Размещено на http://www.Allbest.ru/

Прокурорский надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной собственности

Н.В. Крючкова



1. Правовое регулирование

Основу правового регулирования отношений государственной (муниципальной) собственности и управления государственным (муниципальным) имуществом в Российской Федерации составляют положения: Конституции Российской Федерации; Гражданского кодекса Российской Федерации; Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Федерального закона от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федерального закона от 14.11.2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; Федерального закона от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»; Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»; Федерального закона от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах»; Федерального закона от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федерального закона от 29.07.1998 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Важнейшими конституционными принципами, на которых базируются отношения публичной собственности, являются:

признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности (ч.2 ст.8 Конституции РФ);

разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (ч.3 ст.11, ст.12, п.«д» ст.71, п.«в» и «г» ст.72, ст.73 Конституции РФ);

признание самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов владения, пользования, распоряжения и управления муниципальной собственностью (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132 Конституции РФ);

использование и охрана земли и других природных ресурсов, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9, ч.2 ст.36 Конституции РФ).

В соответствии со ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: федеральная государственная собственность и управление ею; гражданское законодательство (согласно п.1 ст.2 Гражданского кодекса РФ оно, в частности, определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав).

Согласно ст.72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти, в том числе управляют своей собственностью.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации содержат общие положения, регламентирующие отношения региональной собственности. В каждом субъекте Российской Федерации приняты законы, подробно и комплексно регулирующие порядок управления и распоряжения собственностью субъекта. Таковы, например, Закон Республики Башкортостан от 20.07.2004 №96-З «Об управлении государственной собственностью Республики Башкортостан», Закон Пермского края от 14.12.2007 №150-ПК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края», Закон Нижегородской области от 08.05.2003 №31-З «Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области». Порядок и условия приватизации имущества субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами определяются порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, порядок и условия приватизации муниципального имущества (п.5 ч.10 ст.35, ч.и 3 ст.51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

При осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов, регламентирующих распоряжение государственной (муниципальной) собственностью, прокурорам необходимо учитывать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование именно порядка (процедур) распоряжения публичной собственностью. Особенности возникновения и прекращения права государственной (муниципальной) собственности, а также совершение сделок с имуществом субъекта Российской Федерации (муниципальным имуществом) регламентируются федеральными законами, нормам которых не должны противоречить положения региональных и муниципальных нормативных правовых актов (п.«о» ст.71, п.«к» и «н» ст.72, ст.76 Конституции РФ; п.1 ст.2 Гражданского кодекса РФ; п.4 ст.26.11, п.1 и 2 ст.26.12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч.6 ст.50, ч.1 и 2 ст.51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно п.5 ст.214 Гражданского кодекса РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются между публично-правовыми образованиями в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. Разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами осуществляется правовыми актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям может принадлежать только то имущество, которое необходимо для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законодательством. Имущество, которое может находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальных образований, обозначено соответственно в ч.11 ст.154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №122-ФЗ), в ст.26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Порядок передачи соответствующего имущества при его перераспределении установлен ч.11 - 11.2 ст.154 Федерального закона №122-ФЗ.

До настоящего времени разграничение публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, а также между муниципальными образованиями не завершено. Потребность перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями возникает также по мере дальнейшего разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными, региональными) и местного самоуправления.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» подлежит применению в части, не противоречащей положениям вышеуказанных законов.

В соответствии со ст.214, 215 Гражданского кодекса РФ государственное и муниципальное имущество подразделяется на нераспределенное (составляющее государственную (муниципальную) казну) и распределенное - закрепляемое за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и государственными (муниципальными) учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, являющиеся в предусмотренных законами случаях учредителями (участниками) хозяйственных обществ, обладают имущественными правами на получение части прибыли хозяйственного общества в зависимости от величины доли в уставном капитале или правом на дивиденды по государственному (муниципальному) пакету акций, а также правами на участие в управлении хозяйственными обществами.

Распоряжение государственным (муниципальным) имуществом осуществляется уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации с учетом положений других федеральных законов, применение которых обусловлено особым публично-правовым характером отношений государственной (муниципальной) собственности.

В частности, ст.8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» предусмотрена обязательность (за установленными в указанной статье исключениями) проведения оценки вовлеченных в сделку объектов, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям. Положениями ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» определены особенности порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного (муниципального) имущества.

Организация управления государственным (муниципальным) имуществом

В соответствии со ст.125, 214, 215 Гражданского кодекса РФ от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права собственника осуществляют органы государственной власти, местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно подп.«г» п.2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Указанное определение дано для целей названного Указа, вместе с тем применимо в целом к отношениям по управлению государственным (муниципальным) имуществом.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное управление федеральным имуществом и полномочия собственника федерального имущества, в том числе права акционера (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее - Росимущество), находящееся в ведении Министерства экономического развития РФ (далее - Минэкономразвития РФ). Положение о Росимуществе утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 №432. Приказом Минэкономразвития РФ от 01.11.2008 №374 утверждено Типовое положение о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, которым является территориальное управление Росимущества в субъекте Российской Федерации.

Росимущество также осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью: федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений; федерального имущества, переданного в установленном порядке иным лицам; земельных участков, находящихся в федеральной собственности. В пределах своей компетенции Росимущество осуществляет проверки использования имущества, находящегося в федеральной собственности, организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий (учреждений), а также иных юридических лиц в целях определения эффективности использования и сохранности федерального имущества. При выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

Росимущество наделено правом обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом, а также признания движимого имущества бесхозяйным.

Отдельными полномочиями по управлению федеральным имуществом в сфере своей деятельности также наделены иные федеральные органы исполнительной власти.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление государственным имуществом субъектов Российской Федерации, муниципальным имуществом, регламентируются соответственно законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В случаях и порядке, предусмотренных законодательством, отдельными полномочиями собственника государственного (муниципального) имущества могут быть наделены юридические лица (п.3 ст.125, п.3 ст.214, п.2 ст.215 Гражданского кодекса РФ).

Например, отдельными полномочиями собственника федерального имущества наделена Российская академия наук и отраслевые академии наук (ст.6, 7 Федерального закона от 22.081996 №127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»). Во многих субъектах Российской Федерации созданы фонды имущества субъектов В основном в форме учреждений, подведомственных региональным органам управления имуществом, которые в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации осуществляют отдельные полномочия собственника регионального имущества.

Специализированные органы контроля

Определенными контрольными функциями в сфере отношений государственной (муниципальной) собственности наделены: Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации, контрольно-счетные палаты (ревизионные комиссии, иные контрольные органы) муниципальных образований; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы финансового контроля субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия и соответствующие уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 11.01.1995 №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» одной из ее задач является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации действуют в соответствии с региональными законами. Так, например, Законом «О контрольно-счетной палате Воронежской области» в качестве одной из ее задач указано определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств Воронежской области и использования государственной собственности Воронежской области.

Приказом Генерального прокурора от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорам предписано обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь - со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с п.5.1.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзоре), утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 №278, среди ее полномочий осуществление контроля и надзора за использованием материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Росфиннадзор вправе проверять в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей.

Федеральная антимонопольная служба в соответствии с положениями Федерального закона «О защите конкуренции» осуществляет контроль за соблюдением порядка заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и пользования государственным (муниципальным) имуществом, антимонопольных требований к торгам, за предоставлением государственных или муниципальных преференций путем передачи государственного (муниципального) имущества либо предоставления имущественных льгот (например, по арендной плате).

2. Типичные нарушения законов

Анализ материалов прокурорского надзора, правоприменительной практики контролирующих органов, судебной практики позволяет выделить типичные нарушения законов в сфере отношений государственной (муниципальной) собственности.

Нарушения законов при издании нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной (муниципальной) собственности. Наиболее распространены:

1. Издание нормативных правовых актов, регулирующих отношения, не являющиеся предметом ведения соответствующего уровня власти.

Так, решением Нижегородского областного суда от 24.09.2009 по заявлению прокурора области признаны недействующими нормы Закона «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области», предусматривающие возможность наделения Правительства области полномочиями по перемещению региональных объектов культурного наследия, тогда как положения Федерального закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» допускают такое перемещение только по решению Правительства РФ и не относят данный вопрос к компетенции субъекта Российской Федерации.

2. Издание нормативных правовых актов с превышением компетенции.

Например, издание местной администрацией муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, тогда как п.5 ч.10 ст.35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные вопросы относятся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

3. Несвоевременное приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с изменениями законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Так, в 2008-2009 гг. многими прокурорами применялись меры реагирования, направленные на приведение региональных и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О защите конкуренции» в части регламентации порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

4. Отсутствие или неполнота правового регулирования отношений, необходимость которого установлена законом. Наибольшее количество таких нарушений имеет место на муниципальном уровне. В частности, органами местного самоуправления не принимаются муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие:

порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (п.5 ч.10 ст.35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

порядок планирования и принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества (ч.3 ст.51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п.1 ст.10, п.4 ст.14 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений (п.6 ч.10 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем (ч.5 ст.8 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).

Нарушения законов в процессе управления государственным (муниципальным) имуществом. Наиболее распространены:

1. Нарушения законов о разграничении публичной собственности:

неправомерное отнесение к собственности публично-правовых образований одного уровня имущества, которое согласно закону должно находиться в собственности публично-правового образования другого уровня (например, отнесение к собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества, которое должно находиться в федеральной собственности; отнесение к собственности муниципального района имущества, которое должно находиться в собственности поселения);

непринятие органами государственной власти (местного самоуправления) мер, направленных на разграничение государственного (муниципального) имущества в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (ч.11-11.2 ст.154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ, п.3 ч.1, п.3 ч.7, п.3 ч.8 ст.85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

нарушение порядка разграничения публичной собственности, регламентированного ч.11-11.2 ст.154 Федерального закона от 22.08.2004 №122-ФЗ с учетом правовой позиции, отраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2006 №8-П по делу о проверке конституционности ряда положений ч.11 ст.154 названного Закона.

2. Ненадлежащие учет и ведение реестров государственного (муниципального) имущества в нарушение положений п.2 ст.131 Гражданского кодекса РФ, п.4 ст.26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч.6 ст.50, ч.5 ст.51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 16.07.2007 №447 «О совершенствовании учета федерального имущества».

3. Бездействие органов местного самоуправления, не принимающих меры к постановке на учет и признанию права муниципальной собственности в соответствии со ст.225 Гражданского кодекса РФ на бесхозяйное недвижимое имущество, которое может находиться в собственности соответствующих муниципальных образований и необходимо для реализации полномочий органов местного самоуправления.

4. Отсутствие государственной регистрации права собственности публично-правовых образований на недвижимое имущество, иных вещных прав на него, сделок с недвижимым имуществом в нарушение п.1 ст.131, ст.164, п.2 ст.651 Гражданского кодекса РФ, положений Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

5. Незаконное распоряжение государственным (муниципальным) имуществом органами управления государственной (муниципальной) собственностью:

отчуждение, предоставление в пользование с превышением компетенции, в том числе без учета разграничения государственного (муниципального) имущества на федеральное, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, в собственности различных категорий муниципальных образований;

неправомерное отчуждение государственного (муниципального) имущества (в том числе не подлежащего отчуждению; с нарушением установленного порядка, например предусмотренного законодательством о приватизации);

неправомерная передача имущества в безвозмездное пользование;

предоставление имущества в пользование с нарушением установленного порядка, в том числе без проведения торгов в нарушение положений ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», без оформления договоров;

«скрытая аренда» - заключение различных договоров (например, содержания и обслуживания, хранения объектов недвижимости) в целях обхода процедуры торгов, установленной для передачи государственного (муниципального) имущества в пользование, -

например, Гатчинским прокурором Ленинградской области в ходе проверки было установлено, что администрацией муниципального образования в нарушение ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» с индивидуальным предпринимателем заключены договоры по содержанию, обслуживанию здания бани, находящегося в муниципальной собственности, и оказанию услуг населению, фактически «прикрывавшие» арендные отношения. По представлению прокурора нарушения устранены. Виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности;

районным прокурором Хабаровского края выявлено свыше 20 договоров хранения объектов недвижимого имущества с правом пользования, которые фактически подменяли собой договоры аренды или безвозмездного пользования;

отчуждение, предоставление с пользование государственного (муниципального) имущества в нарушение положений ст.8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» без проведения оценки, по заниженной стоимости.

6. Ненадлежащее осуществление органами управления государственным (муниципальным) имуществом контроля за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного (муниципального) имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений, переданного в установленном порядке иным лицам; за деятельностью представителей публично-правовых образований в органах управления юридических лиц с государственным (муниципальным) участием.

Непринятие мер по защите государственных (муниципальных) имущественных интересов, привлечению виновных в причинении ущерба к ответственности.

7. Необеспечение полноты и своевременности поступления в бюджеты неналоговых доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; части прибыли унитарных предприятий; прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, дивидендов по акциям, принадлежащим публично-правовым образованиям, в нарушение ст.41, 42, 51, 57, 62 Бюджетного кодекса РФ.

Нарушения законов о приватизации государственного (муниципального) имущества. Наиболее распространены.

1. Утверждение планов (программ) приватизации, принятие решений об условиях приватизации не уполномоченными в соответствии с положениями Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Федеральный закон №178-ФЗ), нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (муниципальными правовыми актами) органами (п.п.3, 7, абз. 2 п.п.9 п.1, п.2 ст.6, п.1 ст.10, п.4 ст.14 Федерального закона №178-ФЗ).

2. Отчуждение имущества в отсутствие плана (программы) приватизации.

3. Включение в состав приватизируемого имущества объектов, не подлежащих приватизации в соответствии с п.3 ст.3, п.4 ст.11, п.1 ст.30, п.6 ст.43 Федерального закона №178-ФЗ.

4. Отчуждение государственного (муниципального) имущества, минуя установленные ст.13 Федерального закона №178-ФЗ способы приватизации.

Так, по материалам проверки, проведенной прокуратурой Александровского района Томской области было возбуждено уголовное дело по ч.2 ст.285 Уголовного кодекса РФ в отношении главы муниципального образования Т., который, действуя из корыстной заинтересованности, вопреки интересам службы, с нарушением положений ст.217 Гражданского кодекса РФ, ст.13, 34 Федерального закона №178-ФЗ 09.12.2008, заключил от лица муниципального образования заведомо экономически невыгодный договор мены с ООО «Т». Согласно договору муниципальное образование получило неликвидное имущество в виде баржи, непригодной к эксплуатации в связи с большим износом, стоимостью около 80 тыс. руб. В обмен обществу передано муниципальное имущество в виде баржи, балансовая стоимость которой на момент отчуждения составила свыше 433 тыс. руб. Уголовное дело направлено в суд для рассмотрения по существу. Решением арбитражного суда, вступившим в законную силу, удовлетворен иск прокурора Томской области о признании указанной сделки мены недействительной и применении реституции.

Также имеют место факты отчуждения имущества под видом расчетов с кредиторами (например, передача объектов публичной собственности в качестве оплаты по договорам подряда, оказания услуг), путем внесения в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Нередко для отчуждения имущества в обход приватизационных процедур используется его предварительное закрепление на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями с последующей реализацией с согласия органа управления государственным (муниципальным) имуществом заранее известным заинтересованным лицам В соответствии с подп. 9 п.2 ст.3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления..

5. Ненадлежащее информационное обеспечение приватизации: неопубликование (опубликование не в полном объеме, с несоблюдением установленных сроков) планов (программ) приватизации, информационных сообщений о продаже; информации о результатах сделок приватизации в нарушение требований ст.15 Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ.

6. Нарушения порядка проведения торгов по продаже государственного и муниципального имущества:

нарушение антимонопольных требований к торгам (ст.19 Федерального закона «О защите конкуренции»);

предоставление не предусмотренных льгот и преимуществ конкретным покупателям;

признание состоявшимися торгов, в которых фактически принял участие только один участник.

7. Занижение стоимости имущества, подлежащего приватизации.

Так, приговором Кировского районного суда г. Томска от 04.12.2009 по ч.1 ст.285 УК РФ осужден бывший исполняющий обязанности руководителя территориального управления Росимущества по Томской области Н., который признан виновным в том, что по предложению генерального директора ФГУП «Завод пищевых продуктов «Томский» (ЗПП «Томский») М. об обеспечении ему максимально выгодных условий для приобретения предприятия при его приватизации, реализовывал по согласованию с М. долгосрочную схему, направленную на снижение рыночной стоимости имущественного комплекса ФГУП.На основании распоряжения Н. комплекс объектов недвижимости предприятия, в целях уменьшения состава имущества, подлежащего внесению в уставный капитал ОАО «ЗПП «Томский», и соответственно его приватизационной стоимости, были переданы по акту приема-передачи в казну Российской Федерации с указанием, что остаточная стоимость ряда строений равна нулю. Осуществляя в соответствии с замещаемой должностью по поручению Росимущества полномочия собственника от лица государства и будучи в связи с этим назначенным председателем совета директоров ОАО «ЗПП «Томский», Н. из корыстной заинтересованности осуществлял действия, направленные на подготовку и проведение приватизации пакета акций предприятия, 100% которых принадлежали государству, по заведомо заниженной цене. В результате указанных действий оценка государственного пакета акций общества, выставленного на аукцион, была занижена более чем на 43, 5 млн. руб.

Указанный аукцион и заключенный на нем договор купли-продажи 100% пакета акций признаны недействительными вступившим в законную силу решением суда по иску прокурора Томской области, в связи с занижением стоимости акций и существенными нарушениями порядка проведения аукциона, в котором вопреки требованиям ст.447 Гражданского кодекса РФ, п.3 ст.18, п.2 ст.19 Федерального закона №178-ФЗ принимал участие фактически один покупатель.

8. Невыполнение покупателями условий приобретения государственного (муниципального) имущества в собственность (условий договоров купли-продажи), предусмотренных ст.20, 29, п.4 ст.30, ст.31 Федерального закона №178.

9. Использование незаконного средства платежа при оплате приватизируемого имущества в нарушение ст.34 Федерального закона №178-ФЗ (например, заключение договоров мены, использование для оплаты векселей).

10. Неперечисление (несвоевременное перечисление) средств от продажи в бюджеты, нецелевое использование этих средств.

Распространены нарушения положений Федерального закона от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №159-ФЗ):

1) формирование прогнозных планов приватизации, принятие решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества без учета положений Федерального закона №159-ФЗ, направленных на реализацию преимущественного права выкупа арендаторами из числа субъектов малого и среднего бизнеса;

2) воспрепятствование органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления реализации представителями малого и среднего предпринимательства права приобретения арендуемого имущества в заявительном порядке, предусмотренном ст.9 Федерального закона №159-ФЗ:

незаконные отказы в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества; уклонение от рассмотрения заявлений предпринимателей;

необоснованное расторжение договоров аренды с субъектами малого и среднего предпринимательства, имеющими право на выкуп арендованных помещений;

неправомерная передача арендованных помещений в хозяйственное ведение (оперативное управление) государственным и муниципальным предприятиям (учреждениям) О правовой оценке арбитражными судами таких фактов, а также необоснованного расторжения договоров аренды см. п.5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.11.2009 № 134 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». ;

необоснованное включение арендованных объектов в перечни имущества, предназначенного для предоставления во владение и пользование субъектам малого и среднего предпринимательства в порядке ст.18 Федерального закона от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» В соответствии с ч.4.2 ст.18 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации государственное и муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собственность субъектов малого или среднего предпринимательства, арендующих это имущество. (в отсутствие изданного в соответствии с ч.4.1 ст.18 названного Закона нормативного правового акта, регламентирующего порядок формирования, ведения, опубликования указанных перечней; в период обжалования предпринимателями отказа в предоставлении преимущественного права выкупа);

3) незаконное предоставление права преимущественного выкупа арендованного помещения лицам, не относящимся к категории субъектов малого и среднего предпринимательства; не отвечающим условиям, предусмотренным ст.3 Федерального закона №159-ФЗ;

4) предоставление права выкупа большего по площади помещения, чем предусмотрено законодательством (п.3 ст.3, ч.1 ст.9 Федерального закона №159-ФЗ);

Нарушения законов о государственной (муниципальной) собственности, связанные с деятельностью государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений. Наиболее распространены.

1. Несоответствие содержания уставов предприятий, учреждений требованиям закона (ст.9 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон №161-ФЗ), п.3 ст.14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст.7 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Например, в уставах унитарных предприятий не определяется порядок назначения на должность руководителя предприятия, порядок заключения с ним трудового договора, отсутствуют сведения о перечне фондов, а также о порядке их формирования и использования.

2. Незаконное распоряжение органами, осуществляющими полномочия собственника, имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, оперативного управления унитарным предприятиям, учреждениям:

изъятие имущества из хозяйственного ведения государственных (муниципальных) предприятий в нарушение положений ст.295 Гражданского кодекса РФ, ст.20 Федерального закона №161-ФЗ, не предусматривающих такого права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении (подобные действия лишают предприятие возможности осуществлять уставную деятельность и могут привести его к банкротству);

распоряжение имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за казенным предприятием, учреждением, без его изъятия, как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению, в порядке, установленном п.2 ст.296 Гражданского кодекса РФ, п.2 ст.20 Федерального закона №161-ФЗ), -

например, по протестам прокурора Зубово-Полянского района Республики Мордовия отменены 3 распоряжения главы Администрации района, которыми в нарушение п.2 ст.296 Гражданского кодекса РФ муниципальное имущество было передано от одного образовательного учреждения другому без изъятия в установленном порядке.

3. Нарушения органами управления государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, учреждениями положений законов, регламентирующих порядок пользования, распоряжения имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения, оперативного управления:

нецелевое использование имущества; совершение сделок, противоречащих целям и предмету деятельности унитарных предприятий, учреждений в нарушение п.1 ст.49, п.3 ст.50, п.1 ст.120, п.1 ст.296 Гражданского кодекса РФ, п.1 ст.3 Федерального закона №161-ФЗ, ч.7 ст.2, ч.1 и 7 ст.4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», устанавливающих специальную (целевую) правоспособность названных юридических лиц;

совершение сделок с имуществом, находящимся на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, а также иных сделок, без согласия собственника, когда получение такого согласия предусмотрено законом (п.2 ст.295, п.1 ст.297, ст.298 Гражданского кодекса РФ, п.2 ст.6, ст.18, 19, 22, 23, 24 Федерального закона №161-ФЗ, ст.3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»);

совершение сделок с имуществом, требующих согласия собственника, без проведения оценки в соответствии со ст.8 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», по заниженной стоимости, -

например, 02.02.2010 по требованию надзирающего прокурора, неоднократно отменявшего незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в отношении директора организации научного обслуживания опытного производственного хозяйства (ОНО ОПХ) Государственного научного учреждения Кабардино-Балкарского НИИ сельского хозяйства РАСХН Д. возбуждено уголовное по ч.1 ст.201 УК РФ. Д. без согласования с территориальным управлением Росимущества, на основании соглашения о добровольном исполнении решения суда передал в пользу ООО «А», учредителем и руководителем которого является его родной брат, закрепленные за ОНО ОПХ административное здание и здание котельной в счет погашения долга на сумму 373 тыс. руб., тогда как согласно проведенной оценке рыночная стоимость указанных объектов составляет 1,5 млн. руб.;

нарушение установленного ст.17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» порядка предоставления имущества в пользование другим лицам (путем проведения торгов);

факты «скрытой аренды», -

так, в ходе проверки, проведенной прокуратурой Московской области, установлено, что ФГУП «Реутовская база медицинской продукции» заключено 11 договоров о предоставлении рабочих мест, являющихся скрытой формой аренды. Из содержания договоров усматривается, что в пользовании фактически находится именно недвижимое имущество - помещение, а не рабочие места. Косвенным доказательством скрытой формы аренды является и право ФГУП повышать стоимость услуг в связи с повышением коммунальных тарифов, а также обязанность получателя услуги обеспечивать сохранность помещения, что свойственно арендным отношениям. По выявленным нарушениям Реутовской горпрокуратурой в адрес и.о. директора ФГУП внесено представление, по результатам рассмотрения которого все договоры такого рода расторгнуты.

4. Неперечисление (неполное, несвоевременное перечисление) части прибыли унитарных предприятий в бюджеты в нарушение ст.17 Федерального закона №161-ФЗ.

5. Непредставление государственным (муниципальным) унитарным предприятием, учреждением в орган управления государственным (муниципальным) имуществом необходимых сведений для учета имущества, нарушение порядка и сроков преставления таких сведений.

6. Отсутствие регистрации прав хозяйственного ведения, оперативного управления на недвижимое имущество, сделок, совершаемых с ним.

Нарушения законов в сфере реализации публично-правовыми образованиями прав акционеров. Наиболее распространены.

1. Отсутствие контроля со стороны органов управления имуществом за деятельностью представителей в акционерных обществах.

2. Ненадлежащее выполнение представителями в органах управления обществами своих обязанностей:

неучастие в работе органов управления обществом;

голосование на общем собрании (в совете директоров) вопреки полученным от органов управления государственным (муниципальным) имуществом указаниям (директивам);

непринятие представителями мер по пресечению незаконных действий органов управления обществом, несмотря на ухудшение экономического положения общества (возникновение задолженности по заработной плате, налогам);

непредставление (несвоевременное представление) отчетов о своей деятельности.

3. Непринятие органами управления имуществом, представителями публично-правовых образований в органах управления акционерных обществ мер для обеспечения поступления в бюджеты дивидендов по акциям, находящимся в собственности публично-правовых образований.

4. Незаконное отчуждение имущества обществ, в том числе совершение органами управления акционерных обществ сделок с имуществом обществ без предварительного одобрения советом директоров (наблюдательным советом), общим собранием акционеров в случаях, когда такое одобрение предусмотрено Федеральным законом «Об акционерных обществах» либо уставом общества (крупные сделки, сделки с заинтересованностью - ст.78 - 84 Федерального закона «Об акционерных обществах»).

Так, в ходе прокурорской проверки было установлено, что ОАО с государственным участием «И» совершены 2 сделки по реализации нежилых помещений, которые в нарушение положений Федерального закона «О бухгалтерском учете» не были отражены в бухгалтерской отчетности предприятия в качестве основных средств. Указанное свидетельствует о возможном занижении балансовой стоимости активов с целью уклонения от признания сделок крупными, как превышающих 25% балансовой стоимости активов, для совершения которых в соответствии со ст.79 Федерального закона «Об акционерных обществах» требовалось одобрение совета директоров и которое получено не было. По вышеназванным фактам прокуратурой Центрального административного округа г. Омска была организована проверка в порядке ст.144 Уголовно-процессуального кодекса РФ.

5. Передача органами управления акционерных обществ имущества в пользование без оформления договоров аренды; непринятие мер по взысканию задолженности по арендной плате.

Например, по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по ч.1 ст.201 Уголовного кодекса РФ по факту использования руководителем ОАО «К» с государственным участием своих полномочий вопреки законным интересам общества в целях извлечения прибыли и преимуществ для себя. Имущество предприятия сдавалось им в аренду, при этом арендная плата на расчетный счет предприятия не поступала.

Нарушения законов в сфере распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства. Наиболее распространены.

1. Распоряжение имуществом, не уполномоченным органом, каковым является Росимущество (его территориальные управления).

Например, распоряжение незаконно заготовленной древесиной, являющейся вещественным доказательством по уголовным делам о незаконных рубках, лесхозами, а не территориальным управлением Росимущества; самостоятельное уничтожение органами внутренних дел изъятой алкогольной продукции, вещественных доказательств.

2. Избрание ненадлежащего способа распоряжения имуществом, незаконное уничтожение имущества.

Так, территориальным управлением Росимущества по Омской области осуществлена реализация товаров народного потребления, обращенных в собственность Российской Федерации (предметов одежды), являвшихся согласно п.1 ст.1515 Гражданского кодекса РФ контрафактными, тогда как в соответствии с п.4 ст.1252 Гражданского кодекса РФ они подлежат уничтожению.

Вступившим с законную силу решением арбитражного суда от 09.11.2009 удовлетворен иск прокурора Магаданской области о признании недействительным договора возмездного оказания услуг по разборке и утилизации обращенного в собственность государства конфискованного судна, заключенного между территориальным управлением Росимущества и индивидуальным предпринимателем. Договор противоречил ч.4 ст.54 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», предусматривающей, что утилизации должна предшествовать процедура реализации конфискованного судна на торгах, а также был заключен территориальным управлением с превышением предоставленных Росимуществом полномочий.

3. Незаконные отказы территориальных управлений Росимущества принять имущество, обращенное в собственность государства, для дальнейшего распоряжения. Непринятие мер по реализации имущества, его длительное хранение, в том числе в ненадлежащих условиях, что влечет необоснованные затраты бюджетных средств, а также ухудшение потребительских качеств имущества. Несвоевременное проведение оценки переданного на реализацию имущества.

4. Нарушения порядка оценки имущества, обращенного в собственность государства, влекущие его реализацию по заниженной стоимости. В том числе:

необоснованная организация территориальным управлением Росимущества переоценки имущества, принятого по учетной стоимости, определенной в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в нарушение п.5 и 6 Положения об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29.05.2003 №311;

необоснованное использование организациями-оценщиками при расчете стоимости имущества понижающего коэффициента «вынужденная и ускоренная продажа»;

занижение потребительских свойств, качества имущества при оценке.

5. Ненадлежащий контроль со стороны территориальных управлений Росимущества за деятельностью физических лиц и организаций, привлекаемых для реализации, переработки и уничтожения имущества. Непринятие мер в связи с нарушениями ими государственных контрактов, поручений территориальных управлений Росимущества. Таким нарушениями, как правило, являются:

ненадлежащее хранение переданного имущества, в том числе влекущее его хищение;

несвоевременное перечисление средств, полученных от реализации;

занижение или завышение (с изъятием разницы в свой доход) стоимости реализуемого имущества с превышением полномочий, предусмотренных поручениями территориальных управлений Росимущества;