Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления

Общая характеристика работы

Актуальность темы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием в Российской Федерации местного самоуправления и его институтов.

Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления - самостоятельного уровня публичной власти в стране. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ) положили начало формирования институтов муниципального права. В настоящее время динамика изменения законодательства о местном самоуправлении и практика его применения значительно опережают развитие теории муниципального права. Институт ответственности является одним из самых проблематичных и самых нестабильных институтов муниципального права. После установления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ уже дважды изменялся, причем существенно, механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наблюдается крайняя непоследовательность в реформировании данного правового института. Основными причинами такого положения дел является новизна для России конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствие необходимого отечественного опыта его организации. Последнее обстоятельство связано с тем, что соответствующие процессы идут заново (после длительного перерыва - периода существования советской системы власти и управления государством) в условиях общих преобразований в сфере государственно-правового строительства в стране. Следствием этого является отсутствие на общегосударственном уровне концепции правового регулирования ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление и соответствующей теории, которая могла бы стать основной такой концепции. Попытки формирования такой концепции и теории не привели пока еще к нужному результату. Регулирование федеральным законодателем рассматриваемых отношений породило не мало проблем и противоречий в нормотворческой практике субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в силу того, что ни в правовой науке, ни законотворческой практике не разработаны ключевые вопросы юридической ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление. Много вопросов возникало и по-прежнему возникает в части определения круга субъектов ответственности, ее оснований, применяемых санкций, процедуры их применения и т.п. Вместе с тем, отсутствие достаточной правоприменительной практики не позволяет объективно оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.

Таким образом, ответственность субъектов, реализующих право на местное самоуправление, является не только самостоятельной проблемой правового регулирования общественных отношений, связанных с его осуществлением в России, и не только самостоятельным направлением муниципальной реформы на современном этапе, но и фундаментальной проблемой муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования. Задача состоит в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке.

Интерес к проблематике ответственности в теории и практике местного самоуправления объясняется так же и тем, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, его последующие редакции, и, наконец, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ с одноименным названием (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ) закрепили в этой части не мало правовых новел для российского права, как с точки зрения юридического содержания института ответственности названных субъектов, так и с точки зрения используемой в законодательстве терминологии. Многие из них требуют осмысления на общетеоретическом уровне.

Таким образом, актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:

1) важностью задачи создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;

2) новизной для России конституционной модели его организации, отсутствием достаточного опыта организации местного самоуправления;

3) содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;

4) нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и основных правовых институтов, им закрепляемых;

5) необходимостью формирования на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть;

6) задачей повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере;

7) объективной необходимостью формирования системы теоретического знания об ответственности в сфере местного самоуправления и отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке.

Данные обстоятельства обусловили обращение автора к проблемам ответственности в теории муниципального права и ее реализации в практике местного самоуправления.

Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную новизну и сложность, проблемы ответственности в муниципальном праве до настоящего времени не вызывает особого интереса ученых. На сегодняшний день отсутствуют фундаментальные научные исследования по данной проблематике, хотя в процессе развития муниципально-правовой науки постепенно формируются теоретические взгляды и представления об ответственности в муниципальном праве. В научной литературе имеются попытки теоретического осмысления проблемы ответственности населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных аспектах. Это нашло отражение в работах С.А. Авакьяна, К.И. Амирбекова, Н.С. Бондаря, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.А. Вагановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, М.С. Долгополовой, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, А.И. Коваленко, Е.Г. Кольцовой, М.А. Краснова, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, М.М. Мокеева, С.С. Мялковского, А.М. Никитина, Л.А. Нудненко, Л.Н. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.И. Ревенко, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.Е Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др. Высказанные в них идеи представляют значительный интерес. Однако процесс формирования научного знания носит пока что «стихийный характер», поскольку никто из авторов не ставил перед собой специальную задачу разработки теории ответственности в муниципальном праве. В юридической науке, как правило, рассматриваются отдельные проблемы правового регулирования и правоприменительной практики. Разработка теоретических аспектов проблемы ответственности субъектов, реализующих право на местное самоуправление, и концепции правового регулирования соответствующих общественных отношений носит эпизодический, фрагментарный характер, чаще всего сводится к комментированию действующего законодательства, либо его изменений. При этом не учитываются закономерности развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления. В опубликованных работах и диссертационных исследованиях предметом изучения становятся лишь отдельные теоретические аспекты данной проблемы. В результате, остается без должного внимания целостный анализ данного правового явления на общетеоретическом уровне. Существующие теоретические выкладки не образуют системы научного знания.

Таким образом, новизна и специфика исследуемой материи, важность задачи создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве обусловили необходимость монографической разработки данной темы в диссертационном исследовании.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, связанные с формированием населением органов местного самоуправления, избранием должностных лиц местного самоуправления и осуществлением ими собственных и отдельных государственных полномочий.

Предмет исследования составляет юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как явление правовой действительности и правовой институт; общественные отношения, связанные с ее реализацией; закономерности правообразования, правотворчества и правореализации в обеспеченной мерами юридической ответственности деятельности субъектов местного самоуправления.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка системы теоретического знания об ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления, решение методологических и сущностно-концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений, разработка предложений по совершенствованию правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) обобщить и проанализировать методологические проблемы общей теории юридической ответственности;

2) охарактеризовать процесс становления отраслевого учения об ответственности в муниципально-правовой науке, выявить его особенности и устойчивые тенденции в его развитии;

3) обобщить, систематизировать и подвергнуть критическому анализу существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве;

4) проанализировать федеральное законодательство о местном самоуправлении в его развитии, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, выявить закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления правоустановлений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) исследовать институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, его генезис в российском муниципальном праве, установить устойчивые тенденции в его развитии и оценить перспективы реализации правовых норм его составляющих;

6) обобщить практику реализации правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;

7) проанализировать зарубежный опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и соответствующую правоприменительную практику;

8) упорядочить и привести в систему понятийно-категориальный аппарат, составляющий основу теории ответственности в муниципальном праве, позволяющий обеспечить фундаментальность исследования и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;

9) применяя системный метод, исследовать юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как системный объект, раскрыть системообразующие факторы;

10) обобщить и проанализировать существующие подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизировать основания ее подразделения на виды;

11) систематизировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявить существенные качества каждой из них и определить соотношение с отраслевыми видами юридической ответственности;

12) разработать проблематику механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

13) подготовить научно обоснованные предложения по формированию концепции правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и совершенствованию в этой части российского законодательства.

Теоретико-методологическая основа исследования. Общую методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и, основанные на нем, частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др.). Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы. Широко использовались положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, З.А. Астемирова, Г.В. Атаманчука, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, И.В. Гончарова, А.Г. Гладышева, В.А. Горожанина, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еремеенко, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, М.А. Краснова, Р.И. Косолапова, Н.М. Колосовой, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Л.А. Морозовой, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, Ж.И. Овсепян, А.И. Петелина, Н.Д. Погосяна, Т.Н. Радько, Л.А. Ревенко, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, О.Н. Садикова, М.С. Строговича, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, Л.С. Явича и других.

Значительную часть теоретической основы исследования составляют труды известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других, а также отечественных ученых советского и постсоветского периода: И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, В.И. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.В. Григорьева, Н.А. Емельянова, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любовного, B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, М.И. Пискотина, Н.В. Постового, Г.Б. Поляка, С.В. Соловьевой, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова, Н.М. Коршунова, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Ю.Л. Крузе, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, А.Я. Сливы, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Н.Л. Тумановой, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других авторов, посвященные проблемам местного самоуправления, его организации и осуществления.

Кроме того, в основу работы положены исследования, посвященные правам и свободам человека, механизму их реализации и обеспечения В.С. Афанасьева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, И.В. Гончарова, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, А.П. Герасимова, С.И. Глушкова, А.Э. Жалинского, В.М. Жуйкова, В.Д. Зорькина, А.Э. Карташкина, Е.В. Киричека, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашовой, И.И. Лукашук, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, А.С. Мордовца, А.С. Прудникова, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, К.Б. Толкачева, Д.В. Шомниковой, Б.С. Эбзеева и других.

Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловила использование монографий по философии, теории управления, теории систем, философии, политологии, социологии, отечественному и зарубежному государствоведению.

Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Научная новизна. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным комплексной разработке проблем ответственности в теории муниципального права и концепции правового регулирования общественных отношений, связанных с ее реализацией в практике местного самоуправления. В такой постановке проблемы ответственности в правовой науке еще не исследовались.

Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:

- выявлены особенности формирования теоретического знания об ответственности в муниципальном праве;

- обобщены и систематизированы существующие в научной литературе взгляды по ключевым теоретическим, методологическим и прикладным проблемам ответственности в муниципальном праве и практике местного самоуправления;

- уточнен и приведен в систему понятийно-категориальный аппарат позволяющий обеспечить фундаментальность исследования юридической ответственности в сфере местного самоуправления и полную понятийную определенность рассматриваемых явлений;

- выявлены особенности системы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и системообразующие факторы;

- обобщены и уточнены теоретические подходы к классификации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, систематизированы основания ее классификации, предложена авторская классификация ответственности данных субъектов;

- разработаны правовые характеристики различных видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, выявлены их существенные качества и определено соотношение ответственности указанных субъектов с отраслевыми видами юридической ответственности;

- выявлены закономерности федерального, регионального и муниципального правотворчества в части нормативного закрепления правоустановлений об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- определены устойчивые тенденции в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в российском муниципальном праве, дана оценка перспективам реализации правовых норм его составляющих;

- разработаны концептуальные основы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В процессе развития муниципально-правовой науки формируется собственное отраслевое учение об ответственности. Процесс его формирования характеризуется рядом особенностей, которые оказывают влияние на состояние и содержание научного знания, а также позволяют говорить о наличии определенных тенденций, среди которых особо следует отметить стихийность формирования теоретического знания, механическое заимствование положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивность, определенную поверхность исследований теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточный учет закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.

2. Ответственность в муниципальном праве представляет собой возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий. Такой подход позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения наиболее разработанных концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции, как для научного исследования, так и для правовой практики на современном этапе муниципальной реформы.

3. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, в сущности, носит договорной характер, аналогичный тому который выражает политическую сущность конституции. Договор в данном случае носит трехсторонний характер: между населением, государством, органами и должностными лицами местного самоуправления. Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления которой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления. К таковым относятся: эффективность осуществления властных полномочий, которыми наделяются органы и должностные лица местного самоуправления для решения вопросов местного значения в интересах населения, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества; законность (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий; добросовестность исполнения обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений.

4. Система юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой объективное объединение по содержательным признакам отраслевых видов юридической ответственности, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью функционирования. Системное единство данной ответственности выражается в предмете, методе правового регулирования, принципах ответственности.

5. Особенности предмета и метода правового регулирования института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены: общим правовым положением субъектов ответственности; основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений ответственности; способом формирования субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений; характером юридических мер воздействия, способами, основаниями и процедурой применения санкций.

6. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления основывается на принципах: законности; справедливости; целесообразности; неотвратимости; сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за ненадлежащее осуществление возложенных функций; презумпции невиновности; дифференциации ответственности; автономности осуществления ее некоторых видов; сочетания персональной и коллективной ответственности; гласности; взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности. Эти принципы отражают устойчивые закономерности юридической ответственности данных субъектов, обусловленные современным состоянием и особенностями государственно-правового строительства в Российской Федерации, уровнем развития общества, его правовой культуры и находящихся в сложном взаимодействии с принципами муниципального права и местного самоуправления.

7. В соответствии с реализуемой в Российской Федерации моделью местного самоуправления и его соотношения с государственной властью, применение мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления опирается на государственное, но не общественное принуждение. Население муниципального образования, физические и юридические лица не обладают полномочиями непосредственно применять санкции к органам и должностным лицам местного самоуправления. Названные субъекты выполняют лишь некоторые функции на определенном этапе реализации ответственности, но отнюдь не обладают провосубъектностью правоприменителя.

8. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть классифицирована по признаку интереса, который признается, устанавливается нормами права и охраняется при помощи правовых средств. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушение государственных, местных публичных и частных интересов. Такой подход позволяет учитывать существование так называемых «совмещенных составов» и эффективно решать вопрос о применении конкретной меры ответственности в случае конкуренции видов ответственности или процедур.

9. Постановка вопроса об обособлении «муниципально-правовой» ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика общественных отношений, ее порождающих, особенности содержания и формы этой ответственности. Последние определяются целью ответственности и наиболее ярко проявляется в процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, а также особенностях соответствующего правового института. В отличие от всех прочих видов она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не путем правоприменения.

10. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует о наличии устойчивой тенденции ограничения возможности применения мер муниципально-правовой ответственности, изменения содержания данного вида ответственности от политической (в значительной степени) к собственно юридической.

11. Закрепленная в законодательстве правовая конструкция ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является отражением подхода, при котором задачи обеспечения стабильности и непрерывности функционирования публичной власти, осуществляемой выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, противопоставляется основополагающему принципу организации местного самоуправления - самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделяется депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления, а также основам взаимоотношений населения, как основного субъекта права на осуществление муниципальной власти и выборных лиц местного самоуправления. Он противоречит конституционным основам муниципальной демократии.

12. Повышение эффективности правового регулирования отзыва выборного лица местного самоуправления требует принятия мер для сбалансированного решения трех задач: 1) защита выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечение охраны его результатов; 2) обеспечение и защита прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защита таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления; а также расширения пределов правового регулирования соответствующих общественных отношений за счет дополнения процедуры отзыва стадией исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления.

13. Совершенствование правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством требует внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ следующих изменений и дополнений:

- закрепление в качестве основания ответственности материального состава правонарушения и расширение его объективной стороны;

- устранение факультативного характера применения таких мер как, роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации; обеспечение неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии, установленных законом оснований;

- наделение полномочием принимать решение о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии установленных законом оснований Президента РФ и Федерального Собрания в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президента РФ полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы. Это позволит гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;

- приведение в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. №4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению;

- наделение судов правом приостанавливать действие актов органов местного самоуправления, при обращении прокурора в суд по вопросу их рассмотрения на предмет соответствия законодательству и уставу муниципального образования;

- исключение из главы 10 Закона «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» ст. 75 «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы;

- расширение роли суда в механизме ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в разработке теории ответственности в муниципальном праве и концептуальных основ правового регулирования общественных отношений, связанных с ее реализацией в практике местного самоуправления.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

- при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам юридической ответственности, проводимых в рамках общей теории права и отраслевых юридических наук;

- в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;

- при подготовке рекомендаций по проведению мероприятий, связанных с отзывом, отрешением от должности выборных лиц местного самоуправления;

- в учебном процессе в высших и средне-специальных учебных заведениях юридического профиля при изучении учебных курсов «Общая теория права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Гражданское право», «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», а также в процессе подготовке слушателей по образовательным программам профессиональной переподготовки, в частности, по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных и муниципальных органов, международно-правовых актов, статистических данных, официальных аналитических материалах, связанных с местным самоуправлением, контролем и ответственностью в местном самоуправлении, а также на личном участии диссертанта в разработке ряда проектов федеральных законов, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, Комитетами по местному самоуправлению Государственной Думы, Совета Федерации, проектов законов города Москвы, разрабатываемых Департаментом территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась по следующим направлениям:

- основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в пяти монографиях: «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории)» (11,1 п.л.); «Экономика города: правовой аспект» (в соавторстве 8,82/2,8 п.л.); «Финансово-правовая ответственность» (в соавторстве 12,74/6,37 п.л.); «Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации» (14 п.л.); «Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы)» (11 п.л.); научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК России: «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Журнал российского права»;

- результаты исследования, выводы и предложения автора докладывались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах: «Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих» (Москва, круглый стол журнала «Государство и право», 1999 г.), «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Тюмень, Совет Федерации совместно с Законодательным Собранием Тюменской области, 25 апреля 2001), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, Московский экономико-правовой институт 16-17 мая 2002 г.), «Государство, личность и органы внутренних дел» (Москва, Академия управления МВД России, 29 апреля 2003 г.), «О проблемах подготовки кадров для реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, 26 июня 2003 г.), «Местное самоуправление - проблемы и решения» (Москва: Российская муниципальная академия, 30 октября 2003 г.), Местное самоуправление: проблемы правового регулирования, совершенствования управления собственностью, охраны правопорядка и собственности (Москва: Академия права и управления, 21 ноября 2006 г.);

- выводы и предложения диссертанта нашли практическое применение при разработке проектов федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законов города Москвы, проекта закона города Москвы «О местном самоуправлении в городе Москве», в работе Экспертного Совета при Правительстве Российской Федерации при разработке ряда целевых федеральных программ;

- результаты и выводы диссертационного исследования использованы в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» со студентами, курсантами и слушателями Академии управления МВД России, Омского юридического института МВД России, Тюменского юридического института МВД России, Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы;

- положения и выводы, сформулированные в диссертации, использовались при проведении занятий с государственными и муниципальными служащими Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовке в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы.

Структура и объем работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих шестнадцать параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов, литературы и материалов судебной практики.

Содержание работы

муниципальный право юридический

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект, предмет, цель и задачи, освещаются вопросы теоретической разработанности темы, методологические основы исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Теоретико-методологические основы юридической ответственности в муниципальном праве» рассматриваются методологические проблемы общей теории юридической ответственности, анализируются современные тенденции в формировании теории ответственности в муниципально-правовой науке, определяется понятие ответственности в муниципальном праве, состав субъектов ответственности в муниципальном праве, решается проблема соотношения ответственности местного населения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Параграф 1.1 посвящен решению ряда методологических проблем общей теории юридической ответственности. Необходимость рассмотрения этого вопроса продиктована тем, что в общей теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет единого понимания юридической ответственности. Более того, по данной проблеме продолжается оживленная дискуссия. Вместе с тем ответ на вопрос о том, какой смысл следует вкладывать в это понятие, имеет методологическое значение для настоящего исследования, поскольку содержанием понятия ответственности определяется предмет исследования, его пределы и особенности. Анализируя различные точки зрения и подходы к решению данной проблемы, автор пришел к выводу, что определение понятия юридической ответственности в единстве позитивного и негативного аспектов не способствуют решению практических задач. Позитивная ответственность представляет собой самостоятельное правовое явление и самостоятельный предмет исследования. Она, несомненно, связана с ответственностью юридической, но характер этой связи не позволяет согласиться с включением ее в общее понятие юридической ответственности в качестве одного из аспектов. Позитивная и юридическая ответственность должны иметь свою понятийную индивидуальность и квалифицироваться как самостоятельные явления и дефиниции. Узкий, негативный подход к определению юридической ответственности является более пригодным, более практическим, который, в тоже время, не исключает возможности синтеза в рамках единого понятия различных теоретических подходов и выхода на интегративное восприятие.

По мнению диссертанта, юридическая ответственность, в сущности, есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Его законность и неотвратимость обеспечивается с помощью таких юридических средств, как обязанность, меры принуждения, правоприменение, правоотношение. Поэтому наряду с претерпеванием при определении понятия ответственности неизбежно используется этот юридический инструментарий и соответствующая терминология. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение. Такое понимание юридической ответственности автор принимает за основу при исследовании ответственности в муниципальном праве в теоретическом и прикладном аспектах.

В параграфе 1.2 дана общая характеристика процесса становления отраслевого теоретического знания об ответственности в муниципально-правовой науке, выявлены его особенности и основные тенденции, которые оказывают непосредственное влияние на состояние и содержание научного знания. Современное состояние теории ответственности в муниципально-правовой науке характеризуется стихийностью формирования теоретического знания, механическим заимствованием положений общей теории права и отраслевых юридических наук, рефлексивностью, определенной поверхностью исследований теоретических проблем ответственности в муниципальном праве, недостаточным учетом закономерностей развития общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в соответствии с общей теорией соотношения власти государства и публичной власти местного самоуправления.

Диссертант подвергнул критике подходы отдельных правоведов к разработке проблематики ответственности в муниципальном праве. С учетом высказанных по этому поводу критических замечаний и принятых ранее за основу представлений о юридической ответственности как общеправовой категории, автор переходит к решению вопроса о понятии ответственности в муниципальном праве. Разработке этого понятия посвящен параграф 1.3.

Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права и отраслевых юридических науках, явилась неоднозначная трактовка в учебной и научной литературе ответственности в муниципальном праве. Практически все наиболее известные теоретические концепции юридической ответственности нашли свое отражение в представлениях правоведов об ответственности в муниципальном праве. Исходя из поставленных задач, на основе критического обобщения выводов общей теории права, отраслевых юридических наук, достижений муниципально-правовой науки, диссертант раскрывает сущность исследуемого явления, формулирует собственное определение ответственности в муниципальном праве. Автор определяет ее как возникновение и реализацию в установленном законом порядке обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления претерпеть, предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения, в виде лишений или ограничений личного, имущественного или организационного характера за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий. Такой подход позволяет интегрировать в одной дефиниции основные положения концепций юридической ответственности, воспринятых муниципально-правовой наукой, выдержать межотраслевой характер такого понятия и обеспечить пригодность дефиниции, как для научного исследования, так и для правовой практики на современном этапе муниципальной реформы.

В параграфе 1.4 рассматривается проблема определения состава субъектов ответственности в муниципальном праве. В системе муниципального права, совокупность правовых норм, предусматривающих ответственность, образует комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в теории муниципального права по аналогии с названием главы 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ сложилось обыкновение называть этот институт более лаконично - институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления). В источниках муниципального права ответственность других субъектов не предусмотрена. В тоже время, в научных публикациях предпринимались попытки обоснования необходимости включения в состав субъектов ответственности местного населения (населения муниципального образования). Постановка вопроса об ответственности местного населения и определения ее соотношения с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлена: а) двойственностью природы местного самоуправления; б) содержанием нормативного определения понятия местного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ч. 2 ст. 1). Обобщая и осмысливая существующий в муниципально-правовой науке опыт решения данной проблемы, диссертант приходит к выводу о том, что нет достаточных правовых оснований для выделения в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности местного населения. Категорию «под свою ответственность» - ответственность населения автор рассматривает как правовой принцип организации местного самоуправления, который предопределяет организационное и функциональное обособление местного самоуправления от системы органов государственной власти. Современные концепции местного самоуправления, сохраняющие элементы муниципальной демократии, но признающие необходимость усиления воздействия со стороны центра на муниципальную деятельность, предусматривают возложение юридической ответственности на органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.