Прокурорский надзор за исполнением законов о внешней трудовой миграции

Размещено на http://www.allbest.ru

Академия генеральной прокуратуры Российской Федерации

Институт повышения квалификации руководящих кадров

Лекция

Прокурорский надзор за исполнением законов о внешней трудовой миграции

И.В. Черепанова

Москва 2012

УДК 331.556.4

ББК 67.721-91+65.248.7

Ч46

Рецензенты:

М.В. Маматов, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

О.В. Смирнова, профессор кафедры общих проблем прокурорского надзора и участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Черепанова И.В.

Прокурорский надзор за исполнением законов о внешней трудовой миграции: лекция / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2012. - 36 с.

Работа предназначена для оказания методической помощи в изучении вопросов прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции работникам прокуратуры, повышающим свою квалификацию. Положения лекции сфокусированы на освещении основных элементов надзорной деятельности прокуроров в рассматриваемой сфере, составлены с учетом материалов судебной практики. Для лучшего усвоения темы читателям предлагается ответить на контрольные вопросы, рекомендуется к самостоятельному изучению ряд литературных источников.

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2012

1. Правовое регулирование и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области внешней трудовой миграции

Миграция населения как объективный социально-экономи-ческий процесс обретает в современном мире черты глобального, динамично развивающегося явления. Для большинства государств реализация эффективной миграционной политики сегодня имеет статус национального приоритета, так как за счет миграции решаются вопросы воспроизводства численности населения и трудовых ресурсов.

Конституция Российской Федерации в качестве важнейшего в конституционном статусе личности провозглашает право каждого, кто законно находится на территории Российского государства, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы страны (ч. 1, 2 ст. 27). При этом в ст. 37 Основного закона труд провозглашается свободным и каждому предоставлено право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Одновременно установлено право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, право на защиту от безработицы, а также право на отдых. Государством охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии их социальной защиты. трудовой миграция прокурорский надзор

Международно-правовыми нормами, за которыми при коллизионном состоянии национальным правом России определена презумпция приоритета, трудовым мигрантам также гарантируются основные права, декларированные мировым сообществом, и устанавливаются правовые последствия за нарушения в этой сфере. В числе важнейших международно-правовых актов, под влиянием которых выстраиваются взаимоотношения по вопросам внешней трудовой миграции, - Всеобщая декларация прав человека (10.12.1948), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 04.11.1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (16.12.1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (16.12.1966), Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 40/144 от 13.12.1985), Конвенция МОТ от 24.06.1975 № 143 «О злоупотреблении в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения», Рекомендации МОТ от 24.06.1975 № 151 «О трудящихся-мигрантах» и др.

Кроме того, за последние 20 лет сделаны важные шаги по формированию и регулированию общего рынка труда в рамках СНГ. В настоящее время этот рынок регулируют многосторонние и двусторонние договоры, посвященные правам работников-мигрантов. В частности, принцип равенства возможностей трудоустройства мигрантов с гражданами государства провозглашают Декларация глав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод (Москва, 24.09.1993), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (Минск, 26.05.1995). Из документов, принятых в рамках СНГ непосредственно по вопросам трудовой миграции, следует отметить Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов (Москва, 15.04.1994), Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда (Москва, 09.12.1994), Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 06.03.1998), Соглашение об образовании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ (Душанбе, 05.10.2007), Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ (Бишкек, 10.10.2008), Конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ (Кишинев, 14.11.2008), Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (Санкт-Петербург, 19.11.2010). Высокое значение в складывающейся правоприменительной практике также получили решение Совета глав государств СНГ

«О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16.09.2004), решение Экономического совета СНГ «О Концепции поэтапного формирования общего рынка труда и регулирования миграции рабочей силы государств - участников СНГ» (Москва, 15.12.2000). Кроме того, отдельные решения по вопросам трудовой миграции выработаны в рамках участия Российской Федерации и Республики Казахстан в Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭс), Шанхайской организации сотрудничества (ШОС).

К настоящему времени в российской правовой системе сформирован целый комплекс правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней трудовой миграции. Среди них особое место занимают законы, регулирующие как собственно вопросы трудовой миграции, так и иные сопряженные с ними отношения.

Непосредственно правовое регулирование трудовых и иных связанных с ними отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ). В соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, в полной мере распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом трудовым законодательством устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников - руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи и др. - вне зависимости от их миграционного статуса.

В ст. 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» установлено, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. При этом иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации; быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации; заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации конкретизировано Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот Закон определяет основы правового положения рассматриваемых категорий лиц в Российской Федерации, в том числе условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, их отношение к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, а также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, миграционного учета иностранных граждан, процедуру передачи и приема иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает такую меру государственного воздействия, как депортация иностранных граждан за пределы Российской Федерации, устанавливает порядок административного выдворения.

В частности, нормами указанного Закона установлено, что законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

В целом работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность при наличии разрешения на работу. Организации, оказывающие услуги по трудоустройству иностранных граждан на территории Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня трудоустройства иностранного гражданина обязаны уведомлять об этом территориальный орган ФМС России.

Между тем законом определены особенности осуществления трудовой деятельности отдельными категориями иностранных граждан. Так, работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случае, если иностранные граждане прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, либо являются высококвалифицированными специалистами.

Следует отметить, что разрешение на работу иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, выдается территориальным органом ФМС России на основании заявления данного иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу. Данные лица подлежат фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим внесением полученных сведений в банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности.

Российские граждане имеют право привлекать к трудовой деятельности по найму на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ для нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента, выдачу которого осуществляют территориальные органы ФМС России.

В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию и их пребывания в Российской Федерации 18 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вступивший в силу 15 января 2007 г. Направленный на облегчение процедуры регистрации, сведение к минимуму коррупционной составляющей и повышение уровня правовых гарантий иностранных граждан, этот Закон прекратил практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и во многом упростил для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по месту пребывания вплоть до использования почтового уведомления.

Современная законодательная политика в рассматриваемой сфере в целом ориентирована на приоритетное обеспечение трудовых прав российских граждан путем использования различных протекционных механизмов. Так, Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан ежегодно утверждается квота на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности. Указанные предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации формируются на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда. Разрешение на привлечение и использование иностранных работников, за исключением случаев привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей российских морских судов, выдается территориальным органом ФМС России при наличии заключения соответствующего органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации.

Кроме того, государством принимаются дополнительные меры, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации. Для этого Правительством России утверждаются Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на региональных рынках труда.

Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально представляют в Роструд отчет о расходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которого является субсидия. Контроль за осуществлением расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, осуществляют Роструд и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Кроме того, Роструд осуществляет мониторинг реализации региональных программ.

Порядок выдачи разрешения на работу и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на работу, утверждены Административным регламентом предоставления ФМС России, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Следует отметить, что Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» непосредственная реализация стратегии государственной политики в сфере миграции возложена на ФМС России. Среди полномочий ведомства в области внешней трудовой миграции:

контроль и надзор за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда;

выдачу разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;

регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания;

оформление приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Российскую Федерацию, а также ведение учета оформляющих приглашения юридических лиц;

реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

проставление отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства;

проведение государственной дактилоскопической регистрации;

производство по делам об административных правонарушениях в пределах установленной компетенции;

проведение федеральных государственных статистических наблюдений в установленной сфере деятельности в соответствии с официальной статистической методологией;

миграционный учет и контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета;

формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, а также своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме;

организация выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, вида на жительство в Российской Федерации;

принятие решения:

о продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации;

о выдаче иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации или вида на жительство, а также об аннулировании указанных разрешений или вида на жительство;

о выдаче, приостановлении срока действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

участие в подготовке предложений по установлению квоты на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;

создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324 установлены полномочия в области внешней трудовой миграции Федеральной службы по труду и занятости (Роструд), которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

В частности, Федеральная служба по труду и занятости осуществляет полномочия по государственному надзору и контролю за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения в полном объеме и качественно с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов Российской Федерации, об отстранении от должности указанных должностных лиц; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан; участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с Регламентом взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации Роструд и его территориальные органы направляют в ФМС России и его территориальные органы информацию о допущенных работодателями нарушениях, связанных с привлечением к трудовой деятельности иностранных работников, для рассмотрения и принятия решения о привлечении к административной ответственности виновных лиц.

ФМС России и ее территориальные органы направляют в Роструд и его территориальные органы информацию о допущенных нарушениях трудового законодательства при привлечении к трудовой деятельности иностранных работников для рассмотрения вопросов по пресечению правонарушений, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

При проведении совместных проверок должностные лица ФМС России и ее территориальных органов проверяют:

наличие у работодателя разрешений на привлечение и использование иностранных работников;

наличие у иностранных работников или лиц без гражданства документов, удостоверяющих личность, миграционной карты, документов, подтверждающих постановку иностранного гражданина или лица без гражданства на миграционный учет, вида на жительство или разрешения на временное проживание (при наличии), а также других имеющихся у него документов, подлежащих проверке (трудовой договор, договор об оказании работ (услуг), разрешение на работу);

соответствие численности и профессионального состава используемых иностранных работников установленной доле; соответствие заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий.

Должностные лица Роструда и его территориальных органов проверяют:

наличие трудовых договоров, заключенных работодателями с каждым из привлеченных ими к трудовой деятельности иностранных работников, и соответствие этих договоров требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

соответствие условий труда иностранных работников требованиям трудового законодательства Российской Федерации.

В соответствии с приказом Росздравнадзора, ФМС России от 19.06.2007 № 1148-Пр/07/128 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору за соблюдением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» Росздравнадзор или его территориальные органы направляют в ФМС России или ее территориальные органы информацию о допущенных нарушениях, связанных с привлечением иностранных работников, осуществления ими трудовой деятельности в сфере обращения лекарственных средств для рассмотрения и принятия соответствующих мер. Указанная информация подлежит обязательному рассмотрению в ФМС России либо ее территориальном органе.

В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число органов, реализующих законодательно установленную миграционную политику Российской Федерации и как составную часть этих процессов - вопросы внешней трудовой миграции, входят Минздравсоцразвития России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Минэкономразвития России и их территориальные органы. Кроме того, контроль за соблюдением трудовыми мигрантами положений налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.

Особую значимость для обеспечения законности в рассматриваемой сфере имеют нормы, устанавливающие юридическую ответственность за правонарушения, совершенные как самими трудовыми мигрантами, так и работодателями, заказчиками работ (услуг), иными субъектами.

Уголовная ответственность в области внешней трудовой миграции наступает за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292¹ УК РФ), незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), организацию незаконной миграции (ст. 322¹ УК РФ), использование рабского труда (ст. 127² УК РФ), невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 145¹ УК РФ), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК РФ), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236 УК РФ).

Применительно к правоотношениям с участием мигрантов актуальными являются составы административных правонарушений, предусмотренных следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: 18.1 (нарушение режима Государственной границы Российской Федерации), 18.2 (нарушение пограничного режима в пограничной зоне), 18.4 (нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации), 18.8 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации), 18.9 (нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации), 18.10 (незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации), 18.11 (нарушение иммиграционных правил), 18.13 (незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей), 18.14 (незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации), 18.15 (незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства), 18.16 (нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), 18.17 (несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности) и др.

Важно отметить, что Федеральным законом от 06.12.2011 № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесен ряд изменений в действующее законодательство, в том числе установлено, что с 1 января 2012 г. органом, уполномоченным осуществлять административное выдворение за пределы Российской Федерации, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, или его территориальный орган, либо его пограничные органы в соответствии со своими полномочиями.

2. Цель, задачи, предмет, объекты, пределы и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции

В системе государственных органов, реализующих миграционную политику Российской Федерации, особое место принадлежит органам прокуратуры, призванным обеспечивать надзор за соблюдением прав иностранных граждан и граждан Российской Федерации, интересы общества и государства в сфере трудовой миграции. Надзорная деятельность прокуратуры и принимаемые прокурорами меры реагирования являются одной из основных юридических гарантий прав участников миграционных отношений.

Правовую основу прокурорского надзора за исполнением законов в сфере внешней трудовой миграции составляют Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка», а также иные организационно-распорядительные документы целевого характера. Согласно этим правовым актам вся деятельность надзорного ведомства выстраивается таким образом, чтобы в поле зрения прокуроров находились наиболее актуальные вопросы обеспечения законности в рассматриваемой сфере.

В соответствии с положениями ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре предмет надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере трудовой миграции составляют:

надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации в сфере трудовой миграции, министерствами, федеральными службами и агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, органами военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и их должностными лицами по реализации своих полномочий в данной сфере.

При этом согласно представлениям, сложившимся в настоящее время в науке и практике, пределы надзорной деятельности российских прокуроров определяются с учетом объема национального законодательства по вопросам внешней трудовой миграции, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, а также количества объектов прокурорского надзора и характера вмешательства прокурора в их деятельность при реализации полномочий по выявлению нарушений законов, их причин и способствующих им условий, полномочий по устранению и предупреждению таких нарушений. Причем характер такого вмешательства прокуроров определяется в том числе в соответствии с требованиями п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, согласно которым при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в рассматриваемой сфере правоотношений, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Генеральный прокурор Российской Федерации в указании от 08.08.2011 № 236/7 потребовал от прокуроров исключить из практики случаи проверок при отсутствии к тому оснований, подмены полномочий иных государственных органов либо дублирования их функций, направления запросов в неуполномоченные органы, необоснованного истребования у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документов, материалов и сведений, в том числе явно выходящих за предмет проверки, излишних данных, информации, находящейся в открытом доступе, либо непредусмотренных форм статистической отчетности, а также данных, содержащих охраняемую законом тайну, получаемую в нарушение установленного порядка. Обращено внимание на недопустимость осуществления прокурорских полномочий в целях освобождения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок. Также Генеральный прокурор Российской Федерации потребовал неукоснительного исполнения требования приказов от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» об исключении фактов необоснованного создания препятствий деятельности каких-либо органов и организаций, незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности, наступления негативных последствий в результате принятия формальных мер реагирования.

Объектами прокурорского надзора в сфере внешней трудовой миграции выступают органы и должностные лица, реализующие миграционную политику Российской Федерации (рассмотрены в предыдущем разделе), а также органы управления и руководители хозяйствующих субъектов, привлекающие работников-мигрантов. В систему объектов надзора прокурора не входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды, персонифицированные граждане и мигранты. Первостепенное значение прокурорами придается выполнению органами контроля обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

Исходя из требований приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 основные цели прокурорского надзора состоят в следующем:

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований Конституции Российской Федерации при реализации россиянами права на труд за пределами страны, а также трудовыми мигрантами на российской территории;

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения законов всеми участниками данной сферы правоотношений, а также защиты их прав.

Реализация названных целей призвана способствовать утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В числе основных задач прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции:

выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов и установление обстоятельств, им способствующих;

восстановление нарушенных прав и свобод трудовых мигрантов, интересов общества и государства;

установление лиц, виновных в нарушении законов, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности.

Как правило, в рамках надзора за исполнением законодательства в области внешней трудовой миграции органами прокуратуры выявлялись нарушения при выдаче разрешений на временное проживание, вида на жительство, а также приглашений на въезд в Российскую Федерацию, в ряде территориальных органов ФМС России не получалась в полном объеме информация об отсутствии обстоятельств, препятствующих выдаче разрешительных документов и обязательных документов, подтверждающих отсутствие оснований для отказа в их выдаче. При этом не в полном объеме реализованы предоставленные указанным органам полномочия по сокращению срока временного пребывания или проживания в Российской Федерации иностранных граждан, аннулированию выданных им разрешительных документов, не принимались меры к выявлению иностранных граждан, у которых закончился или был сокращен срок пребывания в Российской Федерации. Не отвечала в полной мере предъявляемым требованиям работа по предупреждению и пресечению незаконной миграции, в том числе по выявлению и пресечению административных правонарушений, принятию решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства.

Во многих регионах выявлены случаи ненадлежащего и неэффективного контроля состояния рынка труда, деятельности недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов для извлечения личной выгоды. Должностными лицами органов контроля допускалось необоснованное освобождение от административной ответственности юридических лиц в связи с использованием ими труда нелегальных мигрантов, штрафные санкции в связи с указанным правонарушением применялись только к должностным лицам, не принимались исчерпывающие меры к обеспечению исполнения административных штрафов за нарушения миграционного законодательства.

В целом анализ практики показывает, что к основным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов в области внешней трудовой миграции следует отнести:

надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

надзор за соблюдением прав иностранных граждан и лиц без гражданства, привлеченных к трудовой деятельности на территории Российской Федерации;

надзор за законностью привлечения к административной ответственности в области трудовой миграции, в том числе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в отношении трудовых мигрантов;

надзор за законностью и полнотой принятых органами контроля (надзора), осуществляющими полномочия в области внешней трудовой миграции, мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности в данной сфере;

надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

3. Организация прокурорского надзора за исполнением законов о внешней трудовой миграции

Процесс осуществления прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав мигрантов требует надлежащей организации информационно-аналитической работы как непременного условия эффективной деятельности прокуратуры. В данном случае информационно-аналитическая работа осуществляется как для определения приоритетных направлений деятельности, так и для совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов. В этих целях традиционно используются статистические показатели, материалы прошедших прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные контролирующих органов и иных органов власти (например, сведения органов государственной статистики об использовании трудовых ресурсов, в том числе иностранной рабочей силы, и состоянии рынка рабочей силы; о количестве лиц, пребывающих на территорию региона, об их расселении и трудоустройстве; материалы органов социального обеспечения и образования о пенсионном и социальном обеспечении мигрантов, об определении их детей в дошкольные, общеобразовательные и другие учебные заведения и пр.), обращения граждан и иных лиц, сообщения СМИ и иные сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка. Так, в качестве вспомогательных источников информации могут использоваться материалы аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Общественной палаты Российской Федерации, а также региональных аналогов этих гражданско-правовых институтов; правомерно задействовать и результаты социологических исследований, проводимых по названной проблеме.

В некоторых субъектах Российской Федерации в целях пресечения и предупреждения правонарушений мигрантов практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений об информационном обмене и взаимодействии. Указанное организационно-правовое решение позволяет улучшать информационную наполняемость органов прокуратуры, получать предметные сведения о работе соответствующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности.

Для выявления нарушений закона при осуществлении надзора в сфере действия законодательства о трудовой миграции прокуроры в полной мере реализуют закрепленные в ст. 22 Закона о прокуратуре полномочия: по предъявлении служебного удостоверения вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов, иметь доступ к необходимым документам и материалам, статистическим и иным сведениям, требовать их представления; полномочны проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; вправе потребовать от соответствующих руководителей и других должностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывают должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Кроме того, исходя из содержания ст. 27 Закона о прокуратуре на прокурора возложена обязанность рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях, в том числе и полученные на личном приеме граждан (посетителей).

Одним из ключевых элементов эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в сфере внешней трудовой миграции является вопрос об организации и проведении прокурорских проверок. Важным условием повышения результативности этих проверок является аккумулирование в органах прокуратуры достаточных и достоверных сведений, грамотное определение состава участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство, в том числе использование помощи специалистов (лиц, обладающих специальными знаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов специального характера, возникающих перед прокурором) и др.

В ходе собственно проверки происходит получение информации, обеспечивающей максимальную полноту выявления нарушений закона. С этой целью прокуроры вправе истребовать и ознакомиться с документами, статистическими данными и со всеми иными необходимыми материалами. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам. Иногда целесообразно изучение материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним, имеющих лишь косвенное значение. Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий органам контроля и надзора из других регионов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющим критерием в выборе правовых средств является характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед органами прокуратуры задач.

Выяснению в ходе прокурорской проверки подлежат следующие обстоятельства:

1.1. Соблюдение миграционного законодательства работодателями, заказчиками работ (услуг), в том числе:

внесение работодателем или заказчиком работ (услуг) на специальный счет ФМС России средств, необходимых для обеспечения выезда иностранного работника из Российской Федерации;

направление работодателем, получившим разрешение на привлечение и использование иностранных работников и заключившим трудовой или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), в месячный срок в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, сведений о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности; в территориальный орган Роструда - сведений о заключении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ;

направление в территориальные органы Роструда и ФМС России уведомлений о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников;

использование работодателем иностранных работников только по профессиям и в субъектах Российской Федерации, которые указаны в разрешении на привлечение и использование иностранных работников;

соблюдение обязанности по содействию выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключенного с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);

оплата расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников;

направление в миграционные органы информации о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров.

Соблюдение трудового законодательства работодателями, гражданского законодательства заказчиками работ (услуг), в том числе: заключение трудовых договоров и гражданско-правовых договоров на выполнение работ с иностранными работниками, наличие в них всех необходимых условий, предусмотренных ст. 57 ТК РФ, наличие у работника экземпляра трудового договора, трудовой книжки; обеспечение безопасных условий и охраны труда.

Исполнение контрольных функций территориальными органами ФМС России, в том числе:

соблюдение порядка рассмотрения ходатайств юридических лиц, граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан о выдаче приглашений в Российскую Федерацию иностранных граждан;

соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений работодателей о выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников;

использование полномочий по приостановлению действия и аннулированию выданного разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случаях нарушения работодателем установленных требований по привлечению и использованию иностранной рабочей силы;

соблюдение порядка и сроков рассмотрения заявлений о выдаче иностранным гражданам разрешений на работу;

соблюдение требований и установленных сроков об уведомлении работодателей или иностранных работников о принятых решениях;

соблюдение требований об отказе в выдаче разрешений на работу при несоблюдении работодателями или иностранными работниками требований о представлении медицинских справок, подтверждающих отсутствие у работника заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

аннулирование разрешений на работу при наличии обстоятельств, предусмотренных п. 9 ст. 18 Федерального закона

«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

осуществление контроля за соблюдением иностранным гражданином, у которого аннулировано разрешение на работу, требований о выезде из Российской Федерации;

направление информации о выдаче и аннулировании разрешений на работу в Государственную информационную систему миграционного учета;

направление материалов для принудительного исполнения в территориальные органы Федеральной службы судебных приставов в отношении работодателей, не исполнивших постановление о привлечении к административной ответственности;

организация работы по выявлению юридических и физических лиц, нелегально привлекающих иностранную рабочую силу, полнота принимаемых к нарушителям мер;

направление материалов в следственные органы при выявлении в ходе проверок признаков совершения преступлений.

1.4. Исполнение контрольных функций территориальными органами Роструда, в том числе:

направление в срок в уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации информации о нарушениях трудового законодательства, допущенных работодателями, привлекающими иностранных работников;

контроль за исполнением предписаний, предъявленных работодателям, об устранении выявленных нарушений трудового законодательства в отношении иностранных граждан.

Как правило, проверки законности использования труда иностранцев проводятся подразделениями по делам миграции МВД России на предприятиях, получивших разрешения на использование иностранной рабочей силы, в то время как предприятия, нелегально использующие труд иностранных граждан, остаются вне поля зрения контролирующих и надзорных органов.