Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Форма правления Республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления

Специальность 12.00.02 -- конституционное право;

муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Мухамеджанов Бауржан Алимович

Москва - 2007

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научные консультанты:

доктор юридических наук, профессор

Барциц Игорь Нязбеевич;

Академик Национальной академии наук Республики Казахстан,

доктор юридических наук, профессор

Сапаргалиев Гайрат Сапаргалиевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Муравьев Артур Алексеевич;

доктор юридических наук, профессор

Крылов Борис Сергеевич;

доктор юридических наук, профессор

Елисеев Борис Петрович

Ведущая организация - Международный институт управления Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Защита состоится 24 января 2008 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 10 декабря 2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю.Киреева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обретение государственного суверенитета и образование на политической карте мира независимого Казахстана обусловило потребность выработки отечественной модели государства и власти. Президент Казахстана Н.А.Назарбаев определил перспективу процесса становления современной казахской государственности, отметив, что теперь у народа Казахстана есть «серьезные перспективы на основе уже имеющихся достижений формирования нового типа государственности в терминах…XXI века» Назарбаев Н.А. В потоке истории. - Алматы, 1999. - С. 76..

Поэтому, прежде всего, казахстанские государственные деятели и государствоведы должны были найти ответы на основные вопросы, предопределяющие выбор формы нового казахстанского государства:

1) Какую выбрать форму правления (президентскую, парламентскую или смешанную)?

2) Каково должно быть государственное устройство (унитарное государство, региональное государство с высокой долей автономии составных частей или федерация)?

3) Какой из механизмов разделения властей и «сдержек и противовесов» обеспечит стабильность и эффективное взаимодействие органов государственной власти?

Итогом ответов на поставленные вопросы должна была стать модель функционирования государства. В настоящем исследовании в той или иной степени затрагиваются все перечисленные основные аспекты развития Казахстана, и все же наиболее значимым признается выбор формы правления. Конечно, процесс развития новой государственности находится еще в стадии становления, разработки и утверждения в государственно-политической практике новых для республики правовых и управленческих регуляторов. В то же время по прошествии пятнадцати лет можно подвести некоторые итоги и проанализировать перспективы.

Исторические традиции развития казахской государственности, новейшая история государственно-правового становления независимого Казахстана обусловили выбор страной президентской формы правления, согласно требованиям которой Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, а, по сути, общенациональным лидером.

Развитие конституционного строя Казахстана должно опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономические, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния Казахстана. Эта практика должна базироваться на теоретических основах организационного проектирования органов государственного управления. К большому сожалению, теоретических разработок по этим проблемам крайне мало, а существующие подходы к организационному проектированию властвующих субъектов не всегда применимы на практике.

Формируемая в том или ином государстве система властных институтов, механизм их взаимодействия имеет свои особенности, которые объясняются различными факторами и обстоятельствами, носящими как объективный исторически обусловленный характер, так и испытывающими влияние субъективных факторов. Основным субъективным фактором является наличие в системе государственной власти деятелей, способных принять на себя ответственность за состояние государства.

Проблемы становления и развития президентской формы правления состоят в организации, функционировании и взаимодействии законодательной, исполнительной, судебной власти с институтом Президента Республики Казахстан. Детального научного исследования заслуживают структурно-функциональные аспекты реализации полномочий главы государства, поиск новых механизмов и технологий их осуществления.

Проблематика республиканской формы правления Республики Казахстан на нынешнем этапе ее развития является сложной как в практическом, так и в теоретическом отношении. Так, современное состояние научной разработанности понятия «республиканская форма правления» не позволяет в полной мере использовать его в качестве творческой конструкции для фундаментальных теоретических исследований. Все это затрудняет поиск объективных закономерностей развития республиканской формы правления в условиях формирования нового общественно-политического устройства Республики Казахстан, изучения соответствия казахстанской модели президентской системы правления совокупности исторических, социальных, политических и иных предпосылок ее формирования, уровню политической и правовой культуры, традиционным воззрениям и психологии населения, а также целому ряду других социальных факторов.

Приведенные обстоятельства объясняют потребность тщательного конституционно-правового анализа как теоретических основ президентской формы правления в Казахстане, так и тех ее признаков, которые определяют структуру и систему государственной власти в этом новом независимом государстве. Значение подобного исследования не ограничивается государственной практикой Казахстана, но и полезно для анализа процессов в других государствах Содружества Независимых Государств.

В этой связи возникает настоятельная потребность творческого развития ранее накопленного опыта в сфере осмысления проблем совершенствования республиканской формы правления, учитывая, что неполное либо неверное, неточное понимание содержания и сущности институтов государственной власти способно привести к серьезным методологическим ошибкам различного характера. В свою очередь, обогащение и расширение имеющихся общетеоретических знаний о формах республиканского правления будет способствовать решению практических задач совершенствования президентской системы правления как составной части республиканской формы правления, формирования демократической государственности в Казахстане.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Несмотря на обилие научных исследований по теоретико-правовым аспектам проблематики формы правления, следует признать, что эти исследования не анализируют, как правило, реальные государственно-правовые процессы в странах Содружества Независимых Государств. Имеется обширная научная литература по вопросам форм правления и политических режимов зарубежных государств, истории развития представлений о форме правления. Что же касается анализа процессов государственно-правовых реформ в современных условиях, то этот аспект остается одним из наименее освещенных в связи с очевидной политической направленностью. Поэтому особый интерес представляют исследования, в которых рассматриваются не идеальные модели форм правления, а реальные государственно-правовые механизмы. Вопросы государственно-правовых преобразования в Республике Казахстан, равно как и во многих других странах Содружества Независимых Государств, нуждаются в тщательном детальном раскрытии, выявлении общего и особенного, учете опыта преобразований.

Теоретическую основу исследования составили работы известных философов, мыслителей, юристов, таких как Аристотель, Платон, Г.Гегель, Г.Еллинек, Т.Гоббс, Н.Макиавелли, Ш.Монтескье и др.

В работе использованы труды российских государствоведов, в частности, И.К.Блунчли, А.А.Жилина, Н.М.Коркунова, Н.И.Палиенко, Г.Ф. Шершеневича и др.

Диссертант опирался в исследовании на научный анализ формы правления в мировой, советской и российской юридической науке. При подготовке диссертационного исследования использовались труды казахстанских, российских ученых в области конституционного права, специалистов из других стран Содружества Независимых Государств: Б.Ж. Абдраимова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Н.И. Акуева, Г.В. Атаманчука, А.Ш. Арутюняна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, А.Х. Бижанова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, С.З. Зиманова, Д.Л. Златопольского, Б.П. Елисеева, Е.И. Колюшина, А.К. Котова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Б.А. Майлыбаева, В.Л. Малиновского, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, А.А. Матюхина, А.А. Мишина, А.А. Муравьева, А.Ф. Ноздрачева, А.Н. Сагиндыковой, Г.С. Сапаргалиева, Н.А. Сахарова, А.Х. Саидова, С.С. Сартаева, Н.А. Сахарова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.

Труды указанных авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику и особенности исследуемой темы.

Правовую основу диссертации составили нормативные правовые акты: конституции и законы Республики Казахстан, Российской Федерации и других государств-участников Содружества Независимых Государств, иных зарубежных стран, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Президента, Правительства и Мажилиса (парламента) Республики Казахстан.

Вопросы деятельности органов государственной власти Республики Казахстан исследованы на основе анализа достижений конституционно-правовой науки в контексте современного состояния системы государственной власти. При этом особенно важны взаимообусловленность и взаимозависимость уровня развития научных представлений о системе государственной власти и реального положения во властных структурах. В диссертации использованы материалы обсуждения ряда законопроектов и практических вопросов в Правительстве Республики Казахстан, Мажилисе (парламенте), Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан.

Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цели представления концепции развития формы правления Республики Казахстан в условиях, когда происходит переход от президентской к президентско-парламентской форме; раскрытия сущности казахстанской модели принципа разделения государственной власти; анализа международного опыта развития форм правления и исследования его применимости к современной практике Республики Казахстан.

В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь положений и возможностей концепции президентской формы правления с теорией демократического государства и, главное, - их соответствие потребностям современной государственно-правовой практики Республики Казахстан.

Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующих задач:

- изучить теоретико-правовые основы государственного режима и формы правления в Республике Казахстан как составных элементов формы современного казахстанского государства;

- раскрыть мировой опыт трансформации формы правления, общего прошлого и особенностей настоящего развития форм правлениях в странах Содружества Независимых Государств

- проанализировать внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности, значение казахстанской государственности в евразийском контексте;

- исследовать систему органов государственной власти Республики Казахстан, принципы построения и функционирования данной системы, особенности модели взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан;

- обосновать роль института президентства в механизме разделения властей, его соотношения с другими институтами государственной власти;

- разработать механизмы конституционно-правового регулирования разделения и взаимодействия властей как основы стабильности государственной власти в Республике Казахстан;

- проанализировать первые итоги реализации в Республике Казахстан осуществленной в 2007 г. конституционной реформы.

Результатом проведенного исследования выступает представление перспектив развития системы государственной власти и формы правления в Республике Казахстан, основных направлений совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан. Опыт конституционно-правового развития Республики Казахстан, исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как глобальными тенденциями, так и собственными политическими явлениями, утверждение оптимальной модели государственного управления представляет интерес для понимания аналогичных процессов в других государствах Содружества Независимых Государств, для совершенствования формы правления в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.

Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов формирования и функционирования системы государственной власти Республики Казахстан. Анализ истории становления и современного состояния формы правления Республики Казахстан предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий:

- интегральный метод призван определить оптимальное состояние системы государственного управления Республики Казахстан как современного государства, призванного обеспечить динамичное развития экономики и общества;

- ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных вопросов и противоречий в ходе выбора формы правления в Республике Казахстан и совершенствования модели построения системы органов государственной власти, оптимального разграничения полномочий между ними;

- нормативный метод использован при анализе законодательных актов, изучении изменений в конституционно-правовом регулировании властных правоотношений;

- структурно-функциональный метод был применен при выработке предложений по совершенствованию системы органов государственной власти в Республике Казахстан.

В основу исследования различных аспектов современной модели формы правления в Республике Казахстан положены такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, cоциологический, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Республики Казахстан в сравнении с моделями форм правления развивающихся в Российской Федерации, других государствах-участниках Содружества Независимых Государств; конкретно-исторический метод - при анализе истории формирования казахстанской государственности; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Республики Казахстан, Российской Федерации, других стран Содружества Независимых Государств, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права, позволило, во-первых, оценить реальное состояние системы органов государственной власти Республики Казахстан; во-вторых, соотнести это реальное состояние с теми планами и перспективами, которые стоят перед страной; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы их реализации.

Объект диссертационного исследования образуют конституционно-правовые отношения, характеризующие становление и развитие системы органов государственной власти Республики Казахстан. Это - становление президентской формы правления и ее преобразование в ходе конституционной реформы в президентско-парламентскую; казахстанская модель взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике; эволюция конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан и основные направления ее совершенствования.

Предмет исследования составляют конституционно-правовые вопросы осуществления государственной власти в Республике Казахстан в период, начиная с распада Союза ССР до конституционных реформ в стране, осуществленных в 2007 г.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлен анализ конституционно-правовых преобразований в Республике Казахстан в постсоветский период истории, в частности, исследован процесс перехода от президентской к парламентско-президентской республике. Диссертация представляет собой одно из первых в казахстанской государствоведении монографических исследований посвященных анализу конституционных преобразований, осуществленных в Республике Казахстан. Работа направлена на комплексное рассмотрение общетеоретических проблем государственно-правового развития Казахстана с представлением выводов, имеющих практическое значение для развития казахстанской модели формы правления.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

· Построение и функционирование современной модели формы правления в Республике Казахстан осуществляется с учетом: а) традиций государственного развития Казахстана в досоветское время; б) опыта государственного строительства Казахской ССР; в) ведущих тенденций совершенствования системы государственного управления в экономически и политически развитых государствах мира. В настоящее время в Республике Казахстан идет активный процесс формирования новой казахстанской государственности, адекватной современному уровню развития гражданского общества и становления демократических институтов государственной формы правления как важнейшего элемента государства. Современная казахская государственность формируется в рамках концепции унитаризма, при этом очевиден такой ее аспект, как многонациональность. Подобное сочетание обусловлено историческими аспектами и воздействием на становление не только гражданского общества, но и на становление формы правления, развитие структур государственной власти. В диссертации дан анализ таких государственно-правовых феноменов, как «народ Казахстана», «казахская нация», «национальные группы».

· Для Республики Казахстан, как и других постсоветских республик, в условиях переходного времени наиболее предпочтительной является конституционная модель президентской формы правления. В этой связи отмечено, что реализация возможностей сильной президентской формы правления может всемерно способствовать не только эволюционному и политически выверенному воплощению принципа разделения властей, но и позволит усилить роль главы государства как общенационального политического лидера, что может нейтрализовать не только мощный потенциал авторитаризма в условиях переходного периода, но и всемерно помогать становлению эффективной демократической политической системы казахстанского общества.

Кроме того, президентская форма правления позволяет интегрировать законодательную и исполнительную ветви власти в единый работающий механизм, основанный на системе сдержек и противовесов, эффективного их взаимодействия. Президент, имеющий весомые полномочия, при этом должен ориентироваться на парламентское большинство и в соответствии с этим строить политику. Неотъемлемыми прерогативами Парламента должны стать сильные контрольные полномочия, более эффективный контроль за деятельностью Правительства и др.

· Основным и решающим преимуществом президентской формы правления Республики Казахстан, сделавшей ее легитимной в глазах казахстанского общества, является обеспечение главой государства политической стабильности страны в условиях переходного периода. Общеизвестно, что в условиях распада Советского Союза, приведшего к кризису государственной власти в целом, образованию политического вакуума, полному разрыву правовой преемственности страны, единственно правильной и закономерной явилась апелляция всех слоев казахстанского общества к сильной президентской власти. В условиях тотального кризиса самой государственной власти и системы государственного управления именно президентская власть стала едва ли не единственным воплощением государственного суверенитета, сохранив конституционный характер политического процесса, не дав ему выйти за рамки правового поля. Формирование эффективной президентской формы правления в значительной степени ослабило и авторитарные тенденции, позволив избежать установления военно-полицейской диктатуры, опирающейся на режим чрезвычайного положения.

Президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г., отвечает реалиям переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации страны. Именно в этом историческом контексте необходимо решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане, включения в нее элементов президентско-парламентской формы.

· Становление и развитие президентской формы правления в Республике Казахстан осуществляется на протяжении последних десятилетий. По сути, имел место процесс перехода от Советской республики, основывавшейся на идее полновластия Советов, совмещения ими функций исполнительной и законодательной власти, к президентской республике, а с 2007 г. к президентско-парламентской республике, которая предполагает следование принципу разделения властей, утверждения в Казахстане правового социального государства. В диссертации дана авторская периодизация развития формы правления в Казахстане. 21 мая 2007 г. Казахстан вступил в новый этап своего общественно-политического развития.

· Сформулированы предложения по совершенствованию процедур и правового регулирования формирования и деятельности органов исполнительной власти, в соответствии с которыми необходимо:

а) Определить систему и структуру исполнительной власти в Республике Казахстан. Неоднократные реформирования системы и структуры органов исполнительной власти в стране выявили потребность четкого разграничения этих явлений, определения точного состава Правительства Республики Казахстан (в контексте того, руководители каких органов исполнительной власти входят в состав Правительства по должности) и его нормативного закрепления.

б) Разграничить правовой статус и правовое регулирование различий между видами органов исполнительной власти (министерство - агентство);

в) Признать определенные недостатки в процедуре дачи согласия парламентом на назначение Президентом Премьер-министра. Так, несогласие высшего представительного органа с предложенной кандидатурой чревато угрозой его роспуска, что фактически придает данной процедуре формальный характер и заставляет серьезно задуматься о необходимости корректировки этого положения и уточнения процедуры.

г) Определить механизмы ответственности Правительства и усиления контроля представительных органов государственной власти за исполнительными органами власти. Конституция Республики Казахстан содержит принципиальные гарантии парламентского контроля, в частности тех вопросов, которые связаны с назначением Правительства и высших должностных лиц системы исполнительной власти. Однако в тех аспектах проблемы подконтрольности и ответственности исполнительной власти, которые напрямую связаны с практикой деятельности органов исполнительной власти, надлежит признать значительную перспективу детализации и правовой регламентации. Особо отмечено, что подобная ответственность и подконтрольность должны соответствовать избранной Казахстаном модели «сдержек и противовесов».

д) Необходимо дать законодательное определение как видов существующих органов исполнительной власти, так и должностей (таких, как министр, министр «без портфеля», руководитель центрального исполнительного органа, не входящего в состав Правительства).

е) Надлежит более детально осуществить правовую регламентацию деятельности Премьер-министра Казахстана. Это должностное лицо, согласно казахстанскому законодательству, наделено широкими и разнообразными полномочиями по решению государственных дел.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции развития формы правления Республики Казахстан, осуществляемого в ходе анализа общеметодологических аспектов теории государства и права, исследования особенностей становления системы государственной власти в Республике Казахстан в ходе конституционной реформы в 2007 г. Особое внимание в диссертации было уделено структурно-функциональным аспектам реализации компетенций органов государственной власти Республики Казахстан, управлению этим процессом, поиску новых механизмов и технологий осуществления полномочий этих органов, их кадрового обеспечения. А также вопросам совершенствования системы государственного управления, недопущения дублирования структур президентской власти с иными государственными органами.

В диссертации высказаны и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования и деятельности органов государственной власти Республики. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственно-правового развития Республики Казахстан формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов функционирования системы государственной власти в Казахстане, поддержания стабильности государственного управления.

Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по развитию формы правления и взаимодействия органов государственной власти в Республике Казахстан. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в монографиях, иных научных публикациях диссертанта.

Авторские разработки нашли отражение в предложениях, направленных в парламент Республики Казахстан, при разработке нормативных правовых актов Республики, при подготовке аналитических записок. Материалы исследований использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на международных, казахстанских и всероссийских научных конференциях, при чтении курсов лекций.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

президентский правление казахстан исполнительный

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

В Главе I - «Форма правления: понятие, виды и современное понимание» - дан анализ развития представлений о форме правления в истории политико-правовой мысли (§ 1); исследован мировой опыт трансформации представления формы правления, показаны общие черты и особенности современного развития стран Содружества Независимых Государств (§ 2); раскрыты государственный режим и форма правления в Республике Казахстан как составные элементы формы современного казахстанского государства ( 3).

Представляя форму правления, как и другие элементы политической организации государства, в качестве решения вопросов политического устройства государства, диссертант утверждает, что выбор формы правления осуществляется не по воле просто случая, а - в ответ на конкретные традиции общества, то и этот выбор сознательно принимается как средство решения проблем, представленных этими традициями. Однако анализ показывает, что реальная природа государства и общества не может быть выведена из простого анализа набора учреждений. В подтверждение своей позиции диссертант приводит примеры, что политические институты и учреждения в ряде государств, формально считающихся демократическими, по характеру своего функционирования могут быть определены как комбинированные и даже обладают набором авторитарных методов управления.

Следовательно, реальная природа государства и общества может быть исследована исключительно на основе анализа встроенности системы органов и учреждений в контекст конкретного общества. Сами же административные учреждения являются в своей сущности, по меткому определению У. Ливингстона, лишь «институциональными средствами взаимодействия разнообразных социальных отношений с различными народами, погруженными в систему этих отношений». Livingston W.S. Federalism and Constitutional Change. - Oxford , 1956. - Р. 1. Следуя этой рекомендации, попытаемся диссертант выделяет базовые факторы формирования формы правлении в Казахстане.

Главной и основной задачей при формировании институтов государственной власти исторически является выбор разновидности их политико-правового оформления, соответствующей определенной экономической и политической системе общества. Именно такой выбор определяет политико-правовые основы функционирования государственной власти и характер взаимодействия государства и общества См.: Абен Е. Мубаракулы. Политико-правовая природа формы правления в Республике Казахстан. - Алматы, 1999. - С. 3. . Поэтому очевидно, что форма республиканского правления является одной из важнейших форм государства, характеризующих структуру и порядок взаимоотношений органов государственной власти и населения, механизм взаимодействия основных органов государства - главы государства, высшего представительного и законодательного органа и правительства.

Диссертант отмечает, что вопросы классификации форм правления, поиска критериев такой классификации и выбора оптимальной формы государственного правления до сих пор являются одной из центральных проблем государствоведения, начиная со времен античности. Актуальность этих вопросов связана не только с проблемами теоретического обоснования дифференциации двух основных форм государственного правления - монархии и республики, но и с необходимостью изучения перманентных коллизий (смешения) в современной мировой политической культуре республиканских (демократических) и монархических ценностей.

В диссертации приведена история развития представлений о форме правления, исследуются характерные черты и признаки, таких форм правления, как «полупрезидентская», «квазипрезидентская» или «смешанная», которые характеризуются сочетанием черт президентской и парламентской республики.

Принцип разделения властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя Казахстана. Следовательно, исследуя организацию государственной власти Республики Казахстан, надо исходить из того, что она должна эффективно функционировать в условиях разделения властей, что, в свою очередь, вызывает необходимость рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти в теории разделения властей, практических вариантов воплощения данной доктрины в жизнь и выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей.

Помимо принципа разделения властей, организация государственной власти предопределена в первую очередь формой правления в стране, поскольку форма правления есть «наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти».

Практически все исследователи формы правления в качестве основного критерия определения типа республики называют вопрос об ответственности Правительства. Если Правительство ответственно только перед Президентом - то это республика президентская, если только перед парламентом - республика парламентарная. Если же Правительство ответственно и перед Президентом и перед парламентом, то подобную систему называют полупрезидентской или «смешанной» республикой.

Форма правления как элемент формы государства воплощается в множестве моделей. Успех функционирования той или иной модели формы правления обусловлен, прежде всего, степенью ее адекватности самим общественным отношениям в том или ином государстве. Понятие «форма правления» позволяет, по мнению диссертанта, рассматривать процесс реализации государственной власти, процесс функционирования государства, его эффективность, адекватность органов, их полномочий, форм деятельности целям и задачам государства.

В каждом государстве система формируемой им власти имеет свою специфику, которая определяется многими объективными и субъективными условиями, факторами и причинами. Поэтому любой сравнительный анализ имеет свои пределы, ограничения и является весьма относительным. Причем, везде во власти главным считается не набор известных формальных элементов, скажем, парламент, выборы, разделение власти и т.д., а ее способность обеспечивать целостность, суверенность, безопасность, упорядоченность и развитие общества. Предназначение (миссия) государственной власти усматривается не в ней самой, а в обслуживании ею потребностей, интересов и целей общества, объединенного в соответствующее государство.

Исходя из современных политических реалий Казахстана, диссертант обосновывает позицию, что установление парламентарной формы правления неосуществимо в краткосрочной и среднесрочной перспективе: ни политической, ни правовой базы для этого нет, отсутствуют и либерально-демократические парламентарные традиции политической игры, и соответствующая политическая культура, и необходимый для полноценного парламентаризма уровень социально-экономического развития и другие социальные условия.

По мнению диссертанта, президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г., вполне отвечает реалиям переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации страны. Именно в этом историческом контексте необходимо решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане, превращения ее президентско-парламентскую.

Диссертант отмечает, что большинство постсоветских государств выбрали полупрезидентские режимы. В большинстве бывших советских республик существуют политические системы, сочетающие сильную президентскую власть с ослабленным парламентом. И казахстанская политическая система в 1990-е годы до нового этапа государственного развития являет собой яркий пример сочетания избираемого народом сильного президента и относительно слабого парламента, который, согласно Конституции, может быть распущен Президентом. Нельзя не отметить, что современный этап развития государственно-политической системы Казахстана призван привести к усилению полномочий и роли парламента страны.

Основополагающими принципами деятельности казахстанского государства являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в парламенте. Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. В Казахстане признается идеологическое и политическое многообразие, не допускается слияние общественных и государственных институтов, создание в государственных органах организаций политических партий, а также незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений.

Анализируя опыт стран Содружества Независимых Государств, диссертант приходит к обобщающему выводу о том, что для Республики Казахстан, как и других постсоветских республик, в условиях переходного времени наиболее предпочтительной является конституционная модель президентско-парламентской формы правления. В этой связи важно отметить, что реализация возможностей сильной президентской формы правления может всемерно способствовать не только эволюционному и политически выверенному воплощению принципа разделения властей, но и позволит усилить роль главы государства как общенационального политического лидера, что может нейтрализовать не только мощный потенциал авторитаризма в условиях переходного периода, но и всемерно помогать становлению эффективной демократической политической системы казахстанского общества.

Кроме того, президентско-парламентская форма правления позволяет интегрировать законодательную и исполнительную ветви власти в единый работающий механизм, основанный на системе сдержек и противовесов, эффективного их взаимодействия. Президент, имеющий весомые полномочия, при этом должен ориентироваться на парламентское большинство и в соответствии с этим строить политику; неотъемлемыми прерогативами Парламента должны стать сильные контрольные полномочия, более эффективный контроль за деятельностью Правительства и др.

В Главе II - «Конституционная доктрина Республики Казахстан о форме правления: эволюция и современное состояние» - раскрыты понятие, содержание и особенности казахстанской государственности
(§ 1), исследованы внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности (§ 2); даны основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан (§ 3); раскрыто закрепление формы правления в Конституции Республики Казахстан (§ 4).

В ходе своего исторического развития казахский народ создал три типа государственности:

1) преимущественно кочевое государство с момента возникновения казахского народа и до его упразднения в связи с вхождением в состав Российской империи;

2) советскую государственность, которая характеризовалась нахождением Казахстана в составе Союза ССР как единого многонационального государства;

3) независимую государственность, находящуюся в своем становлении после распада Союза ССР.

Понятие «государство» и производное от него понятие «государственность» многократно исследовано различными общественными науками: философией, политологией, историей, теорией государства и права, конституционным правом, а потому их определение носит самые разные оттенки. Стратегией современного развития казахской государственности следует признать всемерное поддержание единства страны, когда высшими ценностями государственно-правовой жизни должны признаваться такие явления, как «целостность государства», «государственная и национальная безопасность», «суверенитет государства».

Диссертант подчеркивает значительную степени этатизации современного казахского общества. Этот процесс должен осуществляться именно на общегосударственном уровне. Потребность в этатизации, своеобразном обожествлении, в его гегелевском понимании, государства чрезвычайно высока для Казахстана, впрочем, как и для России, других государств Содружества Независимых государств в их современном состоянии. Г.В. Мальцев отмечает, в частности: «Высокая степень этатизации требуется в обществах, с огромными усилиями выбирающихся из кризиса и хаоса, где отсутствуют или деформированы социальные структуры, а организации властвования относительно слабы и озабочены не столько организационными проблемами, сколько борьбой за власть» Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М.: Прометей, 1999. - С. 322..

Государственность гораздо более широкое понятие, чем государство, государственность - это сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, а также компонентов неполитического характера, обусловленных самобытностью (спецификой) социально-экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности конкретного народа или объединения народов на определенном этапе развития общества. Государственность - это форма общества в конкретное историческое время, качественная характеристика его элементов и институтов, составляющая основное содержание и определенную черту общества и государства. При этом на состояние общества, строй общественных отношений оказывают влияние не только государственная власть, ее структуры, но и другие институты, в том числе неполитического характера, например, экономическая, социальная, духовная, информационная и другие системы, а также международная обстановка.

Особенности географического положения Казахстана, климатические условия, постепенное приращение территории, населенной народами с различными, но в то же время во многом схожими условиями жизни, традициями и религиями, создали неповторимую уникальную специфику страны, которая предопределила возникновение ряда неповторимых черт казахской государственности. Таких, как евразийство, государственный патернализм и традиционализм и многих других. Без этого понимания практически невозможно получить положительный результат при проведении каких бы то ни было государственных преобразований.

Учет историко-географического аспекта системной методологии требует выделения среди предпосылок развития казахской государственности страны особых географических и природных факторов ее жизни: географического положения, климатических условий, наличия или отсутствия угрозы стихийных бедствий (землетрясений, наводнений, засух), экологической обстановки и состояние окружающей природной среды, наличие ископаемых и природных ресурсов (пригодных для сельскохозяйственной обработки земель, пресной воды, месторождений топлива и минерального сырья). Причем, надо понимать, что природно-географические факторы создавать для развития государства прочную основу или, напротив сдерживать его.

Наряду с новыми подходами к развитию современной казахской государственности, существуют и взгляды, опирающиеся на следования древним историческим попыткам: «… Есть попытки, кстати, даже распространенные погрузить казахскую историю в автономный собственный мир с красивыми, но устаревшими идеологемами. Анализ казахских проблем, особенно казахской этничности, через призму норм и ценностей кочевого общества есть неправомерное сужение проблемного поля казахской нации» Назарбаев Н. В потоке истории. - Алматы, 1999. - С. 13.. По мнению казахстанских авторов, «исторически короткое время существования независимого государства Казахстан показало, что казахская интеллектуальная элита разделилась на две неравнозначные части: 1) ее значительная, подавляющая часть стремилась и стремится выражать общенациональные идеи и интересы казахов; 2) определенная часть пытается ставить выше интересов казахской нации клановые, родовые интересы, идеи» Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан / Сапаргалиев Г., Мухамеджанов Б., Жанузакова Л., Сакиева Р. - Алматы: Жеты жаргi, 2000. - С. 55..

По мнению диссертанта, народ Казахстана должен стать общностью граждан разных национальностей, а не некой-то новой этнической общностью. Более того, в процессе формирования единой казахстанской нации (т.е. нация-государство), по его убеждению, ни одна этническая группа не должна потерять свою уникальную самобытность, культурную идентичность.

Современная казахстанская государственность в международном контексте развивается на основе:

во-первых, утверждения Казахстана на международной арене как суверенного и независимого государства, вовлеченного в международное общение как самостоятельного субъекта;

во-вторых, укрепления связей с прежними союзными республиками по Союзу ССР, а ныне государствами-участниками Содружества Независимых Государств. Казахстан выступает как инициатор многих интеграционных программ в рамках Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического пространства;

в-третьих, включенности Казахстана в процессы глобализации и участия республики в международных организациях универсального характера (Организация Объединенных Наций, Международный валютный фонд и др.);

в-четвертых, признания принципов и норм международного права, а также международных договоров Республики Казахстан составной частью правовой системы Казахстана.

Таким образом, в настоящее время в Республике Казахстан идет активный процесс формирования новой казахстанской государственности, адекватной современному уровню развития гражданского общества и становления демократических институтов государственной формы правления как важнейшего элемента государства.

Представляя основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан, диссертант исходит из тезиса: история конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их генезиса характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д. При этом конституционное развитие Казахстана, на взгляд диссертанта, не следует сводить только к появлению актов, формально именуемых конституциями: необходимо учитывать совокупность актов конституционного уровня и значения, поскольку они все вместе представляли или представляют образ конституции для своего периода.

Проблема конституционного развития Республики Казахстан является многоаспектной. Один из значимых таких аспектов - историко-правовой, изучение которого позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного развития, но и выявить черты и признаки развития самой казахской государственности, особенности становления системы органов государственной власти, конституционно-правовых институтов, государственного устройства и административно-территориального деления.

Началом первого этапа становления современного казахского государства и развития формы правления в нем стало принятие 25 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики. Декларация наделила государственную власть Казахской ССР верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри Республики, а также во внешних сношениях, определенных Союзным договором.

Вторым этапом утверждения президентской республики в Казахстане признается принятие 24 апреля 1990 г. на первой сессии Верховного Совета Казахской ССР двенадцатого созыва Закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Закон определил Президента как главу Казахской Советской Социалистической Республики - составной части Союза ССР, что и предопределило особенности конституционно-правового статуса Президента Республики. Президент наделялся правом представлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР. При этом Президент не признавался главой исполнительной власти. Характерной чертой этого этапа следует признать своеобразный дуализм в осуществлении государственной власти в республике.

Переход к следующему (третьему) этапу последовал достаточно быстро, что обусловлено общим динамизмом развития ситуации как в Советском Союзе в целом, так и в Казахстане. Этот переход связан с принятием Закона Казахской ССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Положения Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики были инкорпорированы в текст Конституции Казахской ССР 20 ноября 1990 г. посредством Закона «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Согласно изменениям Президент Казахской ССР стал главой высшей исполнительной и распорядительной власти, был учрежден пост Вице-президента Казахской ССР, Совет министров преобразован в Кабинет министров, образованы должности премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов. Вице-президент Казахской ССР избирался Верховным Советом по представлению Президента республики.

И все же многими исследователями этот период рассматривается как этап существования в Казахстане парламентской республики. Этот вывод основывается на признании того обстоятельства, что, несмотря на существование института президента Республики Казахстан, именно Верховный Совет с формально-юридической точки зрения обладал полномочиями по решению основных вопросов внутренней и внешней политики и осуществлял контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти. В любом случае очевиден факт, что первый Президент Республики Казахстан был избран в условиях парламентарной республики, что предопределило перечень его полномочий и соотношение с другими институтами государственной власти.

Этот этап продлился до принятия 28 января 1993 г. Конституции Республики Казахстан (четвертый этап), который оценивается как период усиления системы исполнительной власти как власти, непосредственно возглавляемой Президентом страны. В это время на смену Совета Министров пришел Кабинет Министров, был сформирован единый аппарат, объединивший аппарат Президента и аппарат Кабинета Министров.

Таким образом, говоря о становлении президентской власти в Республике Казахстан, диссертант отметил, что в самом его начале Президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления: Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно. В ноябре 1990 г. к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. Была сделана попытка сформировать единую исполнительную власть во главе с Президентом, произошло слияние Аппарата Президента и Кабинета Министров. В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики. В целом же в периоде становления президентской власти она становилась и укреплялась как важнейший политический институт, обеспечивающий независимость, самостоятельность Республики. Но наряду с этими нововведениями в государстве оставалось много пережитков прошлого, и не последнее место в этом списке занимали устаревшие правовая база и законодательство республики. Создав новое государство, новые институты власти, необходимо было привести их в логически завершенную форму. Все эти обстоятельства привели к принятию Верховным Советом почти единогласно (309 из 312 голосов) 28 января 1993 г. первой Конституции независимого Казахстана.