Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина

Все прокурорские проверки исполнения законов о СМИ условно можно разделить на две группы: проверки соблюдения прав СМИ и журналистов; проверки нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами.

1. Проверками соблюдения прав СМИ и журналистов может быть охвачен комплекс вопросов, дифференцируемых по различным основаниям, в том числе исходя из компетенции поднадзорных прокуратуре объектов соотносительно их правового статуса и роли в рассматриваемых общественных отношениях.

В регистрирующих органах проверку целесообразно начинать с изучения данных о регистрации СМИ, его учредительных документов Административный регламент исполнения Роскомнадзором государственной функции «Регистрация СМИ» утвержден постановлением Правительства РФ от 22.10.2007 № 315.. В соответствии со ст. 10 Закона о СМИ для регистрации СМИ подается заявление с указанием сведений об учредителе (соучредителях), названия СМИ, адреса редакции, формы и территории периодического распространения, примерной тематики и (или) специализации, периодичности выпусков, источника финансирования, а также сведений о том, в отношении каких других СМИ заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем. К заявлению прилагается документ об оплате государственной пошлины. При использовании СМИ личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности и авторских правах, представляются документы, подтверждающие полномочия на это использование.

В связи с этим прокурорам необходимо изучить указанные документы на предмет как их полноты, так и достоверности изложенных в них сведений. Кроме того, из переписки регистрирующего органа с заявителями либо представленного на регистрацию комплекта документов может быть получена информация о неправомерном требовании при регистрации от учредителей СМИ иных документов.

Прокурорам следует также проанализировать документацию о выдаче регистрирующим органом лицензии на вещание. Согласно ст. 31 Закона о СМИ именно лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции СМИ, зарегистрированных в соответствии с указанным Законом. При этом она может быть выдана на срок от 3 до 5 лет, в случае если меньший срок не указан в заявлении на получение лицензии.

В настоящее время отношения в области лицензирования СМИ урегулированы Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.12.1994

№ 1359. В соответствии с указанным правовым актом информация о соблюдении законодательных требований может быть получена прокурорами при изучении представляемых соискателем лицензии материалов, содержащихся в производствах, формируемых лицензирующим органом. Перечень этих документов включает заявление установленной формы, сведения об основных технико-экономических показателях средств подготовки и формирования телевизионных и радиопрограмм. К заявке прилагаются заверенные в установленном порядке копии документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, и редакционного устава (устава предприятия), а также документ, удостоверяющий уплату за выдачу лицензии, а в случае предполагаемого использования оборудования, принадлежащего другому лицу, - подтверждение права аренды (использования) этого оборудования в виде договора или его копии, заверенной в установленном порядке.

Изучая учредительные документы СМИ, прокуроры выясняют: законно ли создано и действует рассматриваемое СМИ; не содержит ли его устав нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации, иным федеральным законам; не выходит ли деятельность СМИ за пределы целей и задач, определенных уставом (например, незаконное занятие коммерческой деятельностью и т.д.).

В случае отказа в регистрации следует проверить, соблюдены ли требования ст. 13 Закона о СМИ и не произведен ли отказ в регистрации по надуманным основаниям. Кроме того, необходимо выяснить, не принимались ли руководителями СМИ меры, ущемляющие права и законные интересы членов редакции (например, издание письменных и устных приказов, коррупциогенных инструкций, положений и т.д.).

В качестве важного источника информации ориентирующего характера может выступать накопительная база данных о нарушениях норм законодательства в отдельных изданиях или телепередачах, а также о мерах, принятых в связи с этим органами печати и службами по телерадиовещанию. Установив, что СМИ располагают такой информацией, прокурор может потребовать ознакомить его с ней.

Изучая нормативные акты на предмет их соответствия требованиям действующих законов о СМИ, прокуроры выясняют: издавались ли незаконные нормативные акты, лишающие СМИ самостоятельности; не наблюдались ли случаи принуждения их к смене учредителей или введения соучредительства (что может привести к изменению редакционной политики в интересах местных представительных органов власти или недопущению в качестве учредителей неугодных лиц); не происходило ли принудительное объединение нескольких СМИ в новое образование (информационные центры и т.д.) по решениям местных органов власти (монополизация СМИ).

В ходе таких проверок прокурорами может изучаться вопрос о соблюдении требований ст. 15 Конституции РФ, согласно которым законы и любые другие нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, чаще всего в СМИ.

Особое внимание необходимо обратить на случаи воспрепятствования распространению продукции СМИ (запрет, ограничение розничной продажи и т.д.), а также воспрепятствования вещанию. Данные факты отражают попытку органов власти укрепиться на рынке СМИ в качестве монополиста путем финансового и административного давления на независимые издания и создания наиболее благоприятных условий для лояльных к себе изданий.

Рассматривая материалы проверок, жалобы об ограничении свободы информации в СМИ, необходимо иметь в виду, что цензура запрещена. Под цензурой следует понимать требование от редакции СМИ со стороны должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления предварительного согласования материалов, готовящихся к публикации в СМИ (кроме случаев согласования с автором или интервьюируемым), а также наложение запрета указанными лицами на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей (ст. 3 Закона о СМИ).

Анализируя материалы проверок по вопросам ограничения права граждан и организаций на получение информации через СМИ, прокуроры должны знать, что государственные органы и организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности в СМИ в различных формах. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен только в случае, если информация содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну (ст. 40 Закона о СМИ). В свою очередь, редакция не вправе разглашать распространяемые в сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне. Кроме того, редакция обязана сохранить в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее ее, за исключением случая, когда запрос на эту информацию поступил от суда.

Несколько иной алгоритм действий прокурора наблюдается при проведении проверок нарушений законов, допускаемых СМИ и журналистами. К наиболее распространенному в настоящее время нарушению, имеющему сложный состав, относится унижение чести, достоинства и деловой репутации граждан. Объективная сторона его должна содержать три признака: сведения, во-первых, должны не соответствовать действительности; во-вторых, должны позорить честь и достоинство или подрывать деловую репутацию; в-третьих, должны быть распространены

(в нашем случае через СМИ). При установлении перечисленных формальных признаков именно от правильного определения информационной природы опубликованного или переданного в эфир материала зависят его юридическая оценка, квалификация и выбор соотносительно этому прокурором мер, определяющих правовые последствия для редакции и автора за распространение соответствующего материала. При этом ст. 43 - 46 Закона о СМИ предусмотрена возможность опровержения не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство сведений, которые были распространены в СМИ.

Анализ материалов практики прокурорского надзора показывает, что отдельными СМИ систематически публикуются спорные, непроверенные, а также не соответствующие действительности факты (иногда это объясняется редакторской политикой издания, позиционирующей себя разоблачителем власти и пренебрегающей при этом не только этическими, но и правовыми нормами). При этом в целях ограждения от возможных судебных исков такая информация распространяется в СМИ либо на правах заявления учредителя, либо от имени читателей как их письма.

При проверках по обращениям о нарушении конституционного права граждан на неприкосновенность частной жизни и иных неимущественных прав следует иметь в виду, что в соответствии с гражданским законодательством журналистам предписано получать согласие на распространение в СМИ сведений о личной жизни от самого гражданина или от его законных представителей. Исключение составляют случаи, когда разглашение таких сведений необходимо для защиты общественных интересов.

Проверяя нарушения регистрационных и лицензионных правил со стороны СМИ, следует выяснить, соответствуют ли действительности сведения, указанные в момент регистрации и лицензирования. Часто встречается несоответствие содержания СМИ зарегистрированной тематике. Подобное нарушение нередко связано с тематикой рекламного и эротического характера, причем «стыдливость» учредителей в процессе регистрации объясняется не моральными принципами, а экономическими интересами. Законом накладываются ограничения на распространение эротической продукции СМИ (в частности, особое место продажи, время выхода в эфир, кодирование сигнала для аудиовизуальных источников). Кроме того, для СМИ рекламного и эротического характера устанавливается повышенный регистрационный сбор, не применяются налоговые и иные льготы и т.д.

Прокурорам также следует проверять соблюдение требований ст. 27 Закона о СМИ и наличие необходимых выпускных данных в каждом выпуске периодического печатного издания и при каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир.

Пристальное внимание прокурорами уделяется исполнению Закона о рекламе, а именно: соблюдению установленных ограничений при рекламе отдельных видов товаров (алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, финансовых услуг и др.), а также при отдельных способах распространения рекламы (в периодических печатных изданиях, в радиопрограммах и радиопередачах и др.).

Большой блок вопросов подлежит выяснению прокурорами в ходе проверок исполнения СМИ законов о выборах и референдуме при проведении предвыборной агитации, информировании электорального корпуса. Зачастую СМИ допускается отказ в публикации обязательных сообщений. Оценка этих действий прокурорами должна осуществляться в соответствии со ст. 35 Закона о СМИ, где перечислены виды сообщений, обязательных для редакций СМИ к бесплатной публикации в установленный срок. Публикация бесплатных сообщений регулируется также ст. 16 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом от 13.01.1995 № 7-ФЗ

«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». В связи с этим следует также изучить вопрос о соблюдении законодательных требований о недопустимости досрочной агитации в СМИ, об обеспечении равноправия кандидатов и др.

Анализируя поступающие в ходе проверок сведения, прокуроры должны обращать внимание на недопустимость злоупотребления свободой массовой информации, основные формы выражения которой определены в ст. 4 Закона о СМИ. В частности, на соблюдение запрета на использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Кроме того, в СМИ признаны недопустимыми распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также распространение иной информации, запрещенной федеральными законами.

Как показывают материалы прокурорских проверок, следует уделять внимание вопросам исполнения поднадзорными объектами требований законодательства, определяющих порядок распространения изданий и видеоматериалов эротического характера. При этом в качестве консультантов для разъяснения оценочных правовых вопросов рекомендуется привлекать специалистов-психологов, сотрудников экспертных учреждений МВД России (ГИЦ МВД России) и Министерства юстиции Российской Федерации (ФГУ «Российский Федеральный центр судебной экспертизы»), Государственного научного центра социальной и судебной психиатрии им. В.П. Сербского и др. Материалы, составленные экспертами и специалистами указанных учреждений, позволяют подготовить предварительное заключение о порнографическом характере изображений и текстов, о негативном влиянии на психосексуальное развитие молодежи и т.д.

На предмет установления в распространяемых через СМИ материалах признаков экстремистской деятельности прокурорами должно организовываться филологическое исследование с привлечением компетентных лиц.

Большинство периодических изданий в основном не отступают от тематики, заявленной при их регистрации. В случае выявления несоответствия их тематики той, которая была указана в регистрационных свидетельствах, прокурор вправе обращаться в Роскомнадзор (его региональные управления) с инициативой направления ими исков в суд о прекращении деятельности СМИ. Аналогичные действия можно осуществлять совместно с ФАС России при нарушении СМИ законодательства о рекламе.

При проведении проверок прокурорам необходимо также акцентировать внимание на такие вопросы, как: дублирование печатных изданий СМИ; превышение заявленного тиража газет и журналов над действительным; рост выпуска газет-однодневок, особенно во время проведения избирательных кампаний; нарушение законодательства в части завышения использования печатной площади под рекламу; завуалированная, скрытая пропаганда наркотиков.

§5. Состояние законности и типичные нарушения законов о средствах массовой информации

Результаты анализа и обобщения правоприменительной практики свидетельствуют, что органами государственного контроля и правоохранительными органами проводится определенная работа по выявлению и устранению нарушений законов о СМИ.

Так, по данным Роскомнадзора, в 2008 г. по фактам выявленных нарушений были внесены предупреждения 145 (в 2007 г. - 250) организациям, осуществляющим телерадиовещательную деятельность, из них: 2 - за нарушение ст. 4 Закона о СМИ и злоупотребление свободой массовой информации в части пропаганды культа насилия и жестокости, а также порнографии (2); 0 - за нарушение норм законодательства об авторском праве и смежных правах (4); 0 - за нарушение норм избирательного законодательства (0); 0 - за нарушение законодательства о рекламе (0); 52 - за неосуществление вещания, из них 10 повторно (52); 0 - за нарушение территории распространения (0); 90 - за нарушение программной концепции, в том числе 8 повторно (180); 0 - за использование прав журналиста с целью распространения информации, порочащей честь гражданина или организации (0); 1 - за нарушение порядка объявления выходных данных, ведения регистрационных журналов и хранения материалов передач, предоставления уставов и письменных уведомлений (12). За нарушения ст. 4 Закона о СМИ в 2008 г. вынесено 47 предупреждений редакциям СМИ (в 2007 г. - 73), из них: 28 - за использование СМИ для осуществления экстремистской деятельности, в том числе 3 повторно (43); 0 - за использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний (3); 6 - за распространение сведений о способах, методах изготовления и использования наркотических средств, в том числе 1 повторно (10); 5 - за разглашение сведений, прямо указывающих на личность несовершеннолетнего, без согласия самого несовершеннолетнего и его законного представителя (11); 2 - за разглашение сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну (0); 2 - за пропаганду порнографии (5); 2 - за пропаганду культа насилия и жестокости (0); 2 - за распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами (1) См.: http:// www.rsoc.ru.

Приведенные показатели свидетельствуют о негативной оценке состояния законности в указанной сфере, в целом отражают общую структуру допускаемых нарушений закона.

Между тем данные государственной статистической отчетности прокурорского надзора свидетельствуют о явно неудовлетворительном состоянии законности в сфере действия законов о СМИ. Так, в 2008 г. прокурорами выявлено 2645 нарушений в рассматриваемой сфере, что почти на 30% больше, чем в 2007 г., а по отношению к 1997 г. динамика роста в положительном эквиваленте составила свыше 452%, т.е. за двенадцатилетний период только по данным прокуратуры частота этих нарушений возросла более чем в 5,5 раз (рис. 3). При этом удельный вес нарушений законов о СМИ в общей картине выявляемых прокурорами нарушений, а также в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина ежегодно имеет незначительный и крайне неравномерный показатель, например с 2004 по 2008 г., соответственно, на уровне 0,05 - 0,06% и 0,13 - 0,18%.



Рис. 3. Динамика роста выявленных органами прокуратуры нарушений законов о СМИ в 1997 - 2008 гг.

По своему характеру, направленности и содержанию, нарушения законов в рассматриваемой сфере неоднородны, а, собственно, роль СМИ в них варьируется от правонарушающей до потерпевшей стороны, что позволяет условно разделить все нарушения на две соответствующие группы:

1) нарушения законов, допускаемые в деятельности СМИ (инкриминируемые СМИ):

унижение чести, достоинства и деловой репутации;

нарушение неприкосновенности частной жизни и иных неимущественных прав;

нарушения регистрационных и лицензионных правил;

нарушения в рекламной деятельности СМИ;

нарушения, связанные с предвыборной агитацией, отказ в публикации обязательных сообщений;

использование СМИ в преступных целях, в том числе при совершении действий экстремистской направленности;

злоупотребление правами СМИ и журналистов;

2) нарушения прав СМИ и журналистов:

принятие региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов, содержащих нормы, ограничивающие права СМИ;

отказ, в различных его проявлениях, или ограничение доступа журналистов и СМИ к информации;

вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности;

несоблюдение требований законодательства при осуществлении функций по контролю и надзору в сфере действия законов о СМИ, в том числе нарушения при рассмотрении материалов о привлечении граждан и юридических лиц к административной ответственности; ненадлежащее исполнение обязанностей по регистрации и лицензированию СМИ, а также по осуществлению иных возложенных контрольных функций;

преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ.

1. Согласно данным Фонда защиты гласности статистика нарушений прав журналистов и СМИ ежегодно показывает, что преобладающее число всех конфликтов в медийной среде приходится на иски о защите чести, достоинства и деловой репутации См.: Масс-медиа в России. Законы, конфликты, правонарушения. М.: Права человека, 1998; Ежегодник Фонда защиты гласности: Итоги 1999 года. М.: Галерея, 2000 и др..

Так, нередкое явление - распространение в СМИ недостоверных либо основанных на слухах сведений, кроме того, сведений, порочащих должностных лиц государственных органов исполнительной власти и правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, а также иные категории граждан исключительно по признаку отношения к профессии, месту работы. Между тем в соответствии со ст. 49 Закона о СМИ журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации, а в силу ст. 51 данного Закона не допускается злоупотребление правами журналиста в целях фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений. При осуществлении профессиональной деятельности журналист обязан уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций.

В число правонарушений, инкриминируемых журналистам или другим лицам в связи с унижением через СМИ чести, достоинства и репутации, входят и уголовно наказуемые посягательства на доброе имя граждан в виде клеветы и оскорбления. Согласно данным отчетности судов в 2008 г. за клевету, содержащуюся в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или СМИ, по ч. 2 ст. 129 УК РФ осуждены 21 лицо, а 9 - за оскорбление по ч. 2 ст. 130 УК РФ См.: Форма № 10-а за 2008 год..

Иногда эти нарушения сопряжены с незаконным распространением в СМИ сведений о личной жизни гражданина - обнародованием изображений граждан вопреки требованиям

ст. 152¹ ГК РФ, нередко порочащих честь, достоинство и деловую репутацию этих лиц; сообщением сведений об обстоятельствах частной жизни несовершеннолетних, что является грубым нарушением требований ст. 23 Конституции РФ и ст. 40 Конвенции ООН о правах ребенка от 20.11.1989, действующей на территории Российской Федерации, и другие противоправные действия. Иногда журналисты пренебрегают и конституционным правом граждан на тайну телефонных переговоров, воспроизводя подслушанные записи переговоров, добытые незаконным путем, допускают различные вариации нарушений авторских и смежных прав граждан и юридических лиц.

В последнее время отмечены попытки повлиять на ход расследования по конкретным уголовным делам путем незаконного получения информации о личной жизни прокуроров и следователей и их дискредитации через СМИ, в том числе с использованием компьютерных технологий.

Распространенный характер имеют нарушения, связанные с игнорированием СМИ регистрационных и лицензионных правил. Характер таких нарушений, допускаемых как печатными, так и аудиовизуальными (электронными) СМИ, несколько разнится, что связано с особенностями правовой регламентации распространения продукции этих СМИ и практики применения соответствующих норм.

Эти нормы чаще всего нарушаются в связи с выходом печатных СМИ в свет без регистрации (как правило, в форме «приложений» к зарегистрированным газетам и журналам, являющихся, по сути, самостоятельными изданиями; выпуском «нулевых номеров» журналов и др.). В ряде случаев редакциями не соблюдаются требования ст. 27 Закона о СМИ о необходимости наличия в каждом выпуске СМИ выпускных данных - обычно отсутствие, неполнота или ложность выпускных данных призваны скрыть истинный размер тиража, чтобы ввести в заблуждение рекламодателей, органы контроля при распространении выборных агитационных материалов. В ряде случаев прокурорами отмечается несоответствие содержания СМИ зарегистрированной тематике - чаще всего, как ранее уже отмечалось, в деятельности СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера.

Иногда в целях расширения читательской аудитории региональные СМИ распространяют свои материалы в Интернете, что не соответствует заявленной при регистрации территории их распространения. Согласно ст. 11 Закона о СМИ смена территории распространения продукции СМИ допускается лишь при условии его перерегистрации, осуществляемой в том же порядке, что и регистрация.

В ряде случаев СМИ, осуществляющими вещание, допускаются нарушения обязательных для них лицензионных правил, причем указанные нарушения также носят разнообразный характер: это вещание СМИ без лицензии; получение лицензии обманным путем; нарушение лицензионных условий; скрытая уступка лицензии.

Следует подчеркнуть, что нарушения регистрационных и лицензионных правил далеко не всегда носят формальный характер. Подчас они служат предпосылкой более масштабных и отнюдь не безобидных акций, недобросовестной конкуренции на рынке информационных услуг, вытеснения СМИ нежелательной политической ориентации, нелегитимного их создания и бесконтрольного функционирования См.: Ефремова Г.Х., Ратинов А.Р., Кроз М.В. Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации. М., 1999. С. 28, 29..

Особую актуальность имеют нарушения законодательства о СМИ в ходе проведения избирательных кампаний, поскольку надлежащее информационное обеспечение избирательного процесса оказывает прямое влияние на справедливость самих выборов, является гарантией их свободы и демократии.

Как свидетельствуют материалы надзорной практики прокуратуры, допускаемые в кипении предвыборных страстей подобного рода внеправовые инциденты, как правило, связаны с досрочной агитацией в СМИ, необеспечением равноправия кандидатов, распространением недостоверных и иных недопустимых сведений.

В частности, такие действия нередко связаны с нарушением установленных в ст. 26, 27 Федерального закона от 26.11.1996

№ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» запретов проводить агитацию до дня регистрации кандидата, за один день до выборов и, собственно, в день выборов, а также в течение двух дней до дня выборов и в день выборов обнародовать результаты опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с предстоящими выборами.

Значительно реже игнорируются положения ст. 45 и 46 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части запрета в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума публиковать (обнародовать и размещать в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая Интернет) данные об итогах голосования, о результатах выборов, референдума; а результаты опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, - в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования.

Другой вариант - размещение в СМИ информационных материалов, которые необъективны, недостоверны, нарушают равенство прав политических партий и кандидатов. Нарушения в этой части связаны с распространением через СМИ по причине как невнимательности редакции, так и наличия злого умысла изначально не соответствующих требованиям законодательства агитационных предвыборных материалов, например, иногда содержащих призывы к насильственному изменению основ конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду социального, расового, национального или религиозного превосходства, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную вражду.

В ряде случаев прокурорами отмечено использование в агитационных материалах, публикуемых в СМИ, высказываний известных людей (без их письменного согласия) о кандидате, об избирательном объединении вопреки п. 9 ст. 48 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ.

Иногда нарушения связаны с несоблюдением требований о размещении исключительно отдельным информационным блоком и без комментариев в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщений о проведении предвыборных мероприятий политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов.

Прокурорам следует обратить внимание и на некоторые другие правовые нюансы, несоблюдение которых встречается, хотя и значительно реже. Так, отмечено стремление некоторых редакций негосударственных периодических печатных изданий к предоставлению своих печатных площадей для предвыборных агитационных материалов. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 50 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ это разрешено лишь изданиям, зарегистрированным более чем за один год до начала избирательной кампании.

Согласно имеющимся материалам прокурорам приходится сталкиваться с нарушениями законодательства в рекламной деятельности российских СМИ. Часто среди выявляемых нарушений встречаются рекламирование алкогольной продукции; отсутствие лицензии на рекламируемый вид деятельности; превышение допустимого объема рекламы (в частности, за счет «бегущей строки»); распространение запрещенной рекламы.

В некоторых регионах прокурорами выявлены нарушения рекламы, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, связанные с отсутствием в СМИ сведений о наличии у лиц, размещающих такую рекламу, необходимых разрешительных документов. Однако количество и территория принятых по таким случаям прокурорами мер все еще не являются решающим средством упреждения нарушений прав дольщиков и не соответствуют уровню распространенности и характеру этих правонарушений.

Схожее положение отмечается в сфере рекламы медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники, а также рекламы методов лечения, профилактики, диагностики, реабилитации и коррекции фигуры, оккультных услуг (гадалки, знахари, ведуны и др.), интим-услуг.

Производство и распространение рекламной продукции - один из самых прибыльных и конкурентных, а потому, по оценкам аналитиков Фонда защиты гласности, конфликтогенных и уже криминализированных видов бизнеса, в которых участвуют СМИ. Учитывая значимость рекламного законодательства, а также то, что для СМИ реклама является важнейшим источником финансового жизнеобеспечения, прокуроры должны внимательнее подходить к рассмотрению каждого конфликта в этой специфической сфере информационной деятельности, с особой ответственностью разрешать существующие здесь проблемы.

Особую значимость имеют нарушения экстремистской направленности, требующие незамедлительного прокурорского реагирования, направленного на упреждение экстремистской деятельности.

Большая роль СМИ в формировании общественных мнений и настроений, возможность управления ими делают в массовом информационном пространстве недопустимыми всякие публикации, провоцирующие экстремистские проявления, которые сопряжены с распространением недостоверных сведений, искажают информационную картину и ведут к раскачиванию ситуации в сторону межэтнического и межрелигиозного конфликта, межнациональной конфронтации. К экстремистским относятся и материалы СМИ, содержание которых направлено на осуществление экстремистской деятельности - возбуждение религиозной розни; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его религиозной принадлежности или отношения к религии и др.

По результатам рассмотрения поступившей из УФСБ по Новосибирской области информации о размещении на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: www.ichkeria.info, www.jamaatshariat.com, www.imamtv.com, www.daymohk.org (сайт-зеркало: www.daymohk.info), www.kavkazcenter.com (сайты-зеркала: www.kavkazcenter.net, www.kavkazcenter.info, www.kavkaz.tv, www.kavkaz.org.uk) материалов, содержащих признаки экстремистской деятельности, 14.07.2008 при заместителе прокурора области проведено совещание с провайдерами, владеющими магистральными Интернет-каналами на территории Новосибирской области.

23.10.2008 прокурором области в суд направлено заявление о признании перечисленных информационных материалов экстремистскими, которое 05.11.2008 судом удовлетворено.

Имеют место и иные формы использования СМИ в преступных целях. Так, отмечены случаи, когда сбор информации представителями масс-медиа ведется отнюдь не для обнародования, а для вымогательства у заинтересованных субъектов денежных средств за неопубликование компрометирующего материала; для выполнения заказной расправы над оппонентами лиц, профинансировавших такую лжеинформационную кампанию; подчинен прокриминальным целям и конъюнктурным интересам. Очевидно, что каждый такой факт наносит колоссальный ущерб журналистике как таковой и всему журналистскому сообществу.

Так, в 2009 г. журналист О.Б. Лурье приговорен к восьми годам лишения свободы за вымогательство денежных средств у члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Слуцкера и его жены О.С. Слуцкер, владелицы сети фитнес-центров World Class, за неопубликование собранного на них компромата.

2. В соответствии с материалами практики прокурорского надзора нарушения прав СМИ и журналистов зачастую допускаются при принятии региональными органами законодательной (представительной) и исполнительный власти, органами местного самоуправления нормативных правовых актов. В частности, распространены случаи незаконного вмешательства в деятельность СМИ через возложение в программных документах органов власти обязанности подготовки публикаций определенной тематики для обеспечения пропаганды предпринимаемых мер.

В 2008 г. многие региональные прокуратуры обратили внимание на отсутствие надлежащего правового регулирования в сфере распространения материалов, содержащих сведения эротического характера. В частности, вопреки положениям ст. 37 Закона о СМИ практически повсеместно органами местного самоуправления нормативно не определяется расположение помещений, специально предназначенных для розничной продажи продукции СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, что способно повлечь ее неконтролируемое распространение, в том числе несовершеннолетним лицам, нанося вред их здоровью, репутации, нравственному и духовному развитию.

Принятие таких актов в ряде случаев также предопределяло необходимость вмешательства прокуроров с тем, чтобы понудить коммерческие организации, осуществляющие розничную продажу подобной продукции СМИ, соблюдать требование территориальной удаленности от образовательных учреждений.

Отказ в различных его проявлениях или ограничение доступа журналистов и СМИ к информации также является частым явлением. Причем особо скрывается информация о реальных событиях и конкретных делах, которую журналистам приходится искать и получать из других, менее осведомленных источников. Зачастую это выражается в ограничении их стремления присутствовать в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, организациях, на территориях; присутствовать на пресс-конференциях или права задавать вопросы; производить аудио- и видеозаписи; необоснованном отказе в предоставлении запрашиваемой информации; ограничении доступа к материалам; нарушениях, связанных с аккредитацией.

Оценка прокуратурой подобных действий органов власти, а также охраняющих их структур должна осуществляться на основании ст. 47 Закона о СМИ, в соответствии с которой журналист имеет право, в частности, посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы.

Согласно материалам исследований, инициируемых как собственно СМИ, так и иными институтами гражданского общества (их результаты в определенной степени подтверждаются практикой прокурорского надзора), популярным средством ограничения прав журналистов и СМИ на информацию является введение аккредитации, при которой со стороны аккредитующих субъектов допускаются, как правило, следующие нарушения:

а) нарушения, связанные с предоставлением аккредитации:

требование излишних сведений, в том числе подробных персональных данных об аккредитуемом журналисте, его псевдонима, специализации (и даже представлять на него специальную рекомендацию - характеристику), данных о редакции СМИ, претендующей на аккредитацию, и др.;

дискриминация СМИ в праве на аккредитацию (в зависимости от состава учредителей, по территориальному признаку и по характеру трудовых отношений журналиста с редакцией и др.);

произвольное квотирование аккредитуемых СМИ;

незаконные основания отказа в аккредитации;

смешение аккредитации журналистов и деятельности лиц, не являющихся работниками СМИ;

незаконные либо «кабальные» условия аккредитации;

отсутствие сведений о содержании заявки редакции на аккредитацию, порядке и сроках ее рассмотрения;

ограничение времени подачи заявок на аккредитацию;

усложненно-бюрократическая процедура разрешения заявок на аккредитацию;

б) нарушение прав аккредитованных журналистов:

произвольное определение кратких сроков действия аккредитации, что не соответствует положениям ст. 1, 47, 48 Закона о СМИ;

требование специальной регистрации либо наличия специального приглашения пресс-службы при посещении аккредитующей организации;

ограничение времени посещения аккредитующей организации;

введение обязательной явки и присутствия в случае приглашения;

требование дополнительной аккредитации при проведении общероссийских или международных мероприятий;

ограничение доступа к несекретным документам и материалам;

ограничение права использовать информацию открытого характера и ограничение источников получения информации;

возложение на журналистов и редакции не предусмотренных законом или прямо противоречащих ему дополнительных обязанностей, в частности публиковать материалы и сообщения аккредитующей организации, представлять копии опубликованных материалов, информировать аккредитующую организацию о подготавливаемых материалах;

требование раскрытия псевдонимов;

ненормативные требования о недопустимости произвольного толкования;

требование соблюдения ненормативных актов и этических правил;

включение положений, регулирующих деятельность СМИ, не относящихся к аккредитации, но ограничивающих права неаккредитованных журналистов (нормативное определение прав журналистов применительно только к аккредитованным лицам

и др.);

в) нарушения, сопряженные с неисполнением аккредитующей организацией своих обязанностей:

неизвещение журналистов о мероприятиях аккредитующей организации;

непредоставление журналистам протоколов, стенограмм и иных документов по мероприятиям аккредитующей организации;

несоздание журналистам благоприятных условий для работы;

г) нарушения, связанные с лишением аккредитации:

не предусмотрен порядок обжалования действий аккредитующей организации;

незаконные основания и порядок лишения аккредитации (абз. 5 ст. 48 Закона о СМИ);

незаконное приостановление аккредитации;

незаконное лишение редакции СМИ права на аккредитацию журналистов;

незаконные основания ограничения аккредитации.

Следует отметить, что проблема доступа к информации актуализирует сложность взаимоотношений между властью и СМИ. Декларируя свободу массовой информации, отдельные представители власти постоянно и настойчиво ее нарушают, пытаясь определить рамки дозволенной информированности общества.

В связи с этим указанными лицами нередко допускаются вмешательство в деятельность СМИ и нарушение их профессиональной самостоятельности. Часто это выражается в экономическом или административном давлении на СМИ; принуждении к смене учредителя или принудительному соучредительству; «монополизации» СМИ; воспрепятствовании распространению продукции СМИ посредством установления незаконных запретов и ограничений, касающихся как розничной продажи продукции СМИ, так и их вещания; незаконном прекращении деятельности СМИ.

Органы государственного контроля вопреки требованиям законодательства также не всегда в полной мере используют предоставленные им полномочия для предотвращения нарушений законов о СМИ, допускают несвоевременное реагирование на такие нарушения. Данное обстоятельство не способствует снижению числа и распространенности нарушений в сфере деятельности СМИ.

Нередко принимаемые меры носят формальный характер, не обеспечен контроль за их исполнением, о чем кроме прочего свидетельствует неисполнение в ряде случаев редакциями СМИ требований ст. 35 Закона о СМИ, в соответствии с которой они обязаны публиковать сообщения регистрирующих органов, касающиеся деятельности редакции.

Особую общественную значимость имеют преступные посягательства на журналистов и редакции СМИ - криминальное насилие над личностью (побои, причинение вреда, убийства представителей СМИ), «силовое» воспрепятствование деятельности журналистов и имущественные преступления против них (повреждение и уничтожение аппаратуры, хищения иного имущества редакций и журналистов), психическое принуждение.

По словам секретаря Союза журналистов России Л.В. Никитинского, «многие преступления против журналистов не доходят до суда и редко заканчиваются обвинительными приговорами по причине того, что раскрываются и доказываются в суде далеко не все преступления, а совершаемые против журналистов - не исключение. Однако убийства журналистов, нападения на них нередко не связаны с их профессиональной деятельностью, а являются результатом коммерческих разборок вокруг газет, журналов, телеканалов или их причины лежат в бытовой сфере» Николаев А. Не стреляйте в журналиста! // Труд. 2009. 20 апр..

По данным мониторинга, который ведется Фондом защиты гласности, за 15 лет в России погибли свыше 300 журналистов. Только в марте 2009 г. зафиксировано 7 нападений на сотрудников СМИ, 6 угроз в их адрес, 47 отказов в доступе к информации, 3 случая изъятия или повреждения фотоаппаратуры, 12 задержаний спецслужбами, предъявлено 29 судебных исков.

Между тем сегодня специалисты сходятся во мнении, что в связи с профессиональной деятельностью физическая расправа над журналистом, в том числе убийство, совершается в случае, если он располагает секретной или весьма компрометирующей информацией. Кроме того, имеют место сугубо показательные акции за ведение активной деятельности по разоблачению лиц, совершивших правонарушения Там же. .

Проведенное нами исследование показало, что минимизация конфликтов и нарушений в сфере деятельности СМИ в значительной степени зависит от эффективной деятельности органов прокуратуры.

§6. Средства прокурорского реагирования на нарушения законов о средствах массовой информации

Высокий уровень требований, предъявляемых к деятельности органов прокуратуры, подчеркивает важное значение

вопроса о выборе средств прокурорского реагирования на

нарушения законов о СМИ. Эти средства определены ст. 9¹,

п. 2, 3 ст. 22, ст. 23 - 25¹, 27, 28 Закона о прокуратуре РФ, а

также ст. 16, 16¹, 56 - 62 Закона о СМИ, ст. 8, 11 Федерального

закона «О противодействии экстремистской деятельности».

В связи с этим в организационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки, исходя из чего определить адекватные средства реагирования, избираемые в каждом конкретном случае в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий Общие методические рекомендации прокурорам по реагированию на устанавливаемые правонарушения изложены в работе Викторова И.С. «Полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и применению правовых средств реагирования на выявленные правонарушения» (М., 2004)..

Изученные материалы свидетельствуют о том, что в системе органов прокуратуры проводится разноплановая работа по борьбе с нарушениями законов о СМИ. Только в 2008 г. прокурорами выявлено 183 незаконных правовых акта, ущемляющих свободу СМИ (по сравнению с 2007 г. рост составил 16,6%), на которые принесено 182 протеста (19,0%). С целью устранения выявленных нарушений внесено 911 представлений (40,4%), по которым к дисциплинарной ответственности привлечены 447 должностных лиц (172,6%); 188 лиц наказаны в административном порядке (34,3%); в суд направлено 75 исков (заявлений); по материалам прокуроров возбуждено 2 уголовных дела (см. приложение 2).

Таким образом, традиционными и наиболее часто используемыми средствами прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере остаются протест и представление.

Следует отметить, что Федеральным законом от 17.07.2009 № 171-ФЗ внесены изменения и дополнения в Закон о прокуратуре РФ, в частности, введена новая статья 9¹. В соответствии с этой статьей при выявлении в нормативном правовом акте, в том числе принятом по вопросам деятельности СМИ, коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Между тем даже до этих законодательных новелл на местах отдельные прокуроры практиковали направление уполномоченным государственным органам требований о понуждении признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулировании лицензий, приостановлении либо прекращении деятельности СМИ. Подобная положительная практика всецело соответствует требованиям о необходимости принятия исчерпывающих мер к нарушителям закона, не противоречит положениям ст. 22 Закона о прокуратуре РФ и законов о СМИ.

В частности, согласно ст. 15 Закона о СМИ свидетельство о регистрации масс-медиа может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего органа в случаях, если: свидетельство о регистрации получено обманным путем; СМИ не выходит в свет (в эфир) более одного года; устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного СМИ; имела место повторная регистрация СМИ.

При неоднократном нарушении лицензионных условий либо законодательно установленных правил распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения, либо если установлен факт скрытой уступки лицензии, а равно получения лицензии обманным путем в соответствии со ст. 32 Закона о СМИ решением органа, выдавшего данную лицензию, производится ее аннулирование. Законами РФ могут быть установлены и другие основания аннулирования лицензии.

Так, согласно Положению о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 07.12.1994 № 1359) лицензия также может быть аннулирована в случаях:

систематического нарушения определенных в лицензии качественных показателей излучаемого сигнала;

если лицензиат в пределах срока действия лицензии в течение трех и более месяцев не осуществляет телерадиовещания;

если перерыв указанной в лицензии деятельности превысил три месяца;

повторного в течение года нарушения норм, установленных лицензией, настоящим Положением или законодательством Российской Федерации, последовавшего после официального письменного предупреждения;

систематического распространения теле- и (или) радиопрограмм с нарушением действующего законодательства об авторском праве и смежных правах.

Кроме того, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» предусматривает право лицензирующего органа приостановить действие лицензии в целях устранения выявленных нарушений. В случае если лицензиат не устранил указанные нарушения в установленный срок, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В этом же Законе содержатся и иные основания прекращения лицензии:

лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;

лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев государственной пошлины за предоставление лицензии;

лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации (при предварительном вынесении предупреждения). Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

В связи с этим при выявлении прокурором нарушений, являющихся достаточным основанием для признания свидетельства о регистрации СМИ недействительным, аннулирования лицензии СМИ, он может обратиться как с соответствующим требованием в подразделения Роскомнадзора, так и с заявлением в суд (в зависимости от характера выявленных нарушений принимается решение о прекращении или приостановлении действия лицензии до устранения этих нарушений). Однако на практике были случаи, когда даже при представлении телерадиокомпанией ложных сведений лицензии оставались в силе.

Так, например, заместитель Генерального прокурора РФ обратился с заявлением о признании недействительными выданных Минпечати России 20.07.1998 ОАО «Телерадиокомпания «Петербург» лицензий на радиовещание эфирное и проводное, на телевидение эфирное и на передачу телетекста. Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, в удовлетворении заявления отказано.

Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции оставил без изменения. В данном случае судом при вынесении решения была принята во внимание нецелесообразность прекращения лицензии и признания ее недействительной См.: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18.08.2003 по делу № КА-А40/5490-03..

Также по заявлению прокурора судом может быть принято решение о прекращении или приостановлении деятельности СМИ Основанием для приостановления судом (судьей) деятельности СМИ согласно ст. 16 Закона о СМИ может служить только необходимость обеспечения заявления прокурора о прекращении деятельности соответствующих масс-медиа..