Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации

12.00.14 - административное право

доктора юридических наук

Поникаров Владимир Анатольевич

Рязань, 2009 г.

Работа выполнена на кафедрах административного и финансового права, управления органами и учреждениями УИС Академии ФСИН России.

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Килясханов Ильяс Шапиевич

Официальные оппоненты:

заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Барабанов Николай Петрович

доктор юридических наук, профессор Белорусов Виктор Борисович;

заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович

Ведущая организация - Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации.

Защита состоится «___» _________ 200__ г. в _____часов на заседании диссертационного совета Д 229.003.01 при Академии ФСИН России по адресу: 390036, г. Рязань, ул. Сенная, д. 1, зал диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии ФСИН России.

Автореферат разослан «___»__________ 200__г.

И.о. ученого секретаря диссертационного совета доктор юридических наук, профессор Т.Н. Волкова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Правовые и иные преобразования, осуществляемые в постперестроечной России, настолько глубоки и масштабны, что нетрудно сделать очевидный вывод: идет процесс коренного обновления российской государственности. Одним из реорганизуемых российских институтов являются учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (УИС). Только за последние годы Правительством РФ было принято множество федеральных целевых программ (концепций) по реформированию УИС. Реализация положений некоторых из них предполагала обеспечение в полном объеме всех возложенных на УИС функций, в том числе новых направлений, связанных с административно-юрисдикционной деятельностью. Однако до настоящего времени такая деятельность осуществляется не на должном уровне. Следовательно, в качестве одного из приоритетных направлений реформирования (развития) УИС необходимо определить создание механизма организационно-правового обеспечения административно-юрисдикционной деятельности в учреждениях и органах УИС.

В настоящее время в научной литературе по административно-правовой тематике и управлению фактически не подвергались анализу аспекты организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Более того, с учетом действующего административного законодательства организация производства по делам об административных правонарушениях является новым видом правоохранительной деятельности в УИС. В связи с этим совершенствование организационных и процедурно-правовых механизмов реализации конкретных производств (стадий) в сфере административно-юрисдикционного процесса - одно из наиболее актуальных направлений в научной и практической деятельности учреждений и органов УИС.

Традиционная недооценка опасности административных правонарушений, ориентация государственных усилий только на противодействие преступности ослабляют административно-правовой режим как одну из существенных составляющих правопорядка в России. Решение проблем предупреждения и пресечения административных проступков в новом социально-экономическом и правовом поле невозможно без образования и совершенствования института административно-юрисдикционной деятельности, в том числе в учреждениях и органах УИС, эффективность работы которых во многом определяет состояние общественного порядка и общественной безопасности. Вместе с тем адаптация правоприменительной деятельности к новым социально-правовым реалиям идет очень медленно. До сих пор не исследованы вопросы организации и совершенствования административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях хотя и снимает некоторые ранее имевшиеся проблемы в этой сфере, но в то же время оставляет многие вопросы нерешенными. В частности, отдельные нормы КоАП РФ, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность в УИС, не совершенны, противоречивы и недостаточно проработаны. Более того, в указанной сфере общественных отношений фактически не рассматривались производства по делам об административных правонарушениях; дисциплинарным делам в сфере государственного управления; административно-правовым жалобам; а также согласительное и материальное производство. В свою очередь, комплексное исследование этих аспектов решит такую научную проблему, как становление, формирование и развитие рассматриваемого вида деятельности. Представляется, что разработка концепции организации и осуществления исследуемой деятельности позволит научно обосновать возможные пути совершенствования ее организационной и нормативной основы в интересах правопорядка и законности, наметить конкретные направления дальнейшего развития законодательных актов, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность в учреждениях и органах УИС.

Изложенное обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Общетеоретической базой исследования послужили работы Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, С.Н. Братуся, Л.Ш. Берекашвили, А.П. Герасимова, В.М. Горшнева, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, Д.Ф. Керимова, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.Н. Кудрявцева, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.Ф. Ноздрачева, Ф.С. Разаренова, И.С. Самощенко, В.И. Селиверстова, М.С. Строговича, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, О.Г. Филимонова, В.Е. Южанина, Ц.А. Ямпольской и др.

Учеными в области административного права и учеными, представляющими иные отрасли права и управления, проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных проблемам административной юрисдикции государственных органов.

Большой вклад в разработку общих административно-процессуальных основ внесли А.Б. Агапов, А.П. Алехин, А.М. Арбузкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, М.И. Еропкин, А.Б. Зеленцов, И.Ш. Килясханов, В.Р. Кисин, Ю.М. Козлов, Ф.Е. Колонтаевский, А.М. Кононов, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунин, В.П. Лозбяков, Е.Б. Лупарев, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, В.И. Ремнев, Э.Н. Ренов, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, В.М. Черенков, В.Д. Юсупов, О.М. Якуба и др.

Вопросам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС занимались А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, Н.С. Артемьев, Н.П. Барабанов, А.К. Блажко, Б.Б. Казак, С.А. Старостин и др.

Административному процессу посвящали свои исследования А.А. Демин, Е.В. Додин, А.П. Клюшниченко, С.Н. Котюргин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин.

Разработку основ административной юрисдикции осуществил А.П. Шергин. Статус субъектов административной юрисдикции проанализировал А.Ю. Якимов. Вопросами административно-юрисдикционного процесса занимались А.С. Дугенец, С.Б. Аникин, А.Ф. Виноградов, А.А. Михайлов, М.Я. Саввин, Т.П. Сасыков, О.М. Соловьева, О.В. Чекалина и др.

Вместе с тем проблема организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС не подвергалась комплексной разработке. Объектами исследований указанных специалистов являлись общие вопросы административной юрисдикции. Работы в основном посвящены характеристике административных правонарушений и производства по делам, подведомственным, как правило, органам внутренних дел. Административно-юрис-дикционная деятельность, с учетом специфики УИС, данными учеными не рассматривалась. Кроме того, многие исследования были подготовлены на основе ранее действовавшего (в основном союзного) законодательства, что в настоящее время объективно снижает их актуальность. Большинство научных работ и публикаций не затрагивали основ административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

Следует также отметить, что зарубежный опыт и отечественная практика решения рассматриваемых вопросов в УИС до сих пор не подвергались глубокому научному анализу на уровне диссертационного исследования с позиции организационной управленческой науки и требуют теоретического переосмысления, а также научной проработки.

Проблемам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС посвящено множество научных трудов ученых в области науки управления. Однако большинство из них не затрагивали не только организацию, но и основы административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

За прошедшие годы значительно усовершенствована нормативно-правовая база, серьезные изменения произошли в структуре и организации деятельности УИС См.: Положение о Федеральной службе исполнения наказаний: Утв. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.. Новые условия, в которых организуется и реализуется административно-юрисдикционная деятельность, требуют современных подходов к ее содержанию и правовой регламентации. Изучение действующего законодательства и практики его применения в правоохранительной деятельности УИС показало, что многие юридические нормы не отвечают современным требованиям, а также основным положениям правовой реформы. Остается нерешенной проблема организации административной юрисдикции в УИС. В связи с этим назрела острая необходимость в переосмыслении достигнутых научных результатов и выработке теоретических и практических подходов к оценке роли и места института административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также проведении исследований современного научного уровня и широкого теоретического диапазона в анализируемой сфере общественных отношений.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают урегулированные и не урегулированные законодательством общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации.

Предметом исследования являются теоретические, правовые, прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также перспективы развития и совершенствования практики реализации рассматриваемой деятельности непосредственно в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - разработка концепции организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности непосредственно в УИС. Эта концепция ориентирована на развитие и совершенствование теоретических, организационных, правовых, прикладных основ данной деятельности, а также выработку механизмов, обеспечивающих ее реализацию.

Для достижения указанной цели решены следующие задачи:

- проведен сравнительно-правовой анализ содержания административной юрисдикции в различные исторические периоды развития Российского государства;

- определены сущность, содержание и место административно-юрис-дикционной деятельности УИС в системе государственного управления;

- раскрыты, обобщены и сгруппированы организационно-правовые особенности рассматриваемой деятельности с учетом специфики УИС;

- систематизирована организационно-правовая характеристика мер административного принуждения, применяемых сотрудниками УИС в рамках исследуемой юрисдикции;

- предложена система организационно-правового обеспечения прав граждан в административно-юрисдикционных отношениях с должностными лицами УИС;

- выявлены по данной проблеме позитивные элементы отечественного и зарубежного опыта с точки зрения целесообразности и возможности его использования в деятельности учреждений и органов УИС;

- определены перспективы развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- охарактеризованы с позиции организационной, управленческой науки виды производств, являющиеся элементами административно-юрисдикционной деятельности, а также проблемы их реализации в правоприменительной деятельности учреждений и органов УИС;

- проведен организационно-правовой анализ практики реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- сформулирована концепция организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС (на основе представленного исследования).

Гипотеза диссертационного исследования основана на том, что организация и осуществление административно-юрисдикционной деятельности в УИС невозможны без развития основ научного и организационно-правового обеспечения исследуемой деятельности в учреждениях и органах ФСИН России.

Методологическую и теоретическую основу исследования составил общенаучный диалектический метод. В первой главе применен метод исторического анализа административного процесса и административной юрисдикции, а также дедуктивный метод при определении места административно-юрисдикционной деятельности УИС в системе государственного управления. Использованы методы индукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Во второй главе в целях изучения основ организационно-правовой налаженности административно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах были применены методы сравнительного анализа, организационного моделирования, которые также позволили разработать единую систему отчетности по административно-юрисдикционной практике в учреждениях и органах УИС. В третьей главе для рассмотрения перспектив развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС были использованы методы сравнительно-правового и структурно-системного анализа, конкретно-прикладного познания. Перечисленные методы позволили выявить пробелы в действующем законодательстве, регулирующем основы административно-юрисдикционной деятельности в УИС, разработать предложения по совершенствованию данной деятельности. В четвертой главе при анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, опрос, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Указанные методы использовались фактически во всех главах диссертации. Они способствовали выявлению отдельных проблем, связанных с практикой реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, и основных направлений их решения.

Достижение цели диссертационного исследования - развитие и совершенствование теоретических, организационных, правовых, прикладных основ административно-юрисдикционной деятельности в УИС, а также выработка механизмов, обеспечивающих ее реализацию, - осуществлено путем реализации диссертантом междисциплинарного подхода, основанного на анализе научных работ по государственному управлению. Для решения намеченных задач были использованы фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых в сфере конституционного, административного, трудового, уголовного, уголовно-исполнительного и гражданского права, работы специалистов в области управления и смежных отраслях права.

Обоснованность, репрезентативность и достоверность результатов диссертационного исследования достигнуты комплексным, междисциплинарным исследованием основ административно-юрисдикционной деятельности, которое позволило решить такую научную проблему, как становление, формирование и развитие рассматриваемой деятельности в УИС России. Помимо того, диссертантом изучены дела об административных правонарушениях, дисциплинарных проступках и материалы жалоб на неправомерные действия сотрудников УИС. Автором проанкетировано около 1500 сотрудников УИС г. Москвы, Московской области, г. Рязани, Рязанской области и Республики Мордовия. Для получения обратной связи соискателем опрошено 1489 граждан и иных лиц из этих же регионов Центрального федерального округа. Указанные регионы ЦФО были выбраны соискателем исходя из большого количества расположенных в них исправительных учреждений. Более того, проинтервьюировано 129 судей, 124 работника прокуратуры, 335 адвокатов из различных юридических консультаций, в том числе городских коллегий городов Москвы, Иваново, Рязани и Саранска. Особое внимание при работе над диссертацией уделено такому методу научного познания, как использование экспертных оценок. В роли экспертов выступали слушатели Академии ФСИН России, которые обучались на факультете управления из различных подразделений уголовно-исполнительной системы г. Москвы, Московской области, Рязанской области, Сахалинской области и республик: Алтай, Башкортостан, Дагестан, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, и Саха (Якутия) и др. Всего было опрошено 120 слушателей из 42 регионов страны. Кроме того, репрезентативность (достаточность) подтверждается изучением около 500 научных трудов по управленческой тематике 800 протоколов об административных правонарушениях.

В диссертации анализируются зарубежные правовые акты, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность в пенитенциарных системах других стран, а также Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, кодексы об административных правонарушениях республик Беларусь, Казахстан и Украина.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это первое в сфере организации правоохранительной деятельности и административно-правовой науке комплексное по характеру и концептуальное по содержанию исследование, проводимое в рамках административной реформы в России, посвященное организации и осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в УИС Российской Федерации.

Впервые с учетом организационно-правовых аспектов и особенностей учреждений и органов УИС исследованы многие виды производств (по дисциплинарным делам, административно-правовым жалобам, привлечению к материальной ответственности, по делам об административных правонарушениях - является новым видом правоохранительной деятельности в УИС). Исследовано дополнительное производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград. В отношении последнего производства автор рассмотрел только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права.

Диссертация выполнена с учетом новых условий, возникших в результате проведения административной реформы в сфере государственного управления. Соискатель, учитывая особенности современной действительности, изучил организационно-правовую деятельность судов, прокуратуры, адвокатуры и их возможности по реализации исследуемой деятельности в анализируемой сфере. Новым является и то, что впервые разработан комплекс предложений по совершенствованию организации и осуществлению административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Следовательно, комплексное междисциплинарное исследование основ указанной деятельности позволило решить такую крупную научную проблему соответствующего научного направления, как становление, формирование и развитие рассматриваемой деятельности в УИС России.

Таким образом, научная новизна работы определяется выявлением и анализом ранее не исследованных аспектов организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС, механизма ее реализации, решением ключевых научно-теоретических и практических проблем формирования этой деятельности в исследуемой сфере общественных отношений.

Основные положения, выносимые на защиту:

1.Основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС, которые сводятся к становлению, формированию и развитию научной базы, а также организационно-правовому обеспечению рассматриваемой деятельности в исследуемой сфере общественных отношений. В целях обучения и повышения квалификации персонала УИС, на защиту выносится новое (юрисдикционно-прикладное) направление именно в административной деятельности должностных лиц учреждений и органов УИС.

Таким образом, разработка теоретических, организационных, правовых, прикладных основ, направленных на совершенствование исследуемой деятельности, выработка механизмов, обеспечивающих ее реализацию, и составляют сущность изложенной концепции.

2. Организационно-правовые категории, которые позволили определить сферу административно-юрисдикционной деятельности УИС в структуре административного процесса и системе государственного управления. Эти категории выстроены в следующей последовательности: 1) государственное управление; 2) процесс управления; 3) управленческий процесс и юридический процесс; 4) административный процесс; 5) административно-процессуальная деятельность; 6) административная юрисдикция; 7) административно-юрисдикционная деятельность; 8) административные производства и процедуры.

3. Соискателем отстаивается точка зрения, согласно которой в России необходимы внесудебные органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Автор полагает, что создание в России административных судов или трибуналов связано с многочисленными финансово-экономическими затратами. Приемлемым и реальным на данном этапе является использование положительного опыта специализации судей с сохранением административно-правовых споров в юрисдикции общих судов. Реализация выдвинутой идеи может быть осуществлена практически без каких-либо существенных материально-финансовых затрат.

4. Характерные признаки, которые выделяют рассматриваемую деятельность среди других, придают ей качественное своеобразие и определенность. Более того, они устанавливают сущность административной юрисдикции в анализируемой сфере общественных отношений. Интеграция указанных признаков позволила автору сформулировать соответствующее определение административно-юрисдикционной деятельности в УИС, под которой следует понимать закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права государственно-властную, управленческую, правоприменительную, правоохранительную деятельность учреждений и органов УИС по разрешению административно-правовых конфликтов деликтного содержания и споров согласительного характера.

5. Единая система отчетности по административно-юрисдикционной практике в учреждениях и органах УИС России (АЮП) ИУ, в которой изложены показатели эффективности внутренней организации административной юрисдикции, а также организационно-методические рекомендации для надлежащего составления отчетности по данной практике.

6. Административно-юрисдикционные производства, составляющие основу рассматриваемой деятельности в УИС. Применительно к анализируемой сфере автор выносит на защиту деликтную и согласительную доктрину анализируемых производств. В основу положены такие критерии, как: а) организационно-правовой характер индивидуально-конкретных дел; б) субъект применения.

К деликтной концепции относится содержание следующих видов административно-юрисдикционных производств: а) по делам об административных правонарушениях; б) по дисциплинарным проступкам; в) по административно-правовым жалобам; г) материальное производство; д) производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград. В отношении последнего производства автор исследовал только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права.

Производство по делам об административных правонарушениях рассматривается как новый вид правоохранительной деятельности в УИС. Такое утверждение вызвано тем, что начальники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, до июля 2002 г. юридически не имели права рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить постановления по таким материалам. За них это делали административные комиссии, созданные при городах и районах. С принятием КоАП РФ указанные лица получили право на административную юрисдикцию в данной сфере общественных отношений. В целях реализации положения, предусмотренного ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, соискателем разработан и внедрен проект нормативного акта, устанавливающего перечень должностных лиц Минюста России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

К согласительной теории соискатель причисляет только одно производство - согласительное. Оно обосновывается в структуре рассматриваемой деятельности. Автор полагает, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции УИС, так как последняя предполагает наличие спора (конфликта). Кроме спора, юрисдикция предусматривает применение мер ответственности. Однако в работе она рассматривается как возможность, а не как обязательность реализации таковой. Иными словами, не всегда меры ответственности применяются при разрешении юрисдикционного спора (конфликта). В настоящее время нормы КоАП РФ не устанавливают возможность применения согласительно-примирительной процедуры для разрешения возникшего спора. Вместе с тем даже в УК РФ имеется статья, которая освобождает от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим. Следовательно, в КоАП РФ также необходимо закрепить статью, позволяющую без мер принуждения разрешить административно-юрисдикционный спор. Редакция такой нормы подготовлена соискателем и выглядит следующим образом:

«Добровольное согласительное урегулирование спора.

Физическое или юридическое лицо, впервые совершившее малозначительное административное правонарушение, может быть освобождено от административной ответственности, если оно примирилось с потерпевшим и загладило причиненный потерпевшему вред».

Автором подготовлен проект положения об административных инспекциях по обеспечению соблюдения законности в сфере служебной деятельности сотрудниками, состоящими на должности правоохранительной службы, и урегулированию конфликтов интересов при осуществлении правоохранительной службы. Данный проект был разработан в целях совершенствования согласительного производства, направленного на урегулирование конфликтов (без применения мер принуждения) в служебной деятельности УИС.

В рамках производства о лишении осужденного (сотрудника УИС) специального, почетного звания и государственных наград исследованы только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права. По данному производству автор предлагает закрепить в проекте федерального закона «О правоохранительной службе» четкую процедуру лишения специального, почетного звания и государственных наград. Она может выглядеть следующим образом:

«Процедура о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград

После вступления приговора суда о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград в законную силу должностное лицо, присвоившее осужденному звание или вручившее государственную награду, обязано в письменной форме вынести соответствующий акт, сделать запись в соответствующие документы о лишении осужденного этих званий и наград, а также проинформировать орган социальной защиты для исключения осужденного сотрудника, лишенного специального, почетного звания и государственных наград, из списка (реестра) лиц, пользующихся соответствующими льготами».

7. Организационно-правовая характеристика мер административного при-нуждения. Применительно к УИС автор выделил следующие меры: а) административного предупреждения; б) административного пресечения; в) административно-процессуального обеспечения; г) административной ответственности. Перечисленные меры исследованы с учетом специфики УИС, что не осуществлялось ранее. Автором разработаны предложения по совершенствованию настоящих мер с учетом задач, возложенных на учреждения и органы УИС.

8. Проект федерального закона «О материальной ответственности сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях Российской Федерации». До сих пор отсутствуют организационно-правовые процедуры привлечения сотрудников УИС к материальной ответственности. Следовательно, этот проект закона необходим для урегулирования материального производства, проводимого в рамках административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

9. Проект федерального закона «О перечне предметов, изъятых из гражданского оборота». Следует пояснить, что ч. 1 ст. 23.4 КоАП РФ разрешает учреждениям и органам УИС рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренное ст. 19.12 КоАП РФ, но только в «части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота». Гражданское законодательство не фиксирует подобный перечень предметов, а отсылает к федеральному закону. Однако до сих пор такой закон отсутствует.

10. Проект дисциплинарного устава (кодекса) сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях Российской Федерации. Этот нормативный акт необходим для осуществления дисциплинарного производства, проводимого в рамках административно-юрисдикционной деятельности в УИС. На защиту также выносится систематизация дисциплинарного производства. Указанное производство диссертантом подразделяется на ряд стадий: возбуждение данного производства; дисциплинарная проверка; рассмотрение дисциплинарного дела; пересмотр решения по жалобе; исполнение решения по делу. Автор предлагает закрепить в ст. 2.5 КоАП РФ правило, согласно которому дисциплинарные взыскания не налагаются, если применено административное наказание.

11. Проект административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Данный организационно-правовой документ направлен на реализацию положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Указанный проект нацелен на совершенствование форм и методов работы с предложениями, заявлениями, жалобами граждан в учреждениях и органах Федеральной службы исполнения наказаний.

12. Введение конкретной правовой нормы, устанавливающей административную ответственность осужденных. Она может выглядеть следующим образом:

«Административная ответственность осужденных граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Осужденные граждане (лица без гражданства) за совершение административных правонарушений вне пределов исправительных учреждений, следственных изоляторов, несут административную ответственность на общих основаниях».

Разрабатывая указанную норму, автор сознательно ограничил область (сферу) ее применения. Эта норма подлежит реализации только за пределами исправительного учреждения, следственного изолятора, например, в отношении осужденного, осуществляющего передвижение без конвоя, или осужденного, находящегося в отпуске, совершившего административное правонарушение. Следовательно, именно эта категория осужденных подлежит привлечению к административной ответственности. Изложенная идея является вполне обоснованной и выполнимой.

13. Содержание механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, включая практическую реализацию административно-юрисдикционных норм. Применительно к УИС эти нормы ранее не исследовались. Кроме того, на защиту выносится классификационная характеристика основных частей механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Помимо традиционных элементов данного устройства, автор, учитывая управленческую направленность работы, выделяет новый организационно-вспомогательный компонент механизма реализации, а именно правоохранительную деятельность государственных органов власти и их должностных лиц (суда, прокуратуры самих учреждений и органов УИС), а также адвокатуры. В работе впервые показано, что правоохранительная деятельность указанных государственных органов и адвокатуры рассматривается в качестве элемента механизма реализации административно-юрисдикционного процесса в УИС. К дополнительным компонентам этого устройства автор отнес и части (функции) управленческой деятельности: сбор и обработку информации, прогнозирование, принятие решения, организацию, контроль и надзор, оценку результатов.

14. Автором предлагается введение новой дисциплины «Административно-процессуальное право» во всех вузах ФСИН России.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что впервые в сфере управления и административно-правовой литературе затронута проблема организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС России. Разработанные автором концептуальные положения обогащают теорию управления, административной и административно-процессуальной науки, представляют собой в совокупности решение научной проблемы, имеющей большое значение для строительства правового государства. В диссертации сделан акцент на необходимости формирования научного направления в указанной сфере.

Выводы и предложения могут быть использованы при проведении дальнейших научных исследований по проблемам совершенствования административной юрисдикции органов государственного управления, в том числе в учреждениях УИС России.

Практическая значимость исследования состоит в том, сформулированные в диссертации выводы, рекомендации, научные разработки могут быть реализованы в практической деятельности должностными лицами УИС, которые в рамках действующего законодательства являются субъектами административной юрисдикции, а также гражданами. Результаты исследования могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений УИС при преподавании дисциплин «Управление в УИС», «Административное право» и «Административно-процессуальное право». Тем более, что последний из перечисленных предметов требует внедрения в вузах ФСИН России. Преподавание и изучение такой дисциплины обусловлено тем, что в соответствии с действующим законодательством учреждения и органы УИС выступают субъектами административной юрисдикции. В связи с этим введение анализируемой отрасли права обеспечит полноценное развитие научного и образовательного процессов в высших учебных заведениях ФСИН России. юрисдикция административный исполнительный уголовный

Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на следующих конференциях и семинарах: Межвузовской научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений» (Рязань, 14-15 декабря 2001 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 24 июня 2004 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы реформирования уголовно-исполнительной системы России» (Рязань, 28-29 октября 2004 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 22 апреля 2005 г.); Международной научно-практической конференции «50 лет Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными: опыт, проблемы и перспективы реализации» (Рязань, 27-28 октября 2005 г.); Межвузовской общероссийской научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова «Административная реформа и наука административного права» (Москва, 3 февраля 2006 г.); Всероссийском научно-практическом семинаре «Проблемы совершенствования управления органами и учреждениями УИС» (Рязань, 20 апреля 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Новые Европейские пенитенциарные правила» (Рязань, 26-27 октября 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Взаимодействие правоохранительных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по противодействию преступности и соблюдению прав человека» (Псков, 8 декабря 2006 г.); Международном научно-практическом семинаре «Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности УИС» (Вологда, 25 апреля 2007 г.); Международной научно-практической конференции «10 лет Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации» (Рязань, 1-2 ноября 2007 г.); Международном научно-практическом семинаре «Международное сотрудничество в области кадрового обеспечения деятельности пенитенциарных учреждений: современные проблемы и перспективы развития» (Вологда, 28 апреля 2008 г.).

Основные теоретические положения настоящего исследования изложены в 79 публикациях: трех монографиях, учебном пособии, научных статьях, из которых 21 опубликована в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобразования и науки России.

Положения диссертации были внедрены в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Рязанской областной Думы, практическую деятельность правового управления ФСИН России, учебный процесс Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, Вологодского института права и экономики ФСИН России, Псковского юридического института ФСИН России, учебного центра Управления ФСИН России по Рязанской области, а также в учебную работу отдела учебных и образовательных учреждений Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Кроме того, положения диссертации были внедрены в научно-исследовательскую деятельность ВНИИ МВД России, НИИ ФСИН России.

Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, включающих в себя десять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Объем диссертации составляет 447 страниц машинописного текста (без списка литературы и приложения).

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность и уровень научной разработанности темы исследования. Определяется объект, предмет, цель и задачи диссертационного изучения. Характеризуется научная новизна работы, формируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическое и практическое значение результатов исследования, приводятся сведения об апробации и внедрении научных результатов.

Первая глава «Теоретические основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполни-тельной системе Российской Федерации» посвящена анализу понятия, содержания и организационно-правовой характеристики административно-юрисдикционной деятельности в теории права и управления. Данная глава состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие и организационно-правовое содержание административно-юрисдикционной деятельности в теории права и управления» рассматриваются точки зрения ученых-юристов на содержание понятия «административный процесс», констатируется, что на сегодняшний день в научном обиходе устоялись две концепции административного процесса: «юрисдикционная» и «управленческая». Существование административно-юрисдик-ционной деятельности в структуре административного процесса признается всеми без исключения учеными в области административного права и учеными, представляющими иные отрасли права и управления. Соискателем проанализированы практически все точки зрения на понятие административной юрисдикции. Термин «юрисдикция» происходит от лат. jurisdiction - судопроизводство, jus - право и dico - говорю. В теории права под юрисдикцией понимают установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям. В работе констатируется, что до сих пор среди ученых нет единства взглядов в понимании сущности административной юрисдикции. Автор полагает, что применительно к УИС административно-юрисдикционную деятельность необходимо анализировать не только в качестве рассмотрения, разрешения дел об административных правонарушениях, дисциплинарных проступках, а также дел, связанных с производством по административно-правовым жалобам и спорам, но и в специфике согласительного производства. За основу этого производства автор взял утверждение болгарского ученого П. Стайнова, который анализировал юрисдикцию без наложения мер принуждения и санкций. В диссертации отмечаются организационно-правовые категории, которые позволили определить сферу административно-юрисдикционной деятельности УИС в структуре административного процесса, а также в самой системе государственного управления.

Во втором параграфе «Сущность, структура и организационно-правовая характеристика административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе», учитывая различные точки зрения ученых, а также нормы действующего законодательства, применительно к УИС, автор выделяет деликтную и согласительную доктрину анализируемых производств. В ее основу положены такие критерии, как: а) организационно-правовой характер индивидуально-конкретных дел; б) субъект применения.

К деликтной концепции относится содержание следующих видов административно-юрисдикционных производств: 1) по делам об административных правонарушениях; 2) по дисциплинарным проступкам; 3) по административно-правовым жалобам; 4) материальное производство; 5) производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград.

К согласительной теории соискатель причисляет только одно производство - согласительное. Оно обосновывается в структуре рассматриваемой деятельности. В рамках согласительной концепции соискатель рассматривает административно-юрисдикционную деятельность, осуществляемую в УИС без применения мер принуждения. В работе утверждается, что согласительное производство является новым, не изученным направлением деятельности фактически во всех органах исполнительной власти (в том числе в УИС). Многие авторы обращали внимание на такое производство. Однако некоторые ученые считают, что согласительное производство не является административно-юрисдикционным. Например, Н.Г. Салищева относит анализируемое производство не к административной юрисдикции, а к административным процедурам. Такого же мнения придерживается и А.Б. Зеленцов, который рассматривает альтернативное разрешение административных споров вне системы административной юрисдикции. В то же время существует и противоположная точка зрения (Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов), согласно которой согласительное производство рассматривается учеными в рамках административной юрисдикции.

Автор считает, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции УИС, так как последняя предполагает наличие спора. К данной проблеме соискатель подходит следующим образом. Юрисдикция предполагает применение мер (принуждения) ответственности. Однако автором она рассматривается как возможность, а не как обязательность реализации таковой. Иными словами, не всегда меры (принуждения) ответственности применяется при разрешении юрисдикционного спора. Даже производство по делам об административных правонарушениях не всегда заканчивается наказанием.

В настоящее время на федеральном законодательном уровне согласительное производство обозначено только частично. Так, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ закрепляет положение о том, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов России. Указанные согласительные процедуры как раз и относятся к административно-юрисдикционному производству, так как наличие разногласия, обозначенного в указанной статье, также представляет собой элемент содержания административно-правового спора.

В работе констатируется, что с учетом действующего административного законодательства организация и осуществление производства по делам об административных правонарушениях является новым видом правоохранительной деятельности в УИС. В рамках дисциплинарного производства автором проводился опрос сотрудников УИС. Интересно отметить, что большинство работников УИС хотели бы нести за административные правонарушения именно административную, а не дисциплинарную или материальную ответственность. Законодательного решения по поводу допустимости применения двух, трех видов ответственности (административной, дисциплинарной и материальной) к сотрудникам УИС за совершение одного проступка пока нет, а мнения в научных кругах различны. Одни авторы считают, что в данном случае действует принцип запрещения двойного наказания, который, по их мнению, прямо закреплен в ч. 1 ст. 50 Конституции РФ. Автор не согласен с таким утверждением, так как Конституция РФ закрепляет положение о том, что «Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». То есть речь идет о преступлении, а не об административных или дисциплинарных правонарушениях. Другие полагают, что двойное наказание целесообразно вводить государственным служащим за такие виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной.

Диссертант считает, что должен быть установлен суверенитет дисциплинарной ответственности с собственными элементами состава дисциплинарного проступка. Например, существуют составы уголовных преступлений, административных правонарушений. Следовательно, в российском законодательстве составы дисциплинарных проступков тоже имеют право на существование.

В работе определяются основные (концептуальные) направления формирования законодательства о дисциплинарном производстве в учреждениях и органах УИС. В диссертации подробно проанализированы и иные административно-юрисдикционные производства.

Автором отстаивается точка зрения, согласно которой в России необходимы внесудебные органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Делается акцент на то, что в развитых зарубежных европейских странах имеют место подобные внесудебные органы, которые также имеют право рассматривать споры, возникшие из административных правоотношений. Утверждается, что административно-юрисдикционная деятельность в УИС является отражением потребности государства в противодействии административным правонарушениям. Это обстоятельство подкрепляется принятием КоАП РФ. Анализ статей этого федерального закона позволяет судить о том, что фактически любое министерство (его подведомственные органы) вправе осуществлять производство по делам об административных правонарушениях. Поэтому вряд ли наше государство, по крайней мере, в ближайшее время будет отказываться от деятельности внесудебных органов по осуществлению ими административной юрисдикции, в том числе от административно-юрисдикционной деятельности учреждений и органов УИС. Приемлемым и реальным на данном этапе является использование положительного опыта специализации судей с сохранением административно-правовых споров в юрисдикции общих судов.

Автором выявлены и обозначены характерные основные признаки, которые выделяют административно-юрисдикционную деятельность в УИС среди других, придают ей качественное своеобразие и определенность. Более того, они определяют ее сущность. К таковым следует отнести:

1. Административно-юрисдикционная деятельность в УИС является разновидностью административной юрисдикции органов исполнительной власти. 2. Рассматриваемая деятельность сориентирована на безопасность лиц, находящихся на территории учреждения УИС. 3. Административно-юрисдикционная деятельность в анализируемой сфере выступает в качестве новой правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС, так как до недавнего времени сотрудники УИС не являлись субъектами административной юрисдикции. 4. Административно-юрисдикционный процесс в учреждениях УИС является разновидностью государственной, управленческой деятельности органов исполнительной власти РФ. Данная деятельность направлена на охрану установленного порядка управления в пенитенциарных учреждениях и органах УИС. 5. Она имеет обязательное нормативно-правовое закрепление как федерального, так и ведомственного уровня. Следовательно, такая деятельность фиксируется законодателем в соответствующих актах и в силу этого приобретает юридический характер.

Интеграция данных признаков позволила сформулировать определение административно-юрисдикционной деятельности в УИС, под которой следует понимать закрепленную в нормах административного и иного права государственно-властную, управленческую, правоприменительную, правоохранительную деятельность учреждений и органов УИС по разрешению административно-правовых конфликтов деликтного содержания и споров согласительного характера.

Вторая глава «Зарубежная доктрина организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в системе исполнения уголовных наказаний» посвящена основам организационно-правовой налаженности административно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах, а также организации и осуществлению административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в пенитенциарных учреждениях иностранных государств. Данная глава состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Основы организационно-правовой налаженности административно-юрисдикционного процесса в зарубежных странах» автор подробно проанализировал организационно-правовую налаженность рассматриваемого процесса в зарубежных странах. Исследовал характеристику нормативно-правовых источников, которые регламентируют административно-юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти иностранных государств, в том числе в пенитенциарной сфере этих стран. Автор констатирует, что в большинстве европейских стран довольно длительное время действуют нормативные акты, регулирующие важнейшие стороны не только административно-юрисдикционного процесса, но и позитивной деятельности органов власти по осуществлению различных вопросов управления. В этой сфере не отстают и страны СНГ. Соискатель отмечает, что в ряде стран западной Европы отсутствуют подобные кодексы. Так, до сих пор административное законодательство во Франции не кодифицировано. Аналогичная ситуация сложилась и в Англии. В этой стране множество норм административного права сформулированы судами в ходе рассмотрения дел, например, по жалобам частных лиц на неправомерное действие администрации. Их решения по конкретным делам становятся часто образцами (прецедентами) для разрешения в последующем аналогичных дел. Автор замечает, что в английском законодательстве нет акта, который бы регулировал вопросы административной ответственности. Более того, действующее законодательство Великобритании не знает понятия административного проступка, расценивая подобные деяния как малочисленные преступления. В связи с этим общие условия ответственности за действия, которые тождественны административным проступкам, регулируются не административным, а уголовным законодательством.