Взаимодействие органов прокуратуры со средствами массовой информации в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина

Наиболее освещаемые сегодня в СМИ темы касаются работы прокуратуры по борьбе с преступностью, в том числе с коррупцией, по защите конституционных прав и свобод граждан. Причем эта тенденция, ежегодно отмечаемая на протяжении постсоветского развития прокурорской системы, видится закономерной, поскольку соответствует функциональным приоритетам прокуратуры. Наряду с этим в 2008 г. стала возобладать риторика соблюдения законодательства в сфере экономики, продемонстрировав из всей тематической линейки наивысшие темпы роста (+73,1%). Данное обстоятельство в целом отображает стратегическую общегосударственную линию преодоления последствий мирового кризиса, дестабилизировавшего отечественную финансово-экономическую систему, является следствием принимаемых мер к усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие правонарушениям в социально-экономической сфере См.: Программа действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 19.11.2008 № 236; Указание Генерального прокурора РФ от 14.11.2008 № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»..

Тем самым в СМИ в большей степени получали освещение результаты проверок соблюдения гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательных, трудовых, жилищных и иных прав граждан.

В соответствии с планом работы Управления взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации во втором полугодии 2009 г. организовывалось освещение в СМИ итогов коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации за первое полугодие 2009 г. (июль), а также результатов проверок законности и эффективности принимаемых мер при проведении следственных и оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и пресечению контрабанды (август); исполнения законодательства о государственной службе и противодействии коррупции в таможенных органах (август); соблюдения трудового и миграционного законодательства работодателями, использующими иностранную рабочую силу (август); порядка размещения и условия содержания осужденных и лиц, заключенных под стражу, следующих транзитом через следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы (октябрь); исполнения законодательства о защите прав и законных интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств (октябрь - ноябрь), и др.

Основные формы информационной работы органов прокуратуры через СМИ традиционны: теле- и радиоинтервью прокурорских работников; предоставление сообщений в печать, на радио и телевидение, а также в информационные агентства; участие в передачах на правовые темы; публикация материалов при использовании собственного информационного ресурса в сети Интернет. Иногда из-за дефицита времени прокурорами инициируется предложение результатов прокурорских проверок представителям различных СМИ для подготовки соответствующих сообщений.

Особо отметим, что в ходе выступлений работников прокуратуры в СМИ общественность информируется не только о результатах надзорных проверок, постановленных обвинительных приговорах и других событиях, представляющих широкий общественный интерес, но и о работе Совета ветеранов прокуратуры, торжественных мероприятиях, награждениях и новых назначениях работников прокуратуры; сообщается информация разъяснительного характера. Такая разносторонняя тематика позволяет производить более широкий охват аудитории.

Формированию позитивного общественного мнения о деятельности органов прокуратуры и правовому просвещению граждан способствуют действующие в местных и региональных печатных СМИ специальные правовые рубрики (например, «Человек и закон», «Закон и право»), в которых работники прокуратуры отвечают на вопросы читателей и информируют их о результатах своей деятельности.

Все более значимым в последнее время средством обеспечения гласности в деятельности надзорного ведомства является ежедневное обновление новостной ленты официальных Интернет-сайтов региональных прокуратур. Эти сообщения, представляемые в форме новостных пресс-релизов, зачастую становятся поводом для дальнейшей совместной работы корреспондентов и работников прокуратуры по подготовке публикаций в печатных изданиях, телесюжетов и программ, радионовостей, сообщений в информационных агентствах сети Интернет, организации пресс-конференций, комментариев и интервью с прокурорами. При этом если представителей СМИ интересуют какие-либо подробности, то по договоренности - устно или письменно - прокуратурой может представляться дополнительная информация.

В свою очередь, информационная наполняемость Интернет-сайтов и пресс-центров региональных прокуратур обеспечивается требованиями соответствующих приказов прокуроров об обязательном предоставлении нижестоящими прокурорами сообщений для размещения на Интернет-сайте.

Кроме того, на Интернет-сайте Генеральной прокуратуры РФ и сайтах региональных прокуратур открыты специальные прямые линии (Интернет-приемные), по которым любой пользователь может оставить сообщение о правонарушениях коррупционной направленности либо об ограничении прав субъектов предпринимательской деятельности Информация об этом была доведена до населения через СМИ (см.: Орлов П. Напишите прокурору // Рос. газ. 2008. 30 мая).. Все поступившие таким образом обращения граждан и юридических лиц передаются сотрудниками, курирующими Интернет-сайт, в соответствующие структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ, региональных прокуратур для рассмотрения по существу.

Контакт с представителями СМИ организуется прокурорами и в форме проведения круглых столов, брифингов, пресс- и онлайн-конференций, интервью, комментариев. Причем, как показывает практика, тематика для дискуссии может быть избрана самая разная, в том числе изучение текущего состояния взаимодействия органов прокуратуры со СМИ в интересах укрепления правопорядка, правового воспитания граждан и профилактики правонарушений. Непринужденная атмосфера подобных мероприятий, как правило, позволяет успешно обсуждать правовые основы и формы взаимодействия работников прокуратуры с представителями СМИ, проблемы, возникающие у журналистов при определении соотношения конституционного требования о свободе прессы и законодательных ограничений на получение и распространение информации. Могут быть рассмотрены и доведены до сведения прессы конкретные факты злоупотребления журналистами свободой массовой информации, а также принятые меры прокурорского реагирования и ряд иных вопросов.

Не менее действенной формой взаимодействия является проведение семинарских занятий для сотрудников прокуратуры с участием представителей СМИ, что позволяет оперативно разрешать текущие проблемы, плодотворно в рамках дискуссии вести обмен опытом.

Активно практикуется приглашение представителей СМИ на заседания координационных совещаний руководителей правоохранительных органов регионов и заседания коллегии соответствующих прокуратур.

Участие представителей СМИ на заседаниях межведомственных рабочих групп правоохранительных органов и широкое освещение достигнутых результатов способствуют информированию населения о состоянии решения социальных и экономических вопросов территорий. Это нередко позволяет снизить напряженность, спровоцированную недостаточностью информирования населения о деятельности органов власти, в том числе прокуратуры, по решению их проблем, отстаиванию прав и свобод.

Представители прессы в ряде случаев присутствуют непосредственно при ведении прокурорами приема населения. Это, однако, возможно при условии соблюдения требований законодательства и обеспечения интересов заявителей. Результаты указанной работы также могут широко освещаться в СМИ.

Одна из новых форм - создание и транслирование на региональном телевидении рекламных роликов о деятельности органов прокуратуры по защите социальных прав граждан.

Ежегодно на уровне региональных прокуратур среди сотрудников горрайспецпрокуратур и оперативных работников аппарата проводится специальный конкурс (например, «Прокурорский надзор и гласность»), одним из критериев оценки которого является освещение правозащитной роли органов прокуратуры, в частности, на примерах прокурорско-надзорной деятельности.

Принципиально важными представляются вопросы расширения и углубления контактов прокуратуры со СМИ. Перспективные решения могут быть связаны с выработкой качественно новых подходов, рекомендаций и разработок, адекватных меняющимся задачам и роли прокуратуры, с тем чтобы максимально содействовать прогрессивным изменениям в экономике, политике, социальной, культурной и иных сферах, обеспечению прав и интересов граждан, приоритета общечеловеческих ценностей, построению подлинно правового государства.

В связи с этим в мае 2009 г. Генеральным прокурором РФ учрежден ежегодный Всероссийский конкурс на лучшие материалы в СМИ о работе органов прокуратуры, цель которого - совершенствование взаимодействия прокуратуры со СМИ, активизация объективного и всестороннего освещения ее деятельности, повышение авторитета прокуратуры в обществе. В конкурсе, проводимом ежегодно с 1 октября календарного года по 13 января следующего года, принимают участие работники центральных и региональных СМИ, зарегистрированных в установленном законом порядке (кроме тех СМИ, регистрация которых не предусмотрена), а также внештатные авторы, представившие опубликованные материалы по проблемам деятельности органов прокуратуры Российской Федерации (за исключением работников прокуратуры).

Требования к конкурсным материалам и порядку их представления установлены соответствующим Положением о конкурсе, утвержденном приказом Генерального прокурора РФ от 08.05.2009 № 152 «О ежегодном Всероссийском конкурсе на лучшие материалы в средствах массовой информации о работе органов прокуратуры». Победители и дипломанты конкурса определяются комиссией по подведению итогов конкурса, а церемония их награждения производится в Генеральной прокуратуре РФ и приурочивается к Дню российской печати - 13 января.

За оказание существенной помощи в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации, в выполнении возложенных на нее задач допускается награждение лиц, не являющихся работниками прокуратуры, медалью «За взаимодействие» (в том числе трех победителей ежегодного Всероссийского конкурса на лучшие материалы в СМИ о работе органов прокуратуры) Положение о медали «За взаимодействие» утверждено приказом Генерального прокурора РФ от 06.04.2007 № 393-к..

Во многих региональных прокуратурах практикуется проведение аналогичных мероприятий, которые призваны способствовать формированию в обществе положительного имиджа органов прокуратуры и их работников, совершенствованию форм и методов взаимодействия с центральными, региональными и ведомственными СМИ, повышению качества подготовки теле- и радиопрограмм и публикаций в прессе, а также распространению положительного опыта взаимодействия со СМИ в органах прокуратуры. прокуратура надзор массовый информация

Весьма значимым направлением популяризации деятельности прокуратуры может стать создание цикла телепередач о работе органов прокуратуры в различных сферах общественной жизни - в сфере надзора за исполнением природоохранного и трудового законодательства, социального обеспечения, медицинских услуг и др.

В целях формирования позитивного отношения граждан к прокуратуре и доверия к лицам, осуществляющим ее трудовые будни, полезным является создание и трансляция по телевидению серии хроникально-документальных фильмов и очерков, посвященных истории прокуратуры, ее ветеранам и действующим работникам. Следует также широко инициировать создание тематических рубрик в уже имеющихся передачах, газетах и журналах.

Учитывая все возрастающую роль электронных технологий в обществе и избранный государством курс на глубокую интеграцию населения и институтов власти в Интернет-пространство, весьма перспективным направлением представляется постоянная модернизация официальных представительств органов прокуратуры в глобальной информационной сети. Управлением взаимодействия со СМИ Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время прорабатываются вопросы в части дополнительного размещения информации о требованиях для зачисления в учебные заведения прокуратуры (в том числе относительно возможности создания собственного сайта каждого учебного заведения прокуратуры), издания буклета о Генеральной прокуратуре Российской Федерации на английском языке и размещения его электронной версии на официальном сайте ведомства, создания рубрики «Разъяснения законодательства», а также «Детской страницы» для разъяснения детям их прав и обязанностей, а также информирования о структуре, функциях и деятельности органов прокуратуры. В данном случае могут быть найдены и другие творческие решения.

Следует чаще приглашать представителей СМИ для проведения проверок в социально значимых сферах, проводить с ними личные встречи руководителей прокуратуры для обмена планами работы и формирования совместных мероприятий.

Глава III. Общие организационно-методические и тактические элементы повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о средствах массовой информации

§1. Предмет и пределы, цели и задачи прокурорского надзора

Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ составляют Федеральный закон 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», а также иные приказы целевого характера.

Следует отметить, что в Законе о СМИ, выступающим в силу своего специального свойства исходным в реализации других нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере отношений, и в Законе о прокуратуре РФ в числе объектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, СМИ напрямую не названы. Между тем они в полной мере подпадают под этот перечень как коммерческие и некоммерческие организации, в обязанности которых вменено точное исполнение действующих на территории России законов (ст. 15 Конституции РФ). При невыполнении ими установленных в законодательстве требований нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая государство, а потому СМИ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности и формы собственности.

В связи с этим возникает потребность в рассмотрении вопроса о предмете прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ. Кроме того, необходимость его определения обусловлена тем, что без четкого представления о предмете достаточно трудно выявить специфику организации и осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.

Исходя из положений ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре РФ применительно к рассматриваемой теме исследования предмет надзорной деятельности прокуратуры следует определить следующим образом:

соблюдение конституционного права граждан на получение информации через СМИ, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов о СМИ федеральными органами исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере деятельности СМИ, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (в том числе СМИ);

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами по вопросам осуществления деятельности СМИ и реализации права граждан на информацию.

Исходя из приведенного определения предмета прокурорского надзора и представлений, сложившихся в настоящее время в науке и практике, пределы надзорной деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере правоотношений следует определять с учетом следующих основных критериев:

объема правовых актов о СМИ, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;

количества объектов прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ;

характера вмешательства прокурора в деятельность поднадзорных объектов при реализации им полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий; полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений.

Собственно, характер такого вмешательства прокуроров определяется в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре РФ, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Надзорные полномочия прокуроров в рассматриваемой сфере в целом совпадают по форме с установленными в ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре РФ полномочиями по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но отличаются от них по содержанию решаемых целей и задач.

Исходя из требований приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 применительно к сфере действия законов о СМИ цели прокурорского надзора состоят в следующем:

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции РФ при реализации гражданами через СМИ права на информацию;

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов в деятельности СМИ и других участников данной сферы отношений, а также защиты их прав.

Реализация этих целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В системной связи с целями прокурорского надзора, осуществляемого в исследуемой области, находятся его задачи.

В соответствии с Законом о прокуратуре РФ в числе основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов о СМИ следует назвать:

выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов о СМИ и установление обстоятельств, им способствующих;

восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства;

установление лиц, виновных в нарушении законов о СМИ, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности.

При этом прокурорам надлежит во исполнение требований п. 19 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 осуществлять надзор гласно, предоставлять возможность СМИ получать в предусмотренных законом пределах сведения о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка, а также регулярно информировать об этом население через печать, радио, телевидение и иные средства массовой коммуникации.

Отметим, что современная социально-экономическая и политическая обстановка в Российской Федерации определяет и новые тенденции в конкретизации надзорных задач органов прокуратуры, реализация которых сопряжена с привлечением возможностей СМИ.

Так, в соответствии с Программой действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 19.11.2008 № 236, прокурорами в декабре 2008 г. - I квартале 2009 г. осуществлялся мониторинг материалов СМИ и сети Интернет по вопросу информационных атак, дестабилизирующих работу банков и иных финансовых учреждений. При выявлении таких фактов, а также случаев неправомерного использования инсайдерской информации и ее опубликования организовывались проверки в целях их пресечения.

Указанием Генерального прокурора РФ от 14.11.2008

№ 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» прокуроры ориентированы на осуществление постоянного мониторинга материалов СМИ в целях выявления сведений о нарушениях закона, по которым при наличии оснований предстоит незамедлительно организовывать соответствующие проверки, в том числе в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.

Значимая роль принадлежит органам прокуратуры и в деле правового просвещения, а также правового воспитания населения. Причем согласно приказу Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» деятельность по разъяснению законодательства прокурорам необходимо организовать таким образом, чтобы она максимально отвечала поставленной Президентом РФ задаче преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры населения. Очевидно, что необходимо сочетать пропаганду права как с деятельностью по надзору за исполнением законов, так и с информированием общественности о состоянии законности, правопорядка и обеспечении основных гарантий и социальных прав граждан, активно используя возможности СМИ.

Например, о принятых в 2008 г. прокуратурой Новосибирской области мерах по ограничению распространения информации экстремистского содержания в сети Интернет, прекращению деятельности религиозной организации сайентологов, общественной организации «Криминон-Новосибирск», некоммерческой организации «Медресет-уз-Захра», а также ряда газет работниками прокуратуры были даны интервью 45 СМИ и информационным агентствам.

Следует отметить, что разъяснение законодательства как самостоятельное направление деятельности органов прокуратуры является неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений, особенно в молодежной среде, противодействия экстремизму, ксенофобии, коррупционным проявлениям. В связи с этим задача прокуратуры - при взаимодействии с различными общественными институтами, в том числе СМИ, вести правовое просвещение населения, что, конечно же, не подменяет рассмотрение и разрешение обращений граждан.

В целях совершенствования этой работы прокуроров приказом Генерального прокурора РФ от 10.09.2008 № 182 предусмотрено проведение ряда организационных мер, направленных на активизацию и повышение эффективности взаимодействия прокуратуры со СМИ посредством оказания им содействия в защите прав граждан, разъяснения при этом социальной сущности и конкретного содержания нормативных предписаний. Кроме того, прокурорам предложено наряду с зарекомендовавшими себя формами пропаганды права внедрять новые организационные формы правового просвещения, в том числе с использованием современных информационных технологий.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» необходимо использовать СМИ для пропаганды деятельности прокуроров, участвующих в судебных стадиях уголовного судопроизводства. При этом следует обеспечить достоверность материалов, подлежащих опубликованию, их юридическую обоснованность.

Приказом Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» прокуроры должны систематически информировать общественность, в том числе через СМИ, о мерах, принимаемых прокурорами по укреплению законности и усилению защиты конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве.

Помимо указанных сфер деловое сотрудничество со СМИ прокурорам надлежит обеспечить при организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления См.: приказ Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»., надзора за процессуальной деятельностью органов дознания См.: приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»., надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия См.: приказ Генерального прокурора РФ от 10.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»., в сфере противодействия коррупции См.: приказ Генерального прокурора РФ от 01.10.2008 № 196 «О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции». и др.

В целом обусловленные предметом цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о СМИ являются взаимосвязанными категориями. Осуществление надзора по каждому конкретному вопросу в рамках исследуемой сферы деятельности прокурора ставит частные задачи, ведущие в итоге к достижению единых целей - обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

§2. Объекты прокурорского надзора

Со СМИ по роду своей деятельности соприкасаются должностные лица многих органов и институтов власти.

Основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного (в том числе цифрового) вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, является Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - Минкомсвязь России), которое в соответствии с положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 № 418, осуществляет следующие функции:

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ разрабатывает и самостоятельно принимает: акты по вопросам обеспечения контроля и надзора в установленной сфере; Порядок выдачи разрешений на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий; Правила доставки Российской книжной палатой обязательных федеральных экземпляров печатных изданий, фонограмм и видеофильмов в библиотечно-информационные организации, а также нормативные правовые акты по иным вопросам деятельности;

обеспечивает максимальную доступность для населения страны социально значимого пакета телерадиопрограмм федерального и регионального уровня; защиту интересов государства в области авторского права и смежных прав в сфере массовых коммуникаций и СМИ, информационных технологий; участие российских средств массовых коммуникаций в формировании положительного имиджа Российской Федерации (в том числе инвестиционного) за рубежом;

вырабатывает принципы формирования и использования находящихся в федеральной собственности фондов законченных производством и прошедших в эфир телевизионных программ, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов);

участвует в формировании единого информационного пространства на территории государств - участников СНГ;

организует проведение мероприятий, связанных с присуждением ежегодных премий Правительства Российской Федерации в области СМИ;

осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Министерства, и иные функции в установленной сфере деятельности.

Кроме того, Минкомсвязъ России образует Федеральную конкурсную комиссию по телерадиовещанию, организует и

обеспечивает ее деятельность, принимает соответствующее положение.

Указом Президента РФ от 03.12.2008 № 1715 в целях совершенствования государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор) с ее определением в ведение Минкомсвязи России.

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 № 228, Роскомнадзор как непосредственно, так и через свои территориальные органы в рассматриваемой сфере реализует следующие основные направления деятельности:

осуществляет государственный контроль и надзор, в том числе за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере СМИ и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания;

ведет присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам и их регистрацию;

производит лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований в области телевизионного вещания и радиовещания;

регистрирует СМИ, ведет единые их общероссийские реестры, а также реестры лицензий;

организует проведение работ по изысканию новых радиочастотных каналов и разработке радиочастотного спектра и орбитальных позиций спутников для целей телевизионного вещания и радиовещания;

выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации;

осуществляет прием граждан и обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок.

Роскомнадзор в целях реализации своих полномочий

вправе:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

проводить необходимые расследования, испытания, экспертизы, анализы и оценки, а также научные исследования по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к компетенции Службы, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

давать государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

в порядке и случаях, которые установлены законодательством Российской Федерации, применять в рассматриваемой сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений;

создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы и коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере ведения;

осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы, а также за деятельностью подведомственных организаций.

Функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере печати, СМИ и массовых коммуникаций, в том числе компьютерных сетей общего пользования в области электронных средств массовой информации, издательской и полиграфической деятельности, осуществляются другим федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям (далее - Роспечать), также находящимся в ведении Минкомсвязи России.

Среди основных полномочий Роспечати в установленной сфере деятельности следует назвать:

организацию проведения измерений аудитории электронных СМИ и анализ тиражей печатных СМИ;

комплектование фонда обязательных бесплатных экземпляров печатных изданий, а также оказание на конкурсной основе государственной поддержки производства и (или) распространения и тиражирования социально значимой продукции СМИ, создания и поддержания в сети Интернет сайтов, имеющих социальное или образовательное значение;

формирование и использование федеральных информационных ресурсов в установленной сфере деятельности;

принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации решения об управлении находящимся в федеральной собственности фондом законченных производством и прошедших в эфир телерадиопрограмм, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов);

реализацию функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности.

При исполнении государственной функции Роспечать взаимодействует с подведомственной Минкомсвязи России Российской книжной палатой, среди функций которой - формирование баз данных по тиражам печатных СМИ и инструментальных средств работы с ними; ведение библиографического и статистического учета выпускаемой на территории Российской Федерации печатной продукции; регистрация обязательных экземпляров периодических печатных изданий на основании предоставляемых издателями формы федерального государственного статистического наблюдения № 1-И (СМИ) и обязательных экземпляров изданий.

Федеральное агентство связи (далее - Россвязь) осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания.

Контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа) осуществляет Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России). В случаях, предусмотренных законодательством о рекламе, Службой выдаются обязательные для исполнения предписания, а при выявлении нарушений - возбуждаются и рассматриваются соответствующие административные дела.

К числу основных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере действия законов о СМИ отнесено обеспечение в пределах собственных полномочий организации защиты прав и свобод человека и гражданина, предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений.

Кроме того, зарегистрированные и незарегистрированные СМИ подлежат контролю со стороны налоговых органов в части источников и размеров получаемых доходов, уплаты налогов, а также со стороны иных государственных органов, осуществляющих контроль за выполнением СМИ различных норм и стандартов. В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, являясь уполномоченными органами власти каждый в конкретной сфере, в рамках своего правового статуса самостоятельно контролируют вопросы соблюдения СМИ прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ и законодательства Российской Федерации.

Помимо федеральных органов исполнительной власти реализации права граждан на информацию содействуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Таким образом в Российской Федерации сегодня создан целостный правовой механизм реализации и защиты права граждан на информацию, сформировалась система государственных органов, осуществляющих государственное управление в данной сфере. Конечно, сферой контроля полномочия указанных органов и институтов власти не ограничиваются, поскольку имеют более широкое применение, основанное, прежде всего, на взаимодействии со СМИ в решении своих непосредственных задач.

Так, Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Федеральное агентство по рыболовству и Федеральное агентство по делам молодежи вправе учреждать в установленном порядке печатные СМИ для публикации нормативных правовых актов в соответствующих сферах деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции указанных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.

Кроме того, через СМИ и с использованием информационно-просветительных материалов Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Федеральное медико-биологическое агентство предоставляют населению информацию по вопросам обеспечения биологической и химической безопасности. Минэкономразвития России осуществляет определение СМИ, в которых подлежит опубликованию информационное сообщение о продаже приватизируемого федерального имущества. Федеральная служба государственной статистики представляет в установленном порядке официальную статистическую информацию наряду с иными субъектами, в том числе СМИ.

Из положений Закона о прокуратуре РФ, а также из общего смысла и целей существования надзора за исполнением законов следует, что функционирование избирательных комиссий как государственных органов, применяющих законодательство о выборах, в том числе при агитации через СМИ, не может быть исключено из сферы деятельности прокуратуры при осуществлении надзорных полномочий. Органы прокуратуры в рамках рассмотрения конкретного заявления вправе проводить проверки и требовать от избирательных комиссий предоставления необходимых документов, совершать иные предусмотренные законом действия. Вместе с тем органы прокуратуры не должны своими действиями дестабилизировать нормальное функционирование избирательных комиссий или каким-либо образом вмешиваться в ход избирательной компании.

Помимо органов власти объектами прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений являются также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе сами СМИ.

В соответствии со ст. 2 Закона о СМИ под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание (газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год), радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа (совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза в год), иная форма распространения массовой информации, т.е. предназначенных для неограниченного круга лиц печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений и материалов.

Прокурорам следует учитывать, что правила, установленные Законом о СМИ для периодических печатных изданий, применяются и в отношении периодического распространения тиражом тысяча и более экземпляров текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных, а равно в отношении иных СМИ, продукция которых распространяется в виде печатных сообщений, материалов, изображений. Также правила, установленные Законом для радио- и телепрограмм, применяются и в отношении периодического распространения массовой информации через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети, если законодательством Российской Федерации не установлено иное (ст. 24 Закона о СМИ).

В зависимости от территории распространения информации организации телерадиовещания и периодические печатные издания подразделяются:

на общероссийские СМИ - периодические печатные издания, зарегистрированные для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, а также организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск средств массовой информации (теле-, радиопрограмм), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации;

на региональные СМИ - периодические печатные издания, зарегистрированные для распространения на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации, а также организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие средства массовой информации (теле-, радиопрограммы) на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации, а также соответствующие подразделения организаций телерадиовещания.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в зависимости от форм собственности СМИ дифференцируются на государственные, муниципальные и частные (негосударственные).

Выделяют также специализированные СМИ - такие средства массовой информации, для регистрации или распространения продукции которых законами установлены специальные правила (рекламные, эротические, зарубежные и другие издания).

В целом согласно данным Роскомнадзора по состоянию на 20.01.2010 в России зарегистрировано 94 388 СМИ, а в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию значились сведения о 12 957 лицензиях. При этом следует учитывать, что некоторые категории СМИ в соответствии со ст. 12 Закона о СМИ от регистрации освобождены.

Подобная многочисленность СМИ предопределяет повышенные требования к организации работы прокуроров, указывает на необходимость вооружения их совершенной методикой информационно-аналитической работы и проведения надзорных проверок в данной сфере.

§3. Источники информации о нарушениях законов о средствах массовой информации

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением конституционного права граждан на информацию, свободы деятельности СМИ требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры.

В данном случае информационно-аналитическая работа осуществляется как для определения приоритетных направлений деятельности, так и для совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов. В этих целях традиционно используются статистические показатели, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов, обращения граждан, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка.

Применительно к исследуемой тематике характерной особенностью является то обстоятельство, что СМИ, как правило, сами сообщают читательской и зрительской аудитории о претерпеваемых нарушениях, а совершаемые СМИ нарушения находят отражение в продукции масс-медиа, распространяемой публично. Поэтому для выявления нарушений законов в рассматриваемой сфере важно систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения и электронных СМИ, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ (работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о прекращении их деятельности). Причем необходим ежедневный и систематический мониторинг прокурорами размещаемой в СМИ информации.

Для этих целей в прокуратурах организуется подписка на ведущие общероссийские, региональные и местные периодические печатные издания; при необходимости недостающие издания СМИ приобретаются в розницу либо делается выкопировка соответствующих сведений из материалов, находящихся в архивных фондах библиотек; с помощью современных средств аудио- и видеофиксации осуществляются запись и мониторинг основных правозащитных теле- и радиопрограмм. Материалы незарегистрированных печатных СМИ могут быть получены в ходе ведения в прокуратуре приема населения от лиц с активной гражданской позицией. Серьезным подспорьем для повседневного оперативного поиска и получения информации является Интернет.

Важный информационный источник - материалы государственных органов, осуществляющих регистрацию общероссийских, региональных и местных СМИ: Роскомнадзор и его региональные структуры. В этих органах ведутся реестры зарегистрированных СМИ (с указанием даты их учреждения и регистрации, юридического адреса редакции, целей и задач издания, его названия), имеются копии учредительных документов и уставов, материалы об отказе в государственной регистрации (с указанием причин), сведения о результатах рассмотрения в судах жалоб на эти решения.

В связи с этим следует отметить, что при необходимости скорейшего получения сведений о наименовании СМИ, дате его регистрации и номере свидетельства прокуроры могут обратиться к перечню наименований зарегистрированных СМИ, размещенному на Интернет-сайте Роскомнадзора в разделе «Реестры», либо через систему поиска - к данным, содержащимся в реестре лицензий на деятельность по телерадиовещанию (здесь имеются сведения о наименовании лицензиата, номере лицензии, дате ее выдачи и статусе (действующая или аннулированная) См.: http:// www.rsoc.ru.

В указанных органах государственной власти также должны находиться сведения о фактах нарушений законов, выявленных ими в процессе контроля, о вынесении предупреждений и их эффективности.

Недостающую информацию можно получить из финансовых и налоговых органов, осуществляющих контроль за источниками доходов зарегистрированных и незарегистрированных СМИ, за размерами получаемых ими доходов и уплатой налогов, а также из различных государственных органов; контроль за выполнением СМИ соответствующего профиля норм и стандартов (Роспотребнадзор, Роспатент и др.).

Необходимые прокурору сведения о нарушениях в рассматриваемой сфере могут содержаться также в материалах администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (в аппарате Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации), в частности в ежегодных докладах Уполномоченного Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору РФ, в его специальных докладах в Государственную Думу по отдельным вопросам, публикуемых в печатных СМИ и Интернете.

Так, на некоторые распространенные действия, ограничивающие право граждан и СМИ на свободное получение и распространение законными способами информации, указано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год Рос. газ. 2009. 17 апр..

Прокуроры обязательно должны располагать материалами судебной практики по гражданским делам об отказе в регистрации СМИ, материалами судебной и следственной практики по уголовным и административным делам. В качестве источников информации могут быть также задействованы результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.

Сведения о нарушениях законов о СМИ могут быть получены из писем, заявлений, поступающих в органы прокуратуры от граждан, организаций, учреждений и, собственно, СМИ, из материалов проводимых прокурорами надзорных проверок в смежных сферах правоотношений.

Необходимая информация может содержаться и в обращениях граждан, передаваемых в прокуратуру СМИ. В соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200, указанные материалы также подлежат рассмотрению, о результатах которого СМИ должны информироваться (п. 2.1).

В некоторых регионах в целях пресечения и предупреждения нарушений в деятельности СМИ практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений (прежде всего с территориальными органами Роскомнадзора, нередко с иными институтами государственной власти и общества по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина) об информационном обмене и взаимодействии. Указанное организационно-правовое решение позволяет улучшать информационную наполняемость органов прокуратуры, получать предметные сведения о работе соответствующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности.

В организационном отношении результаты анализа полученной сводной информации о состоянии исполнения законов о СМИ являются основанием для правильного выбора объекта проверки и составления конкретного плана проведения надзорных мероприятий, а также должны учитываться при перспективном планировании работы прокурора в рассматриваемой сфере.

§4. Прокурорская проверка исполнения законов о средствах массовой информации

В соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 прокуроры проводят проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений СМИ и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В свою очередь, прокурор перед началом проверки должен изучить законы, регламентирующее деятельность СМИ (в том числе обратить внимание, не противоречит ли законодательство о СМИ субъектов Российской Федерации федеральному законодательству), проанализировать обзоры и информационные письма по этим вопросам, а также имеющиеся в прокуратуре аналогичные материалы ранее проведенных проверок.

При подготовке к проведению и в ходе проведения проверок прокурорам следует активно использовать предоставленные им Законом о прокуратуре РФ полномочия, позволяющие требовать от руководителей и других должностных лиц государственных органов, органов контроля, коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, иметь к ним доступ на территории и в помещениях указанных органов (ст. 22).