Информационно-аналитическая деятельность прокуратуры города (района)

Эффективное использование этого текстового редактора входит в перечень квалификационных требований к должности помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора.

Дополним этот перечень таким программным средством пакета как PowerPoint. Благодаря этой программе можно подготовить любое выступление и качественно провести его с применением современных технологий демонстрации цветных слайдов. Слайды, создаваемые для электронной презентации, могут содержать текст, диаграммы, рисованные объекты и фигуры, а также картинки, слайд-фильмы, звуки и графику, созданные в других программных приложениях. В электронную презентацию можно вносить изменения в последний момент; темп презентации регулируется установкой интервалов показа слайдов, а также использованием специальных переходов при смене слайдов и анимации.

Программа Excel пакета Microsoft Office предназначена для работы с электронными таблицами и позволяет делать необходимые расчеты, строить диаграммы и графики, которые затем можно импортировать в электронные текстовые документы. Там же имеются процедуры для прогнозирования и анализа, которые уже более сложны для использования в районной прокуратуре.

Программа Microsoft Outlook позволяет вести личные записи, контролировать сроки исполнения различных событий и т.д.

Использование средств визуализации данных

В последнее время все больше набирают популярность дизайнерские методики визуализация и инфографика. Они проявляются в процессе создания, инструментальных средств и примерах из практики. Специальных инструментов для создания комплексной статической визуализации нет -- используются обычные графические редакторы такие как Adobe Illustator или Xara Xtreme. Причем для сложных изображений может понадобиться большое количество времени. Характерно, что половина усилий уходит на предварительную проработку. Для более простых прикладных задач таких как построения стандартных графиков и диаграмм или стандартизованного описания процессов -- подходят специализированные инструменты: Excel, или любой графический редактор. Внешний вид итогового изображения определяется задачей и собранными данными, а также тем нужно ли сравнивать их, показывать связи между ними, изменять значения с течением времени или что-то другое.

Нужно констатировать, несмотря на то обстоятельство, что времени на визуализацию уходит немало, результат получается интересный, расширяющий возможности анализа данных. От анализа и сбора информации идет постепенный переход к наброскам будущего изображения и его конечному оформлению.

В качестве удачного примера визуализации статистики можно рассматривать подход Росстата, реализованный при проведении Всероссийской переписи населения. Остановимся более подробно на возможности его использования, не ограничиваясь только картографированием, т.е. представлением статистики правоохранительных органов на картах.

Покажем сначала, как выглядят статистические данные на карте. Для этого используем готовую оцифрованную карту России, взятую с сайта Росстата. Сама карта дает наглядное представление о численности населения субъектов РФ.

Когда курсор мыши встает на карте на тот или иной регион, появляются статистические сведения о количестве зарегистрированных преступлений, из них особо тяжких, тяжких, средней и небольшой тяжести и т.д.

Перемещая курсор мыши по карте, можно получить сведения для соответствующего региона. Меняя карты можно получать соответствующее отображение статистических данных для области, района.

Работая с исходным кодом программы можно менять характер отображаемой статистической информации. Оптимальным представляется подготовка целой серии таких карт, в этом случае получается наглядный оперативный доступ к статистическим данным, характеризующим определенную сферу прокурорского надзора.

Подготовив один раз ряд таких шаблонов, в дальнейшем, вся работа по настройке на другие временные периоды сведется к изменению только цифровых показателей.

Статистические таблицы можно связывать и с другими графическими объектами.

Покажем это на примере диаграммы, отражающей количество выявленных нарушений закона в структуре Федеральных округов.

Диаграмма была создана с использованием офисного пакета Excel.

Позиционируя мышь на часть диаграммы, которая соответствует тому или иному Федеральному округу, дополнительно получим ряд относящихся к данному округу сведений, в нашем случае - это количество выявленных нарушений закона в различных сферах, принесенных протестов, направленных исков (заявлений) в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд, внесенных представлений.

3. Анализ состояния законности на территории города (района)

Анализ состояния законности на территории города (района) - основное направление информационно-аналитической работы прокуратуры соответствующего звена. Одновременно анализируется состояние правонарушаемости и преступности, так как данные компоненты считаются основными составляющими структуры состояния законности в целом.

Примерный перечень тематических вопросов, подлежащих анализу:

1. Характеристика общественной и экономической ситуации на поднадзорной территории, влияющей на состояние законности в городе (районе).

2. Характеристика состояния законности и правопорядка.

3. Причины и условия, влияющие на состояние законности и правопорядка.

4. Выводы и предложения о мерах прокурорского реагирования и совершенствования прокурорской деятельности по укреплению законности и правопорядка. Более подробно; См.,Анализ состояния законности и правопорядка в Российской Федерации: схемы и методические рекомендации.М., 2009.С.11-13.

Анализ состояния законности и правопорядка традиционный для российской прокуратуры вид деятельности.

Это обусловлено особым характером правового статуса прокурора как «охранителя законности», местом прокуратуры в системе органов государственной власти, полифункциональной направленностью деятельности органов прокуратуры, юрисдикционные полномочия которой охватывают широкий спектр общественных отношений.

В указанном подразделе, исходя из определения законности как социального явления, характеризующегося, во-первых, степенью правовой регламентации различных сфер социальной жизни и, во-вторых, количеством совершенных правонарушений различной степени тяжести (от гражданско-правовых деликтов и административных проступков до преступлений), даются интегральные оценки данного феномена. В основе этих оценок анализ статистических данных о зарегистрированных преступлениях и выявленных правонарушениях, а также анализ обращений граждан, практики оказания им юридической помощи и рассмотрения их обращений. Анализируется общественное мнение об удовлетворенности социальной жизнью, об уровне субъективного восприятия безопасности, доверия к органам государственной власти.

Документ об анализе состояния законности и правопорядка в городе (районе) в своей структуре в качестве главного элемента должен содержать раздел об анализе состояния преступности, самого опасного вида правонарушений. Это раздел, в свою очередь, должен содержать следующие подразделы:

1. Характеристика состояния преступности;

2. Состояние, структура, динамика преступности в целом;

3. Характеристика лиц, совершивших преступления;

4. Характеристика состояния раскрываемости преступлений;

5. Состояние, структура, динамика общеуголовной преступности;

6. Состояние, структура, динамика общеуголовной насильственной преступности;

7. Состояние, структура, динамика общеуголовной корыстно-насильственной преступности;

8. Состояние, структура, динамика общеуголовной корыстной преступности;

9. Состояние, структура и динамика организованной преступности;

10. Состояние, структура и динамика террористической преступности;

11. Состояние, структура и динамика иной экстремистской преступности;

12. Состояние, структура, динамика и прогноз преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров;

13. Общая характеристика состояния правонарушаемости;

14. Общее количество правонарушений, выявленных прокурорами;

15. Общее количество правонарушений, выявленных органами государственного и муниципального контроля (за исключением административных правонарушений);

16. Общее количество административных правонарушений;

17. Состояние правонарушаемости (анализ в абсолютных и относительных показателях);

18. Структура правонарушаемости;

19. Динамика правонарушаемости (в абсолютных и относительных показателях);

20. Прогноз правонарушаемости (зарегистрированная и латентная составляющие).

Оценка состояния преступности и законности может производиться на основе совокупности обобщенных данных, отраженных в установленных приказами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъектов РФ формах статистической отчетности.

Анализ преступности в городе (районе) проводится как по общим характеризующим ее показателям (количество зарегистрированных преступлений и выявленных лиц, их совершивших, так и по различным видам, сферам правовых отношений, территориям и т.д.). Отдельные виды преступлений анализируются в сочетании с другими, сходными по определяющим показателям. Так, состояние и динамику умышленных убийств целесообразно анализировать в сопоставлении с иными преступлениями против личности: причинение тяжкого вреда здоровью, изнасилования, а также с корыстными преступлениями, сопряженными с посягательствами против личности (грабежи, разбои и др.).

При анализе выделяются экономическая и социальная сферы, отрасли хозяйства, характерные для района, в которых наиболее распространены преступления определенных видов.

Попутно проводится анализ характеристик лиц, совершивших преступления, по основным половозрастным и иным параметрам: наличие прежней судимости, состоит ли на учете в диспансере или известен органам милиции как наркоман или злоупотребляющий алкоголем. Эти явления (алкоголизм, наркомания) сами по себе, как наиболее яркие, «фоновые» явления, могут быть объектами самостоятельного анализа.

Анализируется динамика групповой преступности; преступлений, совершенных с применением оружия, по периодам года, по предмету (объекту) посягательств, уровню их раскрываемости и иным показателям.

Характеристика состояния законности и преступности в различных сферах социальной жизни

1. Анализ преступных проявлений в социальной сфере:

1.1. Состояние преступности (анализ в абсолютных и относительных показателях).

1.2. Структура преступности.

1.3. Динамика преступности (в абсолютных и относительных показателях за 3-5 лет).

1.4. Латентность преступности.

1.5. Прогноз преступности.

При анализе состояния законности и правопорядка в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина дается криминологическая характеристика преступлений, предусмотренных гл. 19 УК РФ «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина».

2. Показать анализ правонарушений в конкретной сфере социальной жизни:

2.1. Состояние правонарушаемости (анализ в абсолютных и относительных показателях).

2.2. Структура правонарушаемости.

2.3. Динамика правонарушаемости (в абсолютных и относительных показателях за два года).

2.4. Латентность правонарушаемости.

2.5. Прогноз правонарушаемости.

3. Предложения по принятию мер, направленных на улучшение состояния законности и правопорядка в рассматриваемой сфере.

4. Анализ практики прокурорского надзора в данной сфере.

5. Предложения по совершенствованию прокурорского надзора.

Своевременное изучение и анализ такой информации дает представление не только о количественной стороне нарушений законодательства, но и о конкретных видах и характере правонарушений. С этой целью используются накопительные таблицы, аналитические схемы, учетные журналы, картотеки и иные вспомогательные средства. См. Гл.№2 настоящей работы

Анализ правонарушаемости в прокуратуре представляет собой обобщение и оценку состояния законности на базовых, приоритетных направлениях надзора за исполнением федерального законодательства, где правонарушения причиняют наибольший ущерб государству и обществу.

Вместе с тем прокурорский анализ в этой сфере нередко сводится к общему изложению статистических данных в абсолютных цифрах. Сравнительный анализ не проводится. Тенденции надзорной деятельности не указываются. Повсеместно отсутствует перечень типичных нарушений законов.

В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», основными направлениями надзорной деятельности является надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики, экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. В настоящее время к одному из приоритетных направлений деятельности прокуратуры относится исполнение законов при реализации национальных проектов, в налоговой сфере, в сфере противодействия коррупции, защиты прав субъектов предпринимательства и трудовых прав работников.

Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации” определено, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов и за соответствием законам правовых актов (ст.1). Эти же параметры нашли отражение в формах статистической отчетности прокурора. Таким образом, при анализе правонарушаемости прокурору надлежит учитывать только нарушения закона. Однако следует обращать внимание и анализировать исполнение подзаконных нормативно-правовых актов, изданных на основе конкретного закона, в которых прописан механизм его исполнения и только в совокупности с законом.

Источники информации о нарушениях закона общеизвестны и делятся на две группы: общие и специальные. В первую входят обращения, заявления и жалобы граждан, а также организаций и должностных лиц; сообщения средств массовой информации; материалы гражданских, арбитражных, уголовных дел, производство об административных нарушениях. Прокуроры могут получить необходимую информацию, участвуя в совещаниях и заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, коллегиальных органах других учреждений.

Вторую группу источников составляют данные органов межведомственного контроля. На районном (городском) уровне их более двух десятков. Разумеется, это количество в зависимости от конкретных условий, может варьироваться. Кроме того, следует иметь в виду, что с течением времени наименование и состав контрольных органов могут меняться.

К числу носителей информации о нарушениях закона относятся:

органы местного самоуправления (их структурные подразделения -- финансов, торговли, здравоохранения, образования и др.);

коммерческие и некоммерческие организации;

органы внутренних дел, в том числе службы охраны общественного порядка, миграционная служба, ГИБДД, лицензионно-разрешительная, пожарный надзор и др.;

органы налоговой инспекции и таможенной службы;

административные комиссии;

городские (районные) комитеты (статистики, по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству, жилищно-коммунальные и др.)

санитарно-эпидемиологические органы;

городские, районные службы социальной защиты населения, занятости населения, обустройства беженцев и переселенцев;

городские, районные службы судебных приставов;

банковские и иные кредитно-финансовые учреждения;

городские (районные) суды;

общества защиты потребителей.

В территориальных агентствах по управлению имуществом, например, сосредоточены сведения:

о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации;

об исках в судах об отмене незаконных решений по вопросам приватизации;

о привлечении к ответственности виновных должностных лиц и результатах их рассмотрения.

В налоговых инспекциях аккумулируются сведения:

о проведенных проверках, выявленных нарушениях и принятых мерах;

количестве должностных лиц, привлеченных к административной ответственности;

о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц административных штрафов и недоимок;

о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках, в связи с нарушениями законодательства;

о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, необоснованно приобретенных в результате незаконных сделок.

Городские (районные) комитеты по статистике располагают формами государственного статистического наблюдения, которые могут быть полезны прокурору.

Кроме того, прокурорам может быть также полезна информация, имеющаяся в органах соцзащиты, здравоохранения, управления культурой, образованием, физической культурой, спортом и туризмом, органах записи актов гражданского состояния, отделениях пенсионного фонда РФ, фонда социального страхования, фонда обязательного медицинского страхования, избиркомах, органах управления жилищно-коммунальным хозяйством и т.п. Необходимая информация о нарушениях требований законодательства может быть получена из органов исполнительной власти, местного самоуправления, в профсоюзных и общественных организациях, объединениях предпринимателей, потребителей, так как зачастую именно туда обращаются граждане по вопросам, которые отнесены к компетенции контрольных органов. Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию об указанных правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать по направлениям (участкам) деятельности. Аналитическая информация должна содержать сведения о наиболее характерных нарушениях законодательства, о незаконных правовых актах, а также о принимаемых прокурорами мерах по устранению выявляемых нарушений.

Во взаимоотношениях с контролирующими органами нужно иметь в виду, что прерогатива прокуратуры - надзор за исполнением ими законов и вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных организациях, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Поэтому, кроме истребования сведений о состоянии законности в той или иной сфере, прокурор обязан проверять законность мер, принятых органами контроля по устранению выявленных нарушений и ответственности виновных.

По результатам целесообразно составлять справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по определенным направлениям, например:

о состоянии исполнения земельного, природоохранного, бюджетного, жилищного законодательства;

о нарушениях законности, допускаемых при привлечении к административной ответственности, и т.п.

Отдельно обобщается информация о состоянии законности и практике прокурорского надзора в области приоритетных национальных проектов. Принимая во внимание разную направленность приоритетных проектов, анализ состояния законности при их реализации невозможен без организации четкого взаимодействия подразделений аппарата как внешнего уровня, так и внутри подразделения. При составлении справок необходимо учитывать также размер реального возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Необходимо отметить пользу сопоставления данных уголовного учета и статистики гражданско-правовых, административных и дисциплинарных правонарушений. Между разными видами противоправного поведения существуют определенные статистические связи, аналогично тем, которые существуют между тяжкой и менее тяжкой преступностью.

Как следует из текста п.2 ст. 21 Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, прокуратура не должна подменять другие государственные органы, которые специально созданы для выявления, пресечения, устранения и предупреждения непреступных правонарушений закона. В связи с этим прокурорам необходимо решительно отказаться от подмены контрольных полномочий соответствующих государственных органов, что повсеместно встречается на местах. Вместе с тем прокуроры должны наладить поступление информации о нарушениях законов в деятельности указанных органов и ее анализ.

Полученная информация позволит получить ответ, в деятельности и актах каких организаций и учреждений нарушения законности имеют наибольшее «хождение», каков характер и степень их опасности для прав и интересов граждан, общества и государства.

3. Характеристика коррупции:

3.1. Характеристика состояния и динамики коррупционной преступности за два года;

3.2. Анализ судебной практики по уголовным делам коррупционной направленности;

3.3. Общая характеристика коррупционных правонарушений;

3.4. Состояние правонарушаемости;

3.5.1. Структура правонарушений коррупционной направленности;

3.5.2. Динамика правонарушений коррупционной направленности;

3.5.3. Прогноз развития коррупционных проявлений;

3.5.4. Анализ прокурорской практики противодействия коррупции средствами прокурорского надзора;

3.6. Предложения по совершенствованию прокурорского надзора и иной функциональной деятельности прокуратуры в целях противодействия коррупции.

4 Анализ состояния противодействия преступности и иные меры укрепления законности:

4.1. Предупреждение преступлений.

В данном подразделе анализируется эффективность общесоциальных, правовых и организационных мер предупреждения преступлений, реализуемых на различных уровнях соответствующими органами исполнительной власти и учреждениями. На основе этого анализа разрабатываются предложения по совершенствованию профилактической работы.

4.2. Выявление и пресечение административных правонарушений как направление противодействия преступности.

В данном подразделе раскрываются меры, которые позволили бы более полно реализовывать принцип неотвратимости ответственности за совершение административных правонарушений, и делается прогноз, в какой мере и каким образом это окажет воздействие на состояние, структуру и динамику преступности.

4.3. Противодействие правонарушениям и преступлениям при досудебном производстве по уголовным делам.

В данном подразделе рассматриваются проблемы повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в плане выявления и раскрытия преступлений, пресечения фактов укрытия преступлений, необоснованных отказов в принятии заявлений о преступлениях, отказов в возбуждении уголовных дел и необоснованного их прекращения.

На основе этого анализа разрабатываются предложения по совершенствованию деятельности правоохранительных органов на поднадзорной территории (в плане правового регулирования, организационных аспектов, а также повышения эффективности деятельности прокуратуры в ходе надзора на указанной стадии производства по уголовному делу).

Особое внимание при анализе прокурорской деятельности на данной стадии досудебного производства должно быть уделено следующим проблемам:

1) противодействие средствами прокурорского надзора укрытию преступлений;

2) использование полномочий прокурора по отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и его прекращении.

4.4. Обеспечение эффективности уголовного преследования на стадиях судебного производства.

В данном подразделе целесообразно обобщить результаты анализа судебной практики применительно к отдельным видам преступлений. И на этой основе оценить эффективность судебной практики и разработать предложения по ее совершенствованию.

Особое внимание следует уделить проблемам повышения эффективности участия прокурора в рассмотрении судами уголовных дел.

4.5. Координационная деятельность в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями

В данном подразделе необходимо раскрыть общее состояние координационной деятельности прокурора на поднадзорной территории и результаты реализации, показать их изменение в сравнении с предшествующим отчетным периодом, проанализировать положительный опыт и недостатки этой работы.

Надо также дать оценку общему состоянию и привести основные итоги координационной деятельности по отдельным направлениям борьбы с преступностью, относящейся к ведению различных структур исполнительной власти, особенно контрольных органов.

Кроме того, следует отразить показатели координационной деятельности прокуратуры в борьбе с иными наиболее опасными правонарушениями.

5. Характеристика состояния законности в сфере исполнительного производства:

5.1. Состояние законности в сфере исполнения уголовных наказаний;

5.2. Состояние законности в сфере исполнения судебных решений судебными приставами;

5.3. Состояние законности в сфере иных видов исполнительного производства.

4. Анализ работы прокуратуры города (района)

Анализ результатов деятельности прокуратуры города (района) - это внутреннее направление ее информационно-аналитической работы и должен заключаться в оценке степени реализации ее функций по направлениям прокурорской деятельности на поднадзорной территории. Такой анализ позволит указать меры, способные повысить эффективность и совершенствовать их работу. Как указывалось, направления информационно-аналитической работы в прокуратуре города (района) обусловлены обычно организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры субъекта РФ.

При этом анализируется уровень организации работы, исполнительской дисциплины, нагрузка оперативного состава, выполнение служебных обязанностей. Обобщаются недостатки по всем направлениям деятельности прокуратуры, положительный опыт, причины сложившейся ситуации, анализируется роль заместителей прокурора и совета наставников.

Например, для анализа работы прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, можно изучить вопросы:

· организация работы (в том числе наличие копий правовых актов и статотчетности поднадзорных органов местного самоуправления, государственной власти),

· анализ статотчетности по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов,

· планирование деятельности в этой сфере,

· проведение прокурорами проверок исполнения законов (их полнота, всесторонность, регулярность),

· реализация материалов проверок, ее результативность, учет актов реагирования,

· состояние работы по предупреждению правонарушений.

Выделение анализа деятельности правоохранительных органов в отдельную часть обусловлено важностью и спецификой взаимодействия указанных органов с органами прокуратуры. С одной стороны деятельность данных органов связана с исполнением законов, обеспечением прав и законных интересов граждан, а с другой - такая деятельность должна быть законной и рациональной и поэтому является объектом внимания при анализе и оценке качества работы прокуратуры. В работе заместителей и помощников прокурора по надзору за процессуальной деятельностью поднадзорных органов внутренних дел, юстиции и подразделений Следственного комитета РФ могут анализироваться:

· оперативные сводки, спецдонесения, данные оперативной статистики;

· нагрузка заместителей и помощников прокуроров;

· состояние учетно-регистрационной дисциплины и эффективность работы прокурора по выявлению преступлений, скрытых от учета, а также снятие с учета необоснованно поставленных на учет преступлений, отмененных прокуратурой постановлений;

· работа по рассмотрению жалоб на действия следователей и дознавателей;

· информация о законности и обоснованности применения меры пресечения;

· организация надзора за соблюдением закона при содержании лиц в изоляторах временного содержания и конвоировании;

· исполнение требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

· характер выявленных прокурорами нарушений закона в деятельности органа предварительного следствия, результаты рассмотрения руководителями следственных органов требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства;

· участие прокурора в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства ходатайств о производстве следственных действий и принятии процессуальных решений, по рассмотрению жалоб в порядке ст.125 УПК РФ;

· работа прокурора по уголовным делам, поступившим с обвинительным заключением, причины возвращения прокурором уголовных дел для производства дополнительного следствия и судом в порядке ст.237 УПК РФ и работа прокурора по уголовным делам, поступившим с обвинительным заключением, причины возвращения уголовных дел в порядке ст. 221 УПК РФ;

· данные об уголовных делах, направляемых федеральным и мировым судьям;

· сведения по уголовным делам о преступлениях, совершенных спецсубъектами, предусмотренными главой 52 УПК РФ, а также по другим особо значимым преступлениям, в том числе в отношении указанных лиц;

· практика прокурорского надзора за расследованием отдельных категорий уголовных дел (о преступлениях, совершенных при инвестировании гражданами денежных средств в строительство жилья; в отношении лиц, уклоняющихся от призыва в ряды Вооруженных Сил, в сфере топливно-энергетического комплекса, а также связанных с легализацией (отмыванием) денежных средств, полученных преступным путем, в бюджетной сфере, в том числе при госзакупках и т.д.);

· работа прокурора по прекращенным уголовным делам;

· практика освобождения из под стражи в зале суда лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения либо постанавливался оправдательный приговор, а также случаев оставления на свободе лиц, взятых впоследствии судом под стражу;

· практика направления уголовных дел в суды, причины вынесения оправдательных приговоров, меры прокурорского реагирования;

· информация по вопросам международного сотрудничества;

· правильность формирования надзорных производств, их хранение и другие вопросы.

Обобщается также информация, отражающая роль надзирающих прокуроров на всех стадиях раскрытия преступлений и расследования уголовных дел. Особое внимание уделяется анализу надзорной практики за расследованием уголовных дел, возбужденных по фактам убийств, в том числе совершенных в условиях неочевидности, и преступлений, предусмотренных ч.4 ст. 111 УК РФ.

Должны анализироваться причины изменения меры пресечения в виде заключения под стражу на подписку о невыезде, соблюдение требований отдельных руководящих документов, правильность формирования надзорных производств, их хранение.

В то же время прокурорами не всегда выясняются причины существенного изменения тех или иных показателей работы прокуроров в этой сфере.

В тех случаях, когда фиксируется снижение числа актов прокурорского реагирования, часто не сообщается, является ли это результатом повышения эффективности ведомственного процессуального контроля либо следствием иных причин.

Оценка деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и оценка самой преступности далеко не тождественны. Состояние и изменения преступности определяются в значительной мере социально-экономическими и другими факторами, независящими от органов внутренних дел, прокуратуры или тем более суда. В тоже время состояние, учет преступности, безусловно, подлежат учету при оценке работы правоохранительных органов, так как их деятельность позволяет контролировать преступность, сдерживать её на социально-терпимом уровне. То есть отвечать прокурор должен за то, как поднадзорные органы выполняют возложенные законом обязанности по противодействию преступным проявлениям, насколько действенным в этом был его надзор.

Информационно-аналитическая работа, если осуществляется по всей системе прокурорских органов, конечной целью имеет, как минимум, повышение действенности надзора, и как связанный с ним максимум, позитивные изменения в состоянии законности на конкретном объекте, территории, в той или иной сфере общественных отношений. Достигаются эти цели разными организационными средствами, в том числе, через планирование.

В обязательном порядке работа по анализу деятельности прокуратуры (как и при анализе состояния законности в деятельности правоохранительных и контролирующих органов), должна включать в себя такое важное направление, как соблюдение закона при рассмотрении поступающих жалоб и обращений. Зачастую именно здесь выявляются нарушения законов со стороны самих прокурорских работников, поэтому такое направление требует периодического изучения.

Проведение комплексного анализа состояния рассмотрения обращений согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30.01.2013 №45, который затрагивает самые разные вопросы, позволяет конкретизировать информацию по всем направлениям деятельности прокуратуры города (района). В соответствии с указанным приказом, подобный анализ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах должен проводиться не реже одного раза в полугодие. В свою очередь прокуроры субъектов РФ предъявляют аналогичные требования прокурорам городов и районов.

По итогам работы за отчетный период (полугодие) заместителями прокурора и помощниками прокурора по направлениям составляются развернутые справки, которые входят в итоговую докладную записку прокуратуры района и города.

На основе выявленных тенденций и изменений, произошедших в анализируемом периоде, нужно сделать правильные выводы, принять оптимальные управленческие решения и наметить мероприятия по конкретным направлениям деятельности прокуратуры города (района).

5. Реализация результатов информационно-аналитической деятельности в прокуратуре города (района)

По результатам информационно-аналитической работы в прокуратуре города (района) принимается управленческое решение о возможном проведении мероприятий:

обсудить результаты анализа на оперативном совещании у прокурора города ( района), на межведомственном или координационном совещании;

подготовить и направить документ о мерах прокурорского реагирования (протест, предостережение, представление, иск (заявление));

внести корректировки в действующие план работы и ( или ) в приказ о распределении функциональных обязанностей работников прокуратуры города ( района);

выделить новое направление деятельности, обусловленное ростом противоправной активности;

внести изменения в предметную специализацию прокуроров;

запланировать проведение прокурорского-надзорного мероприятия в предстоящем периоде;

провести внеплановую проверку исполнения законов.

В большинстве случаев данные мероприятия проводятся в комплексе. Важное значение имеет правильный выбор управленческого решения, принимаемого прокурором города (района) по результатам анализа информации.

Чаще всего под управленческим решением в прокуратуре понимают акт реализации властно-распорядительных полномочий прокурора с целью совершенствования системы управления прокуратурой.

Главная особенность управленческих решений, отличающая их от иных решений, заключается в том, что их цель состоит в обеспечении оптимальных условий совместной деятельности работников прокуратуры.

Для достижения поставленной цели управленческие решения должны выполнять, как минимум, четыре основные функции:

1. Направляющую, указание на цели и задачи функционирования системы управления. В качестве примера можно рассмотреть план работы прокуратуры города (района) на определенный период.

2. Обеспечивающую, определяющую пути, способы, силы и средства функционирования системы управления в намеченном направлении. В качестве примера можно привести приказ о распределении обязанностей, должностную инструкцию и др.

3. Координирующую, устанавливающую порядок согласования. Благодаря этой функции управленческих решений совместный комбинированный труд приобретает координированный, целенаправленный характер. Примером может служить план совместных мероприятий.

4. Стимулирующую, определящую такие условия, в которых полностью раскрываются и развиваются способности сотрудников при выполнении конкретных служебных заданий.

В органах прокуратуры района (города) принимаются различные управленческие решения: концепции, планы, программы, решения совещаний, приказы, распоряжения, указания, постановления, рекомендации, письма, поручения, задания и др. Все эти решения должны отражать содержание названных четырех основных функций.

Полная реализация указанных функций свидетельствует об эффективности принимаемых управленческих решений См. А.Ф. Смирнов Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации, М., 2005. - С. 90-91..

Дополнительные факторы, определяющие эффективность принимаемых управленческих решений - это такие их качественные характеристики, как: целенаправленность; объективность; полезность; своевременность; стабильность; соответствие закону; научность.

Процесс выработки управленческого решения состоит прежде всего в уяснении управленческой ситуации и определении самой проблемы, подлежащей разрешению.

Управленческие ситуации в прокуратуре города (района) - это результат деятельности руководителей и подчиненных субъектов и объектов управления, на основе изучения и оценки управленческой информации.

На первом этапе процесса принятия управленческих решений идет конструирование модели целенаправленной деятельности. Практически она сводится к осмыслению прокурором целей и задач предстоящей деятельности, поскольку главное в принятии решений заключается в выяснении сути проблемы. Трудности возникают не при определении главных целей, так как, они достаточно легко определяются, исходя из федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" См Статья 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», исходя из положений приказов и указаний Генерального прокурора РФ по основным направлениям организации и деятельности органов прокуратуры, а также анализа проблемной ситуации. Значительно сложнее определить правильные промежуточные цели и способы их достижения.

После этого необходимо сформулировать различные варианты решений, с обоснованием содержания и сроков предстоящей деятельности, способов, используемых ресурсов для достижения требуемого результата, а также наиболее эффективный порядок предстоящей деятельности. Оценка вариантов решения - это уже третий этап процесса выработки управленческих решений. Она предполагает конкретное и ясное представление о полезности каждой из предложенных альтернатив, их сравнение и выделение нужной.

Производя оценку вариантов решений, прокурор должен иметь в виду прежде всего, что сама оценка имеет личностный характер и является результатом предпочтений лица, производящего выбор альтернатив. Предпочтения формируются, исходя из соотношения интересов личных, группы, организации, общества. На выбор того или иного варианта решения оказывает влияние представление прокурора об исходах, при оценке вариантов решений учитываются последствия, которые могут наступить в результате его принятия. Оценивая ту или иную альтернативу, необходимо анализировать ее с точки зрения предпочтений прокурора, принимающего управленческое решение. Предпочтение следует отдавать тому решению, которое максимизирует целевую функцию того, кто его принимает. Выше оценивается такое решение, которое более предпочтительно с точки зрения интересов прокурора, его принимающего, и максимально достигает стоящие перед ним цели.

Затем можно перейти к следующему этапу принятия управленческих решений, каким является выбор управленческого решения. Это самостоятельный этап, потому что сама по себе оценка вариантов решений не позволяет сделать вывод, что именно лучшее из решений будет принято.

После этого наступает завершающий этап процесса принятия управленческих решений - это оформление управленческого решения. До тех пор пока решение не оформлено надлежащим образом, оно продолжает оставаться результатом мыслительно-волевой деятельности прокурора и других лиц, участвующих в подготовке управленческого решения. Все это было предварительным определением программы действий, необходимых для разрешения управленческой ситуации. Надлежащее оформление управленческого решения является результатом проявления властного волеизъявления прокурора.

Таким образом, принятие управленческих решений в органах прокуратуры - это поэтапная деятельность руководителей и других участников управления, направленная на уяснение управленческой ситуации и определение проблем, подлежащих разрешению, подбор вариантов решений, их оценку и выбор оптимального решения, а также надлежащее его оформление. См.: А.Ф. Смирнов Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации;М.2005.-С.90-100.

Среди управленческих решений, принимаемых в прокуратуре города (района) по результатам информационно-аналитической работы наиболее сложное - это принятие решения о проведении межведомственного или координационного совещания.

Правильная организация координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью возможна только на основе результатов анализа собранной всеми правоохранительными органами информации о состоянии, структуре, динамике преступности, обстоятельствах, способствующих преступным проявлениям, а также о результативности мер борьбы с ними. Без таких сведений невозможно определить цели, задачи и направления согласованной деятельности на конкретный период. Поэтому, принимая управленческое решение о проведении межведомственного или координационного совещания, прокурор города (района) должен учесть не только результаты информационно-аналитической работы прокуратуры, но и аналогичной работы других правоохранительных органов.

Анализ информации для координационных целей имеет определенную специфику. Аналитическая работа должна вестись совместно с другими правоохранительными органами по единой программе, что позволит охватить все необходимые вопросы и вместе с тем получить сопоставимые данные, использовать сведения, содержащиеся в статистических данных, спецдонесениях, уголовных и гражданских делах, жалобах и иных материалах, с тем чтобы использовать их при принятии решений о проведении координационных совещаний.

Аналитический процесс в координации успешен, если это будет действительно совместная деятельность правоохранительных органов по сбору, накоплению, анализу и обмену соответствующей информацией в целях ее последующего использования, выработки единой платформы для согласованной работы по борьбе с преступностью.

Прокуратура получает информацию о состоянии преступности и борьбы с ней на поднадзорной территории, прежде всего посредством выполнения своих надзорных функций. Информация содержится в материалах прокурорских проверок, как плановых, так и инициативных.

Также в прокуратуру стекается информация из других правоохранительных органов в виде аналитических справок к вопросам, поставленным на рассмотрение координационного совещания, докладных записок о результатах работы и т. п.

Взаимное информирование о состоянии преступности, законности и судимости, использование данных судебной статистики и материалов судебной практики расширяет возможности координации и позволяет повышать ее результативность.

При принятии решения о проведении координационного совещания необходимо учитывать эти факторы.

На основе результатов анализа информации определяются цели и основные направления согласованной деятельности правоохранительных органов.

Правильное определение целей и основных направлений позволяет получить точный ответ на вопрос, где нужно сосредоточить главные силы и внимание работников правоохранительных органов. Решать эти вопросы следует прокурору как организатору координации и координационному совещанию как коллективному органу, осуществляющему организационное и методическое руководство координацией.

Выбор целей, основных направлений и определение тех задач, которые нужно совместно решать правоохранительным органам, зависят от ряда факторов объективного и субъективного характера. Здесь имеются в виду не только состояние, структура и динамика преступности, но и обстоятельства, способствовавшие преступным проявлениям, характерные для данного города (района), а также результативность деятельности по борьбе с преступностью.

Вместе с тем в зависимости от конкретной ситуации, от результатов анализа информации для нужд координации возникает необходимость направлять усилия правоохранительных органов на достижение каких-либо частных, более конкретных целей. Такими целями могут быть, например, снижение уровня каких-либо видов преступлений, получивших распространение в данном городе (районе); снижение удельного веса преступлений среди отдельных групп населения (несовершеннолетних, безработных и т. д.). Этим и определяются основные направления на определенный период в конкретном городе (районе).

Таким образом, основными считаются те направления согласованной деятельности по борьбе с преступностью, которые соответствуют поставленным целям, требующим сосредоточения на них главных сил и внимания правоохранительных органов.

Кроме принятия решения о проведении надзорной проверки по результатам информационно-аналитической работы, проведенной в прокуратуре города (района), могут быть приняты также соответствующие меры прокурорского реагирования, не требующие проверки, такие, например, как внесение представления об устранении нарушений законов, предостережение о недопустимости нарушений законов.

В соответствии с требованиями федерального законодательства полномочия прокурора традиционно принято делить на три группы:

полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

полномочия по устранению нарушений закона;

полномочия по предупреждению нарушений закона.

В результате анализа поступившей информации при проведении информационно-аналитической работы прокурором могут быть выявлены системные нарушения законов в деятельности правоохранительных и контролирующих органов, факты ненадлежащей организации работы и бездействия при исполнения служебных обязанностей, при прогнозировании можно сделать выводы о вероятном нарушении законов в будущем. В ряде случаев при прокурорских проверках, при проведении которых выявляются факты нарушения закона, прокурором готовятся и отсылаются акты реагирования, направленные на их устранение, однако в силу большой загруженности и объема выполняемой работы, плановых и внеплановых мероприятий, анализ нарушений, их обобщение и сравнение с прошлыми периодами не проводится. Информационно-аналитическая деятельность позволяет устранить данный пробел в работе, подготовить акт прокурорского реагирования не по единичному факту нарушения закона, а обобщенное, указав на системные ошибки или предостеречь от их совершения.

Вносимые по результатам информационно-аналитической работы акты прокурорского реагирования должны по своей сути отвечать тем же требованиям, что и представление и предостережение, вносимые по результатам прокурорской проверки.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в чистом виде представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, полученных по результатам информационно-аналитической деятельности, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Форма предостережения -- письменная. В тексте документа указывается лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо.

Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона.

В заключении необходимо отметить, что для успешной аналитической работы и принятия правильного управленческого решения, соответствующего особенностям, переживаемой в регионе социально-экономической, политической ситуации, состояния законности и правопорядка, в прокуратурах субъектов Российской Федерации имеется набор организационно-распорядительных документов, регламентирующих работу прокурора, чаще всего с использованием компьютерных технологий. Для примера сошлемся на работу прокуратуры Псковской области, опыт которой описан во 2-й главе настоящего издания, в приложении которой приведены наиболее интересные и значимые документы.

Приложение 1

ПРОКУРАТУРА РФ ПРОКУРАТУРА ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ 16.12.2009 ПРИКАЗ № 1383 г. Псков

Об организации контроля исполнения с использованием автоматизированного информационного комплекса «Надзор»

В целях обеспечения эффективного контроля за исполнением мероприятий, предусмотренных планами работы прокуратуры области, решениями коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры области, межведомственных совещаний руководителей правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации и области, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, заданий и поручений Генеральной прокуратуры РФ, прокурора области, руководствуясь ст. 18 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

П Р И К А З Ы В А Ю:

1. Старшему помощнику прокурора области по организационным вопросам, контролю исполнения, рассмотрению писем, приему граждан (Искакова М.В.):

1.1. Обеспечить с 01.01.2010 контроль за исполнением мероприятий, предусмотренных планами работы прокуратуры области, решениями коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры области, межведомственных совещаний руководителей правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации и области, постановлениями координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью, заданий и поручений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурора области в аппарате прокуратуры области с использованием автоматизированного информационного комплекса «Надзор» (АИК «Надзор»).