федерации, ее места в системе прокуратуры Российской Федерации, непосредственно влияющих на организацию в этой прокуратуре деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- анализ основных функций прокуратуры, определение места среди них функции уголовного преследования, осуществляемой прокурорами в судебных стадиях уголовного судопроизводства, и существа данного вида деятельности;

- исследование форм реализации прокурором в прокуратуре субъекта Российской Федерации функции уголовного преследования при рассмотрении уголовных дел судами, видов и направлений этой деятельности;

- определение правового статуса представителя прокуратуры в судебных заседаниях по уголовным делам, его целей, задач и функций при рассмотрении уголовных дел судами;

- раскрытие значения и содержания понятия «организация работы прокуратуры», «организация вида деятельности прокуратуры», соотношение и разграничение понятий «организация» и «управление», «организация» и «методика», «методика» и «тактика»;

- изучение значения, сущности, особенностей, содержания основных элементов организации деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, выявление проблем, связанных с их организацией в прокуратуре субъекта Российской Федерации;

- разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой статус прокуратуры субъекта Российской Федерации и ее деятельность по реализации участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- определение основных направлений совершенствования организационно-управленческого обеспечения участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод научного познания, общенаучные методы анализа и синтеза, частнонаучные методы познания: исторический, логический, системный, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический, формально-юридический методы, позволившие раскрыть содержание избранной темы.

Теоретическая база исследования. В основу исследования положены труды ученых, изучавших вопросы правового статуса прокуратуры, теории и практики прокурорской деятельности. Среди них следует выделить работы видных ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, В.Н. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейникова, В.В. Клочкова, В.Ф. Крюкова, Т.Л. Маркелова, В.Н. Махова, В.Г. Мелкумова, Н.В. Мельникова, С.А.Осипяна, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.

Специальную теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых, изучавших теорию и практику организационно-управленческой деятельности в прокуратуре: Т.А. Ашурбекова, Е.Р. Ергашева, Р.М. Гасанова, Ф.М. Кобзарева, И.Я. Кливера, В.Г. Лебединского, В.А. Максимова, А.Я. Мыцыкова, Д.П. Панаитова, А.Ф. Смирнова, В.И. Шинда, Э.Б. Хатова и др.

Также при работе над диссертацией автор использовал труды известных отечественных ученых-правоведов, исследовавших процессуальные и организационно-методические вопросы участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, таких, как А.А. Власов, О.Д. Жук, В.Н. Исаенко, Н.И. Капинус, Н.П. Кириллова, С.Л. Кисленко, К.М. Кожевников, Ю.В. Кореневский, Г.Н. Королев, И.Л. Петрухин, В.А. Лазарева, П.А. Лупинская, В.В. Мельник, В.М. Савицкий, И.К. Севастьяник, М.С. Строгович, А.А. Тушев, В.Г. Ульянов, А.Г. Халиулин, С.А. Щемеров и др. прокуратура уголовный дело суд

Нормативную базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, прежде всего, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ), Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также нормы международного права, указы Президента Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, приказы и иные организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, затрагивающие изучаемую проблематику.

Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и неопубликованные материалы обобщения судебной практики и практики участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, материалы заседаний координационных совещаний руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации, другие организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Автором по специально разработанным анкетам проведен опрос 124 прокурорских работников прокуратур субъектов Российской Федерации и районного звена, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами.

Использован личный десятилетний опыт службы в прокуратуре, в том числе в должности прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами прокуратуры Костромской области, а также пятилетний опыт педагогической деятельности в качестве преподавателя кафедры судебной и правоохранительной деятельности Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова.

Научная новизна определяется тем, что данная работа является одним из первых за последние годы научным исследованием организационно-управленческой деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, которое основано на всестороннем анализе теоретических и прикладных проблем этой деятельности и связанных с ней вопросов правового статуса прокуратуры субъекта Российской Федерации, ее роли в повышении эффективности данного вида деятельности прокуратуры.

При этом основное содержание новизны диссертационного исследования выражается:

- в рассмотрении впервые на уровне диссертационного исследования содержания организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства;

- в авторском определении правового статуса прокуратуры субъекта Российской Федерации и обосновании положения данного органа прокуратуры как основного организующего звена системы прокуратуры по реализации ее функций, в том числе по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- в комплексном исследовании сущности, особенностей, значения и практических проблем информационно-аналитического обеспечения деятельности прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства;

- в определении путей совершенствования организации деятельности государственных обвинителей посредством установления критериев оценки эффективности их деятельности и повышения значимости их взаимодействия с должностными лицами, осуществляющими уголовное преследование (следователями, дознавателями, сотрудниками оперативных служб), и судом;

- в разработке основных направлений совершенствования организационно - управленческого обеспечения деятельности прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства.

Научная новизна диссертационного исследования находит свое отражение также в основных положениях, выносимых на защиту. Так, на защиту выносятся следующие основные положения.

1. Обоснование необходимости совершенствования правового статуса как в целом российской прокуратуры, так и укрепления статуса прокуратуры субъекта Российской Федерации посредством внесения дополнений и изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре): в статью 1 - положения об отнесении прокуратуры Российской Федерации к числу федеральных государственных органов; в статьи 18 и 19 - изменений, связанных с расширением полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации и прокуроров городов, районов по изданию нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, а также дополнения этого закона новой статьей, предусматривающей общие принципы разграничения компетенции прокуроров.

2. Определение места прокуратуры субъекта Российской Федерации в системе прокуратуры в качестве связующего (среднего) звена между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами районного уровня (звена) и выполняющего роль основного звена системы прокуратуры, осуществляющего организационно-управленческое обеспечение деятельности по участию прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства, а также формулировка авторского определения понятия «прокуратура субъекта Российской Федерации».

3. Проведение разграничения и дополнительная аргументация содержания понятий «функции», «виды», «направления» деятельности прокуратуры и выделение направлений деятельности прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также определение соотношения понятий «прокурор» и «государственный обвинитель».

4. Доказательство различий понятий «организация работы» и «методика ее выполнения», «управление» и «организация работы в прокуратуре (органе прокуратуры, структурном подразделении прокуратуры), «организация вида деятельности прокуратуры» и определение содержания организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства.

5. Обоснование предложения по совершенствованию информационно-аналитической работы по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами путем создания и внедрения на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации единой для данных и нижестоящих прокуратур компьютерной программы, которая позволяла бы вести учет всех направленных в суд уголовных дел, собирать, накапливать и хранить информацию об их движении с момента возбуждения до окончания судебного производства и предоставлять ее для свободного доступа прокурорских работников.

6. Вывод о том, что одним из основных способов повышения уровня организационно-управленческого обеспечения и эффективности деятельности по участию прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами является оптимизация внутрисистемного взаимодействия прокуроров и внешнего взаимодействия прокуратуры с другими органами и предложение путей повышения эффективности такого взаимодействия, в том числе, посредством внесения дополнений в ряд организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и прокуроров субъектов Российской Федерации.

7. Обоснование необходимости обеспечения единого подхода к реализации контрольной деятельности органов прокуратуры посредством издания приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации контроля в органах прокуратуры» и формирования единых критериев оценки по видам прокурорской деятельности, а также установление автором общих критериев оценки эффективности деятельности государственных обвинителей, представляющих собой систему показателей, которая включает в себя количество рассмотренных с их участием уголовных дел, интенсивность нагрузки, реальный вклад в обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, вынесение судом законного и обоснованного решения.

8. Вывод о том, что основными направлениями совершенствования организации деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами являются: создание надлежащих правовых и организационных (в том числе, кадровых) условий и выполнение комплекса (системы) действий по определению основных направлений деятельности, эффективному руководству, рациональному распределению служебных обязанностей, налаживанию надлежащей информационно-аналитической работы, внедрению плановых начал, выработке действенного механизма взаимодействия и координации, ведению строгого учета результатов деятельности, совершенствованию контроля, осуществлению оценки эффективности деятельности по заранее определенным критериям, соответствующему материально-техническому и документационному обеспечению.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в ходе его проведения выводы, положения и предложения вносят определенный вклад в теорию прокурорского надзора, правоохранительной и прокурорской деятельности.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования сформулированных теоретических положений, выводов и рекомендаций при совершенствовании законодательства, в правоприменительной деятельности прокуроров, при разработке методической литературы по организации деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, в процессе преподавания в образовательных учреждениях учебных курсов по прокурорскому надзору, правоохранительной деятельности, по уголовному процессу, а также использоваться в системе профессиональной переподготовки и повышения квалификации прокурорских работников.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре судебной и правоохранительной деятельности юридического факультета Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты диссертационного исследования, содержащиеся в работе выводы, предложения и рекомендации положены в основу выступлений диссертанта на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Основной закон государства и защита прав и свобод граждан» (Кострома, 2007 г.), «Конституционно-правовые основы регулирования имущественных отношений и защиты имущественных прав» (Кострома, 2008 г.), «Конституционные и международно-правовые основы противодействия коррупции в Российской Федерации: новое законодательство и проблемы его применения» (Кострома, 2009 г.), «Личность, право, власть в современной России» (Кострома, 2010 г.), «Человек и право: нормативно-ценностное измерение» (Иваново, 2011 г.); использованы при подготовке программы, учебно-методического комплекса и чтении лекций по дисциплине «Тактика и организационные основы поддержания государственного обвинения»; отражены в методических рекомендациях «Организация в районной прокуратуре деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами», которые утверждены на заседании методического совета при прокуратуре Костромской области и направлены для использования в районные прокуратуры; а также изложены в 8 научных статьях, в том числе, в 3 статьях, опубликованных в ведущих изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Теоретические положения и практические рекомендации, опубликованные соискателем, используются в учебном процессе Костромского государственного университета имени Н.А. Некрасова и практической работе в прокуратуре Костромской области.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных и иных источников, приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность и научная новизна темы диссертации, отражена степень научной разработанности темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, его методология, теоретическая и эмпирическая база. Сформулированы основные положения, выносимые на защиту, а также научная и практическая значимость проведенного исследования и сведения об апробации и внедрении его результатов.

Глава I «Место прокуратуры субъекта Российской Федерации в системе прокуратуры и ее роль в обеспечении участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами» включает три параграфа.

В первом параграфе «Правовой статус, организационная структура и компетенция прокуратуры субъекта Российской Федерации», с учетом точек зрения отечественных ученых о понятии и основных элементах правового статуса органа государственной власти, определено содержание правового статуса прокуратуры субъекта Российской Федерации и последовательно рассмотрены основные его элементы. Определено место прокуратуры субъекта Российской Федерации в централизованной системе прокуратуры как один из основных элементов правового статуса этой прокуратуры.

Исследуя и выявляя сходства и различия правового статуса различных звеньев прокуратуры, диссертант приходит к выводу о том, что прокуратура субъекта Российской Федерации выполняет роль связующего звена между городскими, районными прокуратурами и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, и ее роль состоит в руководстве подчиненными прокурорскими и иными работниками, доведении до сведения работников городских, районных прокуратур управленческих решений Генерального прокурора Российской Федерации и контроле их исполнения. Кроме того, прокуроры субъектов Российской Федерации уполномочены самостоятельно принимать обязательные для исполнения подчиненными работниками управленческие решения.

В результате исследования понятия «централизация органов прокуратуры» сделан вывод о том, что его образует, прежде всего, подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим. Исходя из этого, автор, проводя аналогию с Законом о прокуратуре Республики Казахстан, предлагает дать определение этого понятия и внести дополнение в статью 4 Закона о прокуратуре следующего содержания: «Подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим включает в себя обязательность указаний вышестоящих, осуществление в необходимых случаях вышестоящими прокурорами полномочий нижестоящих, временное делегирование им своих полномочий, отмену, отзыв или изменение их актов, ответственность за результаты их деятельности». Учитывая, что в Законе о прокуратуре не определен порядок согласования кандидатуры на должность прокурора субъекта Российской Федерации с «органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предлагается изложить ст.13 этого закона в следующей редакции:

«Статья 13. Назначение прокуроров на должность, их подчиненность и основания освобождения от должности

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми законами субъектов Российской Федерации. В случае несогласия с предложенной кандидатурой орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение 30 дней готовит мотивированное решение, а при отсутствии данного решения по истечении указанного срока кандидатура, внесенная Генеральным прокурором Российской Федерации, считается одобренной».

Автор констатирует, что, согласно Закону о прокуратуре, полномочия прокуроров городов, районов и даже прокуроров субъектов Российской Федерации по изданию организационно-распорядительных актов значительно уже, по сравнению с полномочиями Генерального прокурора Российской Федерации. Однако на практике они принимают те же виды управленческих решений и в тех же формах, что и Генеральный прокурор Российской Федерации. Это свидетельствует о необходимости законодательного закрепления существующей практики путем внесения дополнений в статьи 18, 19 Закона о прокуратуре и наделения этих прокуроров полномочиями по изданию, кроме приказов, указаний, распоряжений, также и положений, инструкций, обязательных для исполнения подчиненными работниками. Кроме того, предлагается разграничить сферы действия полномочий прокуроров с помощью понятия «компетенция».

В данном параграфе также проводится подробный сравнительный анализ основных элементов правового статуса прокуратуры субъекта Федерации, городских, районных прокуратур и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и на основе него дается авторское определение понятия «прокуратура субъекта Российской Федерации». По мнению диссертанта, это структурно обособленный орган прокуратуры, осуществляющий надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на территории соответствующего субъекта Федерации, являющийся юридическим лицом и представляющий собой среднее звено централизованной системы прокуратуры, состоящее из руководства (прокурор и его заместители) и отделов (управлений), непосредственно подчиненный Генеральному прокурору Российской Федерации и обеспечивающий руководство нижестоящими прокуратурами районного звена, выступающий в качестве связующего звена между этими прокуратурами и вышестоящей (Генеральной прокуратурой Российской Федерации), основное назначение которого состоит в организации и осуществлении надзорных и других функций прокуратуры и организационном, кадровом, материально-техническом и ином вспомогательном обеспечении функциональной деятельности своего аппарата, а также подчиненных прокуратур.

Во втором параграфе «Внешнефункциональные виды деятельности прокуратуры среднего звена системы прокуратуры» на основе обобщения существующих в науке подходов, а также анализа правовых норм Закона о прокуратуре автором делается собственный вывод об определении и количестве функций прокуратуры, соотношении понятий «функции», «виды», «направления» деятельности прокуратуры. Участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами рассматривается в качестве подфункции по отношению к функции уголовного преследования, основным содержанием которой является уголовное преследование в форме поддержания государственного обвинения.

Сделан вывод о том, что организационная структура прокуратуры субъекта Российской Федерации выстроена с учетом функций, видов и направлений ее деятельности, по функциональному и предметному принципу. Также отмечается, что хотя и выделение в прокуратуре субъекта Российской Федерации специализированных подразделений по предметному принципу весьма продуктивно с точки зрения обеспечения целенаправленности в работе, однако зачастую приводит к дублированию функций подразделений со специальной и общей компетенцией, в результате чего снижается эффективность их деятельности. По мнению диссертанта, оптимизации структурной организации прокуратуры субъекта Российской Федерации будет способствовать такое устройство, при котором вместо выделения подразделений со специальной компетенцией, в действующих подразделениях при сохранении или незначительном увеличении их штатной численности будут выделены специализированные предметы в качестве приоритетных направлений прокурорской деятельности.

В третьем параграфе «Основные направления деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства и взаимосвязь статусов прокурора и государственного обвинителя» автор на основе изучения и анализа действующего законодательства и ведомственных организационно-распорядительных актов выделяет основные и приоритетные направления деятельности прокуратуры и определяет таковые в деятельности прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Диссертант отмечает, что выделение «основных» и «приоритетных» направлений деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами носит условный характер, поскольку прокурор в равной степени обязан участвовать в судебном разбирательстве всех уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, независимо от их социальной, политической, общественной значимости. По мнению автора, после введения в 2013 году в судах субъектов Российской Федерации полной апелляции по уголовным делам, участие прокурора в этих судебных заседаниях должно быть признано одним из основных и приоритетных направлений данного вида прокурорской деятельности.

Исследуя направления деятельности по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами и особенности правового статуса представителя прокуратуры в судебных заседаниях, автор приходит к выводу о том, что организационные и правовые аспекты деятельности прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства тесно взаимосвязаны. К примеру, «государственным обвинителем» представитель прокуратуры становится лишь после того, как ему вышестоящим прокурором поручено поддержание государственного обвинения по конкретному уголовному делу и лишь на период рассмотрения этого дела судом первой (апелляционной) инстанции. В суде кассационной инстанции представитель прокуратуры (прокурор), как правило, участвует не на основании разового поручения, а на основании распределения служебных обязанностей в подразделении прокуратуры. Участие прокурора в судебных заседаниях традиционно обеспечивается по принципу «правового соответствия» (уровень суда соответствует уровню прокуратуры, в которой проходит службу прокурор - участник судебного заседания), следовательно, его правовой статус непосредственно связан с правовым статусом этой прокуратуры, а его компетенция - с пределами компетенции прокурора, возглавляющего соответствующую прокуратуру.

В этом же параграфе рассматривается ряд спорных вопросов о соотношении понятий «государственный обвинитель» и «прокурор». Вникая в сущность понятия «прокурор», используемом в УПК РФ, диссертант констатирует, что этот термин употребляется в двух основных значениях: 1) прокурор - участник судебного разбирательства (Генеральный прокурор Российской Федерации и все подчиненные ему прокуроры) 2) прокурор - глава обвинительной власти (прокурор, возглавляющий соответствующую прокуратуру и его заместитель).

В этом параграфе также проводится сравнение правового статуса государственного обвинителя и прокурора-участника судебного разбирательства, рассматривается вопрос о процессуальных функциях прокурора, участвующего в рассмотрении уголовных дел судами. На основе критического анализа существующих в науке мнений диссертант приходит к выводу о том, что в тех случаях, когда представитель прокуратуры выступает в судебных заседаниях в процессуальном статусе государственного обвинителя, функция уголовного преследования для него является основной, доминирующей, а защиту прав и свобод человека и гражданина следует рассматривать не в качестве самостоятельной функции, а в качестве цели всей прокурорской деятельности.

Во второй главе, именуемой «Содержание организации работы в прокуратуре субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами», состоящей из трех параграфов, рассматриваются основные элементы организационной деятельности данной прокуратуры.

В первом параграфе «Понятие, сущность и принципы организации работы по участию прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» обосновывается тезис о том, что прокуратуры субъектов Российской Федерации выступают в качестве основного и главного звена системы прокуратуры, осуществляющего организационно-управленческое обеспечение функциональной деятельности органов прокуратуры.

Ключевыми категориями, характеризующими упорядоченность и согласованность действий прокурорских работников, являются «организация» и «управление». В работе проводится исследование различных подходов ученых к определению и соотношению данных понятий, раскрывается авторская позиция по их содержанию, сущности и разграничению. Отдельно рассматривается соотношение понятий «организация» и «методика», «тактика» и «методика» прокурорской деятельности в судебных стадиях уголовного судопроизводства. Кроме того, обращается внимание на необходимость разграничения таких понятий как «организация работы в прокуратуре (структурном подразделении)» и «организация вида деятельности прокуратуры».

С учетом изложенных теоретических основ дается определение и раскрывается содержание организации участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами в прокуратуре субъекта Российской Федерации, перечисляются все субъекты этой деятельности, исследуются ее правовые основы и принципы организации работы (предметный, зональный, предметно-зональный). В качестве основных элементов организации работы в прокуратуре и организации вида деятельности прокуратуры соискатель выделяет информационно-аналитическую работу, планирование и прогнозирование, взаимодействие, координация и контроль.

Второй параграф «Информационно-аналитическая деятельность и планирование работы подразделений прокуратуры субъекта Российской Федерации, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами» посвящен исследованию понятия и сущности информационно-аналитической работы в органах прокуратуры, и в частности, проблемам информационно-аналитического обеспечения участия прокуроров судебном разбирательстве уголовных дел. В данном параграфе исследуется сущность таких понятий как «информация», «анализ», «обобщение», проводится их разграничение и соотношение. Отдельное внимание уделяется определению понятия и сущности планирования и прогнозирования в прокуратуре субъекта Российской Федерации, изучению основных требований Генеральной прокуратуры Российской Федерации к реализации и организации данных функций управления.

В ходе изучения действующей в прокуратуре системы информационно-аналитического обеспечения автор приходит к выводу о необходимости ее совершенствования за счет оптимизации системы сбора, хранения, распространения, обработки и оценки информации.

Проблему информационно-аналитического обеспечения деятельности государственных обвинителей предлагается решить за счет создания на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации специальной компьютерной программы, позволяющей вести в электронном виде учет и отслеживать движение всех уголовных дел с момента возбуждения до окончания судебного разбирательства, рассматривать в сравнении результаты расследования и судебного рассмотрения уголовных дел, осуществлять автоматический поиск информации по заданным параметрам и т.д. Данная система должна находиться в свободном доступе для работников прокуратуры субъекта Российской Федерации. Это позволит получать необходимую информацию без направления запросов в городские, районные прокуратуры, что позволит разгрузить работников прокуратур районного звена от нефункциональной деятельности и решить проблему анализа и обобщения полученной информации. В работе приводятся основные блоки вопросов организации и деятельности по поддержанию государственного обвинения, которые могут быть отражены в данной информационной системе. Обосновывается предложение о введении в прокуратуре субъекта Российской Федерации должности старшего помощника прокурора по информационно-аналитическому обеспечению для обслуживания данной программы, контроля за правильностью и своевременностью внесения в нее сведений, их использованием и подготовки информаций.

В третьем параграфе «Организация взаимодействия и координации деятельности подразделений прокуратуры субъекта Российской Федерации по обеспечению участия прокуроров в судебном разбирательстве уголовных дел» раскрывается понятие, сущность, основные формы и виды взаимодействия в прокуратуре субъекта Российской Федерации. Автор обосновывает особую его актуальность в период апелляции, вводимой в судах субъектов Российской Федерации с 2013 года и выделяет следующие виды взаимодействия: внутреннее (между должностными лицами данной прокуратуры), внутрисистемное (с должностными лицами нижестоящих и вышестоящей прокуратуры) и внешнее (с должностными лицами других правоохранительных органов и суда). Подробно рассматривая правовые основы и практику организации указанных видов взаимодействия в прокуратуре субъекта Российской Федерации, автор приходит к выводу о том, что имеется потребность в его дополнительном правовом регулировании. С этой целью предлагается дополнить регламенты прокуратур разделом «Взаимодействие подразделений и должностных лиц прокуратуры».

Обосновывается важность обеспечения эффективного взаимодействия государственного обвинителя и вышестоящего прокурора при судебном рассмотрении уголовных дел. Для его оптимизации диссертантом предлагается внести изменения и дополнения в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» (далее - приказ Генерального прокурора РФ № 185).

Автор подробно исследует особенности взаимодействия работников прокуратуры субъекта Российской Федерации с должностными лицами Генеральной прокуратуры Российской Федерации, делает вывод о том, что последняя при этом выступает, с одной стороны, в лице отраслевых подразделений, а с другой - в лице ее управлений в федеральных округах, и взаимодействие имеет свои особенности в зависимости от субъектного состава.

Взаимодействие работников прокуратур субъектов Российской Федерации и городских, районных прокуратур, как правило, происходит достаточно продуктивно, что подтверждается в том числе и данными проведенного соискателем опроса таких работников. Основными участниками данного взаимодействия в прокуратурах субъектов Российской Федерации являются зональные прокуроры, которые выступают в качестве так называемых «функциональных руководителей». По мнению диссертанта, с введением в 2013 году в судах субъектов Российской Федерации апелляционного порядка пересмотра решений районных судов, роль зональных прокуроров как организаторов взаимодействия значительно повысится. Автор отмечает, что, несмотря на исключительную важность их работы для эффективности рассматриваемой функциональной деятельности, как правило, они не наделяются полномочиями, необходимыми для полноценной реализации управленческих функций.

Анализируя научные исследования, нормативные правовые акты, а также практику межведомственного взаимодействия, автор приходит к выводу о том, что данные вопросы недостаточно теоретически изучены и нормативно урегулированы, в то время как имеется определенная практика эффективного взаимодействия прокуроров, руководителей правоохранительных органов и судей, особенно на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации. Однако механизм взаимодействия четко не налажен, прокурорами не в полном объеме используются его возможные формы и методы. Зачастую препятствием для осуществления совместных и согласованных действий прокуроров с работниками других правоохранительных органов и судьями является не в полной мере осознание ими общих целей и задач уголовного судопроизводства. Автор приходит к выводу о необходимости решения именно на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации проблемы преодоления ведомственной обособленности путем организации взаимодействия в период производства по уголовным делам, поддержания взаимных связей помимо судебных заседаний, а также привлечения всех указанных субъектов для участия в выработке единых подходов к применению законов.

Предлагается комплекс организационно-правовых мер, направленных на повышение эффективности совместных и согласованных действий, в числе которых внесение дополнений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 185, нацеливающих прокуроров на организацию и поддержание взаимодействия со следственными органами, сотрудниками оперативных служб и судом.

Автором определены проблемы организационного характера и пути их решения в связи с введением апелляции в судах субъектов Российской Федерации, в том числе, посредством издания межведомственных организационно-распорядительных актов, оптимизации внешнего взаимодействия.

Глава III «Проблемы оценки эффективности и основные направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Контроль и проблемы оценки эффективности деятельности по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» исследовано понятие и правовые основы контроля и его значение для реализации управленческой деятельности в прокуратуре субъекта Российской Федерации. С использованием данных проведенного диссертантом опроса прокурорских работников проанализирована практика контроля за организацией и деятельностью прокуратур по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами. Автор приходит к выводу о том, что контроль занимает важное место в деятельности вышестоящих прокуратур, но практически не имеет под собой единой правовой основы и по большей части, складывается стихийно, поскольку не установлены его цели, задачи, формы и методы - единые для всех субъектов контрольной деятельности. Не определены критерии оценки работы прокуроров, а значит, нет ясности в вопросе о том, какие требования предъявляются к организации и реализации видов, направлений деятельности прокуратуры и организации работы в прокуратуре. Существующий подход к реализации контрольной деятельности, по мнению диссертанта, недостаточно эффективен. В целях оптимизации и обеспечения единообразного подхода к реализации контроля предлагается издание приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации контроля в органах прокуратуры».

Анализируя действующую систему оценки работы по поддержанию государственного обвинения, автор приводит данные опроса работников прокуратур субъектов Российской Федерации и прокуратур районного звена, которые, в большинстве своем, считают данную систему оценки недостаточно эффективной, и приходит к выводу о том, что имеется потребность в ее оптимизации. На основе общепризнанных критериев оценки, таких, как количество, качество, эффективность, интенсивность работы, автор выводит систему общих критериев оценки деятельности государственного обвинителя, которая включает в себя оценку его деятельности не только по формальным признакам, но и исходя из его реального вклада в обеспечение прав и законных интересов участников процесса, вынесение судом законного и обоснованного решения, с учетом сложности рассмотренных с его участием уголовных дел и интенсивности его нагрузки. Предлагается довести данную систему критериев до сведения государственных обвинителей и в дальнейшем использовать ее в качестве опорного конспекта при проведении проверок нижестоящих прокуратур и оказании им практической помощи.

Во втором параграфе «Основные направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности по обеспечению участия прокуроров в судебном разбирательстве уголовных дел» соискатель приходит к выводу о том, что проблемы, связанные с возрастанием объема нагрузок, усложнением поставленных задач перед органами прокуратуры должны эффективно решаться не за счет увеличения штатной численности работников, а посредством надлежащей организации прокурорской деятельности. Основные направления оптимизации организации работы прокуратуры по обеспечению участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства видятся в следующем: 1) в совершенствовании правовых норм, регулирующих вопросы организации рассматриваемой деятельности прокуратуры; 2) создании надлежащих организационных условий для осуществления данной деятельности во всех звеньях прокуратуры; 3) в грамотной кадровой политике, направленной на формирование высокопрофессионального состава прокурорских работников.