Организационно–правовые основы деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

- участвовать в создании программных мероприятий в правоохранительной сфере деятельности, объединить для этой цели потенциал субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, научного сообщества и общественных организаций;

- анализировать и распространять наработанный положительный опыт проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов правоохранительными органами.

Второй параграф этой главы "Деятельность органов внутренних дел по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" посвящен анализу сущностной характеристики деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия коррупции путем антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проблемным вопросам практики ее проведения.

Диссертант исходит из того, что разработка и представление в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к деятельности органов внутренних дел, составляют двуединую сущностную характеристику предназначения органов внутренних дел в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы.

В связи с этим обоснована позиция, что решение комплекса государственных задач в сфере противодействия коррупции, которые возложены на органы внутренних дел, могут быть выполнены ими надлежащим образом только путем выявления и устранения в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов.

Автор констатирует, что эффективность механизма противодействия коррупции в управленческом цикле органов внутренних дел можно измерить и оценить с помощью превентивных мер, осуществляемых путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, на основании нормативно закрепленных полномочий. В связи с этим предлагается пункт 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248, дополнить подпунктом 551 следующего содержания:

"551) организует и проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в соответствии с законодательством Российской Федерации, при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и мониторинге их применения;".

Обосновывается вывод, что требования Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в нормативных правовых актах органов внутренних дел отражаются фрагментарно, поскольку целью антикоррупционной экспертизы является выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и их последующее устранение, а не недопущение включения их в проект нормативного правового акта.

Диссертант констатирует, что такое "сужение" норм не лучшим образом сказывается на проведении антикоррупционной экспертизы в органах внутренних дел, и что достижение одной цели может вести к невозможности достигнуть другую цель.

В диссертации обосновывается вывод, что организация деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в МВД России имеет горизонтальную структуру с делением по территориальному принципу, в которой можно выделить три уровня: 1) центральный, то есть федеральный уровень; 2) республиканский (краевой, областной), то есть субъектовый уровень; 3) уровень органов и учреждений. В связи с этим диссертант акцентирует внимание на том, что деление по территориальному принципу не обеспечивает координацию деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы, а также должный анализ антикоррупционных практик.

Кроме того, территориальный принцип проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов не вполне согласуется с нормами специального закона об антикоррупционной экспертизе, поскольку антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, и согласно методике, определенной Правительством РФ.

Конкретизация в федеральном законе вида нормативного правового акта - нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - позволяет констатировать, что порядок проведения антикоррупционной экспертизы должен быть единым для всех подразделений, организаций и служб МВД России независимо от подчиненности. Реализация данного подхода обеспечит единство правового пространства в деятельности органов внутренних дел.

Профессионализм сотрудников органов внутренних дел и их волевая нацеленность во многом предопределяют качество нормативного правового акта, а также результаты антикоррупционой экспертизы. В связи с этим вопросы информационно-методического и правового взаимодействия подразделений МВД России с общественными структурами в настоящее время приобретают особую актуальность.

Вопросы организационного обеспечения кадров следует рассматривать применительно к решению следующих проблем: 1) особенности, связанные с подбором кадров; 2) подготовка и переподготовка кадров.

Диссертант обращает внимание на то, что результаты психофизиологического исследования в целом должны быть сформулированы после прохождения испытательного срока, то есть результаты психофизиологического исследования необходимо рассматривать как предварительные, позволяющие принять претендента в качестве стажера, и заключительные - перед назначением на должность, в которых должно учитываться, в том числе, соблюдение претендентом этических норм, включающих в себя весь спектр требований к достойному нравственному поведению.

Диссертант констатирует, что сегодня система постоянного обучения сотрудников органов внутренних дел деятельности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов не налажена. В связи с этим он предлагает организовать в кратчайшие сроки подготовку таких кадров на постоянной основе на соответствующих факультетах Академии управления МВД России, что позволит минимизировать качественные риски и снизить экономические затраты. При этом систему подготовки и повышения квалификации кадров органов внутренних дел по организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов необходимо максимально приблизить к существующим стандартам гражданского юридического образования.

Диссертант акцентирует внимание на то, что в органах внутренних дел необходимо установить единообразный подход к оформлению результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Диссертант обосновывает вывод, что должна быть установлена персональная ответственность конкретных должностных лиц не только за качество правовой экспертизы, но и за непринятие мер по устранению причин, создающих условия для проявления коррупции.

Диссертант обосновывает вывод, что работа по проведению мониторинга правоприменения в системе МВД России с целью устранения коррупциогенных факторов является совершенно новым направлением деятельности органов внутренних дел. В связи с этим представляется необходимым с целью организации внедрения мониторинга и получения более достоверной информации о состоянии и практике применения в Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, в Договорно-правовом департаменте МВД России и соответствующих юридических службах нижестоящих органов внутренних дел создать небольшие профессиональные структурные звенья с возложением на них полномочий по проведению вышеуказанного мониторинга на постоянной основе. Это позволит устранять причины и условия, способствующие коррупционным проявлениям и совершению правонарушения в органах внутренних дел.

Далее предпринимается попытка дать определение антикоррупционной экспертизы в МВД России, которое отражало бы ее значение и место в системе подготовки нормативных правовых актов. Под антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов в органах внутренних дел понимается относительно самостоятельный вид экспертизы в отношении положений проектов нормативных правовых актов и норм нормативных правовых актов, проводимой, как правило, совместно с правовой экспертизой правовыми подразделениями и сотрудниками, на которых возложены обязанности по ведению правовой работы, и предусматривающей дачу заключения, отражающего выявленные в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) коррупциогенные факторы и способы их устранения.

Третий параграф второй главы "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами прокуратуры" посвящен теоретическим и организационным основам определения положения прокуратуры в системе противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Диссертантом доказано, что современное антикоррупционное законодательство оказало существенное влияние на правовой статус органов прокуратуры. Это выразилось в изменении полномочий прокуратуры путем введения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", в частности, статьи 91 "Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов", в которой существенно расширены и детализированы полномочия прокурора, установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Совершенствование полномочий органов прокуратуры положительно сказалось на результативности деятельности прокуратуры по решению задач в сфере противодействия коррупции.

В 2009-2010 прокуратурой было проверено 1102544 нормативных правовых акта и 642463 проекта нормативных правовых актов, выявлено 74197 нормативных правовых актов и проектов, содержащих коррупциогенные факторы, что, безусловно, позитивно влияет на снижение коррупции в целом и коррупциогенности отдельных правовых норм. Однако эти цифры отражают лишь общее количество прокурорских проверок в отношении нормативных правовых актов и их проектов.

Диссертант констатирует, что по результатам антикоррупционной экспертизы, в случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд.

Однако понятие "требование" в законодательстве о прокуратуре используется в обычном смысле и не является формой прокурорского реагирования. В связи с этим представляется, что более корректно было бы использовать средства прокурорского реагирования, установленные законодательством, а именно: принесение протеста на нормативно-правовой акт, не согласующийся с нормами федерального законодательства и содержащий коррупциогенные факторы, либо изложение требований об изменении нормативного правового акта, имеющего коррупциогенные факторы, в представлении прокурора.

Автор, исходя из результатов изучения прокурорской практики реагирования на нарушения законодательства о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе, обосновал, что основания для отзыва органом прокуратуры требования об изменении нормативного правового акта до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом (абзац второй части 2 статьи 91 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") должны быть определены закрытым перечнем.

В работе делается вывод, что чем совершенней организационные основы деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, тем активнее они могут влиять на формирование всей правовой системы общества.

В диссертации обосновывается вывод, что прокуратура выступает не только в качестве одного из ключевых субъектов антикоррупционной экспертизы, но и является основным координатором всей правоохранительной деятельности, что является ключом в понимании роли и положения прокуратуры в противодействии коррупции.

Однако при комплексном анализе новых полномочий органов прокуратуры прослеживается, что прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу не всего массива действующих нормативных правовых актов, которые являются предметом прокурорского надзора, но осуществляют антикоррупционную экспертизу только нормативных правовых актов, касающихся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

В диссертации выделяются особенности проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами прокуратуры, выделяются её структурные аспекты (правовой, процессуальный, информационный), определяются основные условия достижения эффективного использования новых полномочий прокурора в сфере противодействия коррупции. На основе проанализированных положений сформулирована и обоснована авторская интерпретация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проводимой органами прокуратуры, раскрывается ее теоретическое и практическое значение для организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях.

Четвертый параграф данной главы "Совершенствование организации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" посвящен вопросам совершенствования организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе противодействия коррупции.

В диссертации подчеркивается, что государственные органы, выполняющие правоохранительные функции, проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

В связи с этим в работе, исходя из анализа проведенного исследования, обоснована необходимость законодательного закрепления понятий "коррупциогенные факторы", "нормативный правовой акт", "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов", а также урегулирования вопросов, связанных с обязательностью проведения антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов, сотрудничеством федеральных органов государственной власти с институтами гражданского общества и гражданами при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, порядком проведения и разрешения разногласий, а также с единством правовых дефиниций.

Констатируется, что предлагаемые изменения и дополнения в законодательство будут способствовать улучшению эффективности правоприменительной практики правоохранительных органов в области противодействия коррупции путем проведения антикоррупционной экспертизы.

Изложить пункт 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в следующей редакции:

"2. Коррупциогенными факторами являются:

- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица);

- определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами, организациями, их должностными лицами действий в отношении граждан и организаций;

- выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов, организаций, их должностных лиц;

- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа, организации, их должностного лица, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов, организаций, их должностных лиц при принятии нормативных правовых актов;

- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

- отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами, организациями, их должностными лицами определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

- отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

- отсылка к нормам, в которых не определен предмет правового регулирования, а также период времени, необходимый для разработки и принятия проекта нормативного правового акта;

- отложение вступления в силу нормативного правового акта свыше шести месяцев со дня его официального опубликования;

- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

- злоупотребление правом заявителя органами, организациями, их должностными лицами - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

- юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Дополнить статью 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" пунктами 3 и 4 следующего содержания:

"3. Нормативным правовым актом является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме органом, организацией (их должностным лицом) в пределах их полномочий и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение.

4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - это осуществляемая органами, организациями, их должностными лицами, а также институтами гражданского общества и гражданами деятельность, состоящая из проведения исследований нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и дачи заключений (подготовки требований), отражающих выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и способы их устранения".

В пункты 1 и 5 статьи 2 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" внести изменения, изложив их, соответственно, в следующих редакциях:

"1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);".

"5) сотрудничество органов, организаций, их должностных лиц с институтами гражданского общества и гражданами при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).".

Пункт 3 части 1 статьи 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" изложить в следующей редакции:

"3) органами, организациями, их должностными лицами, за исключением случая, предусмотренного пунктом 4 части первой настоящей статьи, в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации;

Дополнить часть 1 статьи 3 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" пунктом 4 следующего содержания:

"4) Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, органами судебной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом в установленном ими порядке и согласно методике, определенной Президентом Российской Федерации.".

Изложить часть 6 статьи 4 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" в следующей редакции:

"6. Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в порядке, установленном Президентом Российской Федерации.".

Пункт 2 статьи 6 ("Меры по профилактике коррупции") Федерального закона "О противодействии коррупции" полагаем возможным изложить в следующей редакции:

"2) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;".

Заключение содержит выводы и предложения диссертанта по результатам исследования, а также там отражены авторские положения, не вошедшие в число выносимых на защиту, но имеющих значение для совершенствования организационно-правовых основ деятельности правоохранительных органов по проведению антикоррупционной экспертизы:

- обосновывается, что в силу большого количества субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов требуются действенные меры по созданию единой методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, составления и оформления заключения по результатам указанной экспертизы;

- констатируется, что наряду с другими критериями организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов показателем её эффективности является профессионализм и компетентность сотрудников, на которых возложены обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В ШЕСТИ НАУЧНЫХ РАБОТАХ

I. В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1. Ланцевич Ю.М. Актуальные вопросы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Право и образование. 2010. № 4. С. 117 - 123. - 0,46 п.л.

2. Ланцевич Ю.М. Специфические черты правового института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Право и образование. 2011. № 11. С. 136 - 144. - 0,61 п.л.

3. Ланцевич Ю.М. Особенности организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации// Право и образование. 2011. № 12. С 104 - 111. - 0,5 п.л.

II. Иные научные статьи и публикации

4. Ланцевич Ю.М. Противодействие коррупции: актуальные вопросы экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Правовое управление Аппарата Совета Федерации "Юридический вестник № 1 - 2". 2008. - 6,3 п.л. (в соавторстве, авторство не разделено).

5. Ланцевич Ю.М. Коррупция: правовая проблема современности // Правовое управление Аппарата Совета Федерации "Юридический вестник № 3 - 4". 2009. - 0,92 п.л. (в соавторстве, авторство не разделено).

6. Ланцевич Ю.М. Правовые меры противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе при создании частных тюрем // Противодействие коррупции: сборник научных статей. - М.: Академия управления МВД России, 2010. С. 34 - 36. - (Деятельность правоохранительных органов (отечественный и зарубежный опыт). - 0,13 п.л.

Размещено на Allbest.ru