Гражданско-правовые аспекты деятельности казачьих обществ и общественных объединений в Российской Федерации

1.1 Казачьи общества и общественные объединения: понятие, основные типы

Для понимания изучаемого предмета большое значение имеет осмысление и выражение информации в форме научных понятий и категорий. Поэтому настоящая работа начинается лингвистическим анализом слов и словосочетаний, используемых для описания изучаемого предмета. Такой анализ проводится посредством выявления терминов, обозначающих сущность изучаемого предмета, в политических, правовых, информационных и иных документах.

Лингвистический анализ понятий, используемых в настоящей работе для обозначения изучаемых участников правоотношений "казачьих обществ" и "казачьих общественных объединений" указывает на их однокоренную природу, принадлежность к одному феномену, называемому "казачество".

Казачество имеет многовековую историю, но его природа до сих пор остается дискуссионной из-за отсутствия достоверных документов, которые либо утрачены в ходе боевых действий, либо умышленно уничтожены царской администрацией для сокрытия договорного характера ее отношений с "вольными" казачьими обществами, а также фактов царского жалования казачьим общинам "на вечное пользование" земель, других местных природных ресурсов и льгот впоследствии отобранных царской администрацией у казаков. О преднамеренных искажениях "официальной" истории казачества в царской России писал известный зарубежный казачий писатель А.И. Бояринов писал: "Вся политика старого режима была направлена к тому, чтобы угасить всякое стремление, всякую возможность к распространению среди казаков сведений по казачьей истории, по развитию казачьего самопознания".

В советское время, по мнению политолога Е.Л. Рябовой, "изучение российского казачества в отечественной науке долгое время не поощрялось, и к настоящему времени в его истории накопилось немало "белых пятен", которые начинают заполняться лишь в последние годы".

По указанным причинам история казачества содержит множество альтернативных теорий, противоречиво описывающих место, время, антропологические основы и современную сущность казачества.

Исследования, в которых особое внимание уделяется отношениям казачьих общин со славянскими княжествами и другими государствами (отсутствие отношений, договорные, соподчиненные, враждебные и иные), выделяют следующие теоретико-методологические основы исследования сущности казачества: автохтонная (описывает казачество как самостоятельный народ, который с древних времен проживал в южной части бассейнов Дона и Волги, а также в Приаралье и северном Предкавказье), беглохолопская (описывает казачество полиэтничной самоорганизацией холопов-беглецов из славянских и иных государств, объединявшихся для разных видов промысла, участия в военных походах), государственно-колонизаторская (описывает казачество как часть государственного механизма, созданную для военно-экономической колонизации новых территорий и их защиты). Такие теории описывают конкретные периоды генеза казачества в разных регионах и могут включаться в описание сущностных трансформаций казачества из "вольного народа" в "военнослужилое сословие". Сочетание разных "старых" методологий порождает "новые" методологические подходы, интеграционная сущность которых позволяет называть их "интеграционными", но не "промежуточными", как предлагали

И. Яковенко и А. Сопов. Примером интеграции парадигм служат работы В. Водолацкого, А. Скорика, Р. Тикиджьяна, в которых они заявляют: "Очевидно, … правы те, кто придерживается тезиса об этнической самостоятельности казачества. Но, по всей видимости, правы и те, кто утверждает, что развитие казачества нельзя рассматривать как чисто этнический процесс, ибо в итоге, к началу XX в. оно представляло собой военно-служилое сословие, часть русского народа".

Интегрирующий подход предполагает выявление в истории казачества однотипных, пространственно и хронологически связанных фактов, описывающих зарождение и развитие казачьих общин. Совокупность таких фактов характеризует нелинейные сущностные трансформации казачества под воз действием политических отношений "вольных" и "городовых" казаков с Московским и иными государствами, Российской империей. При этом казачество представляется сложно структурированной социальной общностью, в генезисе которой период партнерского военно-политического сотрудничества Московского государства и вольных казачьих общин (до 1570-х гг.) сменялось подчинением казачьих обществ государству, их переходом на регулярную "государеву службу" российским царям и императорам (1570-1721 гг.), полным огосударствлением (включением в структуру вооруженных сил государства) казаков (1721-1917 гг.), их превращением в "военно-служилый народ" (1723 г.) и сословие (1835 г.). Революционные ротации политической элиты России в 1917-1920-х гг. и отказ советского государства от социально-политической структуры царской России сопровождались раскулачиванием, расказачиванием и т.п. методами искоренение коммунистической элитой общностей, служившие опорой царизма. В 1914 г. полиэтничное поликонфессиональное военно-служилое сословие казаков насчитывало около 4,5 млн. человек, большую часть которых составляли великороссы православного вероисповедания. В ходе Первой мировой войны, Гражданской войны, массовых репрессий, вынужденной эмиграции казачество понесло многомиллионные потери. Последующая политика государства "нивелировала" казачество в социально-политической системе РСФСР и СССР.

Превращение казачества в военно-служилое сословие обеспечивало его институционализацию - превращение в социально-политический институт, который до 1917 г. выполнял важные для государства общественно значимые функции: военно-служилые, пограничные, милицейские, карантинные, экономические, культурно-просветительные и иные.

Признание казачества социальным институтом позволяет выделять институциональную парадигму исследования казачества, которая представляет традиционное (дооктябрьское) казачество социально-политическим институтом, а современное "возрождение казачества" процессом институциональных трансформаций общности, называемой "российское казачество", в социально-политический институт, претендующий на выполнение общественно-значимых функций. Государство законодательно определило набор таких функций и требований к казачьим обществам одиннадцать видов государственной службы и иной общественно-полезной деятельности. Выполнение таких требований казаками при гарантированной государственной поддержке - необходимые условия институционализации современного российского казачества. Без государственного заказа на выполнение общественно значимых функций современное казачество утрачивает четкие цели "возрождения казачества" и неизбежно трансформируется в социокультурную группу, отличием которой со временем останется только специфический фольклор.

Возможности для восстановления казачества в социальной структуре российского общества появились в конце 1980-х гг., когда "новая демократическая" элита России поддержала казачье движение, выступавшее на ее стороне против "коммунистического режима", гарантировала казакам поддержку в их реабилитации. Однако оптимальная модель восстановления казачества не была выработана, вследствие чего движение, названное "возрождение казачества", остается разрозненным, дифференцируется по целям, этническим и территориальным признакам, характеру отношений с государством.

Федеральные органы государственной власти РФ признают казачество и "специфической частью российского народа", и исторически имеющим многонациональные корни. Такие оценки соответствуют действительности, ибо к казачеству Российской империи приписывались представители более 40 наций и народностей с доминирующим представительством великороссов.

За последний двадцатипятилетний период структура современного казачества усложнилась. В нее вошли представители горских (абазины, ингуши, осетины) и других народов. Вследствие этого в правовых дефинициях казачества появилось перечисление национальных компонентов: "Казачество - это этническая, социальная и историческая общность (группа), объединившая в силу своих специфических особенностей всех казаков, в первую очередь русских, а также украинцев, калмыков, бурят, осетин, башкир, татар, эвенков и других как отдельных субэтносов своих народов в единое целое".

В п. 1 ст. 2 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. №154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" дано радикально отличающееся определение современного казачества: "Российское казачество граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ". В таком определении особо выделены организационные признаки принадлежность к казачьим обществам, внесенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. При этом выходит, что граждане, идентифицируемые с казачеством по другим признакам родству с предками-казаками, службе в воинских формированиях с "казачьими" наименованиями, участию в деятельности казачьих общественных объединений казаками не признаются.

Вместе с тем, в п. 3 ст. 2 в редакции Федерального закона от 31 мая 2011 г. №101-ФЗ дано следующее уточненное правовое определение: "казачье общество форма самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества в соответствии с федеральным законодательством (некоммерческая организация). Казачье общество создается в виде хуторского, станичного, городского, районного (юртового), окружного (отдельского) или войскового казачьего общества, члены которого в установленном порядке принимают на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Управление казачьим обществом осуществляется высшим органом управления казачьего общества, атаманом казачьего общества, а также другими органами управления казачьего общества, образуемыми в соответствии с уставом казачьего общества. Казачье общество в соответствии с настоящим Федеральным законом подлежит внесению в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации".

Такое положение, по меньшей мере, несправедливо по отношению к тем общественным объединениям, которые образовывались с 1989 г. и послужили основой, из которой после принятия нормативных правовых документов о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации стали выделяться казачьи общества, члены которых принимали обязательства по несению государственной и иной, приравненной к ней службы. Этим казачьим обществам оказывается финансовая, материально-техническая и иная поддержка органами государственной власти.

Так на законодательном уровне закреплено дробление российского казачества на две организационно оформленные части казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и на казачьи общественные объединения, которые внесены в Единый государственный реестр юридических лиц, в который вносятся общественные объединения, признанные юридическими лицами в соответствии с Гражданским кодексом РФ28.

В ст.7 Федерального закона "Об общественных объединениях" установлены следующие отличия разных типов общественных объединений в зависимости от их организационно-правовых форм: "общественные организации", "общественные движения", "общественные учреждения", "общественные фонды", "органы общественной самодеятельности", "политические партии".

Кроме того, по целям создания общественного объединения выделяются некоммерческие организации, которые не имеют целей получения прибыли для ее деления между учредителями, членами

Однако, классификация общественных объединений может проводиться и по другим наглядным критериям.

Например, в зависимости от способа их легализации общественные объединения подразделяются на объединения, получившие государственную регистрацию, и организации, действующие без такой регистрации (неформальные), не имеющие прав юридического лица, но являющихся субъектом административного права, организаторы, руководители и члены которых несут административную и иную ответственность за их коллективные действия.

По масштабам деятельности общественные объединения бывают общероссийские (имеют свои подразделения более чем в половине субъектов РФ), межрегиональные (действуют на территории менее половины субъектов РФ), региональные (действуют в пределах одного субъекта РФ) и местные (действуют на территории органа местного самоуправления). Международными признаются объединения, действующие на территории нескольких государств.

По степени постоянной включенности членов в деятельность общественных объединений можно выделить массовые (большинство членов постоянно участвует во всех мероприятиях объединения) и кадровые (постоянно активно работает только организационное ядро объединения, которое способно мобилизовать большинство членов на участие в каком-то мероприятии).

Сложившаяся система общественных объединений охватывает все стороны жизни общества. Условно их можно классифицировать по сфере деятельности (политические, экономические, социальные, культурные, спортивные и др.) и др. Так, согласно ст.12.1 ГК РФ политическим признается общественное объединение, имеющее уставные цели участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации; участие в организации и деятельности указанных органов.

Политическим общественным объединением казаков не может быть признано объединение, зарегистрированное в соответствии с законодательством РФ в качестве благотворительной организации, национально-культурной автономии, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности; объединение, устав которого допускает членство в нем или принадлежность к нему иностранных граждан, иностранных или международных организаций; объединение, устав которого предусматривает членство в нем граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признакам; объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему лиц, не имеющих права быть членами политических общественных объединений или принадлежать к данным объединениям; объединение, преследующее цели извлечения прибыли посредством осуществления предпринимательской деятельности и распределения полученной прибыли между своими членами и (или) учредителями; объединение, созданное для реализации любительских и иных неполитических интересов; объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе.

Соответствующим образом, по признакам специфики реализуемых общественных интересов выделяются общественные объединения казаков, действующие в экономической, духовной, культурной, спортивной и иной сферах. Дополнительными критериями классификации казачьих общественных объединений могут служить демографические признаки членов общественного объединения: женские, детские, молодежные и т.п.

Кроме того, в зависимости от источников финансирования выделяются общественные объединения, финансируемые зарубежными спонсорами. Они признаются иностранными некоммерческими неправительственными организациями или некоммерческими организациями, выполняющими функции иностранного агента. Иностранными некоммерческими неправительственными организациями признаются организации, не имеющие целей извлечение прибыли от своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между учредителями, участниками, находящимися за пределами территории РФ и не являющимися государственными органами. Такие организации осуществляет деятельность на территории РФ через их отделения, филиалы.

В свою очередь, некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, согласно законодательству признается некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников, которая в интересах иностранных источников участвует в политике на территории РФ32.

Таким образом, современное казачество представляет собой сложно организованную социальную общность граждан, идентифицирующих себя с казачеством Российской империи, казаками Советского Союза и "вольными" казаками по разным идентификационным признакам.

В структуре российского казачества выделяются казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также общественные объединения, зарегистрированные с наименованиями, содержащими "казачьи" термины.

Значительная часть граждан РФ, признающих себя казаками, не состоит в общественных объединениях казаков или казачьих обществах, эпизодически принимает участие в их мероприятиях или не взаимодействует с ними вообще, но продолжает самоидентифицироваться с потомками казаков. Это существенно расширяет социальную базу российского казачества, которая согласно правовым критериям ограничивается численностью казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

В качестве участников правоотношений, регламентируемых нормами гражданского права, участвуют казачьи общества, казачьи общественные объединения, иные объединения граждан РФ, носящие "казачьи" наименования, и отдельные граждане, признающие себя казаками.

Специальные гражданско-правовые нормы предусмотрены в отношении казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и общественных объединений, носящих "казачьи" наименования, зарегистрированных уполномоченными государственными органами в установленном порядке и имеющих права юридических лиц.

1.2 Организационно-правовые формы казачьих общественных объединений в РФ

До 1990 г. в закрытой политической системе СССР и РСФСР создание общественных объединений было возможно только по указанию или с согласия руководящих органов КПСС. Поэтому первыми лидерами казачьих общественных объединений были представители научной и культурной интеллигенции, которые вели историко-патриотическую и культурно-просветительскую работу, пробуждавшую "казачье самосознание" у потомков казаков, мобилизовавшей их на восстановление казачества в структуре российского общества.

В монографии О.В. Агафонова приведены факты негативной реакции ЦК КПСС и Совета Министров СССР на письмо выдающегося советского писателя лауреата Нобелевской премии М.А. Шолохова, предлагавшего в 1970 г. отметить 400-летний юбилей поступления Донского казачества на службу России. Но постановлением Секретариата ЦК КПСС от 8 сентября 1970 г. №СТ 108/18 разрешалась публикация отдельных статей об истории донского казачества, а создание в станице Старочерскасской историко-архитектурного ансамбля признавалось нецелесообразным, т.е. запрещалось.

В обход идеологических препонов первые общественные формирования казаков создавались в форме неполитических фольклорных коллективов. Один из них ныне Государственный академический Кубанский казачий хор прошел трудную историю, которая ведется от Черноморского Войскового певческого хора, созданного в с 1811 г. Хор был распущен советскими органами в 1921 г., восстановлен в 1936 г., повторно распушен в 1961 г., воссоздан в 1968 г. в качестве Кубанского казачьего хора, включенного в структуру учрежденного Минкультуры РСФСР объединения "Государственные русские народные хоры". В настоящее время этот коллектив имеет статус Государственного бюджетного научно-творческого учреждения культуры Краснодарского края "Кубанский казачий хор".

В 1986 г. в Ростове-на-Дону был организован Донской военно-исторический клуб, который до настоящего времени занимается изучением казачьей истории и ее популяризацией.

Под предлогом историко-культурного просвещения населения в рамках Всероссийской общественной организации "Всероссийское Общество охраны памятников истории и культуры" (ВООПИиК) в 1989 г. потомственные казаки, работавшие Центральном доме пропаганды ВООПИиК, учредили историко-просветительское общественное объединение "Землячество Казаков в Москве", руководителем которого избирался поэт Г.Л. Немченко. Землячество стало координировать действия казачьих объединений, созданных в регионах России.

Весной 1989 г. создавалось литературное товарищество "Шолоховский круг", объединившее поэтов и писателей Дона, которое в 1990 г. стало выпускать литературный приложение к областной газете "Молот", посвященное истории казачества. С 1989 г. в Ростовской и Волгоградской областях создавались объединения донских казаков в формах ассоциаций, землячеств, союзов и т.п.

В 1989 г. в г. Краснодаре учреждалось любительское объединение "Кубанский казачий клуб", ставшее ядром возрождения казачества Кубани.

По инициативе поэта В.В. Ходарева в 1989 г. в Ставропольском крае создавалась группа, члены которой с удостоверениями представителей ВООПИК занялись организаторской и культурно-просветительской работой в местах компактного проживания казаков Ставрополья и Карачаево-Черкесии. В начале 1990 г. первые в Ставропольском крае казачьи общественные организации создавались в станицах Зеленчукской, Ессентукской, Боргустанской, в Пятигорске.

В конце 1989 - начале 1990 г. стали создаваться самодеятельные казачьи общественные организации на Сунже и Тереке: Сунженский казачий округ, Терско-Гребенской казачий круг, Наурский казачий круг, Кизлярский и Моздокский отделы, Терско-Малкинский и Грозненский округа.

23 марта 1990 года в г. Владикавказе проводился круг терских казачьих организаций, учредивший общественную организацию "Терское казачье войско" (атаман Герой Советского Союза В.Д. Коняхин).

30 июня 1990 г. в Москве проводился Первый Большой учредительный Круг казачьих общественных объединений России, учредивший общероссийское общественное объединение "Союз казаков", избравший его атамана, сформировавший органы управления.

Создание "Союза казаков" стимулировало формирование межрегиональных, региональных, местных и международных общественных объединений казаков. К примеру, к осени 1990 г. были созданы 57 казачьих организаций в станицах Ставропольского края. Это позволило провести 28-29 сентября 1990 г. в г. Ставрополе первый съезд казачьих организаций Ставропольского края, который учредил общественную организацию "Ставропольский краевой Союз казаков" (СКСК), утвердил ее устав, избрал руководящие органы. Атаманом СКСК стал П.С. Федосов. Устав СКСК зарегистрирован Ставропольским крайисполкомом 25 ноября 1990 г.

Объединение разрозненных общественных организаций казаков Кубани в общественное объединение "Кубанская казачья Рада" произошло на съезде казаков Кубани 13-14 октября 1990 г., а потомки донских казаков, проживающие в Ростовской и Волгоградской областях, объединились в Союз казаков Области Войска Донского на учредительном круге 17-18 ноября 1990 г.

Принципиальные новшества в правовой системе советского государства, сформировавшие правовую основу для деятельности казачьих общественных объединений, создал Закон СССР от 9 октября 1990 г. №1708-1 "Об общественных объединениях", с которого началась трансформация закрытой политической системы СССР в открытую. Закон предусмотрел возможность создания общественных объединений в формах политических партий, массовых движений, профессиональных союзов, женских, ветеранских организаций, организаций инвалидов, молодежных и детских организаций, научных, культурно-просветительских, физкультурно-спортивных и иных добровольных обществ, творческих союзов, землячеств, фондов, ассоциаций и других объединений граждан. Из них казаки предпочитали такие формы общественных объединений как политические партии, массовые движения, молодежные и детские организации, культурно-просветительские, спортивные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие.

В главе 3 указанного Закона признавалось право общественных объединений свободно распространять информацию о своих целях и деятельности, а в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, пользоваться также следующими правами: участвовать в формировании органов государственной власти и выработке их решений; осуществлять законодательную инициативу; представлять и защищать законные интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах; осуществлять иные полномочия, предусмотренные законами и иными актами законодательства СССР (ст. 15)42. Согласно ст. 16 указанного Закона, массовые общественные движения, также как и политические партии и профсоюзы, получали право выражать политическую волю своих членов, участвовать в формировании органов государственной власти, а также в осуществлении власти через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, но в отличии от партий и профсоюзов, они могли не иметь фиксированного членства.

В ст. 17 Закона содержались нормы гражданско-правового характера, согласно которым общественные объединения в порядке, определяемом законодательством, получали право осуществлять производственную и хозяйственную деятельность, в целях выполнения уставных задач создавать предприятия и хозрасчетные организации, обладающие правами юридического лица. Закон предусмотрел, что доходы от производственной и хозяйственной деятельности общественных объединений не могут перераспределяться между членами (участниками) этих объединений и используются только для выполнения уставных задач; допускается использование общественными объединениями своих средств на благотворительные цели, даже если это не указано в их уставах, а создаваемые общественными объединениями предприятия и организации вносят в бюджет платежи в порядке и размерах, установленных законом.

Закон предусмотрел право общественных объединений иметь в собственности здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, имущество культурно-просветительного и оздоровительного назначения, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения их деятельности. В собственности общественных объединений могут также находиться издательства, благотворительные заведения, создаваемые за счет средств этих объединений в соответствии с целями, указанными в их уставах.

Однако земельные участки сельскохозяйственного назначения в пользование казачьих общественных объединений предоставляются в общем порядке, установленном Земельным кодексом РФ, и казачьи объединения обязаны были переоформить право бессрочного пользования земельным участком на право его аренды либо выкупа в собственность до 1 января 2010 г. согласно ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ".

Законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик могли устанавливаться виды имущества, которое по соображениям государственной и общественной безопасности либо по международным договорам не может находиться в собственности общественных объединений (ст. 18).

Согласно ст. 18 закона денежные средства общественных объединений могли формироваться из вступительных и членских взносов; добровольных взносов и пожертвований; поступлений от проведения в соответствии с уставами лекций, выставок, спортивных и иных мероприятий, лотерей; доходов от производственной, хозяйственной и издательской деятельности; других не запрещенных законом поступлений, но партиям и общественным движениям, преследующим политические цели, запрещалось получать финансовую и иную материальную помощь от иностранных государств, организаций и граждан.

Закон гарантировал государственную защиту собственности общественных объединений. Согласно Закону, правомочия союзов и входящих в них объединений по владению, пользованию и распоряжению имуществом, принадлежащим этим союзам и входящим в них объединениям, определяются уставами союзов общественных объединений.

Как видим, Закон СССР от 9 октября 1990 г. №1708-1 "Об общественных объединениях" содержал гражданско-правовые нормы, позволявшие казачьим объединениям заниматься экономикой. Но для полной реабилитации казаков требовалась их государственная идентификация на основе эмпирически определяемых признаков.

Дополнительные условия для деятельности казачьих объединений создавал Закон РСФСР "О реабилитации репрессированных народов", в котором казачество причислялось к репрессированным народам, содержались политические оценки депортации ряда народов из мест традиционного проживания и обещал меры для их политической, экономической и иной реабилитации.

Правовые основы для реабилитации всего казачества декларировали указ Президента России от 15 июня 1992 г. №632 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества", постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1992 г. №3321-1 "О реабилитации казачества".

Однако, у казачества, претерпевшего массовые репрессии советского расказачивания в 1920-1930-е гг., были утрачены формальные основы идентификации - сословность, казачья служба, местожительство в областях казачьих войск. Вследствие этого казачьи организации объединялись по принципу местожительства в современных административных образованиях, а персональная реабилитация казаков законодательством на предусматривалась.

Для придания целенаправленности этой работе в 1994 г. принималась концепция государственной политики по отношению к казачеству и при Президенте России учреждался Совет по делам казачества, который выполнял функции координатора государственно-казачьих отношений. В 1996 г. создалось Главное управление казачьих войск при Президенте РФ (ГУКВ). Оно вело большую организационную работу по формированию российского казачества. Только за 1996-1998 гг. ГУКВ подготовило для подписания Президентом РФ проекты 26 указов и распоряжений о казачестве.

Последующее отступление от указанной Концепции было связано с переходом государства к формированию иной организационно-правовой форме модели российского казачества модели казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации. Такой стратегический поворот, разорвал российское казачество на "казаков-общественников", которые сохранялись в различных организационно-правовых формах общественных объединений, и на "реестровых казаков", принявших обязательства по государственной и иной приравненной к ней службе, реорганизовавших свои объединения в организационно-правовую форму казачьи обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Структурно-функциональный анализ законодательства показал, что в нем с 1995 г. выделились приоритеты сотрудничеству государственных органов с казачьими обществами. Эти приоритеты закрепил Федеральный закон "О государственной службе российского казачества"52, согласно п.1. ст.2 которого к российскому казачеству отнесены только члены казачьих обществ.

Такое законодательное определение казачества значительно снижало социально-политический статус казачьих общественных объединений, являющихся основой казачьего движения с первых дней его образования, выводило их из числа объектов государственной политики по отношению к казачеству. Поэтому общественные объединения граждан, признающих себя казаками, руководствовались законодательством, регламентирующим деятельность общественных объединений и некоммерческих организаций.

Впоследствии государственные органы признали необходимость сотрудничества с казачьими общественными объединениями, включили руководителей некоторых из них в состав Совета при Президенте РФ по делам казачества, но казачьи объединений так и не были включены в государственные программы поддержки казачества.

Казачьи общественные объединения, имеющие различные организационно-правовые формы, насчитывают более 600 тыс. человек. Значительная часть из них входит в состав некоммерческой организации "Общероссийская общественная организация "Союз казаков", образованной 29 июня 1990 г., зарегистрированной в государственном реестре некоммерческих организаций 10 марта 1992 г. В структуре "Союза казаков" 70 крупных территориальных объединений. Из них численностью и организованностью выделяется краевое общественно-политическое движение "Ставропольское казачье войско", ставшее правопреемником общественной организации "Ставропольский краевой Союз казаков", учрежденной 28 сентября 1990 г. Оно насчитывает около 16 тыс. членов, проживающих в Северо-Кавказском макрорегионе.

Согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях", ряд казачьих общественных объединений воспользовался правом учреждать политические партии. Так, 5 мая 2002 г. по инициативе Волжского войскового казачьего общества с участием делегатов от 70 регионов РФ учреждалась Всероссийская Народно-патриотическая партию казачьего самоуправления "Казаки России", которая была распущена учредителями в мае 2003 г.

Попытки создания партии казаков предпринимались и в последующие годы: 24 ноября 2012 г. в г. Москве состоялся учредительный съезд политической партии "Казачья партия Российской Федерации", а 3 августа 2014 г. в г. Москве проводился учредительный съезд "Политической партии "Братство". Они не оказали влияния на деятельность политической системы России.

1.3 Правовые основы формирования и деятельности казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации