Совершенствование института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТИТУТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ

Специальность 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»

Авторефератдиссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Семенов Андрей Сергеевич

Москва 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Винокуров Александр Юрьевич

Официальные оппоненты: Григорьев Виктор Николаевич доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России

Хатов Эдуард Борисович кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой основ организации и управления в органах прокуратуры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Ведущая организация: Московская академия экономики и права

Защита диссертации состоится 26 февраля 2013 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org/, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Автореферат разослан « 23 » января 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета С.С. Харитонов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования подтверждается необходимостью совершенствования деятельности органов прокуратуры по взаимодействию с институтами публичной власти в целях повышения эффективности работы прокуроров в рамках реализации поставленных перед ними задач, прежде всего в сфере надзора за исполнением законов.

Востребованность научных исследований по рассматриваемой проблематике обусловлена наличием существующих пробелов в теории прокурорской деятельности в современных условиях, поскольку вопросы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в последние годы комплексно учеными не изучались, и образовался разрыв между потребностями практики, которая стимулируется, в том числе наличием действующих соглашений между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и рядом государственных органов федерального уровня (например, Счетной палатой Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации и т.д.), и возможностями прокурорской науки обеспечить системность осуществления взаимодействия.

Помимо этого, необходимо учитывать тот факт, что между прокуратурой и названными органами публичной власти осуществляется большой информационный обмен, а также и то обстоятельство, что эта деятельность прокуроров направлена на оказание правовой помощи нуждающимся в ней органам, должностным лицам.

Исходя из вышесказанного представляется возможным рассмотреть взаимодействие не только в качестве основного компонента организации деятельности прокуратуры, но и как полноценный институт, который можно позиционировать как имеющий вспомогательный характер, в силу своих особенностей призванный обеспечивать надлежащее осуществление органами прокуратуры закрепленных за ними законом функций. С точки зрения классификации института взаимодействия, исходя из сложившихся в науке о прокурорской деятельности тенденций, он относится к числу «иных направлений деятельности» прокуратуры Российской Федерации.

Кроме того, важными обстоятельствами, предопределившими актуальность темы диссертационного исследования, являются отсутствие организационно-распорядительного акта Генерального прокурора Российской Федерации, регулирующего вопросы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, а также четко определенных на ведомственном уровне критериев оценки его эффективности.

Следовательно, имеется необходимость в изучении состояния взаимодействия прокуратуры с названными органами публичной власти на протяжении определенного периода, в выявлении проблем, возникающих в процессе этой деятельности, а также в выработке наиболее важных и действенных мер, направленных на повышение эффективности института взаимодействия в рассматриваемой сфере.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на очевидную значимость проблемы взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти, она не получила достаточного освещения в юридической литературе. Встречается немного научных работ, в которых затрагивается эта проблематика. Как правило, дается лишь общая характеристика взаимодействия и указываются его основные формы. Вместе с тем какие-либо специальные комплексные исследования механизма взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, основное содержание которого составляют организационные отношения, фактически отсутствуют. В связи с этим многие методологические, правовые и организационные вопросы взаимодействия прокуроров и работников названных органов публичной власти не получили разрешения.

Теоретико-правовая характеристика вопросов взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти давалась в советский период в трудах А.С. Беджанова, Б.М. Дубровинского, Т.Л. Маркелова, Е.И. Орловской, В.П. Пивненко, Н.А. Поддубного и др.

В научных работах исследовалось взаимодействие прокуратуры с местными Советами народных депутатов, которые являлись органами государственной власти. По этим проблемам были защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, в том числе: взаимодействие по обеспечению социалистической законности и охране прав граждан (А.С. Беджанов - 1974 г., Е.И. Орловская - 1983 г.), правовые и организационные основы взаимодействия (Н.А. Поддубный - 1982 г., В.П. Пивненко - 1989 г.).

Исследования вопросов, касающихся взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, продолжились в 1990-е годы, когда под воздействием потребностей практики стали появляться научные труды по этой тематике в условиях новых, обусловленных Конституцией Российской Федерации реалий. Среди них можно выделить совместную монографию В.Г. Бессарабова и Р.Б. Хуторецкого «Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности». В работе затрагиваются вопросы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в процессе правотворчества.

Наконец, следует отметить, что в начале 2000-х гг. вопросы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами стали востребованы и на диссертационном уровне. Были защищены кандидатские диссертации в 2000 г. И.П. Виноградовым на тему «Место и роль органов российской прокуратуры в механизме разделения властей (теоретико-правовое исследование)»; в 2003 г. Н.П. Рудневым на тему «Институт прокуратуры в процессе функционирования законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Весомый вклад в развитие теоретических начал взаимодействия внес также Ф.М. Кобзарев, который в 2007 г. защитил докторскую диссертацию на тему «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства».

Несмотря на проявленный интерес к изучению вопросов взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, предметом исследования в перечисленных выше работах являются лишь некоторые направления взаимодействия (взаимодействие в правотворчестве и уголовном судопроизводстве). Данное обстоятельство говорит о необходимости более комплексного подхода к рассматриваемой деятельности органов прокуратуры, что и попытался сделать в настоящей работе диссертант.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.

Предметом исследования являются: институт взаимодействия как система организационно-правовых отношений его участников - прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов; законодательство, регулирующее и обеспечивающее механизм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами; практика организации и осуществления взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.

Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности.

Задачами исследования являются:

- исследование нормативного регулирования и практики взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти в советский период (1950 - 1980-х гг.);

- исследование теоретических основ института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами;

- исследование правовых основ взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами на современном этапе;

- анализ современного состояния взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности;

- структурно-системный анализ основных форм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности, апробированных практикой;

- выявление проблем, возникающих в процессе взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности, и определение возможных вариантов их решения; прокуратура государственный власть законность

- определение основных направлений совершенствования института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности;

- исследование современного состояния взаимодействия прокуратуры с государственными органами в ряде зарубежных стран.

Методологическую основу исследования образуют общенаучные и частнонаучные методы получения научных знаний: статистический, системный, структурно-функциональный, историко-правовой, сравнительный, социологический.

Правовую основу исследования составили: положения Конституции Российской Федерации, международных нормативных правовых актов, конституционных и федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации; законодательные и подзаконные акты, направленные на укрепление законности и правопорядка в стране, обеспечение прав и свобод человека и гражданина; приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили научные труды:

- в области философии, социологии, психологии, теории государственной власти, местного самоуправления С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.М. Андреевой, Д.С. Белявского, Н.Н. Вересова, П.Т. Василенкова, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Т.Г. Голубевой, Б.П. Елисеева, М.И. Еникеева, В.Б. Зотова, В.Е. Кемерова, А.Н. Кокотова, В.Г. Крысько, В.Н. Ксенофонтова, О.Е. Кутафина, Ю.А. Нисневича, И.И. Овчинникова, А.С. Прудникова, В.В. Романова, В.И. Староверова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, С.С. Фролова, И.Т. Фролова, Е.С. Шугриной, О.И. Чепунова и других;

- в области законности, прокурорской деятельности (в основном в части надзора за исполнением законов и законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) А.И. Алексеева, В.Г. Бессарабова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, А.Д. Бойкова, И.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, О.А. Галустьяна, В.Н. Григорьева, Б.М. Дубровинского, А.А. Жидких, Р.Н. Зинурова, А.Х. Казариной, Ф.М. Кобзарева, А.В. Кудашкина, Т.Л. Маркелова, О.И. Мыцыковой, Н.А. Николаевой, С.Г. Новикова, Е.И. Орловской, А.А. Петуховского, В.П. Пивненко, Н.А. Поддубного, Т.А. Рабко, Н.П. Руднева, В.П. Рябцева, А.С. Саломаткина, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, И.А. Соколовой, А.Я. Сухарева, Э.Б. Хатова, Р.Б. Хуторецкого, В.И. Шинда, С.П. Щербы, В.Б. Ястребова и других.

Эмпирическая база исследования основывается на результатах изучения научно-теоретических источников, содержащихся в трудах исследователей в области права, философии, социологии и психологии, а также организационной и законодательной деятельности органов публичной власти (в том числе зарубежных).

Положения и выводы диссертации основываются на результатах исследовательской работы диссертанта. Автором по специально подготовленной программе, включающей разработку анкет, лично проведено письменное анкетирование 32 прокурорских работников (большинство из которых - старшие помощники прокуроров субъектов Российской Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления), проходивших обучение в ИПК РК Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2009 г., а также 20 работников органов государственной власти (в их числе работники законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и 25 работников муниципальных органов в Курской, Московской и Нижегородской областях.

Для анализа современного состояния взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами использовались: данные официальной статистики о работе прокуроров по формам «П» и «ОН» за 2000-2011 гг., «К» за 2009-2011 гг., «НПА» и «ВОиПП» за 2011 г.; информационно-аналитические материалы правового управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 2010 г.; докладные записки по результатам работы прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур за 2007-2011 гг.; информационно-аналитические справки об итогах работы старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления за 2008-2011 гг.; соглашения о сотрудничестве (взаимодействии) между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Счетной палатой Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации; соглашение Генерального прокурора Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; соглашения между прокуратурой и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Ханты-Мансийский автономный округ, Пермский край, Ивановская, Курганская, Самарская области), соглашения между прокуратурой и муниципальными органами (Республика Саха (Якутия), Калужская, Рязанская области); результаты изучения опыта организации взаимодействия на региональном и районном уровнях в органах прокуратуры Курской, Московской и Нижегородской областей; материалы межведомственных совещаний, посвященных вопросам взаимодействия.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация представляет собой первое в современных условиях логически завершенное самостоятельное монографическое исследование, в котором системно с правовой, социологической и психологической позиций, на основе историко-ретроспективного и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного законодательства в рассматриваемой сфере правовых отношений решена существенная научная проблема, связанная с совершенствованием института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности.

В диссертационной работе с применением комплексного и системного подхода:

- исследован институт взаимодействия в сфере обеспечения законности, сформулировано его понятие, проанализировано содержание, показана его общественная значимость как одного из наиболее эффективных инструментов профилактики нарушений законности и укрепления законности;

- проведен анализ современного состояния взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, доказана необходимость его совершенствования;

- показаны факторы, препятствующие совершенствованию взаимодействия, устранение которых положительно скажется на качестве этой деятельности;

- определен характер проблем, возникающих в процессе взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, предложены пути и средства их решения;

- внесен ряд предложений, направленных на совершенствование организационных мер, которые позволят повысить эффективность осуществления взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами;

- исследован институт взаимодействия прокуратуры с государственными органами в ряде зарубежных стран, сформулированы его основные положения, в том числе структура и особенности, дана его характеристика, проанализировано содержание.

Положения, выносимые на защиту:

1. Институт взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в настоящее время представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров и представителей органов публичной власти, направленных на выполнение задач в рамках достижения поставленных перед ними единых целей.

Наряду с иными закрепленными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» целями одной из важнейших выступает обеспечение единства и укрепления законности, а поскольку одними лишь ресурсами прокуратуры Российской Федерации названная цель не может быть достигнута в полном объеме, то важное значение приобретает востребованность в объединении усилий прокуратуры и органов публичной власти, направленных на совместное решение текущих и перспективных задач в сфере обеспечения законности.

2. Определено место взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в системе внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации, поскольку в теории прокурорской деятельности не сложилось единого мнения о его функциональной принадлежности.

Взаимодействие попадает под характеристику участка деятельности прокуратуры, который представляет собой направление деятельности прокуратуры, осуществляемое в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием порядка совершения (выполнения) прокурорами значимых действий и решений.

3. На основе изучения современного состояния взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами сделан вывод об активизации этой деятельности за последние одиннадцать лет. В частности: а) выявлены обстоятельства, способствующие такой активности; б) проанализирована работа прокуроров по информированию органов власти о состоянии законности; в) определены показатели форм статистической отчетности «К», «НПА» и «ВОиПП», которые могут быть использованы для анализа состояния взаимодействия названных органов; г) установлено, что деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации по осуществлению взаимодействия с федеральными органами государственной власти и оказанию помощи прокуратурам субъектов Российской Федерации в ее улучшении на региональном и муниципальном уровнях позитивно влияет на решение стоящих перед прокуратурой задач в сфере обеспечения законности.

4. На основе анализа данных 126 докладных записок по результатам работы прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур за 2007-2011 гг. определены регионы (Архангельская, Пензенская, Самарская области), в которых взаимодействие с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется наиболее эффективно, и установлено, что главными критериями оценки эффективности рассматриваемой деятельности в настоящее время являются количественные показатели, отражающие реализацию отдельных форм взаимодействия. Например, для анализа использовались данные официальной статистической отчетности о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (форма НПА), которые коррелируются с формами взаимодействия.

Вместе с тем эффективность деятельности по взаимодействию также зависит от ее нормативно-правового регулирования, материальной и технической базы субъектов взаимодействия, умения руководителей органов прокуратуры избегать конфликтов с региональными и местными органами власти.

5. Дана общая характеристика организационных форм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, каждая из которых применяется в зависимости от уровня правовой регламентации взаимодействия. Кроме того, в связи с антикоррупционной политикой государства, принятыми мерами по реформированию правоохранительной системы и обеспечению правопорядка, а также проведением прокурорами мониторинга состояния законности в правотворческой деятельности и правоприменительной практике раскрыты новые стороны реализации следующих форм взаимодействия: 1) взаимный обмен информацией; 2) совместная разработка и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью и коррупцией, а также их выполнение; 3) экспертная оценка прокурором нормативных правовых актов и их проектов (изучение на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, проведение антикоррупционной экспертизы); 4) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов; 5) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.

6. Определены и классифицированы проблемы, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти. В их число входят:

- проблемы правового характера (несовершенство законодательства и бюрократические препоны);

- проблемы ведомственного характера (появляются тогда, когда государственным интересам противопоставляются ведомственные);

- проблемы межличностного характера (возникают в процессе взаимоотношений работников прокуратуры и органов публичной власти, а также вследствие конфликта интересов);

- проблемы организационного характера: а) проблемы, связанные с реализацией прокурорами надзорных полномочий; б) проблемы кадровых ресурсов (снижение уровня профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, незначительная штатная численность прокурорских работников и служащих органов местного самоуправления на фоне существенного увеличения с 2004 года числа муниципальных образований); в) отдаленность и труднодоступность многих населенных пунктов; г) большой круг обязанностей прокурорских работников.

7. Обосновано, что совершенствованию института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности должны способствовать:

во-первых, организация взаимодействия информационных систем органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов;

во-вторых, обеспечение комплексного подхода к проблеме осуществления взаимодействия;

в-третьих, совершенствование контроля и руководства этой деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур;

в-четвертых, оптимальное распределение нагрузки на сотрудников, обеспечивающих реализацию полномочий по осуществлению взаимодействия (правильное распределение обязанностей);

в-пятых, совершенствование его методического обеспечения;

в-шестых, совершенствование профессионального мастерства прокурорских работников, а также государственных и муниципальных служащих;

в-седьмых, совершенствование работы в органах прокуратуры, органах государственной власти и муниципальных органах по подбору и расстановке кадров;

в-восьмых, совершенствование его научного обеспечения;

в-девятых, внедрение в деятельность органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов инновационных технологий;

в-десятых, совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

8. В целях повышения эффективности деятельности прокуроров по осуществлению взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества представляется необходимым сформулировать предложения о внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а именно:

а) дополнить разделом IV.1 «Иные направления деятельности прокуратуры»;

б) включить в него главу 1 «Взаимодействие прокуроров с органами публичной власти и институтами гражданского общества»;

в) включить в главу статьи 39.1 и 39.2, закрепляющие предмет взаимодействия и полномочия прокурора.

9. В инициативном порядке диссертантом разработан проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О взаимодействии органов прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами», предусматривающего порядок организации и осуществления рассматриваемой деятельности в условиях отсутствия ее законодательного урегулирования в настоящее время.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем научные положения раскрывают комплексный характер участия прокуратуры в осуществлении взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами; служат основой классификации направлений и форм такой деятельности, позволяющей установить ее потенциал и пути совершенствования; указывают способы и средства формирования организационных основ взаимодействия, чем обогащают науку о прокурорской деятельности и служат предпосылкой дальнейших теоретических исследований затронутой проблематики.

Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью использования сформулированных диссертантом теоретических положений, выводов и предложений в процессе осуществления взаимодействия прокуроров с работниками органов государственной власти и муниципальных органов, при подготовке методических рекомендаций по совершенствованию такой деятельности.

Апробация результатов диссертационного исследования нашла свое отражение в 9 научных статьях, в том числе в статье, опубликованной в ведущем рецензируемом журнале, указанном в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.

Положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (г. Москва, 2009 г.), «Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере» (г. Москва, 2009 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых» (г. Москва, 2010 г.), «Обеспечение единого правового пространства» (г. Москва, 2010 г.), «Обеспечение законности в Российской Федерации» (г. Москва, 2012 г.), а также «круглом столе» «Актуальные вопросы права и законности» (г. Москва, 2010 г.).

Структура диссертации включает введение, 3 главы, объединяющие 9 параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и литературы, а также приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, нормативные и эмпирические основы проведенного изыскания, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации полученных результатов.

Первая глава «Теоретические и правовые основы института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Институт взаимодействия прокуратуры с другими органами публичной власти в 1950 1980-х гг.» автором проведен исторический анализ взаимодействия прокуратуры с указанными субъектами. С учетом изученных источников отмечается, что в с момента воссоздания прокуратуры в системе органов советского государства действовала ленинская модель построения прокуратуры, которая предусматривала ее органическое вхождение в эту систему, и в целом зависела от ее развития. Из этого следует, что изначально предопределялись теснейшая связь прокуратуры с развитием политических процессов, а также сотрудничество с органами публичной власти.

Органы публичной власти в совокупности образовывали государственный аппарат, который включал в себя органы государственной власти и управления, судебные органы, органы прокуратуры и арбитража.

Правовую основу взаимодействия прокуратуры с названными органами составляли Конституции СССР 1936 и 1977 гг., Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г., иные законодательные акты СССР, приказы и указания Генерального прокурора СССР.

Основным направлением развития взаимоотношений прокуратуры с органами государственной власти (Советами) и управления являлось объединение их усилий, направленных на обеспечение социалистической законности. Эти взаимоотношения строились на основе взаимопомощи и делового сотрудничества. Вместе с тем прокуроры принимали активное участие в работе органов государственной власти и управления, в решении ими вопросов обеспечения социалистической законности.

Взаимоотношения прокуратуры и советского суда представляли собой осуществление ими своих полномочий по предупреждению и искоренению преступлений и других правонарушений. Необходимо отметить, что они носили не только организационный, но и процессуальный характер, так как прокурор принимал непосредственное участие в судебном процессе и, безусловно, являлся его участником.

Взаимодействие прокуратуры с органами арбитража осуществлялось на основе общности задач по укреплению законности в хозяйственной деятельности предприятий, организации и учреждений.

Во втором параграфе «Теоретические основы института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» раскрыт понятийный аппарат института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.

Автором изложена общая характеристика понятия взаимодействие, которое представляет собой широкое и емкое по содержанию и форме явление, охватывающее материальный и духовный мир и выступающее в качестве основного содержательного элемента различных социальных образований и систем Кобзарев Ф.М. Проблемы взаимодействия прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства: Монография. М., 2006. С. 22, 23..

Эта категория наиболее разработана социологией и социальной психологией, широко используется, кроме этих наук, в социальном управлении.

Диссертант анализирует конституционный подход к проблеме государственной власти. Как известно в Конституции Российской Федерации, когда рассматриваются и регулируются проблемы властных структур, речь идет только о государственной власти (а не еще какой-то другой, иной), об органах государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти - ст. 12). И что особенно существенно: принцип разделения властей формулируется также через призму государственной власти (ст. ст. 10 и 11).

Помимо этого во фрагментарной форме рассматриваются некоторые мнения, суждения и выводы специалистов в области государственно-правовых знаний, касающиеся определения сущности государственной власти.

Автором проанализированы и систематизированы основополагающие теоретические и конституционные нормативные установки, характеризующие понятие органа государственной власти. Во фрагментарной форме также представлены дефиниции ведущих правоведов, которые в своих трудах уделяли внимание теории органов государственной власти.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Считается, что термин «органы местного самоуправления» является конституционным, так как он используется во многих статьях Конституции Российской Федерации (ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130-132).

Диссертант соглашается с мнением О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева о том, что органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий¹¹ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2010. С. 227..

В настоящее время совершенно идентичное определение термина «органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах: от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основе анализа научных источников по социологии и с учетом специфики рассматриваемого направления прокурорской деятельности автором сформулировано понятие института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами (далее - институт взаимодействия), который представляет собой исторически сложившуюся и социально обусловленную совокупность взаимосвязанных действий и решений прокуроров и представителей органов публичной власти, направленных на выполнение задач в рамках достижения поставленных перед ними единых целей.

В третьем параграфе «Правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» отмечается, что в настоящее время правовые основы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами определяются Конституцией Российской Федерации, конституционными и федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, иными законодательными и подзаконными актами, а также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации.

Диссертант приходит к выводу, что нормы ст. 72 и ст. 114 Конституции Российской Федерации являются фундаментальными для определения общих целей и задач взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) определены положения, которые, по мнению автора, формируют институт взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальным органами (п. 2 ст. 4, ст. 7, п. 2 ст. 8, ст. 9, ст. 9.1).

Важной нормативной основой являются правовые акты, в которых закреплены статусные характеристики органов публичной власти, принципы организации и деятельности, требования, предъявляемые к профессиональным качествам прокуроров и работников органов власти, служат ориентиром для выбора параметров их сотрудничества (например, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Отмечается, что общие цели прокуратуры и суда как основа сотрудничества, конкретизированы в нормах процессуальных законов (ст. 6 УПК, ст. 2 ГПК и ст. 2 АПК).

Организация работы прокуратуры по вопросам взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами регламентируется соответствующими приказами Генерального прокурора Российской Федерации См. приказы Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144, от 02.10.2007 № 155, от 07.12.2007 № 195, от 24.11.2008 № 243, от 20.12.2010 № 445, от 28.12.2010 № 400. Отдельно стоит выделить приказ Генерального прокурора РФ и Министерства финансов РФ от 20.01.2009 № 12/3н..

Автором установлено, что взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется также на основе соответствующих соглашений о сотрудничестве.

Вторая глава «Организация работы прокуратуры по вопросам взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Современное состояние взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» определяется место взаимодействия прокуратуры с названными органами публичной власти в системе внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации, поскольку в теории прокурорской деятельности не сложилось единого мнения о его функциональной принадлежности.

Взаимодействие попадает под характеристику участка деятельности прокуратуры, который представляет собой направление прокурорской деятельности, осуществляемое в целях обеспечения выполнения возложенных на нее функций, характеризующееся преимущественно ведомственным (межведомственным) регулированием порядка совершения (выполнения) прокурорами значимых действий и решений.

Отмечается, что активизации взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами способствовали такие обстоятельства, как:

во-первых, акцентирование внимания прокуроров на взаимодействие с органами публичной власти со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации и выделение этого направления в число приоритетных;

во-вторых, накопление прокурорами положительного опыта работы по вопросам взаимодействия и его распространение;

в-третьих, организационные изменения в структуре как Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и прокуратур субъектов Российской Федерации;

в-четвертых, обращение к вопросам взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в методических пособиях;

в-пятых, совершенствование правовой основы взаимодействия, прежде всего путем принятия ряда новых законов, подписания различных соглашений о сотрудничестве, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.

Проанализированы данные официальной статистики о работе прокуроров по формам «П» и «ОН» за 2000-2011 гг., «К» за 2009-2011 гг., «ВОиПП» и «НПА» за 2011 г. По результатам анализа:

во-первых, сделан вывод об активизации деятельности органов прокуратуры по информированию органов власти о состоянии законности;

во-вторых, определены данные форм статистической отчетности «К», «НПА» и «ВОиПП», которые могут быть использованы для анализа взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами.

Изучив современное состояние взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и их структурными подразделениями, автор делает вывод о том, что эта деятельность оказывает позитивное влияние на решение стоящих перед прокуратурой задач в сфере обеспечения законности. Она осуществляется в разных формах, а именно: 1) информирование органов власти о состоянии законности; 2) участие в работе различных структур органов власти; 3) проведение одновременных проверок, 4) привлечение специалистов; 5) оказание правовой помощи нуждающимся в ней органам и должностным лицам. Также Генеральная прокуратура Российской Федерации оказывает организационную и методическую помощь прокуратурам субъектов Российской Федерации в улучшении взаимодействия с органами государственной власти регионов и местного самоуправления.

В прокуратурах регионального уровня организация взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации.

На основе анализа данных 126 докладных записок по результатам работы прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур за 2007-2011 гг. определены регионы, в которых взаимодействие с органами государственной власти и муниципальными органами осуществляется наиболее эффективно. К таковым относятся Архангельская, Пензенская, Самарская области. При этом главными критериями оценки эффективности рассматриваемой деятельности в настоящее время являются количественные показатели, отражающие реализацию отдельных форм взаимодействия. Например, для анализа использовались данные официальной статистической отчетности о работе прокурора по участию в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (форма НПА), которые коррелируются с формами взаимодействия.

Во втором параграфе «Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти» и третьем параграфе «Формы взаимодействия прокуратуры с органами местного самоуправления» исследованы апробированные практикой формы взаимодействия прокуратуры с названными органами публичной власти.

Дана характеристика организационных форм взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами, каждая из которых применяется в зависимости от уровня правовой регламентации взаимодействия. Наибольшее распространение в правоприменительной практике получили традиционные формы, в том числе: 1) совместная подготовка проектов нормативных правовых актов; 2) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти и муниципальных органов; 3) участие представителей соответствующих органов в работе межведомственных совещаний; 4) совместное участие в правовом просвещении граждан; 5) проведение совместных мероприятий по повышению квалификации; 6) консультирование друг друга по широкому спектру вопросов, затрагивающих интересы обоих сторон.

С учетом стоящих перед органами прокуратуры в современных условиях задач раскрыты новые стороны реализации таких форм взаимодействия как: взаимный обмен информацией; совместная разработка и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью и коррупцией, а также их выполнение; экспертная оценка прокурором нормативных правовых актов и их проектов; участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов и координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.

Глава третья «Совершенствование института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами в сфере обеспечения законности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Проблемы, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти» автором установлены и классифицированы проблемы правового, организационного, межведомственного и иного характера, возникающие в процессе взаимодействия прокуратуры с органами публичной власти, а также предложены пути и средства их решения.

Для решения проблем правового характера диссертантом предлагается комплекс мер, способствующих повышению эффективности этой деятельности, в том числе:

внести изменения в федеральное законодательство, регулирующее деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, об обязательности представления в прокуратуру для изучения проектов нормативных правовых актов;

в целях придания деятельности прокуроров по взаимодействию упорядоченного характера внести соответствующие изменения в Закон о прокуратуре, а также на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации издать целевой организационно-распорядительный документ, регулирующий вопросы взаимодействия с органами государственной власти и муниципальными органами, в других приказах и указаниях более акцентированно уделять внимание вопросам взаимодействия.

Решение проблем организационного характера видится:

в утверждении порядка информирования прокурорами региональных и местных руководителей об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих сферу их компетенции, представления сведений о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в субъектах Российской Федерации и влияющих на состояние законности;

в формировании действенной системы совместной с органами публичной власти учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере обеспечения законности;

в более активном использовании возможностей Интернета для оперативного обмена информацией по вопросам состояния законности.

Целям решения проблем в реализации института взаимодействия, обусловленных межведомственными противоречиями, по мнению диссертанта, солидарного с другими авторами, могут способствовать в том числе: 1) создание в России института независимого прокурора; 2) принятие на основе Модельного закона «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти» от 15.11.2003 федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность, в котором предусмотреть формирование специальных государственных органов по противодействию лоббистским проявлениям в правотворческой сфере.

Для разрешения проблем межличностного характера необходимо использовать механизм посредничества, а урегулирование конфликта интересов осуществлять путем изменения правового статуса должностного лица вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, причем данная процедура в равной степени может быть распространена и на прокурорских работников.

Во втором параграфе «Направления совершенствования института взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами» автор раскрывает основные направления, по которым может идти совершенствование института взаимодействия.

По мнению диссертанта, главное направление повышения эффективности института взаимодействия - это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик, а также устранение тех недостатков и упущений (факторов), которые имеют место как в органах прокуратуры, так и в других органах публичной власти.

Направлениями совершенствования института взаимодействия являются: организация взаимодействия информационных систем органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов; обеспечение комплексного подхода к проблеме осуществления взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти и муниципальными органами; совершенствование контроля и руководства осуществления взаимодействия со стороны вышестоящих прокуратур; оптимальное распределение нагрузки на прокуроров, обеспечивающих реализацию полномочий по осуществлению взаимодействия; совершенствование методического обеспечения института взаимодействия; совершенствование профессионального мастерства прокурорских работников, а также государственных и муниципальных служащих; совершенствование законодательства об организации и деятельности органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов; совершенствование работы в органах прокуратуры, органах государственной власти и муниципальных органах по подбору и расстановке кадров; совершенствование научного обеспечения института взаимодействия; внедрение в деятельность органов прокуратуры, органов государственной власти и муниципальных органов инновационных технологий; совершенствование процедур координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью с участием иных органов публичной власти.