Пятый этап. 30 августа 1995 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Республики Казахстан. Большинство казахстанских ученых рассматриваются этот этап как период учреждения и становления президентской республики в Казахстане. На этом этапе развития формы правления Казахстана в нее были внесены существенные коррективы. Конституция Казахстана 1995 г. способствовала сосредоточению власти в системе исполнительных органов и существенной централизации государственных регуляторов. Подобные решения были вполне оправданны и привели к стабилизации государственно-властных отношений. По достижении этой стабильности были созданы условия для расширения системы воздействия законодательных (представительных) органов на процессы непосредственного управления.

Шестой (современный, текущий) этап развития формы правления в Республике Казахстан отсчитывается с 2001 г. Потребность перехода к качественно новому этапу развития формы правления в стране обусловлены тем обстоятельством, что к началу XXI века стало очевидно, что политическое реформирования, уровень развития государственно-правовой системы, механизмы государственного управления не в полной мере отвечали запросам экономического роста. Особо явственно это противоречие проявилось в регионах страны. Переломить негативные тенденции был призван Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

По сути, это этап децентрализации осуществления управленческих процессов, перехода на новое качество взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям. Если 1990-е годы характеризуются как период высокой степени централизации власти, что позволило обеспечить стабильность государственного строительства в сложнейшее время, то, начиная с 2001 г., на первый план выходят механизмы децентрализации. Децентрализация названа в качестве значимой линии в Стратегическим плане развития Республики Казахстан до 2010 года.

21 мая 2007 г. Казахстан вступил в новый этап своего общественно-политического развития. Президент страны подписал принятый парламентом закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Прежде всего, Республика сделала ощутимый шаг от президентской к президентско-парламентской форме правления, что является логическим результатом политики по развитию демократии и гражданского общества в Казахстане.

Глава III - «Система органов государственной власти Республики Казахстан: принципы построения и функционирования» - посвящена изучению принципов построения и функционирования системы органов государственной власти в Республике Казахстан (§ 1); анализу роли института президентства в механизме разделения властей (§ 2); исследованию значения представительной власти в системе органов государственной власти Республики Казахстан (§ 3); представлению основных направлений совершенствования системы исполнительной власти в Республике Казахстан (§ 4); раскрытию вопросов организации судебной власти и конституционного контроля в Республике Казахстан (§ 5).

Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях.

Среди конституционных принципов Республики Казахстан нашлось место и принципу единства государственной власти, берущей свое начало в едином источнике власти - народе Казахстана. П. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан закрепляет положение: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебные ветви и взаимодействия между собой с использованием систем сдержек и противовесов».

Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов власти. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов власти разного уровня.

В современных условиях довольно остро стоит проблема конституционализации действующего законодательства. Это обусловлено наличием еще довольно объемной части действующего законодательства, принятого до Конституции Республики Казахстан 1995 года. Кроме того, и в настоящее время органы власти допускают принятие норм, противоречащих требованиям Конституции Республики Казахстан.

Функциональный аспект реализации принципа разделения государственной власти в Республике Казахстан (судя по научной литературе) признан, понят и не вызывает особых дискуссий. Сложнее обстоит дело с анализом и оценкой системы органов, которые реализуют различные формы государственной власти и особенно со структурой их взаимоотношений между собой (с сотрудничеством, с одной стороны, со «сдержками и противовесами», с другой).

Распределение функций между государственными органами как необходимая гарантия политической свободы в обществе должно быть устойчивым и неизменным. Это возможно только в том случае, если ни один из государственных органов не является настолько сильным, чтобы узурпировать полномочия других. Поэтому необходимо, чтобы один государственный орган мог сдерживать другой, необходимо равновесие, балансирование отраслей власти. Это призвана обеспечивать так называемая система «сдержек и противовесов».

Постепенно в Казахстане осуществился процесс формирования института президентской власти. Таким образом, в Казахстане, как и во многих других странах Содружества Независимых Государств, реализовался процесс персонификации государственной власти, прежде всего, исполнительной. Этому процессу объективно способствуют условия, когда развитие демократических институтов происходит в условиях становления независимой государственности, формирования нового экономического уклада.

Идея президентской власти за столетия своего развития нашла различные формы реализации более чем в сотне государств мира. Естественно, что в каждом из них складываются отличные друг от друга политические режимы, а сама президентская власть характеризуется своими особенностями. Институт главы государства имеет важнейшее значение в любой стране. Именно в зависимости от объема полномочий главы государства, системы его избрания и ещё ряда важных характеристик сегодня и производится классификация государств (монархия или республика, абсолютная, дуалистическая или парламентарная монархия, президентская, президентско-парламентская, парламентская республика и т.д.). Без изучения института главы государства невозможно говорить о серьезном исследовании системы государственной и политической власти той или иной страны. Именно в особенностях института главы государства максимально ярко и четко отражается специфика политического режима той или иной страны, особенности ее политического и исторического развития, ее политической культуры.

Возникшие на основе отказа от советской модели коллегиального главы государства, а затем и советской модели института президента институты президентов стран Содружества Независимых Государств развиваются чрезвычайно интенсивно. Именно в вопросах конституирования президентской власти модели разделения власти в постсоветских государствах, в том числе и в Казахстане, нуждаются в конституционно-правовой конкретизации. Неясности и противоречия правового статуса главы государства приводят к потребности четкого определения места и роли института президента в системе разделения власти. Как уже указывалось и именно вокруг статуса президента в Казахстане в 1993-1995 гг. в республике развернулись достаточно жесткие дискуссии.

Конституция Казахстана 1995 г., закрепив президентскую форму правления, способствовала существенному перераспределению полномочий между различными органами государственной власти, при этом особо была усилена президентская власть. Подобные процессы, которые никак нельзя признать казахстанской спецификой, напротив, следуют общемировым тенденциям, верно охарактеризовал Б.А.Майлыбаев: «Президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику в переходный период» Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). - Алматы: Арыс, 2001. - С. 444..

По мнению диссертанта, с принятием Конституции 1995 г. в Республике Казахстан происходит становление самостоятельной президентской ветви власти. Президентская власть демонстрирует свой приоритет как над исполнительной властью, так и над остальными ветвями власти. Сохранение за Президентом центрального места в системе органов государственной власти Казахстана будет определять перспективы развития государственного механизма в стране.

Значим вопрос о пользе и вреде сильной президентской власти для развития государства и гражданского общества. Опыт демократических стран показывает, что при развитом гражданском обществе возможности Президента страны даже при самых внушительных полномочиях, узурпировать власть в стране сводятся к минимуму. Однако в сложных политических условиях именно единоличная власть, и, как следствие, единоличная ответственность за развитие государства более предпочтительны и в большей мере позволяют стабилизировать состояние страны. Таким государственным институтом выступает президент страны как глава государства, который персонифицирует государственную власть и ответственность за состояние дел.

Среди достоинств и преимуществ президентской системы исследователи приводят следующие:

1) глава государства несет персональную ответственность за положение дел в стране;

2) президент без излишних проволочек и согласований может принимать оперативные меры для поддержания порядка в сложных ситуациях, обеспечивает проведение внутренней и внешней политики; отвечает за безопасность страны;

3) стоит во главе государственного аппарата, вносит определенность в его деятельность, направляет его работу;

4) возглавляет вооруженные силы страны, обеспечивая тем самым единство государственного и военного руководства;

5) имеет возможность координировать различные ветви власти, обеспечивая единство государственной деятельности.

Сущностью демократии является тот факт, что глава государства приходит к власти путем выборов. Срок, на который избирается глава государства, определяется периодичностью, с которой проводятся выборы. Реальный объем государственной власти и степень воздействия президента как главы государства на социальные процессы зависит не только от конституционно-закрепленных полномочий, но и от избранной формы правления и особенностей политического режима. Не следует исключать и значение персональных, личных качеств и способностей конкретного государственного деятеля.

Представление о «президентской власти» (Президенте Республики Казахстане как институте - «президентуре») в качестве особого институционального компонента государственной власти возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в Казахстане, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную.

В последнее время в научной литературе все большую поддержку приобретает позиция, рассматривающая президентскую власть как самостоятельную в системе разделения властей, которая не относится в полной мере к исполнительной власти, а, исходя из конституционных полномочий, представляет собой самостоятельную ветвь власти. Так, в противовес классической теории, анализ разделов Конституции Казахстана 1995 г., посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в стране, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Республики Казахстана как институту - «президентской власти».

Раскрытие содержания данного подраздела невозможно без проведенного в диссертации определенного экскурса в последнее десятилетие XX века. Именно тогда в Казахстане впервые был введен институт президентства, а вместе с ним начался соответствующий процесс конституционного и государственного строительства, который также вызвал и развитие законодательного процесса.

Введению президентства в Казахстане предшествовал глубокий кризис в политике, экономике, идеологии. Он охватил в 1985-1990 годах Советский Союз и входившие в него республики. Это привело к распаду Союза ССР и образованию самостоятельных государств. Одним из них был Казахстан, провозгласивший себя суверенной республикой в 1990 году. Неблагоприятная социально-политическая и экономическая ситуация в стране, а также царившая эйфория независимости и демократизации, требовали незамедлительных глобальных реформ во всех сферах общественной жизни, особенно в государственном управлении. Нужна была сильная, независимая власть, основанная на авторитете, призванная установить политическую и экономическую стабильность.

С этого момента на арену государственной системы в Казахстане в качестве главного ее звена стала выдвигаться сильная власть президента. Именно такая форма государственности стала распространяться и в других странах Центральной Азии, которые ранее входили в Союз ССР. Этот выбор, на взгляд автора, связан с многовековыми традициями региональной политической культуры, а также советским наследием с ярко выраженной персонификацией власти. Не случайно после обретения суверенитета в государственном устройстве этих стран сохранились такие его черты, как концентрация власти на вершине исполнительной вертикали и иерархичность.

В то же время при прочих условиях исход политических процессов, как известно, во многом определяют политико-культурные нормы, ценности и установки. Закрепленная в Конституции Казахстана модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения власти и механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента - выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства. В установленном Конституцией Республики Казахстана порядке он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Республики Казахстан, осуществляя государственную власть, будучи главой государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Республики Казахстан выступает системообразующим элементом рассматриваемой системы, поскольку он является гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности страны, обеспечивает соблюдение Конституции и взаимодействия органов государственной власти

Проблема соотношения полномочий президента и правительства свойственна не только Казахстану, России, но и другим странам, где президент не возглавляет правительство и существует пост премьер-министра. Таким образом, в Казахстане и России, во многих других постсоветских государствах институт президента по своей роли и предназначению в системе государственной власти может быть охарактеризован как четвертая самостоятельная от других президентская ветвь. Причем, в значительной мере эта ветвь власти преобладает над другими. Однако надлежит четко понимать, чтобы не допустить превращения президентской власти в подобие монархической, надлежит четко разграничивать полномочия президента и полномочия других органов государственной власти. Конструкция власти должна строиться по принципу «сильный президент - сильный парламент».

По мнению диссертанта, действующая Конституция Республики Казахстан и практика последних лет позволяет говорить о становлении самостоятельной президентской ветви власти. От эффективного использования полномочий Президента зависит устойчивая работа всего государственного механизма, включение четвертой ветви в классическую триаду (законодательная, исполнительная, судебная ветви власти) отражает фактическое место Президента Республики Казахстан в государственном механизме.

Исторический опыт показывает, что формальный статус высшего руководителя, формы и уровня разделенной государственной власти, конкретного государственного органа еще не является гарантией того, что закрепленные за ними функции и полномочия будут осуществляться действительно в интересах могущества страны и благосостояния граждан. Нужны еще многие дополнительные условия, факторы и механизмы, которые бы отслеживали, оценивали, стимулировали либо санкционировали их деятельность. Среди них первостепенная роль отводится наличию четко и ясно провозглашенной и выверенной государственной политики; признаваемым обществом идеалам, ценностям и целям; действующим во властной потребностям и интересам, мотивам и ориентациям; общественному мнению, средствам массовой информации; реальным контрольным механизмам, способным своевременно вскрывать негативные явления; и, конечно, всему комплексу процессов, охватываемых понятием «кадровая работа». Когда общество устами множества информационных источников говорит о массе злоупотреблений в государственном аппарате, а власть делает вид, что ничего не слышит, трудно надеяться на позитивное восприятие обществом решений и действий органов государственной власти. Принято считать, что в демократическом государстве главным образом действует право. Хотелось бы уточнить: прежде всего, доверие и уважение к праву и государственной власти, которая его формирует и обеспечивает реализацию.

Завершая анализ института Президента Республики Казахстан, диссертант приходит к выводу, что президентская власть в Казахстане силу своих компетенций и полномочий обладает огромным личностным потенциалом. В то же время, необходимо совершенствование правового регулирования деятельности органов законодательной власти. Поэтому, по мнению автора, необходимо усилить представительную функцию Парламента Казахстана, повысить его роль как представительного органа. В этой связи на первом плане должно выходить выражение парламентом различных социальных интересов, общественного мнения, согласование усилий различных политических сил, формирование гражданской позиции. Для этого необходимо совершенствование законодательной процедуры в рамках парламента.

Следовало бы расширить полезную практику института всенародных обсуждений наиболее важных законопроектов. Опыт всенародного обсуждений законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», который был опубликован для всенародного обсуждения 4 июля 2003 г., продемонстрировал эффективность данного института для выработки оптимального текста закона. Кроме того, в доктрине конституционного права, помимо законодательной функции парламента, говорится о контроле парламента за деятельностью исполнительной власти. В Конституции Республики Казахстан 1995 г. не содержится достаточно определенных положений о парламентском контроле, что ограничивает возможность законодательного регулирования тех полномочий депутатов Парламента, которые носят контрольных характер.

Сложившаяся модель исполнительной власти в Республике Казахстан, равно как и в любом другом государстве, представляет собой сложную многоступенчатую систему, объединяющую различные единоличные и коллегиальные уровни, органы, сформированные как на общегосударственном, так и региональном и местном уровнях, отраслевые и полифункциональные.

Совершенствование избранной Казахстаном модели формы правления предполагает создание механизма разрешения и преодоления возникающих конфликтных ситуаций. Важную роль в сдерживании и разрешении конфликтов между различными звеньями единого государственного механизма призваны играть независимые судебные органы, которые способны контролировать законность и правомочность решений и действий органов государственной власти и защитить общество от возможных законодательных нарушений. Обеспечивая разрешение возникающих в обществе конфликтов на основе права, судебная власть осуществляет важные для демократического государства функции правового контроля за деятельностью органов государственной власти. Поэтому любая реформа судебной власти должна заключаться, в первую очередь, в создании условий для осуществления этих функций и повышения эффективности правосудия, а не сводиться к увеличению числа полномочий судебных органов за счет полномочий других органов государственной власти.

В Главе IV - «Республика Казахстан: от президентской республики к президентско-парламентской» - раскрыт конституционно-правовой статус Президента Республики Казахстан как главы государства (§ 1); дано обоснование и классификация функций Президента Республики Казахстан (§ 2); исследована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан (§ 3); раскрыты статус Администрации Президента Республики Казахстан как организационно-правового элемента функционирования президентской власти в Казахстане (§ 4).

Вопрос о юридической природе президентской власти в большинстве конституций государств мира остается открытым, ибо институт президента прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти. Институт президентской власти в Казахстане в системе политико-административного управления занимает исключительно важное место, определяемое его особым положением в организации государственных органов власти и управления, осуществления властных полномочий. Одной из важнейших задач государственного развития Казахстана является осмысление роли и места главы государства в системе высших органов государственной власти, поиск наилучшей модели института Президента с использованием зарубежного и национального исторического опыта. В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти.

Исследуя с научных позиций вопрос о конституционно-правовом статусе Президента Республики Казахстан, надлежит подчеркнуть, что для анализа в качестве основы избрана методология, предложенная Н.А. Богдановой, рассматривающей теоретическую конструкцию «конституционно-правовой статус» как основу систематизации знаний. Как верно отмечено Н.А. Богдановой: «Статус в конституционном праве зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью».

При рассмотрении статуса главы казахстанского государства надлежит исходить из понимания, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления, осуществляющим переход к президентско-парламентской республике.

Разделяя и развивая тезис о необходимости легитимации учредительной власти народа, следует ввести в более активный оборот «формулу» о представительном характере власти Президента Казахстана как главы государства. Это подтверждается и логикой анализа института Президента Республики Казахстан.

Ст. 1 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» в редакции от 6 мая 1999 г. закрепляет, что Президент республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Итак, Президента следует рассматривать как лаву государства. Хотя необходимо отметить, что в конституционном праве общепринятого понятия главы государства не сложилось. Полномочия главы конкретного государства устанавливаются его конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой. Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами.

Если понятие «глава государства» является, хоть и малоразработанным, но общепризнанным понятием, то правовое содержание категории «высшее должностное лицо» нуждается в пояснении. В теории права должностным признается лицо, постоянно или временно осуществляющее функции государственной власти, связанные с исполнением правотворческих, организационных и распорядительных полномочий.

Диссертант отмечает, что Конституция Республики Казахстан не дает исчерпывающего перечня полномочий Президента. В п. 21 ст. 44 Конституции записано, что Президент осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Республики Казахстан, осуществляющих государственную власть. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Казахстана, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Республики Казахстан, строгое соблюдение Конституции, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.

Правовой статус Президента Казахстана основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Вместе с тем устройство президентской власти в Казахстане весьма специфично, отражает казахстанские условия политической жизни. 10 лет президентства в Казахстане были годами его конституционного становления и развития. Преждевременно рассматривать институт Президента как устоявшуюся совокупность конституционных норм и сложившейся практики. Со времени его создания он находится в процессе постоянного развития, изменяется, совершенствуется и приобретает новые черты. Целый ряд полномочий и функций Президента страны находят свою более детальную конкретизацию в текущем законодательстве и нормативных указах Главы государства.

Анализ института Президента в системе государственной власти Казахстана, его первое место в перечне государственных органов вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с президентско-парламентской формой правления. Таким образом, на взгляд диссертанта, провозглашенная в Конституции Республики Казахстан президентско-парламентская форма правления нашла реальное воплощение в жизни казахстанского общества.

Особо детально в диссертации проанализирована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан. Президент Республики Казахстан как высшее должностное лицо выполняет функцию по изданию нормативных правовых актов, имеющих высшую (после законов) юридическую силу, а в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики, возможно принятие Президентом актов, имеющих равную с законом силу. Правотворческая роль президента выражается в различных масштабах и объемах. В Казахстане правотворчество Президента стало формироваться с момента возникновения данного института, и диссертант выделил ряд этапов этого процесса.

Президент принимает указы во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан. Исполнение Конституции означает реализацию тех полномочий Президента, которые предусмотрены в ней. Во исполнение конституционных полномочий Президент Республики Казахстан принимает три вида актов: 1) нормативные указы; 2) ненормативные указы, 3) распоряжения.

Ненормативные указы Президента также направлены на реализацию его конституционных полномочий. Такие указы Президента направлены на решение организационных вопросов. К организационным вопросам относятся следующие: а) назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент Республики Казахстан, б) созыв первой сессии Парламента, в) созыв внеочередных совместных заседаний Палат Парламента, г) с согласия Парламента назначение на должность Премьер - Министра Республики, д) назначение и отзыв глав дипломатических представительств Республики и т.д.

Следует отметить, что Президент в 2005 г. принял Указ «О потенциале Конституции Республики Казахстан», в котором рекомендовал депутатам, Парламенту, руководителям Палат Парламента предварительно рассмотреть и обсудить кандидатуры на ряд должностей, на которые Президент по Конституции сам назначает без рассмотрения в Парламенте. Правовая природа такого решения Президента вполне соответствует демократическому духу, потенциалу Конституции, нисколько не нарушает Конституцию. Ведь Президент лишь рекомендует Парламенту предварительно рассмотреть кандидатуры на определенные должности, с тем, чтобы узнать их мнение об этих людях. Это не расширяет полномочия Парламента, но приобщает их к процессу формирования высших должностных лиц и повышает их моральную ответственность. Поскольку в конечном счете вопрос решается самим Президентом, решение Президента не ограничивает его конституционные полномочия.

Акты Президента Республики Казахстан имеют обязательную силу на всей территории Республики. Это означает, что: 1) указы Президента, имеющие силу конституционного закона, регулируют те сферы общественных отношений, которым они посвящены; 2) указы Президента, имеющие силу закона, должны соответствовать Конституции, конституционным законам, регулировать важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся тех вопросов, которые указаны в п. 3 ст. 61 Конституции. Этот пункт предусматривает полномочия Парламента Республики Казахстан в области издания законов. Если в предусмотренных Конституцией Республики Казахстан случаях Президент принимает указы, имеющие силу законов, то эти указы приравниваются по юридической силе к законам, принятым Парламентом; 3) нормативные указы Президента, которые принимаются «на основе Конституции», охватывают самый широкий круг вопросов, которые вытекают из правовых, моральных идей, принципов, норм Конституции; 4) нормативные указы Президента, принимаемые во исполнение Конституции и законов, касаются конкретных полномочий Президента. Нормативные указы Президента являются подзаконными актами, которыми должны руководствоваться Правительство и другие органы исполнительной власти. В Конституции Республики Казахстан указывается, что постановления и распоряжения Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики.

Существующая в Республике Казахстан президентская форма правления, институт президентства, означает, что главой государства, его высшим должностным лицом, является человек (гражданин), наделенный для осуществления этих целей соответствующими полномочиями. Осуществление этих полномочий включает в себя как подготовку их принятия, так собственно принятие решений, а также их практическое осуществление (в том числе и контроль за ними). И, если принятие решений осуществляется тем лицом, к компетенции которого это относится, то две другие формы, являющиеся, как правило, достаточно трудоемкими, требуют, чтобы наряду с лицами, осуществляющими определенную деятельность, были созданы и органы, «обеспечивающие эту деятельность». Обеспечение деятельности Президента Республики осуществляется Администрацией Президента Республики Казахстан.

В диссертации детально анализируются политической и правовой статус Администрации Президента, полномочия этого органа, направления, формы и методы государственно-правовой деятельности Администрации Президента Казахстана. Производный характер статуса Администрации Президента от политического и правового статуса Главы государства находит свое отражение и в определении направлений ее деятельности. Эти направления обусловлены направлениями деятельности Главы государства, характером его полномочий. Следовательно, изменение полномочия Главы государства отражается и на изменениях направлений деятельности Администрации Президента.

Глава V - «Перспективы развития системы государственной власти и формы правления в Республике Казахстан» - посвящена анализу форм взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан (§ 1); представлению эволюции конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан (§ 2); основных направлений совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан (§ 3).

Конституционное реформирование системы разделения власти в Республике Казахстан - одна из сложнейших проблем развития казахской государственности на современном этапе. В вопросах развития государственно-правовой системы Казахстана особое значение приобретает становление эффективной национальной модели взаимодействия властей. Основой подобной модели, безусловно, является Конституция Республики Казахстан.

Становление новой казахстанской модели осуществления государственной власти, опирающейся на реализацию принципов разделения власти и «сдержек и противовесов», децентрализация многих вопросов государственного управления, развитие институтов гражданского общества обусловили потребность выработки как теоретических основ, управленческих моделей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям, так и проверку этих моделей на практике в ходе непосредственной государственно-властной деятельности.

В Конституцию Республики Казахстан заложена такая структурно-функциональная модель осуществления государственной власти, которая должна: а) обеспечивать принадлежность государственной власти народу Казахстана; б) гарантировать ее устойчивость и дееспособность, реальное государственное управление жизнедеятельностью страны с использованием ее потенциала и ресурсов; в) практически реализовывать стоящие перед государством цели.

В то же время, надлежит признать потребность совершенствования многих аспектов взаимодействия системы президентской власти, органов исполнительной власти с институтами законодательной (представительной) власти, судебными инстанциями, контрольными органами, региональными и местными властями.

На укрепление взаимодействия различных ветвей государственной власти направлен Указ Президента Республики Казахстан № 1568 от 4 марта 2005 г. «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан». Указ направлен на дальнейшее использование потенциала Конституции Республики Казахстан, осуществление процесса поэтапной политической модернизации казахстанского общества и государства, повышения роли Парламента Казахстана. Этим нормативным актом поручается ввести в практику назначение:

1) министров социально-экономического блока - после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан;

2) глав дипломатических представительств Республики Казахстан - после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Сената Парламента Республики Казахстан;

3) председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, назначаемых Главой государства, - после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Среди требующих совершенствования направлений правотворческой деятельности Правительства Республики Казахстан диссертант выделяет:

1) недостаточность координации законодательной работы парламента и нормоустановительной функции правительства. Этот аспект проблемы имеет несколько срезов: а) согласование принятия актов различного уровня, где актам правительства, министерств и агентств отводится роль конкретизации и детализации положений закона; б) соответствие решений Правительства и ведомственных актов законам и указам Президента; в) сотрудничество аппаратов Парламента, Правительства и Администрации Президента в законотворческой работе;

2) отсутствие правовой регламентации процедуры получения заключения Правительства на бюджетные законопроекты. Как правило, подобная нормативная неурегулированность препятствует оценке финансово-экономической сбалансированности законодательных решений, влекущих бюджетные расходы;

3) недостаточное разграничение компетенции Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан в вопросах, регулирование какого рода правоотношений относится к тому или иному государственному институту. В то же время, надлежит признать, что подобное разграничение должно производиться на основе понимания, что сложившаяся в Казахстане президентская форма правления предполагает безусловный приоритет актов Президента перед актами Правительства.

Из описанной в предыдущем пункте тройственности природы полномочия вытекает многомерный характер проблемы разграничения полномочий. Суть этой многомерности состоит в том, что каждая из трех составляющих природу полномочия (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) имеет свою особую логику, требующую вполне определенных принципов разграничения полномочий. Трудность заключается в том, что эти принципы разграничения полномочий не стыкуются друг с другом.

В диссертации рассматривается механизм взаимодействия верхней палаты парламента Казахстана - Сената с другими органами государственной власти, относящимся к исполнительной и судебной «ветвям» власти.

Происходящие в Казахстане преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций. Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления. Крупномасштабные реорганизации управления за относительно короткий промежуток времени непосредственно связаны с изменением задач и функций государства. Конституция Республики действует более десяти лет, и заложенный в ней потенциал далеко не исчерпан. В настоящее время есть все необходимые возможности для укрепления государственности и развития правовой системы в рамках действующей Конституции. Задача на ближайшие годы заключается в максимальном использовании ресурса действующей Конституции таким образом, чтобы это реально способствовало росту и дебюрократизации экономики, обеспечению прав граждан, согласия и стабильности в обществе, а также усилению борьбы с коррупцией.

В Республике определены следующие приоритеты административной реформы в стране:

1) совершенствование структуры государственных органов. Правительство должно сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья. Должна быть обеспечена комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений.

Функциональный анализ с целью исключения дублирования функций между центральными государственными органами, подведомственными территориальными подразделениями и местными исполнительными органами, должен проводиться Правительством регулярно, а не от случая к случаю. По итогам такого анализа должны приниматься соответствующие решения по совершенствованию структуры государственных органов и сокращению государственного аппарата;

2) увеличение зарплаты государственных служащих до уровня, сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда. В целях создания профессионального государственного аппарата и искоренения коррупции, единая система оплаты труда государственных органов претерпит серьезные изменения.

Должна быть внедрена система оценки качества работы государственных органов и каждого сотрудника, а заработная плата должна зависеть только от профессионализма и эффективности выполняемой работы государственного служащего.

По политическим государственным служащим необходимо разработать систему выплаты годовых бонусов на основе результатов рейтинговой оценки деятельности государственных органов. После формирования целостной системы усиления ответственности государственных служащих и оценки деятельности государственных органов, Правительство должно внести предложения по поэтапному повышению заработной платы до уровня, сопоставимого с частным сектором за счет сокращения государственного аппарата. Все деньги, которые будут получены за счет сокращения госаппарата, будут направлены на повышение заработной платы. По моим расчетам будут сокращены около 30 % госслужащих.

В составе фонда оплаты труда может формироваться специальный фонд для поощрения административных государственных служащих. Его необходимо использовать для премирования за высокие результаты работы и найма работников по контракту;

3) достижение высокого качества государственных услуг. Во всех государственных органах должны быть разработаны и внедрены отраслевые стандарты предоставления государственных услуг. Поэтапно будут внедряться международные стандарты качества ИСО и принцип открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу. Каждый государственный орган должен иметь стратегический план своего развития, в котором будут отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, а также перспективы развития.

Для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита, в том числе путем систематического проведения социологических опросов населения и предпринимателей.

Повсеместное внедрение «электронного правительства» позволит обеспечить гражданам и организациям быстрый доступ к качественным государственным услугам;

4) внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе.

В 2007 г. будет внедрена система рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе. Это будет сделано в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг. Данная мера призвана стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности.

В бюджетном планировании акцент будет смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат. Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы. Должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ. Кроме того, каждый государственный орган будет обязан сокращать административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности;

5) повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата. В центральных государственных органах должна быть введена высшая административная должность Статс-секретаря, назначаемого Главой государства, что должно обеспечить стабильность в работе их аппаратов. Статс-секретарь будет курировать все внутренние дела госоргана, что позволит высшему руководству сосредоточиться на разработке политики и стратегических вопросах. Будут внедрены механизмы оценки работы административных государственных служащих, а также разработан механизм их ротации между центром и регионами;

6) снижение коррупции. Президент страны отметил необходимость сокращения административных барьеров, бюрократической «волокиты» и чрезмерного количества проверок;

7) формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы.

План мероприятий по реализации административной реформы требует достаточно больших изменений в законодательстве. Для чего рабочей группе по административной реформе Президентом страны поручено выработать и внести предложения по реформированию правоохранительной системы и бюджетной сферы, в первую очередь, образования и здравоохранения по таким же принципам, как и модернизации административной системы.

Стратегический смысл и характер работ по совершенствованию системы государственной власти заключается в том, что их результатом является создание условий для перехода к новому типу функциональных отношений внутри государства и взаимоувязывание программ важнейших реформ конкретных областей социальной сферы и экономики.

Современный политический режим Республики Казахстан диссертант определяет как плебисцитарно-демократический режим с харизматическим лидером, идущим во главе всех демократических преобразований в стране. Анализ политической ситуации в Казахстане ярко показывает, что Президент, как глава государства и несомненный харизматический лидер, обладает большими возможностями по мобилизации масс, направленной на углубление демократических социальных, политических и экономических преобразований в обществе, контролирует институциональную систему, имея при этом возможность, опираясь на широкие слои населения, преодолевать сопротивление бюрократии.

Основными направлениями совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан должны выступить:

1. Участие в процессах глобализации и интеграции. В современном мире наблюдается усиление интеграционных процессов во многих сферах государственной жизни и в правовой сфере.

2. Учет мирового опыта. Включение страны в общемировые политические и экономические процессы как самостоятельного субъекта, развитие взаимодействия с другими государствами Содружества Независимых Государств побуждает к активному применению иностранного опыта. Использование зарубежного опыта должно определяться историческими, философскими, политическими, религиозными и иными корнями предшествующей государственности данного народа, социально-культурными реалиями конкретной страны, сложностью восприятия инокультурных идей и представлений и другими факторами.

3. Децентрализация государственного управления. Исследователи отмечают, что в плане децентрализации перед Казахстаном стоит сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами. С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, так как без демократических механизмов и контроля за работой органов управления невозможно создать условия для справедливой рыночной конкуренции. С другой стороны, рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, непосредственно соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни.

Все новшества по изменению конституционно-правового строя диссертант сгруппировал по нескольким направлениям:

1) Перераспределение властных полномочий и ответственности, повышение роли Парламента. Одним из вопросов, который обсуждался в ходе общеполитической дискуссии в стране - был вопрос о передаче отдельных полномочий Главы государства Парламенту. Государственная комиссия единогласно поддерживала сохранение президентской формы правления на этом этапе. Необходимость строительства с нуля казахстанской государственности и рыночной экономики, развития впервые в нашей истории либеральной политической системы требовала решительной консолидации общества.

Республика по форме правления остается президентской, но с существенным расширением полномочий Парламента. Это практически трансформирует модель Казахстана из президентской в президентско-парламентскую. В соответствии с действующей Конституцией страны Президент является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип не потерял своей актуальности в процессе модернизации нашей политической системы. Он, по мнению большинства казахстанцев, должен оставаться незыблемым и на новом этапе демократических преобразований в Казахстане.

2) Переход на выборы депутатов Мажилиса по пропорциональной избирательной системе, которая обеспечивает репрезентативность и учитывает специфические особенности Казахстана. Новая форма проведения выборов в Казахстане должна предоставить политическим партиям дополнительные возможности по усилению своей роли в политической системе страны, обеспечив реальное отражение расклада политических сил и действительную волю населения.

3) Устанавливается ответственность Правительства не только перед Главой государства, но и перед всем Парламентом для обеспечения исполнительной властью высокой эффективности и качества государственных услуг, общественной подотчетности и прозрачности деятельности. Усилены полномочия Парламента по эффективному контролю за деятельностью Правительства.

4) Изменена схема формирования Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии.

С учетом намеченного баланса взаимоотношений между Президентом, Парламентом и Правительством претерпевает изменения и раздел Конституции, посвященный Правительству.

В Заключении подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования. На основании проведенного в работе анализа, диссертант приходит к выводу, что Казахстан выбрал один из самых верных видов политического транзита: от президентской республики, столь необходимой на первых этапах становления государственности, к новой политической формации - президентско-парламентской республике. Но любая модель политического транзита может быть устойчивой лишь в том случае, если в ее рамках будет осуществлен принцип разделения власти и управления, т.е. будут обеспечены механизмы ответственности правительства перед парламентом, при сохранении верховного качества президентской власти.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора

Монографии: