Конституционно-правовые основы деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ястребова Анна Ивановна

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования.

Современное развитие российской государственной и политической систем характеризуется усилением участия общественных объединений и граждан в реализации основных задач государственного управления, решения различных вопросов организации и обеспечения общественной жизнедеятельности. Это касается и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации.

Многие прогрессивные начинания в экономике и политике, личная безопасность и защита собственности, модернизация производства и развитие многонациональной культуры народов России напрямую зависят от установленного в обществе и поддерживаемого государством конституционного порядка. В рамках обеспечения конституционного порядка одним из важнейших направлений политики российского государства в соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для реализации этой конституционной нормы государство создает необходимые механизмы, одним из которых является система обеспечения общественного порядка. В современной России вопросы обеспечения общественного порядка стали особенно актуальными, поскольку периоды смены конституционного строя всегда связываются со стремлением к радикальным переменам в общественных отношениях, ростом надежд и иллюзиями относительно будущей социальной жизни.

Одним из результатов трансформации российского общества стало значительное снижение эффективности правоохранительной деятельности государства, в том числе и по обеспечению общественного порядка Так, в январе-октябре 2011 г. органами внутренних дел зарегистрировано 518,9 тыс. преступлений в общественных местах (для сравнения в январе-октябре 2010 г. - 503,6 тыс. преступлений в общественных местах; в январе - октябре 2003 г. - 273,0 тыс. преступлений) . Это во многом обусловлено недостатками осуществления в России в девяностые годы XX века реформ, затронувших все сферы жизни, в том числе и обеспечение общественного порядка. На волне либерализации общественных отношений была развернута пропагандистская кампания по дискредитации существовавшей правоохранительной системы, которая обеспечивала решение стоящих перед нею задач не только силами государственных правоохранительных органов, но и использовала для этой цели потенциал общественных организаций в виде обществ содействия милиции, бригад содействия милиции, оперативных комсомольских отрядов, добровольных народных дружин и др.

При всех существовавших в тот период недостатках этой системы участие населения в обеспечении общественного порядка во многом играло положительную роль, и решение этой важной государственной задачи, осуществлялось комплексно на основе конституционных положений и задействования всех субъектов политической системы. Как и первая Конституция РСФСР 1918 года Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г.) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР от 20 июля 1918 г. № 51. , провозгласившая установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства как самого эффективного способа наведения революционного, социалистического порядка, так и последующие Конституции советского периода развития нашего государства содержали нормы, требующие активного участия трудящихся в государственной жизни, призывающие граждан быть непримиримыми к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на Внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР 07 октября 1977 г.) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. ст. 617..

В девяностые годы XX века непродуманные реформы системы государственного управления привели не только к разрушению сложившейся правоохранительной системы, исключив из нее общественную составляющую, а также саму идею участия граждан и их объединений в охране общественного порядка, но и фактически нанесли большой ущерб формированию гражданского общества в России. Стало очевидным, что обеспечивать общественный порядок, сдерживать рост преступности, минимизировать ее последствия усилиями только государственных правоохранительных структур становится проблематичным.

В этих условиях органы государственной власти должны были выбрать один из алгоритмов решения этой проблемы: либо модернизировать правоохранительную систему с участием общественности, адаптировав ее к новым, рыночным условиям, либо обеспечивать правоохранительную функцию государства только силами специальных государственных органов, сделав упор на силовой вариант, исключив общественную составляющую из правоохранительной системы России. Второй вариант казался проще и обещал дать положительный результат в более краткосрочной перспективе, чем первый, и именно такую модель правоохранительной системы было решено сформировать в России. Недостатки в реализации такого решения проявились в усложнении криминогенной обстановки, в увеличении случаев противоправного поведения населения.

В отдельных субъектах Российской Федерации делались попытки использования потенциала общественных организаций по обеспечению общественного порядка, которые были успешными и дали положительные результаты По данным МВД РФ всего на территории России более 34 тыс. общественных формирований правоохранительной направленности, в которых числится более 363 тыс. человек. С участием дружинников в год раскрывается около 40 тыс. преступлений, выявляется свыше 400 тыс. административных правонарушений. // Рос. газета. 2009. 11 марта. . Однако, они были бессистемными, непоследовательными и не могли коренным образом изменить криминогенную ситуацию в России.

Обобщение положительного опыта функционирования общественных организаций и попытки формирования соответствующего правового механизма, начиная с 1996 года выразились в подготовке проекта федерального закона об участии общественности в правоохранительной деятельности. Вместе с тем, до настоящего времени ни один из предложенных проектов так и не был принят Проекты федеральных законов об участии общественности в обеспечении общественного порядка вносились на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации несколько раз (03.12.1996, 09.10.2002, 11.12.2002, 30.12.2008), но ни один из проектов так и не был принят.. Даже принятый Государственной Думой 27 января 1999 г. и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 18 февраля 1999 года Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" был отклонен Президентом Российской Федерации по причине несоответствия отдельных его положений Конституции Российской Федерации, противоречия ряду федеральных законов Письмо Президента Рос. Федерации от 04 марта 1999 г. № Пр-300 "Об отклонении Федерального закона "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка" [Электронный ресурс]: доступ из информационно-правовой системы "Гарант-Максимум"..

Во многом такое положение объясняется отсутствием на государственном уровне целостной, научно обоснованной концепции формирования правоохранительной деятельности, а также недостаточной теоретической разработанностью роли и места общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка с конституционно-правовых позиций.

В связи с этим, проведение конституционно-правового исследования, посвященного роли общественных объединений в обеспечении общественного порядка, представляет не только теоретический, но и практический интерес. Недостаточная проработка этих вопросов на федеральном уровне подчеркивает их актуальный характер.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в юридической науке разработаны недостаточно.

В связи с тем, что вопросы обеспечения общественного порядка как одного из направлений правоохранительной деятельности носят междисциплинарный характер, то их исследование в разных объемах осуществлялось в различных науках и научных направлениях: философии; истории и теории государства и права; конституционного права; административного права; уголовного права. Многие из научных выводов и заключений диссертанта сформулированы под воздействием научных исследований С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.А. Аржанова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Г.А. Гаджиева, Г. Гегеля, С.А. Глотова, А.И. Гурова, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханова, А.Н. Кокотова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, М.И. Кукушкина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, А.Ю. Мордовцева, О.О. Миронова, В.Г. Пахомова, А.С. Прудникова, А.С. Пиголкина, В.М. Редкоуса, О.П. Сауляк, В.Е. Сафонова, Ю.И. Скуратова, П.И. Сыдорука, А.И. Числова, С.Н. Чурилова, Ю.В. Шабанова, Т.М. Шамба, Ю.Е. Ширяева, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, Ц.А. Ямпольской и других.

Защита и охрана прав и свобод человека и гражданина, развитие гражданского общества, деятельность общественных объединений, их участие в работе государственных органов, исследовались в трудах ученых-конституционалистов: А.Б. Агапова, Л.Ю. Грудцыной, В.З. Гущина, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Е.А. Лукашевой, В.В. Лысенко, Т.Д. Матвеевой, Ю.В. Соболевой, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, В.В. Таболина, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, В.Н. Шеломенцева, С.С. Юрьева, Т.Я. Хабриевой и др.

Необходимо отметить, что труды вышеперечисленных ученых посвящены либо общим вопросам правоохранительной деятельности, либо общим вопросам деятельности общественных объединений. Что же касается непосредственно обеспечения общественного порядка и участия общественности в такой деятельности, то эти проблемы нашли свое отражение в трудах ученых юристов разных лет. Следует выделить труды таких ученых как М.И. Байтина Байтин М.И., Гольдман B.C. Народные дружины. Саратов : Приволжское книжное издательство, 1969., Т.И. Желудковой Желудкова Т.И. Некоторые проблемы участия трудящихся в охране общественного порядка в конце двадцатых годов // Участие трудящихся в охране общественного порядка : Труды Академии МВД СССР. М., 1986., Г.П. Ермоловича Ермолович Г.П. Добровольные организации в США по борьбе с преступностью (историко-правовой анализ) : дис. ... д-ра юрид. наук. Санкт-Петербург, 2001., А.З. Гливинского Гливинский А.З. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации : учеб. пособие. М., 2001., С.И. Шкуркина Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка : дис. ... канд. юрид. наук. М, 2003., Д.В. Васильева Васильев Д.В. Концепции организации деятельности полиции и возможности их использования в отечественной практике (по материалам США и некоторых стран Западной Европы) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005., В.Б. Белорусова Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005., П.А. Кунакова Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности : дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007., С.А. Терентьева Терентьев С.А. Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. и др. Указанные авторы исследовали вопросы участия общественности в обеспечении общественного порядка преимущественно с административно-правовых, уголовно-правовых и теоретических позиций, не уделяя должного внимания конституционно-правовым основам такой деятельности.

Отдельные аспекты участия общественности в правоохранительной деятельности, взаимодействие с государственными органами с позиций государственного права и управления, конституционного права рассматривались в работах Е.А. Слепнева, анализирующего развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка Слепнев Е.А. Развитие организационно-правовых форм взаимодействия советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка (по материалам РСФСР) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. , Л.Ф. Кваша, исследовавшей деятельность негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996., А.Б. Козловского, рассматривающего вопросы участия общественности в борьбе с правонарушениями Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями : дис. ...канд. юрид. наук. М., 1998. .

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что данные исследования, хотя и проводились с позиций конституционного права и государственного управления, но в них затрагивались только отдельные аспекты участия общественности в правоохранительной деятельности и некоторые вопросы их взаимодействия с государственными органами. Системного же анализа конституционно-правовых основ деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка, учитывающего потребности современного российского общества, криминогенную обстановку и изменившиеся социально-экономические условия в России, не проводилось.

Объектом диссертационного исследования являются организация и деятельность общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовое регулирование формирования и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка, а также правовое положение граждан, участвующих в этой деятельности.

Цель диссертационного исследования - всестороннее и комплексное изучение конституционно-правовых основ деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка в современном Российском государстве.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе необходимо решить следующие задачи:

раскрыть конституционно-правовую природу деятельности общественных объединений граждан по обеспечению общественного порядка;

рассмотреть конституционный механизм обеспечения общественного порядка и его содержание;

проанализировать опыт конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах;

показать роль Конституции Российской Федерации как базиса формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка;

выделить конституционно-правовые основы полномочий субъектов системы обеспечения общественного порядка;

раскрыть роль общественных объединений граждан по обеспечению общественного порядка в формировании гражданского общества;

рассмотреть конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты, законодательство субъектов Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты в рассматриваемой области исследования.

Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованные материалы научно-практических конференций, посвященные данной тематике; зарубежный опыт деятельности общественных объединений в обеспечении общественного порядка; опыт работы Московской городской народной дружины; статистические данные и официальные сведения органов государственной власти Российской Федерации (в том числе МВД России, Росстата и др.), а также иные фактические данные из официальных источников. В работе использованы отдельные правовые акты Российской Империи, СССР и РСФСР.

Методологическую основу исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования, использованных для достижения целей и задач исследования, среди которых следует выделить: диалектический, конкретно-исторический, логический, системный, анализа и синтеза, обобщения, сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-юридический, метод правовой герменевтики, статистический, и ряд других методов. Применение различных методов позволило всесторонне раскрыть предмет диссертационного исследования, сформулировать научно-обоснованные теоретические положения, выводы и рекомендации.

Теоретические выводы и практические рекомендации основаны на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, общепризнанных принципов и норм международного права. Проведение исследования потребовало изучения специальных отечественных и зарубежных источников по проблеме темы, а также литературы по общей теории права и государства, философии, конституционному, административному, гражданскому и другим отраслям права.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых, положения теории государства и права, философии, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, в которых исследуются вопросы обеспечения конституционного порядка, деятельности общественных объединений, правоохранительной деятельности, обеспечения общественного порядка, участия общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка.

Научная новизна данного исследования заключается в том, что автором проведено системное конституционно-правовое исследование формирования и деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка, результаты которого имеют как научно-теоретическую, так и практическую значимость.

В числе основных элементов научной новизны можно представить следующие положения:

общественный порядок рассмотрен с позиции реализации конституционных принципов и норм: Конституция Российской Федерации устанавливает основы, принципы и характеристики «конституционного порядка», образующего ядро «общественного порядка»; определяет совокупность субъектов, обеспечивающих общественный порядок, конституционно-правовую природу системы обеспечения общественного порядка;

правоохранительный механизм государства в сфере обеспечения общественного порядка в современных, изменившихся социальных условиях может быть представлен как комплексная система, элементами которой являются государственные правоохранительные органы, теснейшим образом взаимодействующие с общественными объединениями граждан;

дана трактовка понятия «обеспечение общественного порядка», определено соотношение понятий «конституционный порядок», «общественный порядок», «правопорядок»;

сформулированы основные конституционно-правовые принципы деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка;

деятельность граждан по обеспечению общественного порядка рассматривается автором как проявление самостоятельности и стремления населения страны к созданию дополнительных гарантий соблюдения их прав и свобод, предусмотренных Конституцией, как важнейший шаг к формированию правового государства и гражданского общества в России;

сформулированы основные полномочия, которыми могут наделяться общественные объединения, создаваемые в целях обеспечения общественного порядка;

проведен анализ конституционного разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления в отношении регулирования и деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка;

сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства в отношении лиц и их объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Укрепление общественного порядка в современной России следует, прежде всего, рассматривать с позиции реализации конституционных принципов и норм. Роль Конституции Российской Федерации в создании правовых основ обеспечения общественного порядка носит многогранный, многоплановый характер. Во-первых, она устанавливает основы, принципы и характеристики «конституционного порядка», который образует ядро, сердцевину «общественного порядка». Во-вторых, определяет систему, совокупность субъектов, обеспечивающих общественный порядок, среди которых можно выделить, с одной стороны, негосударственные субъекты: народ, коллективы, объединения граждан, отдельных граждан; с другой стороны, государственные органы: органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, Конституция Российской Федерации определяет государственно-общественную природу системы обеспечения общественного порядка.

2. В Конституции Российской Федерации в прямой постановке не закреплены положения, регулирующие порядок формирования и деятельности общественных объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка. Однако конституционные нормы, закрепляющие право человека на защиту своих прав, свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), право на объединение (ст. 30) для защиты своих интересов могут быть использованы в качестве основы для формирования правового механизма деятельности таких объединений. Исходя из смысла данных конституционных норм, граждане вправе создавать общественные объединения для обеспечения общественного порядка с целью защиты своих прав, свобод и законных интересов, обеспечения комфортных условий в местах проживания и их безопасности как самостоятельно, так и во взаимодействии с государственными правоохранительными органами.

3. Необходимость урегулирования на федеральном уровне механизма формирования и деятельности объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка обусловлена тем, что положения Конституции не содержат достаточно четкой регламентации данных процедур. Кроме того, анализ полномочий и конституционного разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, полномочий органов местного самоуправления в правоохранительной сфере свидетельствует о том, что исследуемый объект находится в совместном ведении органов государственного и муниципального управления, что является доказательством необходимости создания на федеральном уровне механизма правового регулирования, обеспечивающего единство правовых и организационных основ деятельности такой системы обеспечения общественного порядка с участием общественных объединений граждан как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также на уровне местного самоуправления.

4. Предметы ведения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка, должны быть разграничены с учетом требований конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами. В связи с этим предлагается дополнить пп. «а» ч. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положением о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по координации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере обеспечения участия общественных объединений в охране общественного порядка на территории субъекта Российской Федерации.

5. С учетом специфики деятельности граждан в рамках общественных объединений по обеспечению общественного порядка одним из условий в организации таких объединений является наличие фиксированного членства, обусловленного необходимостью обеспечения гарантий социальной защищенности граждан, участвующих в их деятельности, наделения их соответствующими правами и обязанностями, а также необходимостью организации взаимодействия с компетентными органами для выполнения этой общественно значимой функции. Поскольку, из всех законодательно закрепленных организационно-правовых форм общественных объединений таким свойством обладают только общественные организации, то объединение граждан с целью охраны общественного порядка может осуществляться в форме общественных организаций.

6. Конституционно-правовыми принципами, на основе которых могут создаваться и функционировать общественные объединения граждан в сфере обеспечения общественного порядка, являются: принцип законности, принцип добровольности участия граждан в деятельности объединений, принцип самоуправления объединений граждан, принцип отсутствия у граждан в составе общественных объединений государственно-властных полномочий, принцип убеждения, как основной формы деятельности таких объединений и принцип социальной защищенности граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка. Данные принципы должны найти свое отражение в проекте федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», рассматриваемого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

7. Лицам, участвующим в деятельности общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка, необходимо предусмотреть систему социальных гарантий в виде страхования жизни и здоровья во время осуществления ими деятельности по обеспечению общественного порядка; выплаты им, либо членам их семей единовременного материального пособия, а также меры морального и материального стимулирования (например, право бесплатного проезда на общественном транспорте, награды за проявленное мужество и героизм, награждение ценным подарком).

8. Добровольное участие граждан в обеспечении общественного порядка следует рассматривать как свидетельство пробуждающегося гражданского правосознания населения России, как форму общественного контроля над правоохранительной деятельностью государства, а формирование конституционно-правового механизма, регулирующего процессы создания и деятельности общественных организаций, как существенный вклад в становление правового государства и гражданского общества в Российской Федерации.

9. Наделение участников общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка государственно-властными полномочиями, позволяющими им использовать в своей деятельности не только меры убеждения, но и применять меры принуждения, является недопустимым, по следующим причинам:

- во-первых, деятельность объединений с такими полномочиями вступает в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации, в соответствии со ст. 11 которой государственную власть в России осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды, а также органы государственной власти в субъектах Российской Федерации;

- во-вторых, попытки наделения таких общественных объединений государственно-властными полномочиями идут вразрез со стратегическими целями развития нашей страны, направленными на максимально возможную либерализацию общественных отношений, развитие демократических институтов, как в системе государственного управления, так и в других элементах политической системы российского общества, а также вступает в противоречие с концепцией развития гражданского общества, предусматривающей относительную самостоятельность элементов политической системы и их независимость от государственных органов, что само по себе создает эффективную систему «сдержек» и «противовесов» в политической системе государства и, в конечном счете, приводит к гармонизации общественных отношений.

10. В целях обеспечения прав граждан в сфере участия в деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка, необходимо устранить противоречие ст. 19 и ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях». В соответствии со ст. 19 данного закона органы государственной власти и местного самоуправления не могут являться учредителями, участниками и членами общественных объединений, в то время как ст. 51 этого же закона, предусматривает создание и деятельность общественно-государственных, а также государственно-общественных объединений в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем: проведен анализ исторических и теоретико-правовых вопросов возникновения объединений населения по обеспечению порядка в обществе; рассмотрено соотношение понятий «конституционный порядок», «общественный порядок», «правопорядок»; уточнено понятие «обеспечение общественного порядка» и его конституционное содержание; рассмотрена конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка, а также опыт деятельности таких объединений в зарубежных странах; общественный порядок рассмотрен с позиции реализации конституционных принципов и норм; выделены модели обеспечения общественного порядка; дано определение конституционного механизма обеспечения общественного порядка; сформулированы принципы формирования и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка; рассмотрены формы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в следующем: выделены особенности понятия «общественный порядок»; рассмотрена эффективность выделенных моделей обеспечения общественного порядка; определен ряд возможностей использования положительного зарубежного опыта в российских условиях; определены полномочия, которыми могут наделяться общественные объединения, действующие в системе обеспечения общественного порядка; показано, что формирование конституционно-правового механизма, регулирующего процессы создания и деятельности общественных организаций в системе обеспечения общественного порядка, следует рассматривать как существенный вклад в становлении правового государства и гражданского общества в Российской Федерации; обосновано, что общественные объединения граждан в сфере обеспечения общественного порядка могут создаваться преимущественно в форме общественных организаций; сформулированы требования, которым должен отвечать правовой механизм взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению общественного порядка.

Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были использованы при подготовке предложений по совершенствованию федеральных законов «Об общественных объединениях», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при подготовке проекта федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», ведомственных нормативных актов МВД России, а также иных федеральных органов исполнительной власти.

Основные результаты исследований апробированы во время выступлений на научно-практических конференциях, в том числе на: Отчетной конференции аспирантов (октябрь 2008 г.), VIII Международном социальном конгрессе, (ноябрь 2008 г.), Конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (декабрь 2008 г.), Конференции, посвященной дню аспиранта (аспирантские чтения) (апрель 2009 г.), IX Социальном конгрессе (ноябрь 2009 г.), X Социальном конгрессе (ноябрь 2010 г.), Годичных научных чтениях РГСУ (январь 2011 г.), круглом столе «Юридическое образование в контексте инновационного развития России» (июнь 2011 г.), использованы при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Проблемы реализации Конституции Российской Федерации», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также нашли свое отражение в опубликованных научных трудах автора, общим объемом более 7 п.л. Материалы данного исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры Конституционного и административного права Российского государственного социального университета.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной деятельности для исследования отдельных элементов системы субъектов негосударственной правоохранительной деятельности и, в частности, общественных объединений граждан, участвующих в обеспечении общественного порядка, а также при проведении научных исследований, затрагивающих проблемы совершенствования правоохранительной системы в целом.

Кроме того, материалы данного исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методической литературы и практикумов, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «конституционное право», «административное право», «муниципальное право», «правоохранительные органы» в высших учебных заведениях.

Положения и выводы настоящего диссертационного исследования, могут быть использованы в законодательном процессе при совершенствовании действующего законодательства, а также в разработке проектов законодательных актов (как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации) по вопросам правового регулирования деятельности общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка.

Структура диссертационной работы определяется содержанием, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной научной литературы и нормативных источников.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности исследуемых проблем в научной среде, формулируются положения, выносимые на защиту. Изложены методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

В первой главе диссертации - «Теоретические основы деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка и их воплощение в механизме конституционно-правового регулирования» проанализированы исторические и теоретико-правовые аспекты возникновения объединений населения по обеспечению порядка в обществе, уточнено понятие «обеспечение общественного порядка» и его конституционное содержание, исследована конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан в системе обеспечения общественного порядка, а также опыт деятельности таких объединений в зарубежных странах.

В первом параграфе этой главы - «Конституционно-правовая природа деятельности объединений граждан по обеспечению общественного порядка» исследуются процессы возникновения и развития организационно-правовых форм участия общественности в системе обеспечения общественного порядка. Автором установлено, что с момента формирования в обществе государства - особой организации управления обществом, соблюдение социальных норм в обществе стало обеспечиваться не только мерами общественного воздействия, но и мерами государственного принуждения и что с этого момента начинается процесс поиска модели оптимального соотношения степени участия общественности и государства в поддержании общественного порядка.

Роль общественности в обеспечении общественного порядка в различных государствах и в различные исторические периоды оценивалась по-разному. В дореволюционной России обеспечение общественного порядка было в исключительной компетенции государства, но, вместе с тем, в этот исторический период еще сохранились и эффективно действовали родоплеменные принципы организации в поселениях, где общественный порядок обеспечивался самими жителями этих поселений.

В советской период деятельность населения по обеспечению общественного порядка получила свое закрепление в конституциях государства в виде участия пролетариата и беднейшего крестьянства в наведении революционного социалистического порядка и в требовании быть непримиримыми к антиобщественным поступкам и содействия наведению порядка в обществе.

Участие граждан в обеспечении общественного порядка осуществлялось в различных формах, возникающих по инициативе самих граждан, а именно: в сельской местности - сельские исполнители, а в городах и районах - организации, носящие разные названия (рабочие группы в Иркутске, комиссии общественного порядка в Ленинграде, в Нижнем Тагиле были сформированы общества содействия милиции (ОСОДМИЛ) и др.); бригады содействия милиции, которые создавались по производственному принципу, а руководство осуществлялось органами милиции; комсомольско-молодежные народные дружины и бригады, посты и патрули общественного порядка, которые организовывались силами общественности на предприятиях, учреждениях, различных организациях, учебных заведениях, на транспорте, при домоуправлениях, колхозах, являлись самодеятельными организациями, вовлекающими в свою деятельность большее количество населения. Наибольшее распространение среди них получили добровольные народные дружины.

На основе анализа опыта функционирования общественных организаций, участвующих в обеспечении общественного порядка в советский период, выявлены основные принципы деятельности общественных организаций, участвующих в обеспечении общественного порядка в этот период, в частности: принцип законности, принцип добровольности, принцип сочетания убеждения и принуждения, принцип наличия государственно-властных полномочий, принцип самоуправляемости и принцип социальной защиты.

Данный анализ позволяет говорить о наличии нескольких моделей обеспечения общественного порядка, а именно, модель, предполагающую охрану общественного порядка исключительно силами профессиональных государственных органов, и, во-вторых, модель, представляющую собой сочетание усилий государства и общества, в которой данную деятельность осуществляют профессиональные государственные органы при активном участии общественности. Выявлена более высокая эффективность второй из них, позволяющей сконцентрировать в целях охраны общественного порядка не только потенциал государственных органов, но и потенциальные возможности общественных организаций. Данная модель активно используется в зарубежных странах, где в помощь органам полиции создаются и осуществляют свою деятельность многочисленные общественные объединения. Стоит отметить, что опыт создания и деятельности общественных формирований советского периода, невостребованного российским государством в силу излишней политизированности и контроля над личностью, явился прототипом создания подобных организаций в зарубежных странах Народные дружины периода СССР явились прототипом создания таких формирований за рубежом (например, Neighbourhood Watch («Районный патруль»)). Подробнее: Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 128., которые успешно осуществляют свою деятельность в сфере обеспечения общественного порядка в настоящее время.

В конце 90-х годов XX века отмечается резкое снижение эффективности деятельности народных дружин по обеспечению общественного порядка, их взаимодействия с правоохранительными органами, а также уменьшение количества членов данных общественных организаций. С принятием новых правовых актов, в том числе федерального закона «Об общественных объединениях», фактически утратила силу правовая основа для деятельности таких организаций. Попытки использования новых организационно-правовых форм (рабочие отряды содействия милиции, выполнявшие свои функции на возмездной основе), а также попытки возродить ранее существовавшие формы участия общественности в системе обеспечения общественного порядка не принесли должных результатов.

Во втором параграфе первой главы - «Конституционный механизм обеспечения общественного порядка и его содержание» исследуются конституционные нормы, составляющие основу конституционного механизма обеспечения общественного порядка, который автор представляет как систему взаимодействующих конституционно-правовых средств, с помощью которых обеспечивается конституционный порядок, осуществляется воздействие на субъекты общественных отношений с целью признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека, не только государственными органами и органами местного самоуправления, но и другими субъектами гражданского общества, в том числе и общественными объединениями граждан. Общественный порядок рассмотрен с позиции конституционных принципов и норм, Конституция Российской Федерации устанавливает основы, принципы и характеристики «конституционного порядка», образующего ядро «общественного порядка», что обуславливает необходимость уточнения сущности ключевых понятий этой деятельности: «конституционный порядок», «общественный порядок», «общественное место», «правопорядок», «обеспечение общественного порядка».

Анализ конституционного механизма обеспечения общественного порядка подтвердил недопустимость наделения участников общественных объединений в сфере обеспечения общественного порядка государственно-властными полномочиями, позволяющими им использовать в своей деятельности не только меры убеждения, но и применять меры принуждения, поскольку деятельность объединений с такими полномочиями вступает в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации.

Автором критически проанализирована сущность понятия «общественный порядок». Так, в соответствии с законодательством, деятельность по обеспечению общественного порядка направлена на упорядочение общественных отношений в общественных местах, однако содержание понятия «общественное место» законодательством не конкретизировано (в КоАП РФ указаны лишь некоторые из общественных мест: улицы, стадионы, скверы, парки и т.д., другие общественные места), что приводит при его применении в научных дискуссиях и в практической деятельности к различным интерпретациям и двоякому толкованию и как следствие, к различного рода злоупотреблениям лицами, осуществляющими деятельность по обеспечению общественного порядка.

Выявлены и иные особенности понятия "общественный порядок", а именно: общественный порядок регулируется посредством не только норм права, но и других социальных норм (норм права, морали, традиций и т.д.); что значения понятий «общественный порядок» и «правопорядок» не являются тождественными, эти понятия совпадают лишь в части содержания в них правовых норм, а отличаются наличием других социальных нормативных регуляторов; с понятием «общественный порядок» тесно связано понятие «общественная безопасность», но отличие этих понятий заключается: во-первых, в различных общественных отношениях, которые попадают в сферу их регулирования и, во-вторых, в различиях норм, регулирующих эти отношения.

С целью определения пределов компетенций и полномочий общественных организаций, участвующих в обеспечении общественного порядка, уточнено понятие «обеспечение общественного порядка», которое автор считает важнейшим элементом механизма обеспечения конституционного порядка, и которое выражается в деятельности специально уполномоченных органов и организаций, направленной на обеспечение условий для соблюдения всеми участниками общественных отношений социальных норм, в интересах всего общества и государства, охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав людей, создающих благоприятные условия для их деятельности, а также для деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом, автор исключает из определения понятия «обеспечение общественного порядка» словосочетание «общественное место», поскольку считает, что оно обладает большой степенью неопределенности и не может служить критерием для определения пространственных границ применения полномочий в сфере обеспечения общественного порядка уполномоченными органами и организациями.

Третий параграф первой главы - «Анализ опыта конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в зарубежных странах» посвящен исследованию деятельности общественных организаций в зарубежных странах в системе обеспечения общественного порядка. В странах Западной Европы, Соединенных Штатах Америки, Великобритании общественные организации в сфере охраны общественного порядка создаются в различных формах, как правило, в рамках типовых программ, среди которых можно выделить следующие: добровольная полиция США, добровольная полиция Великобритании; «бригады безопасности»; соседские организации по борьбе с преступностью, организации типа соседский надзор; гражданские отряды патрулирования территории; «Союз ангелов-хранителей»; организации типа «остановим преступность» и др. Эти общественные организации осуществляют свою деятельность не только с помощью мер убеждения, но также и путем применения мер принуждения (например, участники «Союза ангелов-хранителей» могут производить «гражданские аресты» правонарушителей). Особенностью общественных организаций, участвующих в обеспечении общественного порядка в зарубежных странах является не только многообразие организационных форм, но и разнообразие в объеме их полномочий, различных формах взаимодействия с органами полиции.

Исследование опыта конституционно-правового регулирования в ФРГ, Италии, Франции, Швейцарии, США, позволило сделать вывод о том, что основными конституционно-правовыми принципами их формирования и деятельности являются: законность, добровольность, отсутствие или наличие государственно-властных полномочий, убеждение, самоуправление, социальная защищенность.

Вторая глава диссертационного исследования - «Конституционно-правовое регулирование деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка в Российской Федерации» посвящена анализу современного российского законодательства с целью выявления возможности его использования для формирования конституционно-правового механизма деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка. Исследованы организационно-правовые формы общественных объединений и возможность их деятельности в сфере обеспечения общественного порядка, полномочия их участников, а также полномочия других субъектов системы обеспечения общественного порядка, исследованы формы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления по обеспечению общественного порядка, намечены основные направления совершенствования законодательства, регулирующего деятельность общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка.

В первом параграфе этой главы - «Конституция Российской Федерации как базис формирования государственно-общественной системы обеспечения общественного порядка» исследуются конституционные нормы с целью возможности их использования в качестве основополагающих принципов при формировании и деятельности общественных объединений в системе обеспечения общественного порядка. Автором установлено, что такими принципами являются принципы законности, добровольности, отсутствия государственно-властных полномочий, убеждения, самоуправления и социальной защищенности.

Возможность формирования на федеральном уровне механизма правового регулирования деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка, основанного на данных конституционных принципах, предусматривается ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях», закрепляющей, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений могут регулироваться специальными законами. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Во втором параграфе второй главы - «Конституционно-правовые основы полномочий субъектов системы обеспечения общественного порядка» проанализированы основные функции государственных органов по обеспечению общественного порядка и их полномочия, с помощью которых они осуществляют эти функции. Определены те полномочия, которыми могут наделяться общественные объединения, действующие в системе обеспечения общественного порядка, с учетом вышеперечисленных конституционных принципов. Анализ конституционных норм, норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что членов общественных объединений по обеспечению общественного порядка следует наделять только теми полномочиями, которые не связаны с применением мер государственного принуждения и которые не носят властный характер. К ним можно отнести: участие в мероприятиях по обеспечению общественного порядка, проводимых уполномоченными органами (патрулирование территорий, информирование населения и повышение его правовой грамотности путем проведения круглых столов, конференций и др.); информирование уполномоченных органов в сфере обеспечения общественного порядка о правонарушениях и угрозах общественному порядку; оказание помощи уполномоченным органам в профилактической работе с лицами, склонными к совершению противоправных действий, пропаганде правовых знаний; участвовать в работе их координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий), принятие мер по оказанию помощи пострадавшим гражданам. При этом, полномочия членов общественных объединений по обеспечению общественного порядка должны осуществляться только при строгом соблюдении требований Конституции Российской Федерации (ст. 15)ё запрета на осуществление такими объединениями деятельности, отнесенной к компетенции государственных органов, присвоения ими властных полномочий, препятствованию в осуществлении государственной власти, вмешательству в деятельность компетентных государственных органов (ст.ст. 3, 11), создания вооруженных формирований (ч. 5 ст. 13).