Система правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование

Принятие федерального закона «О государственной миграционной политике Российской Федерации» позволит объединить разрозненные в настоящее время правовые нормы в сфере миграции населения, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие нормы.

В то же время представляется важным сформулировать не только стратегические цели (имеющие к тому же финансовое обеспечение), но и тенденции, поэтапные шаги в осуществлении миграционной политики.

К субъектам осуществления государственной миграционной политики предлагается отнести: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; юридических лиц (частных предпринимателей); некоммерческие организации и общественные объединения; граждан Российской Федерации; соотечественников за рубежом; иностранных граждан и лиц без гражданства.

На уровне указанного федерального закона необходимо установить разграничение компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию статуса приграничной зоны и пределов ограничения прав в этих границах как граждан Российской Федерации, так и иностранцев и лиц без гражданства, что позволит субъектам Федерации законодательно регулировать такие сферы деятельности иностранных граждан в приграничных территориях, как торговля, туризм, образование, аренда жилых и нежилых помещений, использование автомобильного транспорта.

В заключении делается вывод о том, что Федеральный закон «О государственной миграционной политике Российской Федерации» должен стать основой для проведения единой миграционной политики Российской Федерации. Он должен учитывать и принципы, нормы международного права, мнение субъектов Российской Федерации, интересы муниципальных образований. Именно такой комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации.

Вторая глава «Конституционно-правовая форма регулирования иммиграционных процессов Российской Федерации» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Современная правовая природа прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» отмечается, что в юридической литературе См., например: Эбзеев Б.С. Личность и государство: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., «НОРМА», 2007. С. 60 - 61. в качестве критерия степени свободы, достигнутой в обществе и обеспечиваемой государством, принято рассматривать совокупность конституционных прав и обязанностей. Такой подход является необходимостью не только с точки зрения характеристики существующего правопорядка, но и органически вытекающих из объективных законов закономерностей социального прогресса.

Действительно вне прав, свобод и обязанностей - гражданских и политических, а также экономических, социальных и культурных, закрепленных на конституционном уровне и снабженных надежным инструментарием защиты, проблемы свободы личности, ее пределов и механизмов обеспечения приобретают во многом декларативное значение.

В Конституции Российской Федерации значительное место уделено вопросам, непосредственно регламентирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Вместе с тем важным аспектом правового статуса иностранного гражданина, находящегося на территории Российской Федерации, является то, что он, подчиняясь на территории России законодательству Российской Федерации, продолжает сохранять правовую связь и с собственным государством, имеет определенный круг прав и обязанностей как его гражданин или подданный. В связи с чем важным обстоятельством является то, что конституционные нормы согласуются с положениями международных договоров и соглашений, а в ряде случаев развивают их содержание в федеральном и региональном законодательстве.

Российская Федерация за последние десять лет стала участником большинства международных актов, непосредственно затрагивающих вопросы правового статуса личности, сферу миграции и свободу передвижения.

Эти документы образуют основу для признания и соблюдения прав человека в контексте международного права, включающего в себя принцип гуманного обращения с иностранцами, беженцами, вынужденными переселенцами и лицами, ищущими убежище. Также следует отметить документы, к которым Россия присоединилась, вступая в Совет Европы. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протокол № 4 (март, 1998 г.) к ней.

В заключении параграфа делается вывод о том, что современная правовая природа норм, закрепляющих права и свободы иностранных граждан в Российской Федерации, характеризуется прежде всего конституционно-правовым содержанием. По своему содержанию конституционно-правовое регулирование прав и свобод иностранных граждан в Российской Федерации должно соответствовать национальным интересам Российской Федерации, быть полезным с позиций общесоциальных (публичных) интересов, отвечать условиям существующей социально-экономической действительности и не противоречить основополагающим положениям российской правовой системы.

Во втором параграфе «Теория правовых ограничений в сфере миграции населения» отмечается, что установленный федеральным законодательством действующий механизм ограничения прав и свобод иностранных граждан направлен на обеспечение безопасности государства.

Вместе с тем ряд субъектов Российской Федерации пошли по пути создания собственного миграционного законодательства, преимущественно содержащего органообразующие, программно-стратегические и правилоустанавливающие правовые нормы.

Практика показывает, что по своему содержанию указанные нормы направлены на:

1) правовое регулирование в силу прямого предписания федерального закона, когда законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять уточнение предписаний федеральных законов в рамках собственных полномочий;

2) опережающее правовое регулирование, обусловленное региональными особенностями.

В заключении параграфа делается вывод о том, что в современных условиях должны учитываться механизмы макроэкономического регулирования иммиграционных процессов и их разумное сочетание с комплексом ограничений и запретительных мер, продиктованных требованиями экономической безопасности. Следует стимулировать бизнес, вводить системы страхования мигрантов, которые будут не только обеспечивать права последних, но и сглаживать конкуренцию на рынках труда между коренным населением и мигрантами. Такой подход требует наделения субъектов Российской Федерации конкретными полномочиями и будет соответствовать федеративной природе государства.

В третьем параграфе «Юридическая ответственность в сфере миграции населения» отмечается, что правонарушения в сфере миграционных отношений влекут как административную, так и уголовную ответственность. Частота привлечения виновных к административной ответственности во много раз превышает количество уголовных дел. Эта тенденция справедлива и в отношении лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации.

Соответственно, одним из перспективных направлений законодательной деятельности может служить законодательно закрепленное право субъектов Российской Федерации устанавливать административную ответственность за нарушение норм регионального миграционного законодательства. Такой подход отражает федеративный характер нашего государства и соответствует требованиям статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В четвертом параграфе «Практика разграничения компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере миграции населения: состояние и пути совершенствования» отмечается, что возможность построения эффективной модели миграционной политики без подключения властей субъектов Российской Федерации не согласуется с правовой природой федеративного государства.

Субъект Российской Федерации должен получить соответствующие полномочия и вести регулирование миграционных потоков через систему квотирования рабочих мест по отраслям экономики, через систему профессионального отбора. Необходимо создать систему, при которой число прибывших к нам соискателей вакансий совпадало бы с принятым решением о квотировании.

Оздоровление миграционной ситуации, придание миграционным процессам позитивной направленности требует принятия в данной сфере жизнедеятельности российского общества законодательными и исполнительными органами власти ряда неотложных мер, которые должны быть направлены на:

- активное стимулирование притока в Россию квалифицированных мигрантов, и прежде всего соотечественников;

- адекватное государственное регулирование иммиграции, соответствующей реальным экономическим потребностям государства, путем использования таких инструментов, как квотирование иностранной рабочей силы, иммиграционный контроль, создание благоприятных правовых и экономических условий интеграции и адаптации иммигрантов в российское общество, а также разработка мер по формированию у населения Российской Федерации толерантного отношения к ним и др.;

- целевое управление внешней трудовой миграцией;

- проведение государственной протекционистской политики в отношении количества и качества иммиграционных потоков, а также расселения мигрантов в приграничных и северных территориях нашей страны, отток населения из которых противоречит национальным интересам и безопасности государства.

Третья глава «Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации как форма регулирования иммиграционных процессов и его отдельные виды» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Сущность миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» отмечается, что миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской Федерации распространяет свое действие на иностранных граждан (лиц без гражданства), прибывающих в Российскую Федерацию или проживающих в Российской Федерации, а также на российских граждан и юридических лиц, принимающих или привлекающих (использующих) иностранную рабочую силу в трудовых отношениях, и, как видно из самого названия режима, территория действия правового режима - это та часть Российской Федерации, на которой не запрещено находиться иностранным гражданам.

Характерные особенности указанного правового режима на современном этапе заключаются в следующем:

- снижением роли организационной (административной) составляющей миграционного режима;

- претворением в деятельность должностных лиц Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов таких основополагающих принципов, как открытость, гласность и высшая ценность человека, его прав и свобод (статья 2 Конституции РФ);

- повсеместным принятием в ходе административной реформы должностных регламентов сотрудников федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.

В заключении делается вывод о том, что миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации - это комплексный правовой режим, имеющий ярко выраженную конституционную основу. Его предназначение заключается в государственном регулировании иммиграционных процессов в Российской Федерации совокупностью организационно-правовых средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленных на обеспечение их устойчивого функционирования.

Во втором параграфе «Правовой режим добровольного переселения соотечественников из-за рубежа и правовой режим временно пребывающих иностранных граждан в Российской Федерации» на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации отмечается, что определенная правовая основа для обеспечения добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию существует, и она в свете современной правовой миграционной модели вполне достаточна для обеспечения регулируемого переселения и установления правового статуса указанных переселенцев. В то же время создание благоприятных условий для обеспечения процесса переселения требует более системного правового регулирования проведения комплекса мероприятий, начиная от предоставления соотечественникам полной и достоверной информации о содержании Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее - Государственная программа); характере и объеме государственной поддержки переселенцев и членов их семей как в процессе переезда, так и по месту будущего жительства; территориях, предлагаемых под заселение; предлагаемых вакансиях для трудоустройства; возможности переобучения и повышения квалификации и др.

При реализации Государственной программы могут проявиться особенности реализации отдельных элементов российской миграционной политики. Основной ее целью можно определить формирование оптимальной миграционной ситуации, параметры которой в наибольшей степени способствуют реализации интересов граждан России, а основными задачами - формирование отвечающего государственным интересам иммиграционного потока, а также создание условий для успешной интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям, традициям и жизненному укладу.

Выработка современной миграционной политики, учитывающей отечественный и зарубежный опыт эффективного правового регулирования ожидаемых иммиграционных процессов, является одной из приоритетных задач законодателя, которая не может быть решена без выработанных юридической наукой научно обоснованных параметров.

В заключении параграфа делается вывод о том, что обеспечение соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом - конституционная обязанность Российской Федерации.

В третьем параграфе «Правовой режим приграничных территорий (пограничных зон)» отмечается, что в современной миграционной политике на приграничных территориях отсутствует реально действующая дифференцированная система регулирования иностранного труда. В дореволюционный период такая система была разработана и успешно применялась на практике. Основной целью совершенствования государственной миграционной политики должно стать достижение положительного эффекта от иммиграции в экономической, демографической и социальной сферах, обеспечение национальной безопасности при условии защиты прав и свобод как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, законно находящихся на территории Российской Федерации.

В сегодняшней ситуации представляется весьма полезным использовать практику законодательного регулирования адаптационных процессов между иностранными мигрантами и принимающей стороной. В частности, практический интерес представляет такой фактор, как массовое обучение иммигрантов русскому языку, что сегодня могло бы способствовать снятию межнационального напряжения на приграничных территориях, а также интеграции иностранных мигрантов в российское общество.

Необходимо также усилить взаимодействие органов публичной власти с национальными общинами, в первую очередь, с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами), уделяя особое внимание миграционным процессам в приграничных территориях.

В заключении делается вывод о том, что необходимо уточнить полномочия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в реализации государственной миграционной политики.

В четвертом параграфе «Правовой режим «транснациональных коридоров» и транзитного проезда иностранных граждан (лиц без гражданства) через территорию Российской Федерации» на основе анализа правовых актов, регламентирующих соответствующие правоотношения, отмечается, что основной акцент в анализируемой сфере сделан на системе ограничений и ответственности за несоблюдение транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации. Вместе с тем режим - это не только установленные ограничения и ответственность за их нарушения, это еще обеспечение со стороны государства прав и свобод иностранных граждан, которые они имеют в соответствии с международными стандартами и Конституцией Российской Федерации, законно находясь (при транзитном проезде) на территории Российской Федерации.

В частности, необходимо уделять внимание и законодательному регулированию конституционных прав и свобод, которые в Российской Федерации гарантированы каждому человеку, в том числе и иностранным гражданам, лицам без гражданства, следующим транзитом через территорию Российской Федерации. К числу таких прав можно отнести право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения (ч. 2 ст. 26 Конституции РФ), право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ), право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41 Конституции РФ) и ряд других прав.

При вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) актуальным может стать не только обеспечение прав и свобод иностранных граждан, следующих через территорию России в режиме транзитного коридора, в соответствии с общепризнанными нормами международного права и Конституцией Российской Федерации, но и создание для указанных лиц обеспечительного режима пребывания на территории России, с возможностью предоставления услуг языкового характера и необходимой юридической помощью.

Правовая регламентация режима «транснациональных коридоров» должна стать перспективным и приоритетным направлением внешней государственной политики России. Особенно в рамках международной интеграции России в мировое сообщество и предстоящим вступлением во Всемирную торговую организацию правовое регулирование так называемых «транснациональных коридоров» должно осуществляться на многосторонней основе в рамках межгосударственных договоров и соглашений, а также путем дальнейшего законодательного установления режима транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации.

В заключении делается вывод о том, что правовой режим «транснациональных коридоров» и транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, а также правовой режим соотечественников, добровольно переселяющихся из-за рубежа, и правовой режим временно проживающих иностранных граждан в Российской Федерации, а также правовой режим приграничных территорий (пограничных зон) представляют собой наиболее перспективные направления совершенствования миграционного режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Четвертая глава «Организационные формы регулирования иммиграционных процессов в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Учет иностранных граждан (лиц без гражданства) по месту пребывания в Российской Федерации» на основе исследования процедуры учета иностранных граждан на территории Российской Федерации - по месту пребывания - отмечается, что она значительно упростилась. Так, одной из особенностей новых правил регистрации, предусмотренной Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», является возможность постановки на учет не по адресу жилого помещения, как требовало прежнее законодательство, а по адресу юридического лица, например, фирмы-работодателя. Это в значительной степени упрощает процедуру учета.

Вместе с тем в Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» настоящая цель четко не обозначена. Напротив, законодатель указывает на иные задачи регистрации иностранцев. Представляется, что уже в названии Закона термин «учет» свидетельствует о желании подчеркнуть лишь удостоверительное предназначение рассматриваемого режима.

Особенность учета иностранных граждан в Российской Федерации по месту пребывания также заключается в уведомительном характере и отсутствии необходимости принятия специального правового акта. Этим указанная форма существенно отличается от ранее действовавшего правового режима регистрации иностранных граждан.

В заключении параграфа делается вывод о том, что учет иностранных граждан по месту пребывания в значительной степени является организационной формой регулирования иммиграционных процессов, в достаточной степени урегулированной в федеральном законодательстве о миграционном учете.

Во втором параграфе «Регистрация иностранных граждан (лиц без гражданства) в Российской Федерации по месту жительства» на основе исследования процедуры регистрации иностранных граждан по месту жительства отмечается ее доступность и значительная простота по сравнению с прежней длительной процедурой регистрации иностранных граждан. До сегодняшнего дня такая регистрация являлась долгим и сложным процессом, требующим привлечения собственников жилья. Это нередко создавало ситуации, когда даже законопослушный человек не в состоянии был соблюсти закон. Такие сложности касались не только иностранных граждан, но и граждан Российской Федерации, перемещающихся по стране или приезжающих из стран своего постоянного пребывания.

Значительные объемы незаконной внешней трудовой миграции в России в начале 2000-х гг. во многом были спровоцированы трудностями, с которыми сталкивались иностранцы при регистрации по месту пребывания и при получении разрешения на работу, а также недостаточной эффективностью механизма контроля над деятельностью работодателей.

Серьезным шагом в решении этих проблем явились поправки к Федеральным законам «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

В заключении параграфа делается вывод о том, что особенность регистрации иностранных граждан в Российской Федерации по месту пребывания заключается в упрощении процедуры регистрации и отсутствии необходимости принятия специального правового акта. Этим указанная форма существенно отличается от ранее действовавшего правового режима регистрации иностранных граждан. Сегодня это в значительной степени организационная форма регулирования иммиграционными процессами, которая в достаточной степени урегулирована в федеральном законодательстве о миграционном учете.

В третьем параграфе «Миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства) как организационная форма регулирования иммиграционных процессов в Российской Федерации» отмечается, что миграционный учет, представляющий собой взаимные обязанности представителей соответствующих государственных органов исполнительной власти (федеральных государственных служащих) и иностранных граждан, дает возможность установить данные статистики, намерения, основания, цели и период пребывания таких лиц на территории Российской Федерации.

Оптимизация процедуры приобретения законного статуса иностранного гражданина в определенной мере положительно отразилась на демографической ситуации в России. По данным Росстата, в 2006 г. миграционный прирост компенсировал потери населения на 18,6 процента. А за период с января по август 2007 г. эта цифра возросла до 44,9 процента, то есть в 2,4 раза См.: Выступление директора ФМС России К.О. Ромодановского «Актуальные вопросы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Миграционное право. 2008. № 1..

В организационном отношении правовое регулирование иммиграционных процессов в Российской Федерации осуществляется путем:

- прямого вмешательства, т.е. административным способом (например, привлечение к административной ответственности);

- косвенным воздействием или экономическими методами управления.

В заключении делается вывод о том, что миграционный учет как форма регулирования иммиграционных процессов в России, имея в своей основе конституционно-правовую основу, представляет собой систему правовых и организационных элементов, позволившую повысить прозрачность миграционных потоков и получить государству реальные инструменты осуществления более гибкой миграционной политики.

Пятая глава «Зарубежный опыт правового регулирования иммиграционных процессов и перспективы его использования в России» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Международная миграция населения: практика правового регулирования» отмечается, что международная миграция населения - это прежде всего внешняя, межгосударственная миграция населения, его территориальное движение через государственные границы Народонаселение: Энциклопедический словарь. /Под ред. Г.Г. Меликьяна. М.: Большая российская энциклопедия, 1994. С. 218..

Миграционные процессы, масштабы которых все более возрастают, становятся одним из факторов внутригосударственной и международной напряженности. Они оказывают влияние на социально-экономическую и политическую сферу жизни как мирового сообщества в целом, так и отдельных стран.

Международное право не дает единого понятия миграции. В национальных же законодательствах многих государств мигрант именуется как «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «беженец» и «лицо, ищущее убежище». Правовой статус каждой из указанных категорий связан с определенными правами и обязанностями. Диапазон правосубъектности неграждан варьируется от признания их полностью правосубъектными (за исключением политической сферы) с оказанием помощи в переселении и адаптации до преследования тех из них, которые незаконно прибыли с немедленным их выдворением за пределы государства.

Международные стандарты правового статуса мигранта в контексте защиты прав человека стали формироваться после Второй мировой войны, в связи с которой миллионы людей стали вынужденными мигрантами. Проблема миграции вышла далеко за пределы отдельных государств, что обусловило создание единых международно-правовых стандартов по защите прав мигрантов. К числу основных источников международных стандартов в области миграции следует отнести так называемые всеобщие, или универсальные, миграционные стандарты.

Нормы, касающиеся проблем миграции населения, стали неотъемлемой частью универсального международного права. Впоследствии они нашли свое закрепление в региональных международных актах. В частности, Европейская конвенция о правах человека, принятая 3 сентября 1953 г., гарантировала гражданам государств - членов Совета Европы соблюдение их конституционных прав и свободу передвижения. Для обеспечения этих прав был принят Протокол № 4 к Конвенции о защите прав и основных свобод. Так, в п. 1 ст. 2 закрепляется право на свободу передвижения и выбора места жительства, имеется в виду на территории каждого из европейских государств-участников. Кроме того, в ст. 2 устанавливается право каждого покидать страну.

Указанные международные договоры, по нашему мнению, в значительной мере влияют на формирование национального права, особенно при решении вопроса о введении в действие конкретного законодательного акта по проблемам беженцев. Например, ФРГ имеет конституционные положения и положения в национальном миграционном законодательстве, защищающие права беженцев.

Аналогичная картина характерна и для Франции. Конституция Франции 1958 г. в тексте преамбулы признает принцип предоставления убежища, а закон от 25 июля 1952 г. об учреждении Французского управления по защите беженцев и апатридов объявляет, что к числу конституционно защищенных беженцев причисляются беженцы, подпадающие под мандат УВКБ ООН, а также беженцы, подпадающие под статью 1 Конвенции 1951 г.

В других развитых странах, например в Швейцарии, содержание закона об убежище в целом считается совпадающим с положениями Конвенции 1951 г. У международной общественности нет особых замечаний и к законодательству Японии и Испании «О беженцах». Их определения понятий беженца находятся в полном соответствии с критериями Конвенции 1951 г. Такая же картина характерна для датского, чешского и норвежского миграционного законодательства. Содержащиеся в этом законодательстве положения, защищающие права беженцев, находятся в полном соответствии с Конвенцией 1951 г. и Протоколом к ней 1967 года.

В заключении параграфа делается вывод о том, что политико-правовая ценность международных стандартов в области прав человека, касающихся миграционных процессов, стала особенно очевидна в XXI столетии, когда многие государства унифицируют свои правовые системы, признавая в качестве основных прав человека право каждого человека на свободное передвижение и выбор своего места жительства в пределах каждого государства, а также право искать убежище от преследования в других странах.

Во втором параграфе «Особенности правового регулирования иммиграционных процессов в странах континентальной Европы» отмечается, что процесс согласования миграционной политики в странах Западной Европы проходит тяжело. Большинство осуществлявшихся в 90-е гг. мер были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища.

Современная миграционная политика государств Западной Европы ориентируется уже не столько на нужды конкретных секторов промышленности или сельского хозяйства, сколько на общие требования постиндустриальной экономики с ее опорой на инновационность, гибкость и информационные технологии.

Определение спроса на конкретные профессии, несомненно, будет присутствовать, давая представителям требуемой квалификации дополнительные возможности; однако в основу легальных рамок иммиграции уже сегодня закладывается представление о ценности (стоимости) труда квалифицированного мигранта и его потенциальной способности к адаптации на рынке труда.

В заключении делается вывод о том, что наличие в регионах большого числа трудящихся-мигрантов обязывает государства к проведению гибкой правовой политики, включающей в себя все факторы, имеющие значение для национальных интересов государства, а также важность соблюдения прав самого человека.

В третьем параграфе «Модели правового регулирования иммиграционных процессов в Канаде и Соединенных Штатах Америки» отмечается, что такие развитые страны, как Канада и Соединенные Штаты Америки, имеют многолетний и богатейший опыт регулирования миграционных процессов на своей территории.

Одной из самых распространенных форм иммиграции иностранных граждан в Канаду является переезд на постоянное место жительства.

В последние годы примерно 55-60% вновь прибывающих на постоянное проживание иностранных граждан относятся именно к иммигрантам по экономическим основаниям Annual Report to Parliament on Immigration 2005. p.16 [электронный ресурс] // [WWW-сайт]: URL: http: www.cic.gc.ca/english/pdf/pub/immigration2005_e.pdf., среди которых можно выделить следующие категории иностранных граждан.

Главным инструментом активной, экономически ориентированной миграционной политики Канады является балльная система отбора, которая была введена в 1967 г. Балльная система включает минимальное число баллов, которое кандидат должен набрать для прохождения. Пять основных критериев, которые присутствуют в системе: образование, сфера деятельности, опыт работы, язык, возраст. Затем баллы могут начисляться по следующим показателям: предложение работы, размер предыдущей зарплаты, предыдущий опыт работы или образование в стране иммиграции, присутствие близких родственников, особенности поселения (где именно хочет селиться иммигрант), инвестирование в экономику принимающей страны с созданием рабочих мест.

Одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Канаде на региональном уровне является активная вовлеченность провинций и территорий данного государства в решение вопросов иммиграционной политики, прежде всего с позиции их собственных экономических интересов и потребностей.

Для миграционных процессов США характерной особенностью стало и повышение доли мигрантов-профессионалов в общей численности трудовых ресурсов стран ОЭСР с начала 60-х годов. В это время эмиграция ученых, инженерно-технических работников высокой квалификации из разных стран Европы в США положила начало такому процессу, как утечка мозгов, или интеллектуальная миграция.

По данным глобальной комиссии по миграции ООН, в США 35 млн. мигрантов. По количеству миграций США занимают первое место в мире. Для развитых стран, таких как США, в значительной мере характерна трудовая иммиграция из развивающихся стран. Она сопряжена не только экономическими аспектами, но и историческими, и политическими. Основными побудительными мотивами к перемене места жительства были и остаются высокий уровень оплаты труда и большие возможности для реализации своих способностей.

Особенность американской модели законодательного регулирования миграционных процессов заключается в том, что она нацелена преимущественно на переселение на территорию США беженцев из стран первого временного убежища и содействие их интеграции в американское общество.

Программы по приему беженцев из стран первого убежища, где проходит шестимесячный адаптационный период к жизни в США (Филиппины, Таиланд), устанавливаются президентом США по согласованию с Конгрессом. Приоритет имеют те, у кого есть связи с США или родственники - граждане США.

К иностранцам, прибывшим на территорию США, а затем попросившим убежище, предъявляются более жесткие требования. Они воспринимаются американскими властями как иммигранты «по личным или экономическим преследованиям» и не получают статуса беженца, подлежат высылке из страны (депортации). Вместе с тем до официального решения миграционных властей в отношении конкретного мигранта им не отказывают в гуманитарной помощи и в праве на работу.

В 1996 г. система иммиграционного законодательства США была подвергнута значительным изменениям в сторону ужесточения. В силу вступили законодательные акты, которые затронули многие вопросы миграционной политики: от въезда в страну до предоставления социальных льгот иностранцам. Один из таких актов - закон 1996 г. «О незаконной иммиграции и ответственности иммигрантов».

Регулированием иммиграции в США занимаются все три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Определяющую роль при этом играет законодательная власть.

В целом миграционную политику США можно характеризовать как весьма прагматичную: выставляя жесткие кордоны против нежелательных иммигрантов, власти не скупятся на помощь в приеме и обустройстве лиц, которые могут быть полезны для страны в любой области.

Сравнив три варианта долгосрочных решений (Германия, Канада, США), принимаемых государствами-реципиентами в отношении вынужденных мигрантов, можно сделать вывод, что схожесть происходящих миграционных процессов обусловила интерес России к германскому опыту. Германская модель основана на приеме и интеграции этнических немцев и стимулировании властями добровольной репатриации всех остальных беженцев после урегулирования ситуации в стране исхода.

В то же время федеративное устройство России предопределило необходимость наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по регулированию иммиграционных отношений.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы, имеющие теоретическое и практическое значение, а также предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию миграционного права, системы правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие основные работы

В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Особенности рассмотрения в суде административных дел о нарушении режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. - 2005. - № 3. - 0,2 п.л. (в соавторстве).

2. Особенности правового регулирования экономической иммиграции в федеративных государствах // Правовая политика и правовая жизнь. - 2007. - № 3. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

3. Транзитный проезд иностранных граждан через территорию Российской Федерации: проблемы и перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 1.- 0,8 п.л. (в соавторстве).

4. О некоторых вопросах совершенствования законодательства в сфере развития застроенных территорий // Российский юридический журнал. - 2008. - № 6. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

5. Особенности правового режима временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан // Правовая политика и правовая жизнь. - 2008. - № 1. - 0,6 п.л. (в соавторстве).

6. К вопросу об ограничении прав иностранных граждан и лиц без гражданства в региональном законодательстве // Право и политика. - 2008. - № 4. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

7. Научные школы как компонент образовательной среды: прошлое и настоящее // Правовая политика и правовая жизнь. - 2009. - № 1. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

8. Пределы законодательства субъектов Российской Федерации о мировых судьях // Власть. - 2009. - Февраль. - № 2. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

9. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. - № 14. - 0,7 п.л. (в соавторстве).

10. Проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях мировыми судьями // Вестник финансовой академии. - 2009. - № 5. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

11. К вопросу о системном подходе государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. - 2009. - № 6. - 0,4 п.л.

12. Миграционный режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: состояние и перспективы // Власть. - 2009. - № 9. - 0,8 п.л.

13. Об особенностях реализации государственной жилищной политики в России на современном этапе // Власть. - 2009. - № 11. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

14. Системный подход государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Право и политика. - 2009. - № 11. - 0,8 п.л.

Монографии:

15. Административная ответственность иностранных граждан в миграционной сфере. Монография /Под ред. профессора А.П. Сунцова. Тюмень: Тюменская областная Дума, 2004. - 12,75 п.л.

16. Административно-правовое регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Монография. Под общ. ред. профессора А.П. Сунцова. Тюмень: Тюменский государственный университет. 2004. - 11,25 п.л. / 8,5 п.л. (в соавторстве).

17. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / Под общей редакцией заслуженного юриста Российской Федерации, д.ю.н., профессора, Г.Н. Чеботарева. Тюмень: ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет», 2009. - 24,0 п.л.

Учебные пособия:

18. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Учебное пособие. Под общ. ред. профессора А.П. Сунцова. - Тюмень: Тюменская областная Дума, ТГУ. 2004. - 12,5 п.л.

19. Основы конституционно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Учебное пособие. Под общ. ред. профессора А.П. Сунцова. - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2007. - 12,5 п.л./ 8,5 п.л. (в соавторстве).

20. Голосование на выборах в Российской Федерации: правовые основы и административная ответственность. Тюмень: Тюменская областная Дума. 2007. - 13,5 п.л. / 3,5 п.л. (в соавторстве).

Научно-практические комментарии, энциклопедии:

21. Научно-практический комментарий к Закону Тюменской области «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений»: Вестник Тюменской областной Думы. Спецвыпуск. Тюмень: Тюменская областная Дума. 2004. - 12,75 / 1,0 п.л. (в соавторстве).

22. Малая энциклопедия народов Тюменской области. Краткий словарь-справочник. Тюмень, 2005. - 28,7 п.л. / 8,5 п.л. (в соавторстве).

23. Научно-практический комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях». Тюмень: Избирательная комиссия Тюменской области. 2005. - 12,78 п.л. / 4,2 п.л. (в соавторстве).

24. Комментарий к Уставу Тюменской области / Под ред. С.Е. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума, Правительство Тюменской области. 2007. - 18 п.л. / 2,8 п.л. (в соавторстве).

25. Методические рекомендации «Меры социальной поддержки, предоставляемые в Тюменской области различным категориям граждан» / Под ред. С.Е. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума. 2008. - 7,25 п.л. / 0,5 п.л. (в соавторстве).

26. Комментарий к Кодексу Тюменской области об административной ответственности (научно-практический) / Под общей редакцией заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора В.Е. Севрюгина. Тюмень: Тюменская областная Дума. 2008. - 11,52 п.л. / 1,0 п.л. (в соавторстве).

Основные публикации в иных изданиях:

27. Юридический механизм возмещения убытков при нарушении коммерческих договоров // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков. Часть 2. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 2001. - 0,4 п.л.

28. О правовом регулировании вопросов охраны окружающей среды в Тюменской области. О проблемах охраны окружающей среды в Тюменской области. Тюмень: Тюменская областная Дума, 2002.- 0,2 п.л.

29. Сравнительно-правовой анализ принципов избирательного права стран-участниц СНГ. Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области: Материалы депутатских слушаний. Тюмень: Тюменская областная Дума, 2002. - 0,2 п.л.

30. Действующие и модельные составы административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Сборник по материалам Межрегиональной научно-практической конференции «Административное право: состояние, проблемы, перспективы» (21-22 ноября 2003 г). Тюмень: Тюменский государственный университет, 2003. - 0,6 п.л.

31. К вопросу о правовой природе депортации иностранных граждан и лиц без гражданства. Ученые записки: Сборник научных трудов Института государства и права. Выпуск 6. Тюмень: Тюменский государственный университет, 2003. - 0,25 п.л.

32. Конституционные основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Сборник по материалам Всероссийской научно-практической конференции «Конституции России 10 лет: опыт реализации» (11-13 сентября 2003 г.). Тюмень: Тюменский государственный университет, 2003. - 0,3 п.л.

33. Понятие и сущность административных правонарушений в сфере режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Научный вестник Тюменского юридического института МВД России. Сборник научных трудов. Выпуск 3. Тюмень: ТЮИ МВД России, 2004. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

34. Действующие и модельные составы административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан в России. Проблемы юридической ответственности: история и современность. Статьи по итогам Всероссийской научной практической конференции / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Часть 2. Тюмень, 2004. - 0,6 п.л.

35. Виды административных наказаний за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Сборник по материалам Всероссийской научно-практической конференции «Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы». Тюмень: Тюменская областная Дума, ТГУ, 2004. - 0,7 п.л.

36. Понятие и сущность режима пребывания в Российской Федерации временно проживающих иностранных граждан. Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Материалы по итогам Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень: Издательство «Вектор Бук», ТГУ, 2004. - 0,4 п.л.

37. Правовое регулирование субъектами Российской Федерации режима пребывания иностранных граждан: теория и практика. Сборник по материалам Международной научно-практической конференции «Проблемы социально-культурной адаптации мигрантов из стран СНГ в приграничных зонах Российской Федерации» (7-8 октября 2004 г.). Часть 1. Тюмень: «Мединфо», 2004. - 0,45 п.л. (в соавторстве).

38. Особенности рассмотрения в суде административных дел о нарушении режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. М.: «Спарк», - 2005, - № 3. - 0,25 п.л. (в соавторстве).

39. Правовые проблемы внешней миграции. Модернизация образования в условиях глобализации: круглый стол «Университет и гуманитарные проблемы региона», 14-15 сентября 2005 г. Тюмень: Изд-во Тюм.ГУ, 2005. - 0,25 п.л. (в соавторстве).

40. Некоторые особенности судебного рассмотрения дел о нарушении режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Вестник Тюменской областной Думы. Спецвыпуск: Материалы научно-практического семинара «Правовое регулирование миграционных процессов: модель взаимодействия на региональном уровне». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2005. - 0,7 п.л. (в соавторстве).

41. Административное право: Учебно-метод. комплекс. - Тюмень, ГОУ ВПО «Тюменский государственный архитектурно-строительный университет», 2005. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

42. Административная ответственность за нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации (на примере статей 18.8 и 18.10 КоАП РФ). Вестник Тюменской областной Думы. Спецвыпуск: Материалы научно-практического семинара «Правовое регулирование миграционных процессов: модель взаимодействия на региональном уровне». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2005. - 0,7 п.л.

43. Миграционная преступность: понятие, сущность, субъекты. Гуманитарные проблемы миграции: социально-правовые аспекты адаптации соотечественников в Тюменской области. Материалы II Международно-практической конференции. Часть 1. Тюмень, 9-11 октября 2006 г. Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2006. - 0,8 п.л.

44. Современные национально-культурные общественные объединения: к проблеме реализации прав в регионе. Гуманитарные проблемы миграции: социально-правовые аспекты адаптации соотечественников в Тюменской области. Материалы II Международно-практической конференции. Часть 2. Тюмень, 9-11 октября 2006 г. Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2006. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

45. Этноязыковая политика в России и регионах. Гуманитарные проблемы миграции: социально-правовые аспекты адаптации соотечественников в Тюменской области. Материалы II Международно-практической конференции. Часть 3. Тюмень, 9-11 октября 2006 г. Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2006. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

46. Отношение иностранных граждан к избирательному праву: история и современность. Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Тюмень, 26-27 октября 2007 года). Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2007. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

47. Ограничение прав иностранных граждан и лиц без гражданства в избирательной сфере. Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Тюмень, 26-27 октября 2007 года). Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2007. - 0,4 п.л.

48. Организационно-правовые аспекты обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации. Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях: Материалы Международно-практической конференции. Выпуск № 4. Тюмень: Издательство ТГИМЭУП, 2007. - 0,4 п.л. (в соавторстве).

49. Административное право: Учебно-метод. комплекс. Тюмень, ГОУ ВПО «Тюменский государственный архитектурно-строительный университет», 2008. - 1,8 п.л. (в соавторстве).

50. Основные классификации правонарушений в сфере избирательной системы субъекта Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2008. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

51. К вопросу обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2008. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

52. Конституционное право: Учебно-метод. комплекс. Тюмень, ГОУ ВПО «Тюменский государственный архитектурно-строительный университет», 2005. - 2,8 п.л. (в соавторстве).

53. Конституционные основы регулирования внешней миграции в России. Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21-22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет, 2008. - 0,7 п.л. (в соавторстве).

54. Основы законодательства Тюменской области: Учебно-метод. комплекс. Тюмень, ГОУ ВПО «Тюменский государственный архитектурно-строительный университет», 2008. - 4,4 п.л. (в соавторстве).

55. Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов в федеративных государствах. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2009. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

56. Особенности правового регулирования миграционных процессов в приграничных территориях Российской Федерации. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2009. - 0,8 п.л.

57. Роль научных школ при подготовке управленческих кадров. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Подготовка управленческих кадров для органов публичной власти Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы». Тюмень: Тюменская областная Дума, 2009. - 0,8 п.л. (в соавторстве).