Конституционно-правовое регулирование деятельности адвокатуры в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовое регулирование деятельности адвокатуры в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации

Специальности: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; 12.00.11 - судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность

Фролов Д.В.

Москва - 2013

Работа выполнена на кафедре «Частное и публичное право» ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент

Синцов Глеб Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Королев Сергей Викторович,

главный научный сотрудник сектора международно-правовых исследований Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Институт государства и права РАН»

доктор юридических наук, профессор

Агутин Александр Васильевич,

главный научный сотрудник Научно-исследовательского центра ННОУ ВПО "Московская академия экономики и права"

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет имени Г.Д. Державина»

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» по общему признанию внес коренные перемены в организацию деятельности адвокатуры. Так, например, была закреплена новая форма самоуправления - адвокатская палата субъекта Российской Федерации, представляющая собой негосударственную некоммерческую организацию, основанную на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации.

К положительным последствиям принятия данного Федерального закона следует отнести в первую очередь создание единого консолидированного адвокатского сообщества вместо существовавших ранее разрозненных адвокатских организаций.

Адвокатура - институт, на который возложена реализация конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи. В связи с этим адвокаты подчинены особо повышенным требованиям честности и морали, основанным на нравственных критериях и традициях адвокатуры, а также на международных стандартах и правилах адвокатской профессии.

Как указывает А.Г. Кучерена, требованием конфиденциальности определяются права и обязанности адвоката, имеющие фундаментальное значение для профессиональной деятельности; адвокат должен соблюдать конфиденциальность в отношении всей информации, предоставленной ему самим доверителем или полученной им относительно его доверителя или других лиц в ходе предоставления юридических услуг; при этом обязательства, связанные с конфиденциальностью, не ограничены во времени Кучерена А.Г. Адвокатура в условиях судебно-правовой реформы в России. М., 2009. С.11..

С учетом того, что деятельность адвокатов непосредственно связана с оказанием юридической помощи гражданам на местах, законодатель отнес регулирование вопросов деятельности адвокатуры к числу предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Между тем нахождение адвокатуры в числе предметов совместного ведения вытекает также из публично-правового статуса адвокатуры как правового института, обеспечивающего оказание квалифицированной юридической помощи и защиту прав и свобод граждан. Статьей 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эта же статья в предметах совместного ведения определила кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат.

Особенностью действующей российской Конституции является тот факт, что она не разделила компетенцию Российской Федерации и компетенцию субъектов Российской Федерации в вопросах совместного ведения. В Основном законе лишь перечислены те сферы, которые подлежат разграничению. На сегодняшний день основным законом, регулирующим деятельность адвокатуры, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Однако и в профильном законе нет четкого разделения компетенции. Упомянуты лишь некоторые полномочия субъектов Российской Федерации в сфере деятельности адвокатуры. Из них наиболее существенным является обязанность по финансированию мероприятий по организации системы бесплатной юридической помощи гражданам. Остальные прямо поименованные в законе полномочия носят организационный характер.

Следует отметить, что на сегодняшний день практически все субъекты Российской Федерации приняли законодательные акты, так или иначе регулирующие деятельность адвокатуры.

Степень научной разработанности темы. Адвокатура как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до настоящего времени не являлась предметом специальных научных исследований, так как внимание исследователей в первую очередь было сосредоточено на изучении организационных и правовых основ деятельности адвокатуры в России. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что данная тема нуждается в подробном изучении и научном осмыслении.

Проблемами адвокатуры России, в той или иной степени, занимались многие ученые. Основной пик научных исследований в этой области приходится на начало 90-х годов ХХ века. Однако и сегодня, адвокатура остается в центре внимания исследователей.

Правовая природа института адвокатуры в России была всесторонне исследована в работах таких отечественных ученых-правоведов как: А.В. Аверин, Б.Т. Безлепкин, А.Д.Бойков, А.В. Воробьев, А.В. Гриненко, Л.А. Демидова, Р.А. Каменецкий, Н.И. Капинус, О.В. Качалова, В.И. Качалов, Ю.А. Костанов, В.В. Кукель, Ю.Ф. Лубшев, С.А. Невский, А.В. Поляков, В.И. Сергеев, Е.М. Смирнова, М.Б. Смоленский, П.В. Сотов, Л.А. Стешенко, Ю.В. Тихонравов, Т.М. Шамба, С.С. Юрьев и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы современных авторов: Л.Н. Бардина, М.Ю. Барщевского, В.Н. Буробина, Г.А. Воскресенского, С.В. Дедикова, В.М. Дикусара, А.Г. Залужного, М.В. Крестинского, М.С. Крутера, А.Я. Курбатова, Я.М. Мастинского, В.В. Мельника, А.И. Минакова, Г.Б. Мирзоева, И.В. Москаленко, Н.А. Петухов, М.С. Шалумов, Н.А. Подольного, А.Х. Саидова, Е.В. Семеняко, В.И. Сергеева, Г.К. Шарова, И.С. Яртыха и др.

Большое внимание в диссертационной работе было уделено законодательным и организационным аспектам реализации конституционно-правовой природы адвокатуры в федеральном законодательстве. В связи с этим особо отметим работы авторов: Л.К. Айвар, В.М. Ануфриева, С.Н. Гаврилова, А.П. Галоганова, Л.Ю. Грудцыной, Д.Н. Козака, Э.Е. Колоколовой, М.М. Курмановой, А.Г. Кучерены, Н.П. Никифоровой, Г.П. Падвы, Г.М. Резника, В.И. Радченко, Ю.И. Скуратова, И.Ю. Сухарева, И.Л. Трунова, М.С. Усмановой, С.Ф. Ширинского и др.

Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе нормативно-правового регулирования адвокатской деятельности на федеральном и региональном уровнях, внутреннего управления адвокатурой, при осуществлении адвокатами профессиональной деятельности.

Предметом исследования выступают нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие деятельность адвокатуры, практика их применения, а также теоретические изыскания в данной области.

Целью диссертации является изучение особенностей современного нормативно-правового регулирования деятельности адвокатуры с учетом отнесения этой отрасли к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:

1) исследование нормативно-правового регулирования вопросов организации адвокатской деятельности и адвокатуры;

2) выявление коллизий и пробелов федерального и регионального законодательства, регулирующего адвокатскую деятельность; выработка предложений и рекомендаций по их устранению;

3) изучение современной организационной структуры адвокатуры в Российской Федерации;

4) рассмотрение особенностей и проблемных вопросов создания юридических консультаций на территории субъектов Российской Федерации;

5) выявление особенностей участия адвокатов в организации государственной системы бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации;

6) исследование проблемных вопросов участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процедуре формирования квалификационных комиссий при адвокатских палатах.

Решение поставленных задач будет способствовать выработке практических рекомендаций в области нормативно-правового регулирования деятельности адвокатуры.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы: диалектический метод познания и системного анализа, философский, а также частно-научные методы: исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, технико-юридический, системно-структурный, статистический, социологический и другие методы познания.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные законы, в том числе Федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», Постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативно-правовые акты, подзаконные акты, а также законодательства субъектов Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования включает статистические данные об адвокатской деятельности, материалы по итогам деятельности Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, адвокатских палат субъектов Российской Федерации, статистические данные и отчеты, материалы правоприменительной, судебной и дисциплинарной практики.

Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, посвященных адвокатуре как предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Научную новизну диссертации дополняют основные положения, выносимые на защиту:

1. Конституция Российской Федерации и Кодекс профессиональной этики адвоката не являются элементами законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре. Основная причина упоминания этих актов в тексте статьи 4 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», обуславливается необходимостью определения соотношения и характера соподчиненности положений этих актов и нормативных положений законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

2. В соответствии с положениями действующего федерального законодательства органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять опережающее правовое регулирование вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (в т.ч. и в сфере адвокатской деятельности). Пределы опережающего правового регулирования в значительной степени зависят от конкретных общественных отношений, которые составляют предмет такого регулирования.

3. На федеральном уровне не регламентированы порядок и условия выделения при необходимости адвокатским образованиям служебных помещений и средств связи. Кроме того, не определены критерии понятия «необходимость». Таким образом, на практике данная норма не действует и является декларативной. Представляется необходимым восполнить данный пробел в законодательстве и урегулировать данный вопрос как минимум на уровне Постановления Правительства Российской Федерации.

4. Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» существенно ограничивает развитие бизнес-адвокатуры, с учетом особенностей деятельности которой целесообразно заключать соглашения об оказании юридической помощи не только от имени конкретных адвокатов, но и от имени адвокатского образования. Кроме того актуальной проблемой является необходимость легализации по факту существующей в России работы адвокатов по найму в адвокатских образованиях. Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным внести необходимые изменения в федеральное законодательство и предусмотреть возможность осуществления адвокатской деятельности в рамках специализированного адвокатского образования - адвокатской фирмы. Оказание юридической помощи от имени адвокатского образования означает большую надёжность для коммерческих организаций контрагента - юридического лица по сравнению с адвокатом - физическим лицом.

5. При урегулировании порядка учреждения юридических консультаций было бы логичнее установить, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан обратиться в адвокатскую палату соответствующего субъекта Российской Федерации с представлением об учреждении юридической консультации в случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов составляет менее двух на одного судью федерального суда и мирового судью. Безусловно, это привело бы к увеличению числа судебных районов, на территории которых потребовалось бы учреждение юридических консультаций. Но в то же время подобный подход в значительной мере способствовал бы обеспечению реализации права граждан на получение доступной юридической помощи.

6. На федеральном уровне необходимо закрепить минимальный перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов на избрание представителем от представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в квалификационную комиссию при адвокатской палате субъекта Российской Федерации от общественных объединений, органов местного самоуправления, депутатов, трудовых коллективов, собраний граждан по месту жительства, региональных отделений политических партий, а субъектам Российской Федерации предоставить право расширения этого перечня.

7. В целях единообразного применения норм права, стандартизации деятельности квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъектов Российской Федерации на федеральном уровне необходимо закрепить исчерпывающий перечень требований к кандидатам, определить субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатур. Для обеспечения независимости и самостоятельности представителей представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, справедливости принимаемых ими решений в законодательстве необходимо закрепить перечень оснований прекращения их полномочий, не подлежащий расширению законодательством субъектов Федерации.

8. В целях совершенствования деятельности российской адвокатуры представляется целесообразным усиление со стороны Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации мониторинга положений регионального законодательства, регламентирующего те или иные аспекты адвокатской деятельности. В случае выявления противоречий, пробелов и коррупционных факторов соответствующая информация должна быть оперативно доведена до сведения органов государственной власти субъекта Российской федерации.

9. Следует наладить взаимодействие адвокатских палат субъектов РФ с региональными органами государственной власти, в результате которого происходил бы обмен информацией о выявленных в ходе сотрудничества недостатках в деятельности соответствующих структур. Своеобразный взаимоконтроль будет способствовать улучшению деятельности обоих субъектов взаимоотношений, позволит оперативно выявлять и устранять имеющиеся недочеты в организации деятельности. В связи с этим, представляется целесообразным принять соответствующие распорядительные акты как на уровне адвокатской палаты субъекта РФ, так и на уровне органов государственной власти субъекта РФ, регламентирующие порядок осуществления подобного взаимодействия.

10. В настоящее время объем компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении адвокатуры и адвокатской деятельности крайне ограничен. Предоставленные региональным властям полномочия носят скорее административно-формальный характер и не наполнены хоть сколь бы то ни было серьезным содержанием. Вероятно, именно этим объясняется поверхностный характер имеющегося в настоящее время взаимодействия. Подобное положение дел может быть изменено как на законодательном уровне путем предоставления органам государственной власти субъекта РФ дополнительных полномочий в соответствующей сфере, так и на уровне практического взаимодействия: проведения совместных мероприятий, совместное участие в разработке и реализации социально-полезных проектов и т.д.

Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых основ деятельности российской адвокатуры, определении путей решения наиболее актуальных проблем современной адвокатуры, возникающих при обеспечении защиты прав и свобод граждан.

Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере регулирования института адвокатуры и вопросов организации квалифицированной правовой помощи. Материалы исследования могут найти применение в практике преподавания спецкурсов и такой учебной дисциплины, как «Конституционное право России». Материалы исследования также могут помочь теоретикам права, практикующим юристам при разрешении теоретических и практических проблем, связанных с закреплением и применением института адвокатуры в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК Минобрнауки РФ.

Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных теме диссертационного исследования, в частности на:

- V Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2011);

- VIII Международной научно-практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2012);

- VI Международной научно-практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования» (Пенза, 2012).

Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет», ГБОУ ДПО «Пензенский институт развития образования», при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации. Отдельные материалы представленного исследования используются также в деятельности Центров правовой поддержки Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка источников права и источников литературы.

II. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности рассматриваемых проблем в научной литературе, обозначаются методики проведения исследования, излагаются полученные в его результате выводы и сделанные предложения.

Первая глава исследования «Конституционно-правовые основы деятельности адвокатуры в Российской Федерации» посвящена изучению общих положений о месте и роли адвокатуры в системе закрепленных в законодательстве гарантий прав граждан.

В первом параграфе «Нормативно-правовое регулирование деятельности адвокатуры в Российской Федерации» рассматривается система законодательства, регламентирующего адвокатскую деятельность.

В соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в настоящее время законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из:

- Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»;

- других федеральных законов;

- Кодекса профессиональной этики адвоката;

- нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность;

- законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что, определяя структуру законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре, законодатель не упомянул федеральные конституционные законы. Представляется верным изложенное в отдельных научных работах мнение, что федеральные конституционные законы входят в состав законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Кроме того, необходимо также иметь в виду, что в основе правового регулирования адвокатской деятельности и адвокатуры в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе.

Правовой статус адвокатов помимо Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» регламентируется процессуальными кодексами Российской Федерации: Уголовно-процессуальным кодексом; Гражданским процессуальным кодексом, Кодексом об административных правонарушениях, Арбитражным процессуальным кодексом, а также Налоговым кодексом Российской Федерации. Кроме того, отдельные положения, регулирующие адвокатскую деятельность, содержатся и в некоторых других федеральных законах.

Огромное значение для регулирования деятельности адвокатуры имеет Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». В соответствии с положениями названного закона адвокаты наравне с нотариусами и другими субъектами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Кодекс профессиональной этики адвоката устанавливает обязательные для каждого адвоката правила поведения при осуществлении адвокатской деятельности, а также основания и порядок привлечения адвоката к ответственности. Правом принятия Кодекса профессиональной этики, а также внесения в него изменений и дополнений, наделен Всероссийский съезд адвокатов.

На наш взгляд, Кодекс профессиональной этики адвоката не является элементом законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре. Этот вывод следует из буквального анализа текста нормативного предписания и логики построения статьи. Правильность сделанного вывода подтверждает и текст самого Кодекса, в пункте 1 статьи 2 которого прямо указано, что Кодекс «дополняет правила, установленные законодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре». Представляет научный интерес именно то, что Кодекс дополняет законодательство, а не является одним из его элементов.

Конституция Российской Федерации и Кодекс профессиональной этики адвоката, упоминаемые в тексте статьи 4 Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», как таковые не являются элементами законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

В соответствии с положениями федерального законодательства Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти также могут принимать нормативные правовые акты по вопросам, регулирующим адвокатскую деятельность.

Существенную роль в регулировании и организации адвокатской деятельности играет Министерство юстиции Российской Федерации, нормативные акты которого в данной области регулируют как формальные стороны осуществления адвокатской деятельности, так и существенные вопросы, касающиеся, например, оплаты услуг адвокатов или осуществления на территории РФ деятельности адвокатов иностранных государств.

В целях обеспечения доступности для населения юридической помощи Правительству Российской Федерации предоставлено право принимать нормативные акты о финансировании деятельности адвокатов за счет государства, а также о выделении соответствующим адвокатским образованиям необходимых служебных помещений и средств связи.

К сожалению, на федеральном уровне не регламентированы порядок и условия выделения при необходимости адвокатским образованиям служебных помещений и средств связи. Кроме того, не определены критерии понятия «необходимость».

Адвокатская деятельность относится к числу вопросов, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В сфере адвокатской деятельности к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены:

1) участие в создании юридических консультаций, в случае если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на данной территории, составляет менее двух на одного федерального судью;

2) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, оплата труда адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов;

3) представительство в квалификационной комиссии, определение порядка избрания представителей от субъекта Российской Федерации и требования, предъявляемые к ним.

Основываясь на результатах анализа регионального законодательства, нормативные положения, касающиеся адвокатской деятельности, можно встретить в следующих типах нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации: 1) в законах субъекта Российской Федерации (в том числе областных законах субъекта Российской Федерации); 2) в постановлениях правительства субъекта Российской Федерации; 3) в постановлениях администрации субъекта Российской Федерации; 4) в постановлениях и распоряжениях губернатора субъекта Российской Федерации; 5) в постановлениях законодательного собрания субъекта Российской Федерации; 6) в постановлениях думы субъекта Российской Федерации; 7) в постановлениях главы администрации субъекта Российской Федерации; 8) в приказах министерств субъекта Российской Федерации.

Представляется возможным обозначить некоторые особенности, характерные для российского законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Во-первых, российское законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре является двухуровневым и состоит из нормативных актов, принимаемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, основными элементами федерального законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре являются федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты органов исполнительной власти. Конкретный перечень принимаемых на федеральном уровне нормативных правовых актов, регулирующих организацию адвокатской деятельности и адвокатуры не конкретизирован и является открытым.

В-третьих, положения Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» не обладают приоритетом действия по сравнению с положениями иных действующих федеральных законов.

В-четвертых, в состав регионального законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре входят законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации являются элементами законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре только в случае, если они приняты по вопросам, в отношении которых Федеральный закон от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» допускает подобное правовое регулирование.

В-пятых, Конституция Российской Федерации и Кодекс профессиональной этики адвоката, упоминаемые в тексте статьи 4 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», как таковые не являются элементами законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Основная причина упоминания этих актов в тексте рассматриваемой статьи объясняется необходимостью определения соотношения и характера соподчиненности положений этих актов и нормативных положений законодательства об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Второй параграф «Организация деятельности адвокатуры в Российской Федерации» посвящен изучению системы и структуры органов адвокатуры.

Анализ действующего российского законодательства показывает, что на сегодняшний день адвокатура в России имеет двухуровневую структуру: на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне адвокатура представлена Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации, высшим органом которой является Всероссийский съезд адвокатов Российской Федерации, а коллегиальным исполнительным органом - совет Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации адвокатура представлена адвокатскими палатами субъектов Российской Федерации. Высшим органом адвокатской палаты субъекта Российской Федерации является собрание (конференция) адвокатов, а коллегиальным исполнительным органом - совет адвокатской палаты. Кроме того, создаются ревизионная и квалификационная комиссии.

Важнейшую роль в поддержании профессиональных стандартов деятельности, а также контроль за соблюдением адвокатами этических норм осуществляют профессиональные ассоциации адвокатов. Кроме того, целью таких профессиональных ассоциаций является защита своих членов от преследований, необоснованных ограничений и посягательств, обеспечение юридической помощью всех, кто нуждается в ней.

В современную организационную структуру адвокатуры в России входят следующие элементы:

- органы адвокатского самоуправления;

- совокупность адвокатских образований Российской Федерации;

- общественные объединения (ассоциации) адвокатов.

Положения законодательства, регулирующие организацию деятельности адвокатских палат субъектов Российской Федерации по во многом повторяют соответствующие законодательные нормы, регламентирующие деятельность Федеральной палаты адвокатов.

Адвокат вправе самостоятельно избирать форму адвокатского образования и место осуществления адвокатской деятельности. Об избранных форме адвокатского образования и месте осуществления адвокатской деятельности адвокат обязан уведомить совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации.

Индивидуальная организация деятельности адвокатов возможна в адвокатских кабинетах, коллективная - в коллегиях адвокатов и адвокатских бюро. Юридические консультации должны создаваться в судебных районах, в которых общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных в данном судебном районе, составляет менее двух на одного федерального судью.

Основываясь на результатах научного анализа положений Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» можно выделить следующие сходства коллегии адвокатов и адвокатского бюро:

1) являются коллективными формами адвокатских образований;

2) учреждаются двумя и более адвокатами;

3) обязаны уведомлять адвокатскую палату об изменениях состава своих членов (в коллегии), партнёров (в бюро);

4) имеют учредительные документа - устав и учредительный договор (для коллегии), устав и партнерский договор (для бюро);

5) являются некоммерческими организациями;

6) могут создавать филиалы;

7) являются налоговыми агентами для своих членов (в коллегии), партнёров (в бюро), а также их представителями по расчётам с доверителями и третьими лицами;

8) наличие общего принципа личной ответственности адвоката за оказанную юридическую помощь.

Различия этих двух форм адвокатских образований связаны, главным образом, с наличием в адвокатском бюро партнёрского договора и заключаются в следующем:

1) в бюро есть адвокаты-партнёры, в коллегии -- адвокаты-члены;

2) в бюро соглашение об оказании юридической помощи заключается от имени всех адвокатов-партнёров, в коллегии -- от имени одного адвоката;

3) адвокаты-партнёры бюро несут общую (долевую и/или солидарную, и/или субсидиарную) ответственность перед доверителями, адвокаты коллегии - индивидуальную;

4) адвокатское бюро создаётся на определённый в партнёрском договоре срок, коллегия адвокатов - на неопределённый срок;

5) в бюро адвокатам-партнёрам запрещено заключать соглашения об оказании юридической помощи с момента прекращения партнёрского договора, в коллегии такого запрета нет;

6) в бюро адвокатам-партнёрам запрещено оказывать юридическую помощь лицам, интересы которых противоречат друг другу, в коллегии такого запрета нет;

7) в бюро партнёр, выходящий из партнерского договора, обязан передать управляющему партнёру производства по всем делам, по которым оказывал юридическую помощь, в коллегии такая обязанность не предусмотрена. адвокатский юридическая консультация государственный

Проведённое сравнение коллегии адвокатов и адвокатского бюро в целом позволяет сделать вывод о том, что преимущественно индивидуальная адвокатская деятельность по оказанию юридической помощи гражданам на основе коллективной организации предпочтительнее в коллегии, командная же адвокатская деятельность по юридическому сопровождению предпринимательства при наличии общей ответственности адвокатов-партнёров целесообразнее в бюро.

Актуальной проблемой является необходимость легализации по факту существующей в России работы адвокатов по найму в адвокатских образованиях. Применительно к теме диссертационного исследования по итогам научно-правового анализа положений действующего законодательства регулирующего порядок и условия организации деятельности адвокатуры в Российской Федерации можно сделать вывод о том, что наибольшее влияние органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут оказывать на организацию деятельности такой формы организации адвокатской деятельности как юридическая консультация.

Нормативно-правовое регулирование деятельности иных форм адвокатских образований по большей мере осуществляется без участия региональных властей.

Во второй главе работы («Особенности реализации субъектами Российской Федерации полномочий в сфере организации деятельности адвокатуры») исследуются проблемы создания юридических консультаций, особенности участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации, а также проблемные вопросы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процедуре формирования квалификационных комиссий при адвокатских палатах.

В первом параграфе «Особенности и проблемы создания юридических консультаций» рассмотрены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по участию в процедуре создания юридических консультаций.

Одним из полномочий субъектов Российской Федерации в сфере регулирования адвокатской деятельности является право государственных органов субъекта Российской Федерации направлять в адвокатскую палату соответствующего субъекта представление о создании юридической консультации.

В случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью, адвокатская палата по представлению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации учреждает юридическую консультацию.

Подобная законодательная конструкция приводит к тому, что юридическая консультация нередко характеризуется как вынужденная (факультативная) форма адвокатского образования.

Предусмотренное Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» право адвоката самостоятельно избирать место осуществления адвокатской деятельности на практике приводит к значительной концентрации адвокатов в крупных городах, где им проще найти клиентов, нуждающихся в оказании юридических услуг.

В то же время законодатель возложил на адвокатские палаты субъектов Российской Федерации обеспечение реализации конституционных гарантий гражданам на получение квалифицированной юридической помощи. Иными словами, совет адвокатской палаты обязан обеспечить доступность юридической помощи на всей территории субъекта Российской Федерации.

Для этого совет адвокатской палаты, в частности, принимает решения о создании юридических консультаций и направляет адвокатов для работы в них, а также финансирует деятельность юридических консультаций и работающих в них адвокатов.

Таким образом, юридические консультации, будучи одной из четырех предусмотренных законом форм адвокатских образований, предназначены по большей части для обеспечения реализации конституционного права граждан на получение доступной юридической помощи в тех местностях, где адвокаты не стремятся создавать свои кабинеты, коллегии или бюро.

С представлением об учреждении юридической консультации в адвокатскую палату должен обратиться орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Толкование положений пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что в случае обнаружения соответствующих обстоятельств (если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью) направление в адрес адвокатской палаты субъекта Российской Федерации представления об учреждении юридической консультации является не правом, а обязанностью государственного органа субъекта Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым включить в Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» норму, обязывающую субъект Российской Федерации закрепить за конкретным органом государственной власти обязанность по направлению в адрес адвокатской палаты субъекта Российской Федерации представлений об учреждении юридической консультации в случае наступления необходимых для этого обстоятельств.

Судебным районом является территория юрисдикции районных судов, которая может не совпадать с административно-территориальным делением субъекта Российской Федерации.

Представляется, что формулировка «менее двух» адвокатов на одного судью свидетельствует о том, что в случае, когда в судебном районе на одного судью федерального суда приходится два адвоката, орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе обращаться в соответствующую адвокатскую палату с представлением об учреждении юридической консультации на территории данного района.

Необходимо отметить не совсем логически обоснованную привязку количества адвокатов именно к территории судебного района федерального суда. В соответствии с положениями статьи 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в Российской Федерации существует единство судебной системы, в которую помимо федеральных входят и мировые судьи, а их финансирование также осуществляется из федерального бюджета.

Таким образом, было бы логичнее установить, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться с представлением об учреждении юридической консультации, если на территории одного судебного района общее число адвокатов составляет менее двух на одного судью федерального суда и мирового судью.

Безусловно, это привело бы к увеличению числа судебных районов, на территории которых потребовалось бы учреждение юридических консультаций. Но в то же время подобный подход в значительной мере способствовал бы обеспечению реализации права граждан на получение доступной юридической помощи.

Адвокатская палата субъекта Российской Федерации вправе по своему усмотрению создавать юридические консультации в любых судебных районах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации независимо от количества адвокатов, работающих в этих районах, поскольку прямого запрета на это в законодательстве нет.

Кроме того, необходимо отметить, что законодательством не возлагается на адвокатскую палату субъекта Российской Федерации обязанность ликвидировать или реорганизовать юридическую консультацию, в случае, когда в судебном районе количество адвокатов, работающих в иных адвокатских образованиях, возрастет до двух или больше на одного судью федерального суда.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 20 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат вправе самостоятельно избирать форму адвокатского образования и место осуществления адвокатской деятельности. Поэтому направить адвоката для работы в юридической консультации можно только с его согласия. Принудительный порядок нарушил бы право адвоката на выбор формы адвокатского образования.

Таким образом, для стимулирования работы адвокатов в юридических консультациях необходимо создать экономически выгодные для них условия, которые могут выражаться как в адекватных материальных дотациях к доходам, полученным от адвокатской деятельности, так и в создании надлежащих условий работы, предоставлении жилья, разрешении совмещать адвокатскую деятельность с иной деятельностью и т.д.

Второй параграф «Особенности участия адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации» посвящен изучению вопросов оказания адвокатами бесплатной юридической помощи.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится определение размера и порядка оплаты труда адвокатов и иных субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание бесплатной юридической помощи.

Непосредственная организация участия адвокатов в функционировании государственной системы бесплатной юридической помощи в субъекте Российской Федерации осуществляется адвокатской палатой соответствующего субъекта Российской Федерации.

Адвокаты, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь на основании соглашения, заключаемого с обратившимся за помощью гражданином.

Адвокатская палата субъекта Российской Федерации в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, направляет в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации ежегодный доклад и сводный отчет об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

Размер, порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсации их расходов на оказание такой помощи определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с действующей редакцией части 1 статьи 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» круг лиц, которым юридическая помощь оказывается бесплатно на территории Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», который установил перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, а также виды юридической помощи, оказываемой бесплатно.

Таким образом, действующее законодательство снимает все сомнения о том, является ли перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение юридической помощи, исчерпывающим.

Если раньше из буквального толкования формулировок закона можно было сделать вывод о том, что расширительному толкованию данный перечень не подлежит, то теперь в соответствии с положениями пункта 9 части 2 статьи 20 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» субъекты Российской Федерации могут оказывать влияние на деятельность адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи населению посредством установления на уровне закона Субъекта Российской Федерации дополнительных категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

Так, например, на территории Ханты-Мансийского автономного округа перечень категорий лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, существенно расширен по сравнению с перечнем, установленным Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Перечень документов, представляемых гражданином для получения бесплатной юридической помощи, примерно одинаков во всех субъектах Российской Федерации. Как правило, это заявление об оказании бесплатной юридической помощи, паспорт или иной документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации; справки о составе семьи и размере доходов каждого из ее членов; удостоверение ветерана Великой Отечественной войны; свидетельство о праве на льготы, выдаваемое лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий.

Финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и (или) оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации и определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что бесплатное оказание юридической помощи гражданам не должно нарушать конституционного права адвоката «на вознаграждение за труд, без какой бы то ни было дискриминации» (ст. 37 Конституции Российской Федерации). Действующее законодательство об адвокатуре не предусматривает обязанность адвоката заключать с гражданами безвозмездные договоры на оказание юридической помощи.

В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации в соответствии с принимаемыми ими законами и иными нормативными правовыми актами о регулировании оказания юридической помощи гражданам бесплатно и о порядке компенсации расходов адвокатам полностью или частично возмещают эти расходы за счет собственных бюджетных средств.

В некоторых субъектах Российской Федерации, например в Московской области, размер и порядок компенсации расходов адвокатам, оказывающим юридическую помощь бесплатно, установлены законом.

В третьем параграфе «Проблемные вопросы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процедуре формирования квалификационных комиссий при адвокатских палатах» рассмотрен порядок формирования квалификационных комиссий при адвокатских палатах и, в частности, соответствующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время законы, регулирующие порядок избрания представителей в квалификационную комиссию от представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации приняты практически во всех субъектах Российской Федерации.

Представители от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в квалификационной комиссии не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими.

В Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект, дополняющий вышеназванный перечень ограничений.

В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту депутат, осуществляющий свою деятельность на постоянной профессиональной основе в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, является лицом, замещающим государственную должность субъекта. Однако на иных лиц, так же как и депутат, на постоянной основе замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, ограничение, установленное названной нормой «Закона», не распространяется.

В связи с этим в правоприменительной практике отдельных субъектов Российской Федерации встречаются случаи избрания в состав квалификационной комиссии представителями от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (например, министра).

В целях унификации ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, законопроектом предлагается дополнить круг лиц, на которых распространяется ограничение в части вхождения в состав квалификационной комиссии субъекта Российской Федерации, а именно - распространить действие нормы, предусмотренной подпунктом 3 пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», не только на депутатов, но и иных лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Ограничения, установленные Федеральным законом от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», дополнены законами субъектов Российской Федерации и другими требованиями.

Так, например, возраст представителей в квалификационной комиссии в соответствии с региональным законодательством колеблется в пределах от 25 до 35 лет.

Кроме того, устанавливается, что представителями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие юридическое образование, не совершавшие порочащих их поступков.