Организационно–правовые основы деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Специальность 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Организационно - правовые основы деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

Ланцевич Юрий Михайлович

Москва - 2012

Работа выполнена в Академии управления МВД России

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Гордиенко Владимир Васильевич

Официальные оппоненты:

Гаврилов Борис Яковлевич - доктор юридических наук, профессор, Академия управления МВД России, заведующий кафедрой управления органами расследования преступлений.

Козлов Тимур Леонидович - кандидат юридических наук, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заведующий отделом НИИ.

Ведущая организация - Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний.

Защита состоится " " 2012 г. в часов на заседании диссертационного совета Д 203.002.08 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в зале совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан " " __________________ 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор А.Г. Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что в современном российском обществе масштабы коррупции в системе государственного управления достигли размеров, угрожающих национальной безопасности. Коррупция самым непосредственным образом содействует криминализации общества, усиливает организованную преступность, которая не только расширяет возможности "отмывания денег", но и получает доступ к политической власти. В связи с этим совершенно очевидно, что если коррупции сегодня не поставить действенные меры по противодействию, то она будет стремительно разрастаться, поражая все новые и новые сферы деятельности государства.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в выступлении на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией отмечал, что необходимо наладить постоянную и системную аниткоррупционную экспертизу законодательства. Как в уже действующих законах, так и на стадии их подготовки следует выявлять положения, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции. Надо избавить правовое поле от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В законах должны оставаться только ясные и реалистичные требования, а также быть прописаны четкие механизмы их применения См.: Выступление В.В.Путина на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. № 1 (10). С. 6..

Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в современных условиях является необходимым стратегическим инструментом, с помощью которого выявляются положения проектов нормативных правовых актов и правовые нормы, ведущие к злоупотреблениям и самой возможности коррупции, объединяющим усилия государства и общества в сфере противодействия коррупции путем устранения в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов.

Следовательно, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Содержание антикоррупционной экспертизы, проводимой как в отношении нормативных правовых актов, так и в отношении проектов нормативных правовых актов не имеет принципиальных различий, поскольку вопросы, рассматриваемые экспертом, направлены на выявление в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и их последующее устранение. В связи с этим в диссертационном исследовании используется единая формулировка "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов". является новым направлением осуществления государственной политики по противодействию коррупции путем выявления и последующего устранения причин коррупции. Это обстоятельство предопределило необходимость изучения ряда вопросов, связанных с теоретико-методологическими основами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также с содержанием основных её понятий.

Актуальность темы значительно возрастает и в связи с тем, что вопросы периодической оценки соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней стоят в центре внимания Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции (31 октября 2003 года), а также учитываются при подготовке правоохранительными органами важнейших международно-правовых документов.

Однако с сожалением следует отметить, что, несмотря на придаваемую особую значимость антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, каких-либо "эпохальных" результатов на данном направлении не было достигнуто, а выполненные мероприятия в целом ожидаемого практического эффекта не имели.

По данным опросов Общественной палаты в восприятии граждан и экспертов уровень коррупции, несмотря на усилия властей и общества по его снижению, продолжает увеличиваться. Респонденты фиксируют рост коррупции на всех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном. "Лидерами" жалоб на коррумпированность, поступивших на горячую линию Общественной палаты Российской Федерации "Стоп, коррупция!", стали правоохранительные органы: полиция, прокуратура и суд. Так, за 2011 год 63% поступивших жалоб и заявлений касаются деятельности правоохранительных органов Доклад Общественной палаты об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. - М., Общественная палата Российской Федерации, 2011 г. // http://www.oprf.ru /files/ dokument2011/dokladkorrupciya26012012.pdf..

Коррумпированность правоохранительных органов приводит к причинению вреда правам и свободам человека и гражданина, обществу и государству, политической и экономической системе, всем формам собственности. Именно поэтому государство должно активно и в полном объеме реализовывать функции по контролю за деятельностью правоохранительных органов, в том числе посредством совершенствования её правовых и организационных основ.

В юридической науке исследования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов носят в основном фрагментарный характер: от перечисления принципов до рассмотрения порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, что не позволяет составить целостное и полное представление о предмете.

Отмеченные обстоятельства предопределили тему диссертационного исследования, обусловили предмет, основные цели и задачи работы.

Актуальность темы исследования также объясняется недостаточностью ее научной проработки и настоятельной потребностью выработать в нынешних условиях новые представления об организации и деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которые подсказаны практикой.

Степень научной разработанности. Многоаспектный характер темы диссертационного исследования и самого института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в сфере философии, социологии, политологии, криминологии, психологии, общей теории государства и права.

Анализ научных подходов известных зарубежных мыслителей и философов, в частности, Ч.Беккариа, Ф.Бэкона, Г.Гегеля, Т.Гоббса, Н.Макиавелли и др. к пониманию "подкупа" и "продажности" власть имущих позволяет сделать вывод, что общей идеей, двигающей их учения, является попытка объяснить с научных позиций сущность социальных пороков, являющихся "злокачественной опухолью на теле государства", ведущей к его уничтожению. При этом причины и закономерности их возникновения в работах указанных зарубежных ученых не раскрываются.

Важное значение в диссертации придается историко-правовому анализу правовых основ российской государственности по работам ученых-правоведов дореволюционной России: М.А.Бакунина, Я.И.Баршева, А.М.Добровольского, А.Ф.Кони, Н.М.Коркунова, Б.Н.Чичерина и др.

По наиболее принципиальным вопросам с целью выявления общих подходов к проблеме антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в работе проанализированы фундаментальные труды по проблемам философии, социального и государственного управления Р.С.Белкина, А.И.Винберга, О.С.Иоффе, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лунева, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, А.Г.Спиркина, Г.А.Туманова, А.И.Уемова, В.Е.Эминова и др.

В диссертации использованы методология и труды ученых, внесших своими исследованиями заметный вклад в разработку правовых и организационных основ противодействия коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции, а именно: В.В.Гордиенко, В.Я.Колдина, М.А.Краснова, Е.Р.Россинской, Э.В.Талапиной, Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, В.Н.Южакова и др.

Теоретическим началом исследования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе мер по противодействию коррупции послужили работы ученых различных отраслей права, в частности: Т.В.Аверьяновой, В.П.Божьева, Е.И.Галяшиной, Л.Д.Гаухмана, И.Ф.Казьмина, Т.Л.Козлова, В.С.Комиссарова, А.В.Кудашкина, В.В.Лазарева, С.В.Липеня, В.Д.Малкова, А.В.Малько, С.В.Полениной, Т.Н.Рахманиной, Е.Н.Трикоз, А.Г.Хабибулина, В.Ф.Цепелева, С.Н.Шевердяева, К.Ф.Шеремета, Е.Ф.Яськова и ряда др.

Среди диссертационных работ, посвященных мерам по противодействию коррупции и актуальным вопросам разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов, особо следует выделить работы С.Н.Акоповой, В.В.Астанина, Г.И.Богуша, И.А.Дамм, Е.В.Журкиной, Е.А.Зайцевой, В.Ю.Рагозина и др.

Обзор научных трудов, книг, статей, монографических работ, а также иных публикаций в специализированных юридических изданиях позволяет сделать вывод о том, что целостного специального монографического исследования организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов не проводилось, прежде всего, в силу того, что данный вид экспертизы является сравнительно новым направлением в деятельности государственных органов, а также в силу отсутствия на протяжении долгого времени ее контуров и содержания.

Объектом исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также закономерности и тенденции формирования правовых и организационных основ такой деятельности.

Предмет исследования составляют организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также основные направления их совершенствования.

Гипотеза исследования. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является мерой и средством профилактики коррупции, обладающим объективной необходимостью, относительной самостоятельностью, особой целеустремленностью, специфичностью содержания и особенностью механизма её осуществления в общей системе противодействия коррупции. Глубокое познание организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов позволит правоохранительным органам более успешно решать задачи в сфере противодействия коррупции.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в определении сущности и содержания антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой правоохранительными органами, её места в системе противодействия коррупции; выявлении организационных и правовых особенностей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и направлений её осуществления; разработке предложений по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов путем использования специальных мер, касающихся выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующего устранения, а также по совершенствованию нормативного правового регулирования в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующий комплекс задач:

- исследовать теоретико-методологические и правовые основы противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, роль правовых механизмов и инструментов в реализации правоохранительными органами своего участия в выполнении этой важнейшей государственной функции;

- проанализировать составные элементы понятия "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов", дать им развернутую классификацию и сформулировать авторское определение понятия "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов";

- изучить конвенциальные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в международно-правовых актах и определить их место и значение для российского законодательства;

- в рамках рассмотрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с позиции системного подхода выявить специфику её содержания и механизм её осуществления;

- обосновать объективную необходимость деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и раскрыть её профилактический потенциал в системе мер по противодействию коррупции;

- установить характер взаимосвязей субъектов антикоррупционной экспертизы и их влияние на деятельность правоохранительных органов в системе противодействия коррупции;

- определить место антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в деятельности органов внутренних дел, а также специфику её проведения; антикоррупционный нормативный экспертиза

- рассмотреть правовые и организационные особенности деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- сформировать конкретные предложения по повышению эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- выработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе противодействия коррупции.

Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов реальной действительности, предусматривающий их изучение в постоянном развитии, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. В процессе исследования широко применялись также методы функционального, структурного и сравнительного анализа. Наряду с общенаучными методами анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, сравнения и обобщения, использовались специальные методы, такие как историко-юридический, сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, юридической герменевтики, экспертных оценок, контент-анализ, а также иные методы познания, разработанные в рамках различных научных направлений - философии, политологии, юриспруденции, психологии.

Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской и социологической мысли позволило проанализировать и раскрыть организационно-правовые основы деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе мер по противодействию коррупции.

Теоретическую основу исследования составили основные положения таких отраслей научного знания, как теория государства и права, криминология, социология, теория управления и организации, конституционное, административное и другие отрасли права, а также работы, посвященные организации правоохранительной деятельности, противодействию коррупции и эффективности антикоррупционного законодательства.

Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в соответствии с которыми субъектами антикоррупционной экспертизы осуществляется противодействие коррупции путем выявления и последующего устранения в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов. В общей сложности проанализировано и изучено более 200 нормативных правовых актов, связанных с правовыми и организационными вопросами проведения антикоррупционной экспертизы.

Эмпирической базой исследования являются результаты анализа:

- официально опубликованных текстов докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (с 2009 по 2010 гг.), Министра внутренних дел Российской Федерации на расширенном заседании Коллегии МВД России по подведению итогов деятельности за 2011 год и обсуждению задач на ближайшую перспективу, Общественной палаты об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики;

- информационных материалов к парламентским слушаниям в Совете Федерации и Государственной Думе (2008 - 2011 гг.), докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации (2008 - 2010 гг.), решений Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (2008 - 2011 гг.), а также предложений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (2008 - 2011 гг.) по вопросам противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- данных статистической отчетности о состоянии правовой работы в системе МВД России (Форма № 1-Право), обзоров о результатах правового мониторинга в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, подготовленных Договорно-правовым департаментом МВД России, аналитических и информационных материалов;

- материалов печатных и электронных средств массовой информации, отражающих вопросы деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- опросов, проведенных диссертантом в период с 2009 по 2011 гг. в форме анкетирования более 100 респондентов Аппарата Совета Федерации, специализирующихся на проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, представленных в установленном порядке МВД России, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и другими правоохранительными органами субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, а также принятых Государственной Думой федеральных законов, регулирующих деятельность правоохранительных органов.

С целью выделения приоритетов деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов специальному изучению была подвергнута практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов, специалистами Правового управления Аппарата Совета Федерации, Правового управления Аппарата Государственной Думы и Аппарата Правительства РФ, а также проведен контент-анализ нормативных правовых актов, касающихся компетенции правоохранительных органов в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Кроме того, был использован личный многолетний опыт работы автора в органах внутренних дел Российской Федерации, Министерстве юстиции Российской Федерации, а также в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, касающийся проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является первым комплексным исследованием, посвященным деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе противодействия коррупции. Исходя из этого, впервые обосновано и введено в научный оборот определение понятия "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов" с вычленением основных элементов исследуемого социального феномена.

Обоснован вывод, что последовательная реализация превентивных антикоррупционных мер должна стать основным инструментом в дальнейшей имплементации конвенциональных антикоррупционных норм в национальное законодательство в сфере противодействия коррупции.

Определены методы и специфика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также её место и роль в системе мер по противодействию коррупции. Аргументировано положение о том, что устранение коррупциогенных факторов является наиболее эффективным на стадии оценки и анализа проекта нормативного правового акта.

Обоснована позиция, что реальная эффективность мер по противодействию коррупции путем антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов правоохранительными органами будет достигнута только тогда, когда будут обеспечены качество принимаемых законов, а также надлежащий общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов.

В контексте исследования проанализирована деятельность правоохранительных органов как субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и определены особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами внутренних дел и прокуратуры. Проведенное исследование позволило показать, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в органах внутренних дел и прокуратуры способствует укреплению законности и правопорядка и является дополнительным инструментом повышения качества и эффективности нормативных правовых актов.

Определены основные пути и средства совершенствования правовых и организационных основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе мер по противодействию коррупции.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов". В связи с этим дано авторское определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, под которой следует понимать осуществляемую специально уполномоченными органами, организациями, институтами гражданского общества и гражданами деятельность, состоящую из проведения исследований нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и дачи заключений, отражающих выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и способы их устранения.

2. Специфическими условиями проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, по мнению автора, являются:

- деятельность специально уполномоченных субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов реализуется с соблюдением Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", определяющего правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов осуществляется по решению или поручению уполномоченных на то органов (лиц), либо без такового, но в соответствии со специальным законом, как правило, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих государственных органов, и согласно методике, определенной Правительством РФ;

- выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов и их последующее устранение определяют цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов предполагает использование определенного набора методов исследования (в частности, правового регулирования, юридической герменевтики, экспертных оценок, сравнительно-правового);

- результаты проведенного исследования отражаются в заключении, носящем, как правило, рекомендательный характер и подлежащем обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом;

- выявленные в нормативных правовых актах, а также в уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, подлежащих государственной регистрации, коррупциогенные факторы отражаются в заключении, носящем обязательный характер;

- результаты проведенного исследования отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

3. Эффективным инструментом противодействия коррупции правоохранительными органами путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является системная деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на последовательную работу по совершенствованию законодательства, в том числе путем исключения из него коррупциогенных норм, своевременное выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение, на развитие условий для вовлечения к участию в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов институтов гражданского общества и граждан.

4. Основными условиями антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, осуществляемой правоохранительными органами, являются: 1) объективная необходимость, обусловленная общесоциальной потребностью и интересами внедрения и проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; 2) особая целенаправленность, заключающаяся в установлении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; 3) специфичность содержания, которая определяется разнообразием ее направлений (выявлением и устранением коррупциогенных факторов, сопряженными с проведением правовой экспертизы и мониторингом правоприменения; обоснованностью, объективностью и проверяемостью её результатов; компетентности сотрудников; сотрудничеством с институтами гражданского общества и гражданами); 4) самостоятельность в общей системе мер по противодействию коррупции; 5) взаимосвязь буквального содержания нормативного правового акта с "вынужденным нарушением" других норм, закрепленных в иных нормативных правовых актах.

5. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в органах внутренних дел и прокуратуры, по мнению автора, представляет собой деятельность, направленную на выявление и устранение в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, которая в системе противодействия коррупции является дополнительным инструментом повышения качества и эффективности законодательства и способствует укреплению законности и правопорядка.

6. На основе изучения правоприменительной практики автором доказано, что перечень коррупциогенных факторов подлежит законодательному закреплению. Обоснованы и введены в научный оборот следующие коррупциогенные факторы: отсылка к нормам, в которых не определен предмет правового регулирования, а также период времени, необходимый для разработки и принятия проекта нормативного правового акта; отложение вступления в силу нормативного правового акта свыше шести месяцев со дня его официального опубликования.

7. Предложения диссертанта по совершенствованию организационно-правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов включают:

а) внесение изменений статью 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьи 1, 2, 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в Положение о проведении антикоррупционной экспертизы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя Совета Федерации от 16 июля 2009 года № 316рп-СФ, часть 9 статьи 103 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятого Постановлением Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ;

б) установление положения о том, что основания для отзыва органом прокуратуры требования об изменении нормативного правового акта до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (абзац второй части 2 статьи 91 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") должны быть определены закрытым перечнем;

в) обоснование необходимости создания национального органа по противодействию коррупции со специальной компетенцией в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и мониторинга их применения, подчиненного напрямую Президенту России и обладающего политической и экономической независимостью;

г) внесение в пункт 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248, изменений, устанавливающих, что МВД России проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в соответствии с законодательством Российской Федерации при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и мониторинге правоприменения.

Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются использованием научных положений различных отраслей знания, методологией системного подхода, аргументацией обосновываемых научных выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепленных эмпирической базой, включающей в себя обширный практический и социологический материал.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно восполняет пробел в исследовании феномена антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, дает комплексное представление о её правовых и организационных основах, регулирующих деятельность субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, позволяет объективно и более полно оценить нынешнее положение и перспективы совершенствования организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в правоохранительной деятельности.

Практическая значимость исследования заключается в разработке ряда новелл, направленных на совершенствование организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе противодействия коррупции и повышение эффективности экспертных практик субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов при анализе нормативных правовых актов и их проектов с целью выявления и последующего устранения в них коррупциогенных факторов.

Внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, могут быть с пользой реализованы при разработке концепций совершенствования антикоррупционной политики в сфере противодействия коррупции путем выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующего устранения, а также в процессе подготовки учебно-методических и практических пособий для сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, разработки специального курса для обучения и повышения квалификации руководящих работников правоохранительных органов.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, отражены автором в шести опубликованных научных работах общим объемом - 8,92 п.л. Результаты исследования докладывались в выступлениях на заседаниях Научного центра Академии управления МВД России.

Выводы и предложения, сформулированные диссертантом, в установленном порядке были использованы в ходе подготовки Положения о проведении антикоррупционной экспертизы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного распоряжением Председателя Совета Федерации от 16 июля 2009 года № 316рп-СФ, с внедрением которого в настоящее время установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы в Совете Федерации.

Автор, как государственный гражданский служащий Правового управления Аппарата Совета Федерации, свои идеи, методы оценки и рекомендации выверял посредством проведения в 2009-2011 годах 76 антикоррупционных экспертиз в отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, в частности, "О полиции", "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции", "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также при подготовке замечаний, предложений и поправок на проекты вышеуказанных федеральных законов и проекты законодательных инициатив Совета Федерации и членов Совета Федерации.

Рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России.

Структура и оформление диссертации. Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений. Оформление диссертации соответствует требованиям, установленным Министерством образования и науки Российской Федерации.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, охарактеризована степень научной разработанности, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и научная основа, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, характеризуется научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрыта структура работы.

В первой главе "Теоретико-методологические и правовые основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов" раскрываются методологические основы формирования правовых механизмов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, определяются понятие "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов", его содержание и признаки.

В первом параграфе "Понятие, элементы и признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" обосновывается и подчеркивается необходимость выработки единого подхода к содержанию понятия "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов", которое не раскрывается ни в юридической литературе, ни в официальной лексике, что, несомненно, ведет к пробельности в правовом регулировании в сфере противодействия коррупции.

В связи с этим выделены и детализированы основные элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в частности, "коррупция" и "антикоррупция", компонующие её состав. Сопоставив предложенные как зарубежными, так и отечественными теоретиками права (Н.Макиавелли, Ф.Бекона, М.А.Бакунина, Н.М.Коркунова, Б.Н.Чичерина и др.) точки зрения в отношении коррупции, диссертант констатирует, что коррупция как социально-негативное явление имеет глубокие исторические корни, носит международный характер, она разрушает основы государственности и разъедает нравственные и моральные устои общества.

Содержательный анализ противодействия коррупции позволяет констатировать, что в правовой доктрине в указанной сфере деятельности нет единого понятия "коррупция". На основании анализа выработанных представителями правовой доктрины (В.В.Луневым, С.Г.Александровым, Ю.А.Тихомировым, Е.Н.Трикоз, А.И.Кирпичниковым и другими) позиций по указанному вопросу диссертант делает вывод, что "современная коррупция" функционирует в контексте постоянно изменяющихся отношений. В связи с этим понятие коррупции должно быть максимально общим, лаконично включать в себя перечень признаков, способствующих правоохранительным органам не только в идентификации коррупционных правонарушений, но и в идентификации коррупциогенных факторов.

Для решения существующих проблем диссертант предлагает рассматривать коррупцию как нелегитимные действия (бездействия) лиц, наделенных должностными полномочиями в государственном или частном секторе, выражающиеся в незаконном обогащении, установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможностей необоснованного применения исключений из общих правил, в получении материальных и нематериальных благ (выгод) и преимуществ путем использования своего положения, а равное подкуп (дача или получение взятки) данных лиц.

Проведенное исследование показало, что экспертиза характеризуется следующими признаками: во-первых, это процесс исследования, т.е. активно действенный процесс познания некоторых объектов окружающего мира; во-вторых, наличие конкретных целей и задач исследования, определяемых потребностями общественной жизни и практики; в-третьих, специальные принципы определяют содержание каждого конкретного исследования с точки зрения сфер научных знаний и практической деятельности; в-четвертых, обязательно наличие субъекта исследования, обладающего специальными инструментарием в исследуемой области; в-пятых, отражение результатов исследования, проведенного экспертом.

Далее в работе диссертант обосновывает, что в настоящее время дефиниция нормативного правового акта законодательно не определена. Существующие понятия нормативного правового акта полезны в качестве "образца" понимания, но не могут претендовать на установление общеобязательной категории для правоприменителя.

Раскрыв понятие антикоррупционной экспертизы и её основные элементы, диссертант констатирует, что для целей настоящего исследования представляется возможным рассматривать следующие признаки антикоррупционной экспертизы в качестве отличительных, в частности: выявление и устранение в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, учет единых общеобязательных принципов, являющихся руководящим началом в деятельности всех без исключения экспертов, субъектный состав, объект исследования, результат в форме заключения (требования) и порядок его рассмотрения (разрешения).

Во втором параграфе первой главы: "Конвенциональные и законодательные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" проанализированы роль конвенциональных основ противодействия коррупции и место антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как меры противодействия коррупции в системе антикоррупционного законодательства Российской Федерации.

На основании проведенного анализа первоначальных идей организации обследования законодательства на коррупциогенность обоснован вывод, что в начале 2000 годов в российских научных и экспертных кругах (Г.А.Сатаров, Э.В.Талапина, Ю.А.Тихомиров, В.Н.Южаков и др.) наметились "положительные тенденции" в сфере организации обследования законодательства на коррупциогенность, однако организация обследования носила стихийный и слабоуправляемый характер, осуществлялась в "пилотном режиме", а полученные при этом результаты имели не более чем рекомендательную направленность и не были наполнены обязательственным содержанием, то есть необходимым императивным характером.

В работе акцентируется внимание на то, что уровень международно-правовой регуляции Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию не содержит "жесткого императива", а имеет "мягко рекомендательный" подход, предусматривающий решение многих вопросов, например, в соответствии "с основополагающими принципами своей правовой системы", "со своим внутренним законодательством либо правом" и т.д.

В связи с этим представляется очевидным, что отсутствие в антикоррупционных Конвенциях собственного механизма организации периодической оценки правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней привело к определенным трудностям при имплементации рассматриваемых в настоящем исследовании конвенционных норм в российское антикоррупционное законодательство.

Анализ нормативных правовых актов о противодействии коррупции позволяет сделать вывод, во-первых, о неполноте процедурной (организационной) части координации деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы, поскольку деятельность иных федеральных органов государственной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, осталась за рамками деятельности координирующего органа. Во-вторых, структура, порядок формирования и круг полномочий координационного органа законодательно не определены, что в целом снижает эффективность работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Обосновывается вывод, что в целях совершенствования законодательства и искоренения причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, целесообразно создать национальный орган по противодействию коррупции со специальной компетенцией в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и мониторинга их применения, подчиненного напрямую Президенту России и обладающего политической и экономической независимостью.

В работе констатируется, что "автоматическое перенесение" конвенционных норм не только может "не прижиться" в системе антикоррупционного законодательства, но и дезориентировать субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, поскольку законодательство в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов встроено в систему российского права и несет на себе отпечаток отечественных правовых традиций

В третьем параграфе "Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как институт экспертной деятельности" охарактеризованы основные виды экспертной деятельности, осуществляемой в отношении нормативных правовых актов и их проектов, и раскрыта специфика проведения антикоррупционной экспертизы.

Подробно рассмотрев основные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовая, научная, общественная, независимая и др.), диссертант обосновывает вывод, что различные экспертизы проектов нормативных правовых актов являются межотраслевыми институтами права, имеют единые корни и немало общих черт, а именно:

- во-первых, представляют совокупность правовых отношений;

- во-вторых, эти правоотношения складываются и реализуются в сфере правового регулирования, предметом которого является деятельность, направленная на исследование нормативных правовых актов и их проектов в целях решения конфликтных правовых и управленческих ситуаций;

- в-третьих, экспертиза проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта) не может существовать вне правоприменительной практики;

- в-четвертых, сущность исследования состоит в анализе сведущим лицом (экспертом) предоставляемых в его распоряжение материальных объектов экспертизы (нормативных правовых актов и их проектов), а также различных документов в целях повышения качества права в целом.

В работе детально проанализированы точки зрения теоретиков права (А.В.Малько, Н.И.Матузова, А.С.Пиголкина, А.Ф.Черданцева) о значении методов регулирования общественных отношений. Выявлено, что цементирующим началом специфических корней той или иной экспертизы проекта нормативного правового акта являются методы её проведения. Констатируется, что специфическое предназначение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов во многом обуславливает использование определенного набора методов, в частности: правового регулирования, юридической герменевтики, экспертных оценок и сравнительно-правового.

Диссертант разделяет позицию М.И.Гришанкова, Э.В.Талапиной, Т.Я.Хабриевой, С.Н.Шевердяева и других, что основным предназначением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является выявление в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов, формирование позитивных требований к разработке нормативных правовых актов. Другая, не менее важная цель её проведения - это профилактические меры, блокирующие или смягчающие возможные негативные последствия, которые могут быть при претворении в жизнь нормативных правовых актов.

В диссертации установлено, что специфика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов также проявляется в специальных принципах ее организации, которые закреплены в Федеральном законе.

Во второй главе "Организационно-правовой механизм антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов" дан комплексный анализ осуществления правоохранительными органами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе противодействия коррупции, определен характер деятельности органов внутренних дел и прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы, а также предложены механизмы, направленные на совершенствование деятельности правоохранительных органов в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В первом параграфе "Правоохранительные органы в системе противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" обосновывается вывод, что проведенный контент-анализ нормативных правовых актов в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов позволяет сформировать представления о том, что правоохранительные органы проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в системе субъектов, обеспечивающих противодействие коррупции путем выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Констатируется, что сегодня нет единой методологии и единых подходов в вопросах организации и проведения антикоррупционной экспертизы, действия правоохранительных органов в указанной сфере деятельности, как правило, не скоординированы.

Доказано, что проводимая Минюстом России антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в общей системе механизма противодействия коррупции в сфере правоохранительной деятельности занимает важное место, поскольку способствует выявлению в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующему устранению и имеет значительный профилактический потенциал в отношении коррупциогенных правонарушений.

Анализируются полномочия Федерального Собрания Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации) в сфере противодействия коррупции, направленные на разработку и принятие федеральных законов в указанной сфере деятельности, а также предусматривающие осуществление государственного контроля за деятельностью, в частности полиции. Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В связи с этим рассматривается порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов палатами Федерального Собрания.

Обосновывается вывод, что организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в Федеральном Собрании нуждается в совершенствовании и детализации в нормативных правовых актах различного уровня. При этом основные меры должны быть направлены на усиление противодействия коррупции в сфере законодательства, регулирующего деятельность правоохранительных органов.

Г.В.Ф. Гегель отмечал, что "обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу" См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. Пер. с нем.: Ред. и сост. Д.А.Керимов и В.С.Нерсесянц; Авт. вступ. ст. и примеч. В.С.Нерсесянц. - М.: Мысль, 1990. С. 334-335..

Поэтому особое место уделено анализу проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов институтами гражданского общества и гражданами, которые независимы и не связаны позицией правоохранительных органов, по поручению которых проводится антикоррупционная экспертиза.

Диссертант делает вывод, что реальная эффективность мер по противодействию коррупции путем проведения правоохранительными органами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов будет достигнута только тогда, когда указанная деятельность будет системной и направленной на совершенствование законодательства, в том числе путем исключения из него коррупциогенных норм, своевременное выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение, развитие условий для вовлечения к участию в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов институтов гражданского общества и граждан.

Учитывая названные проблемы, необходимо консолидировать усилия ученых и практиков по созданию национального органа по противодействию коррупции со специальной компетенцией в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и мониторинга их применения, подчиненного напрямую Президенту России и обладающего политической и экономической независимостью, что позволит:

- своевременно оказывать консультативно-методическую помощь субъектам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- разработать и ввести единые методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

- изучать и внедрять положительный зарубежный опыт оценки соответствующих правовых документов с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней;

- инициировать проведение специализированных социологических исследований по проблемам правоохранительной деятельности (например, обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан);