Тюмень - 2010

Диссертация выполнена в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации ЧЕБОТАРЕВ Геннадий Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор КОКОТОВ Александр Николаевич

доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист Российской Федерации, ГЕРАСИМЕНКО Юрий Васильевич

доктор юридических наук ЧЕРНОГОР Николай Николаевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»

Защита диссертации состоится 27 февраля 2010 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет» по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 (зал заседаний ученого совета).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»

Автореферат разослан «___» ___________________2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Основополагающие конституционные принципы, реально действующие в Российской Федерации, о высшей ценности человека и его прав и свобод и праве каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания в совокупности с закреплением в качестве основы конституционного строя характеристики России как социального государства, порождают конституционную обязанность Российской Федерации создавать условия для достойной жизни российских и иностранных граждан, реализации их конституционных прав и свобод.

В Российской Федерации конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранных граждан) вытекают не только из положений статьи 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из иных конституционных норм. Особое место среди этих норм принадлежит положениям Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на жизнь (ч. 1 ст. 20); право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч.1 ст. 17); неотчуждаемость основных прав и свобод человека, принадлежащих каждому от рождения (ч.2 ст. 17); право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранцев (ч. 1 ст. 27); право на свободу выезда за пределы России как граждан, так и иностранцев (ч. 2 ст. 27); принцип двойного гражданства (ч. 1 ст. 62); право на политическое убежище иностранным гражданам в соответствии с общепринятыми нормами международного права (ч. 1 ст. 63); право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ограничение этого права допускается только по решению суда) (ч. 2 ст. 23); право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения (ч. 2 ст. 26); право на свободу совести, вероисповедания (ст. 28); право на свободу мысли и слова (ч. 1 ст. 29); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (исключение составляют сведения, относящиеся к государственной тайне, перечень которых определяется федеральным законом) (ч. 4 ст. 29); право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 2 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на жилище (ч. 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42); право на образование (ч. 1 ст. 43); право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан также имеет часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Совокупность указанных норм позволяет выдвинуть научную гипотезу о ярко выраженной конституционной составляющей не только миграционного законодательства, но и миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и иных форм правового регулирования иммиграционных процессов.

Решение настоящей гипотезы позволит проводить дальнейшую идентификацию миграционного права в системе российского права как комплексного межотраслевого института, в формировании которого основополагающую роль могла бы сыграть конституционно-правовая наука.

На первый план практики конституционного права выходит необходимость исследования эффективности правового регулирования миграционных отношений. Критериями такого регулирования следует рассматривать два ключевых фактора: во-первых, наличие последовательной миграционной стратегии, содержащей конкретные цели, задачи и этапы миграционной политики с учетом специфических социально-экономических требований государства; и, во-вторых, наличие инструментов отбора именно тех категорий иммигрантов, которые будут способствовать достижению поставленных целей.

Вторая ключевая задача, которую необходимо решить по результатам выдвинутой научной гипотезы, - это необходимость нового подхода к исследованию системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве и разработки рамочного федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации».

Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют формирования надежной системы правового регулирования иммиграционных процессов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации, которая должна получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции, сохраняя баланс на рынке труда и обеспечивая интересы российских граждан.

Государственная иммиграционная политика должна носить селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны и региона. В числе ее приоритетных направлений должно стать создание благоприятных условий для совместной жизни и деятельности местного населения и мигрантов.

В федеративном государстве такое регулирование может эффективно реализовываться на уровне федеральных органов государственной власти, а также путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в регионах и их иммиграционную привлекательность.

Тщательно проработанная система правового регулирования иммиграционных процессов, основанная на достижениях конституционно-правовой науки и отвечающая долгосрочным тенденциям и целям экономического, социально-культурного, этнополитического и демографического развития России - закономерная необходимость.

Степень научной разработанности темы

Теоретические основы исследования миграции заложены в работах английского ученого Е. Равенштейна, сформулировавшего ее основные законы. В концептуальных взглядах российского статистика А.А. Кауфмана нашла отражение переселенческая политика России конца XIX - начала XX в., получившая развитие в «Учении о колонизации и переселениях» В.П. Вощипина и И.Л. Ямзина. Теоретическую модель миграции на многофакторной основе в районе выхода и районах потенциального вселения населения, построил Э. Ли к середине 60-х гг. XX в. В дальнейшем разработаны концепции: функций и причин миграции Т.И. Заславской (1970 г.); демографического и миграционного перехода американского учёного В. Зелинского (с 1971 г.); миграционной подвижности населения Б.С. Хорева (1974 г.); трёхстадийности миграционного процесса Л.Л. Рыбаковского (1987 г.).

Отдельным вопросам отечественной и иностранной миграции посвящены работы представителей отечественной общественно-политической мысли в области:

- историко-правовой науки - Г.В. Вернадского, Л.Н. Гумелева, Т.И. Желудкова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, С.М. Соловьева, Н.С. Таганцева, Д.С. Шелестова; труды по миграциологии - М.Б. Денисенко, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Староверова; этнологические исследования - С.И. Брука, В.И. Козлова, В.А. Тишкова;

- концепций: демографического перехода - Ф. Ноутстейна, Л. Таба, Р.Эпллеярда; мобильного и миграционного перехода - Ж.К. Шенэ, Ф. Мартина; нулевого сальдо международной миграции - Л. Бунье, Д. Постона; «притяжения - выталкивания» - Ю. Арутюняна, А.А. Сусоколова; профессиональной подготовки для миграционной деятельности - В.Я. Кикотя, М.В. Немытиной, Ю.В. Рощина;

- миграционной политики России: О.Д. Воробьёвой, Г.Г. Гольдина, В.И. Мукомеля; миграционного права - М.Г. Арутюнова, М.Р. Вокуева, Ж.А. Зайончковской, В.И. Переведенцева, А.Ю. Ястребовой; системы миграционного контроля - Ю.А. Архипова, Т.М. Регент, А.М. Меликяна; правового регулирования миграции и обеспечения ее правомерного осуществления - Л.Ф. Абзаловой, Я.Л. Ванюшина, Е.В. Галузы, О.В. Губиной, Н.Х. Гулиева, П.Н. Кобеца, М.В. Плещеевой, Г.Ю. Синяковой, А.Н. Торохова, Г.А. Чехоева; управления миграционными процессами - В.М. Моисеенко; миграционной системы России - М.Л. Тюркина; административно-правовой информациологии паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации - П.Б. Музыченко; конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации - М.Д. Оздоева, Т.М. Регент, А.Н. Торохова; трудовых отношений с привлечением иностранных граждан - С.Е. Метелева, М.А. Малышевой; международной защиты прав мигрантов: Г.С. Витковской, Н.Н. Зинченко, В.А. Капташкина, Ю.И. Лейбо, С.Ю. Марочкина, В.А. Туманова, О.И. Шумаковой, Н.В. Щербаковой, Л.М. Энтина, А.Ю. Ястребовой.

Теоретическую основу исследования составляют работы по проблематике структуры права, законодательства, систематизации правового материала, места конституционного права в российском праве, природы и содержания конституционно-правового статуса человека и гражданина, обеспечению и защите их прав и законных интересов таких ученых, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Э.А. Аметистов, Л.В. Андриченко, М.В. Баглай, В.М. Баранов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Ю.В. Герасименко, Н.М. Добрынин, Н.А. Зорин, Т.Д. Зражевская В.В. Игнатенко, О.С. Иоффе, Д.А. Керимов, А.Д. Керимов, М.И. Клеандров, Е.И. Козлов, А.Н. Кокотов, О.А. Кожевников, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.С. Матейкович, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, С.Э. Несмеянова, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, М.С. Саликов, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие.

Немало внимания на страницах диссертации уделено работам ученых в области административного права, среди которых: А.Б. Агапов, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, С.А. Капитонов, Б.М. Лазарев, В.И. Майоров, Н.И. Матузов, В.Д. Плесовских, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, А.П. Сунцов, Г.А. Туманов.

Основополагающим трудом в области теории и практики проблем регулирования миграционных отношений в Российской Федерации является работа Т.Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика» Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. - 336 с..

Вместе с тем в современный период, несмотря на явный интерес к исследованию вопросов регулирования миграционных процессов, со стороны экономистов, социологов, политологов и юристов комплексных исследований, посвященных системе правового регулирования иммиграционных процессов в федеративных государствах, миграционному режиму пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и иным ее формам, не проводилось.

Объект исследования - совокупность общественных отношений, возникающих в сфере миграции населения в России и зарубежных федеративных государствах, их структура, закономерности и перспективы развития.

Предмет исследования - генезис, современное состояние, перспективы развития системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве и пути их совершенствования с позиций науки конституционного права.

Цель диссертационной работы - комплексное исследование миграционного права, обоснование сущности, структуры, основных направлений совершенствования системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве и разработка на основе полученных результатов концепции рамочного федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации».

Основные задачи исследования

Первое. Обоснование гипотезы и постановка научной проблемы исследования системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве.

Второе. Сравнительный анализ категориального аппарата учения о миграции населения.

Третье. Выявление закономерностей становления и развития правового регулирования иммиграционных процессов в России.

Четвертое. Исследование состояния законодательного закрепления прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и его соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права.

Пятое. Выявление закономерностей идентификации миграционного права в системе российского права в качестве комплексного межотраслевого института российского права, предметный анализ его конституционно-правовой основы с обособлением главных системообразующих для миграционного права элементов.

Шестое. Раскрытие внутренней структуры миграционного права.

Седьмое. Разработка теоретической конструкции миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.

Восьмое. Определение оптимальной для Российской Федерации модели разграничения компетенции и предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами.

Девятое. Систематизация теорий и взглядов на дальнейшее совершенствование миграционного законодательства в федеративном государстве.

Десятое. Разработка концепции рамочного федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации».

Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных методов исследования, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой, социологический и философский методы, нормативный и технико-юридический анализ; логический метод, метод диалектического познания, иные научные приемы исследования, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности развития миграционного права, обосновать сущность и структуру системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве, определить основные проблемы и наметить пути их решения. Диалектический, логический и исторический методы имели определяющее значение при исследовании теоретических основ правового и регулирования иммиграционных процессов и составили методологическую основу исследования. Основополагающим методом исследования основных форм правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве послужил системный метод. С его помощью были выделены системообразующие элементы миграционного права и основные формы регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве.

В процессе решения исследовательских задач для достижения цели работы и проверки гипотезы применялись эмпирические и теоретические методы. Эмпирические методы составили: опросы (анкетирование, интервью), изучение и обобщение накопленного опыта, отзывов и отчётов о миграционной деятельности Федеральной миграционной службы Российской Федерации и ее территориальных органов, региональных миграционных структур. Среди теоретических методов, используемых в ходе всего исследования, применялись: анализ, индукция, дедукция, обобщение, сравнительно-правовой метод, моделирование, абстрагирование.

Теоретическую основу исследования осмысления общетеоретических начал системы правового регулирования иммиграционных процессов составили труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих не только конституционно-правовые, но и исторические, социологические, политологические, философские, экономические и иные аспекты иммиграционных процессов в федеративном государстве.

Нормативные правовые основы исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, действующие и утратившие силу федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации в сфере миграции населения; судебная практика, прежде всего решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, конституции и нормативные правовые акты зарубежных федеративных государств (Германии, Канады, США) и их миграционных служб.

Эмпирическую основу исследования составляют архивные и исторические материалы, литературные источники и правовые памятники, теоретические выводы и практические рекомендации регулирования миграционных процессов, правоприменительная практика миграционных органов Российской Федерации и зарубежных федеративных государств, решения судебных органов, результаты социологических исследований, отчеты и статистические данные Федеральной миграционной службы Российской Федерации и ее территориальных органов в период с 2001 по 2009 гг.

Общий объем имеющегося эмпирического материала по заявленной теме исследования характеризуется следующими показателями: обобщены данные ежегодных отчетов территориального управления Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Тюменской области об иммиграционной деятельности в 2003-2009 гг., 10 государственных программ и проектов по различным аспектам сферы миграции населения; нормативные правовые акты Российской Федерации, Германии, Канады и Соединенных Штатов Америки, затрагивающие вопросы регулирования в сферы миграции населения.

Научная новизна диссертационного исследования заключается,

во-первых, в выработке принципиально новой системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративных государствах;

во-вторых, в обосновании применительно к Российской Федерации закономерностей обособления миграционного права в системе российского права в качестве комплексного межотраслевого института с ярко выраженной конституционно-правовой основой;

в-третьих, в представлении и обосновании теоретической конструкции миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации;

в-четвертых, в аргументированных рекомендациях по выработке оптимальной для Российской Федерации модели разграничения компетенции и предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами;

в-пятых, в разработке и обосновании авторской концепции проекта федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации».

Основные положения, обладающие признаками научной новизны, выносимые на защиту:

1. Системность давно уже признана отечественным правоведением важнейшим свойством права. Применительно к конституционно-правовому регулированию иммиграционных процессов в федеративном государстве система представляет последовательную совокупность динамически развивающихся средств юридического воздействия на социально значимые, общественные отношения в сфере внешней миграции населения. Наряду с принципами, целями и способами она включает формы правового регулирования, направленные на достижение положительного эффекта от миграции в экономической, демографической, социальной сферах, обеспечение национальной безопасности с соблюдением тех юридических гарантий, которые лежат в основе законных интересов граждан страны, постоянного населения.

Рассматриваемая система является составной частью более общей системы правового регулирования миграционных процессов, базирующаяся на таких принципах, как: недопущение депопуляции населения, обеспечение государственной безопасности и общественного порядка, защита национальных интересов Российской Федерации.

2. В работе представлено авторское видение развития миграционного законодательства на основе принципов: демократизма; законности; гуманизма; гласности; всеобщности; научности; интеграции; системности; соблюдения основных прав и свобод человека, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, иными нормативными актами и международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией; обеспечения соответствия законодательства Российской Федерации в сфере миграции населения общепризнанным принципам и нормам международного права, а также целей, задач, субъектов и механизма реализации государственной миграционной политики. Все эти принципы в их совокупности образуют концептуальную идею рамочного федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации», предложенную автором.

3. На основе существующих доктринальных достижений о структуре системы российского права аргументирована необходимость выделения миграционного права как комплексного межотраслевого института, имеющего ярко выраженную конституционно-правовую основу. Конституционно-правовые нормы устанавливают основополагающие цели, задачи, принципы регулирования миграционных процессов, базовые категории миграционного права, определяют основные права, обязанности мигрантов и механизм их реализации через отношения с органами публичной власти. Отсюда миграционное право Российской Федерации - это комплексный межотраслевой институт российского права, объединяющим фактором входящих норм которого необходимо рассматривать их тесную связь с реализацией мигрантами личных и социально-экономических конституционных прав человека и их соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права. Сущностными признаками обособления миграционного права в качестве комплексного межотраслевого института следует рассматривать не только совокупность миграционных отношений, но и закрепленные в Конституции Российской Федерации личные и социально-экономические права человека, в том числе конституционное право мигранта на свободу передвижения в рамках ограниченного национального правового режима. В этом заключается ведущий элемент конституционно-правового регулирования миграции населения.

4. Предложена структура миграционного права. Она включает Общую и Особенную части. Общая часть содержит нормы, закрепляющие цели, принципы, права, обязанности беженцев, вынужденных переселенцев, трудящихся-мигрантов, соотечественников, переселяющихся из-за рубежа и других категорий мигрантов, общее определение понятий «миграция», «мигрант» и определение их отдельных видов. Особенная часть структурирована на разделы, содержащие нормы материального и процессуального миграционного права: а) закрепляющие целевую направленность, права, обязанности, иные элементы статуса отдельных видов мигрантов; б) направленные на реализацию государственной миграционной политики, посредством наделения соответствующими полномочиями органов публичной власти и их взаимодействия с национально-культурными автономиями, диаспорами и другими объединениями, нацеливающими себя на выражение интересов мигрантов; в) устанавливающие основные направления государственной миграционной политики и определяющие механизм ее реализации.

5. Обоснован вывод о том, что в качестве основных принципов конституционно-правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве надлежит рассматривать не только принцип приоритета норм международного права над внутренним законодательством, но и принцип социально-экономических интересов принимающей страны, значение которого в условиях мирового финансово-экономического кризиса становится доминирующим в осуществлении государственной миграционной политики.

6. Выявлены существующие тенденции и закономерности развития миграционного законодательства. В ряду закономерностей та, что миграционное законодательство характеризуется значительным отставанием от опыта правового регулирования внешней миграции населения в наиболее развитых федеративных государствах, имеет фрагментарный характер, содержит значительное количество устаревших норм, не в полной мере соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и международных договоров в сфере прав и свобод человека и гражданина. Такое состояние анализируемого законодательства во многом обусловлено не только его недостаточным научно-практическим прогнозированием и незавершенностью разграничения полномочий в сфере миграции населения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, но и отсутствием законодательно закрепленных предмета, метода и принципов регулирования отношений в области государственной миграционной политики Российской Федерации.

7. Доказано, что миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации заключается в регулировании иммиграционных процессов в Российской Федерации совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления их социально-правового состояния и направленных на обеспечение устойчивого функционирования указанных процессов. Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации - это комплексный правовой режим, имеющий конституционную основу.

На современном этапе российского федерализма этот режим характеризуется: снижением роли организационной (административной) составляющей миграционного режима; претворением в деятельность должностных лиц Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов таких основополагающих принципов, как открытость, гласность и высшая ценность человека, его прав и свобод (статья 2 Конституции РФ); повсеместным принятием в ходе административной реформы должностных регламентов сотрудников федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции населения.

8. Содержание миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации раскрывается через теоретический анализ норм, регулирующих отношения в сфере пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимости от времени нахождения на территории России. Данные нормы включают: три категории иностранных граждан ? временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерация (соотечественники, военнослужащие); механизм регистрации, учета, контроля и надзора за пребыванием (проживанием) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушение режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Эффективность указанных норм в значительной степени зависит от состояния таких институтов, как: миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, выступающий одной из форм регулирования иммиграционных процессов; система квотирования для регулирования и контроля численности иностранных граждан на территории Российской Федерации, прибывших для осуществления трудовой деятельности; система органов государственной власти, включающей федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, оказывающих государственные услуги в сфере миграции населения.

9. Обоснован вывод о том, что базовым ориентиром совершенствования государственной миграционной политики должно стать стремление к достижению положительного эффекта от миграции в экономической, демографической, социальной сферах, обеспечение национальной безопасности при обязательном условии осуществления в стране пребывания соответствующих адаптационных мероприятий, направленных на гармонизацию иммиграционных процессов. В их числе: содействие органам публичной власти, общественным объединениям, религиозным конфессиям и средствам массовой информации воспитанию толерантности местного населения по отношению к лицам иной национальности и вероисповедания; взаимодействие властных структур с национальными общинами, в первую очередь с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами), уделяя особое внимание в приграничных регионах крупным и портовым городам, а также территориям с низкой плотностью населения.

10. Сформулирована теоретическая концепция рамочного федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации». Такой закон мог бы стать основой для проведения единой государственной миграционной политики Российской Федерации. Его принятие будет не только поводом для легальной формализации принципов миграционной политики и норм международного права, но и позволит учесть мнение субъектов Российской Федерации и интересы муниципальных образований.

11. Обоснован вывод о том, что федеративное устройство Российской Федерации предопределило необходимость участия субъектов Федерации в регулировании иммиграционных отношений. Однако предусмотренная действующим российским законодательством роль регионов в этих процессах не позволяет учесть специфику экономического развития каждого из субъектов Российской Федерации для наиболее эффективного привлечения и использования на их территории внешних иммиграционных ресурсов. В этой связи необходимо установить разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере миграции населения через рамочное законодательство. В частности, по правовому регулированию статуса пограничной зоны (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и пределов ограничения прав в этих границах как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, что позволит субъектам Российской Федерации законодательно регулировать такие сферы деятельности иностранных граждан в приграничных территориях, как торговля, туризм, образование, аренда жилых и нежилых помещений, использование автомобильного транспорта. Одним из перспективных направлений в этой связи представляется правовое регулирование социальной поддержки отдельных категорий мигрантов (например, соотечественников, переселяющихся в Российскую Федерацию из-за рубежа).

12. Обосновывается необходимость с учетом принципа федерализма и существующей в Российской Федерации четкой вертикали власти, законодательного закрепления возможности наделения органов местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации государственными полномочиями по осуществлению контроля (совместно с органами государственной власти) за реализацией государственной миграционной политики на их территории и по обеспечению интересов местного населения, особенно в приграничных территориях, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.

13. Аргументирована необходимость законодательного закрепления механизма реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, включающего в себя: разработку и реализацию федеральных, региональных и муниципальных программ в сфере миграции населения; обязанность Правительства Российской Федерации ежегодно заслушивать доклад федерального органа исполнительной власти в сфере миграции о состоянии миграции в Российской Федерации и не реже одного раза в пять лет принимать или корректировать Стратегию (концепцию) государственной миграционной политики Российской Федерации и федеральные целевые программы в области государственной миграционной политики; обязанность федерального органа исполнительной власти в сфере миграции осуществлять оперативный мониторинг рынка труда, организовывать многофункциональные центры по оказанию услуг аутсорсинга и правовой помощи работодателям по документационному оформлению привлечения иностранных работников.

14. Аргументированы основные задачи органов государственной власти по оздоровлению миграционной ситуации и приданию иммиграционным процессам в Российской Федерации позитивной направленности:

- активное стимулирование притока в Россию квалифицированных мигрантов, и прежде всего соотечественников;

- адекватное государственное регулирование иммиграции, соответствующей реальным экономическим потребностям государства, путем использования таких инструментов, как квотирование иностранной рабочей силы, иммиграционный контроль, создание благоприятных правовых и экономических условий интеграции и адаптации иммигрантов в российское общество, а также разработка мер по формированию у населения Российской Федерации толерантного отношения к ним;

- целевое управление внешней трудовой миграцией;

- проведение государственной протекционистской политики в отношении количества и качества иммиграционных потоков, а также расселения мигрантов в приграничных и северных территориях нашей страны, отток населения из которых противоречит национальным интересам и безопасности государства.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в системном проблемном представлении правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве, миграционного права в качестве комплексного межотраслевого института российского права и его конституционно-правовой основы. Проведенное исследование может служить основой для дальнейших исследований миграционного права, его отдельных элементов в рамках научной специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право, а также иных специальностей юридического профиля.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения диссертации могут применяться в практической деятельности нормотворческих органов, в частности, при разработке нормативных правовых актов в сфере миграции населения (внешней и внутренней); систематизации указанных актов.

Разработанная автором концепция проекта федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации» вносит существенный вклад в формирование и развитие миграционного законодательства Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационной работы обусловлена и тем, что ее выводы и рекомендации могут представлять интерес для законодательных (представительных) органов государственной власти, государственных органов исполнительной власти, государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.

Диссертационное исследование и его результаты могут быть использованы при чтении лекций по конституционному праву, ряду иных дисциплин, специальным курсам, посвященным миграционному законодательству в частности и миграционному праву в целом, для подготовки методических материалов, в учебной и научной работе.

Результаты апробации и их внедрение. Положения, разработанные и обоснованные в диссертационном исследовании, были предметом обсуждения на научно-практических конференциях, в государственных и муниципальных органах.

Основные положения диссертации докладывались автором на двух Межрегиональных научно-практических конференциях «Динамика миграции населения и проблемы современного развития Западной Сибири» (г. Сургут, 2002 г.) и «Административное право: состояние, проблемы, перспективы» (г. Тюмень, 2003 г.); на депутатских слушаниях Тюменской областной Думы по теме: «Обеспечение законности в деятельности иностранных граждан, временно пребывающих в Тюменской области» (г. Тюмень, 2002 г.); на трех семинарах-совещаниях Тюменской областной Думы по практике применения Закона Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений» (г. Тюмень, 2003 г., 2004 г.) и «Правовое регулирование миграционных процессов: модель взаимодействия на региональном уровне» (г. Сургут, 2005 г.); на двух заседаниях «круглых столов» межрегионального СМИ-клуба «Выборы в России 2003-2004 гг.» по теме: «Миграция: благо или беда?» (г. Тюмень, 2003 г.) и «Университет и гуманитарные проблемы региона» (г. Тюмень, 2005 г.); на Тюменском социологическом Форуме «Социокультурные проблемы развития регионов России в условиях кризиса» (г. Тюмень, 2009 г.); на трех Международных научно-практических конференциях «Проблемы социально-культурной адаптации мигрантов из стран СНГ в приграничных зонах Российской Федерации» (г. Тюмень, 2004 г.), «Судебная власть в России: закон, теория и практика (г. Тюмень, 2004 г.) и «Гуманитарные проблемы миграции: социально-правовые аспекты адаптации соотечественников в Тюменской области» (г. Тюмень, 2006 г.); на восьми Всероссийских научно-практических конференциях «Конституции России 10 лет: опыт реализации» (г. Тюмень, 2003 г.), «Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2004 г.), «Проблемы юридической ответственности: история и современность» (г. Тюмень, 2004 г.), «Органы государственной власти Российской Федерации в условиях разделения властей» (г. Тюмень, 2005 год), «Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе» (г. Тюмень, 2007 г.), «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2008 г.), «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 2009 г.), «Молодежь - будущее России» (г. Тюмень, 2009).

Научное исследование конституционно-правового регулирования иммиграционных процессов в федеративных государствах, апробация его результатов и их частичное внедрение осуществлялись автором в 2001-2009 гг.

Предложения автора по усилению мер административной ответственности иностранных граждан за нарушение режима пребывания в Российской Федерации и увеличения размеров административных штрафов, налагаемых на работодателей, незаконно использующих труд иностранных работников, использованы Тюменской областной Думой при внесении законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и учтены в Федеральном законе от 25.10.2004 г. № 126-ФЗ Федеральный закон от 25.10.2004 № 126-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2004. № 44. Ст. 4266..

Автор в составе рабочей группы при Правительстве Тюменской области, с участием представителей от Управления по делам миграции ГУВД Тюменской области, участвовала в подготовке проекта распоряжения администрации Тюменской области «О Концепции по реализации программных мероприятий по вопросам миграции в Тюменской области». Данное распоряжение подписано губернатором Тюменской области 04 октября 2004 г., присвоен № 775-рк Распоряжение администрации Тюменской области от 04.10.2004 № 775-рк «О Концепции по реализации программных мероприятий по вопросам миграции в Тюменской области» // Сборник постановлений, распоряжений губернатора и администрации Тюменской области. Октябрь 2004 г..

Автором подготовлена концепция проекта федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации», которая по итогам Всероссийской научно-практической конференции на тему «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 29 - 30 мая 2009 г.) направлена в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в Федеральную миграционную службу Российской Федерации.

Основные результаты исследования отражены в трех монографиях: «Административная ответственность иностранных граждан в миграционной сфере», «Административно-правовое регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации», «Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование» (общий объем 48,0 п.л.); четырнадцати научных статьях в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований общим объемом свыше 7,0 п.л.; трех учебных пособиях общим объемом свыше 38,0 п.л.; четырех научно-практических комментариях общим объемом свыше 10,0 п.л.; в тридцати семи научных статьях общим объемом свыше 17,0 п.л.

Общий объем публикаций составляет 129,25 п.л.

Содержание диссертации и опубликованных по теме исследования работ активно использовалось в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Административное право», спецкурсов «Основы законодательства Тюменской области», «Миграционное право России» в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет», «Сургутский государственный университет», «Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права», а также на кафедре государственного муниципального управления Тюменского государственного архитектурно-строительного университета.

Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих восемнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

конституционный миграция население федеративный

Во введении раскрываются актуальность, цель, задачи, объект, предмет исследования, теоретико-методологические и эмпирические основы, научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретические основы правового регулирования иммиграционных процессов» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Категориальный аппарат учения о миграции населения» автор на основе анализа зарубежной и отечественной научных источников отмечает, что основа концепций миграции населения была заложена еще в XIX веке английскими исследователями. В России изучение миграции населения в качестве самостоятельного направления общественной науки началось во второй половине XIX века в связи с образованием большой резервной армии труда в пореформенной сельской местности. На протяжении XX века вопрос о миграции населения прочно входит в качестве объекта исследования в российской и зарубежной науках. При этом критериями (сущностными признаками) миграции населения становятся:

а) пересечение мигрирующим населением границ территориальных образований или внутрипоселенные перемещения;

б) временной срок, на который переселяются субъекты миграции (более или менее продолжительный);

в) наличие (в широком понимании) или отсутствие (в узком понимании) совокупности причин или целей переселения.

Соответственно, в работе делается вывод о том, что миграция населения - это перемещение людей через границы тех или иных территориальных образований (внепоселенные перемещения) с постоянным или временным изменением места жительства, по различным причинам, целевой направленности, регулярности и продолжительности во времени. В свою очередь, под иммиграционным процессом следует рассматривать динамически развивающуюся совокупность общественных отношений, связанных с территориальными межгосударственными перемещениями населения.

Мигрантом является лицо, пересекающее границы тех или иных территориальных образований со сменой постоянного места жительства навсегда или на более или менее длительный срок, по различным причинам, целям, с различной регулярностью и продолжительностью во времени. Процесс внутреннего и межгосударственного перемещения мигрантов (населения) есть миграционный процесс. Сущность миграции населения выражается в осуществляемых ею функциях повышения пространственной подвижности, перераспределении и селекции населения. Каждая из функций миграции самостоятельна, но в то же время взаимосвязана с иными.

Во втором параграфе «Теоретико-правовые основы институциолизации миграционного права в системе российского права» отмечается, что возрастает роль такого нового правового образования, как комплексный межотраслевой институт миграционного права. Указанный институт, по мнению ряда авторов, как раз и находит свое объективное выражение в комплексных правовых актах См., например: Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. № 10; Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 5 - 9., характерных для миграционного права.

По общему мнению, признаками комплексных институтов являются их составной характер, качественная разнородность объединенных в них норм, функциональный характер связей между правовыми нормами, определяемый неоднородностью отраслей права, частью которых они являются, субъективный подход к формированию данных правовых общностей, регулирование не вида, а комплекса разнородных общественных отношений.

Миграционное право, как и другие комплексные институты, имеет свой предмет регулирования, но он не требует особого метода и механизма регулирования. Каждая норма комплексного института одновременно входит в основную отрасль права.

По своей структуре миграционное право представляет собой особый комплекс норм. Нормы Конституции Российской Федерации, иных актов конституционного законодательства определяют исходные цели, задачи, принципы миграционных правоотношений, базовые понятия миграционного права, устанавливают основные права, обязанности мигрантов, реализуемые посредством миграционных правоотношений, порождают формы взаимодействия мигрантов с органами публичной власти, служат критерием оценки соответствия отраслевых норм в сфере миграции населения Конституции Российской Федерации.

В заключении параграфа автор делает вывод о том, что основополагающими нормами в регулировании миграционных процессов конституционные нормы вступают в особые взаимоотношения с нормами других отраслей права и, следовательно, отчасти изменяют характер самого института миграционного права в сторону его конституционно-правовой направленности.

В третьем параграфе «Эволюция правового регулирования иммиграционных процессов в России» отмечается, что в Российской империи существовала достаточно регламентированная, но в то же время разрозненная система законодательных актов, направленных на регулирование миграции как собственного населения, так и иностранных подданных. Ее разрозненность во многом была обусловлена расслоением российского общества на сословия и наделением представителей разных социальных групп неравным объемом прав на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания.

Формирование дореволюционного российского миграционного законодательства было направлено на достижение следующих целей:

а) попытка использования внешней миграции в слаборазвитых отраслях сельского хозяйства и заселении свободных внутренних территорий;

б) широкое применение ссылки и каторги в отношении иностранных подданных в целях колонизации и освоения окраин государства;

в) определение правового статуса иностранных подданных и населения колонизируемых земель;

г) осуществление контроля и надзора за расселением, передвижением по стране как собственного населения, так и иностранных подданных.

В советский период в России были сформированы организационно-правовые основы государственного регулирования иммиграционных процессов. По своей сущности они носили двойственный характер: с одной стороны, характеризовались приближением статуса иностранных граждан к международным стандартам, а с другой - строгой разрешительной системой выезда и въезда в страну, регламентированным порядком пребывания иностранных граждан в РСФСР (СССР).

В заключении отмечается, что масштабные процессы миграции требуют выработки качественного законодательного регулирования в области осуществления государственной миграционной политики. Вместе с тем имеющаяся законодательная основа регулирования миграционных отношений все еще не в полной мере отвечает назревшим потребностям правоприменительной практики: она характеризуется значительным отставанием от имеющегося опыта зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам; сохраняет фрагментарный характер в регулировании отдельных направлений и видов миграции, содержит значительное количество устаревших норм.

В четвертом параграфе «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации на современном этапе» автор отмечает, что приоритетным направлением государственной миграционной политики должны быть стимулирующие, а не запретительные меры в отношении мигрантов.

Основные права человека, как и специальные права мигранта, зафиксированные в российском и международном праве, не должны ущемляться ни при каких условиях.

Продолжает оставаться актуальной проблема совершенствования миграционного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий иммиграционных процессов (нелегальной миграции) и обеспечение национальной безопасности государства.

Совершенствование миграционного законодательства должно не только целенаправленно идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, исключения избыточного количества отсылочных норм, не обусловленных реальными потребностями, но также соответствовать складывающимся иммиграционным процессам.

На сегодняшний день правовые нормы, регламентирующие миграционные отношения в Российской Федерации, рассредоточены в различных нормативных правовых актах Законодательство в области миграции насчитывает более десятка федеральных законов, несколько десятков межгосударственных договоров и соглашений, свыше 100 подзаконных нормативных правовых актов. См.: Тюркин М.Л. Миграционная система России. М., 2005. С. 358.. В целях совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации необходима систематизация существующих нормативно-правовых актов на базе федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации», который включил бы в себя общие принципы миграционной политики, основные понятия, права и обязанности мигрантов (вынужденных, добровольных, трудовых), механизм реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.