Теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации

В США административно-процессуальная деятельность до сих пор урегулирована Федеральным законом от 11 июня 1946 г. «Об административной процедуре» (с последующими изменениями и дополнениями). В нем сформулированы важнейшие положения, регулирующие порядок судебной и внесудебной деятельности. В целом организация административно-юрисдикционной деятельности во многих зарубежных странах представляет собой ту или иную комбинацию всех органов административной юрисдикции по рассмотрению ими соответствующих дел.

Во втором параграфе «Организация и осуществление административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в пенитенциарных учреждениях иностранных государств» уже конкретно рассматривается организация и осуществление административно-юрисдикционного процесса в пенитенциарных учреждениях зарубежных стран. Указанный процесс в системе исполнения уголовных наказаний иностранных государств характеризуется отсутствием единого общего порядка рассмотрения административных дел. Однако обязательным условиям фактически во всех зарубежных пенитенциарных учреждениях является соответствие процессуальной деятельности принципу «надлежащей правовой процедуры» (Великобритания, Австралия, Бангладеш, Малайзия, Индия Канада, США). Рассмотрение зарубежного процессуального законодательства, а также научной литературы по анализируемой тематике позволяет автору говорить, что любому человеку в иностранной пенитенциарной системе при разбирательстве различного рода административных дел, предоставляется полная возможность защитить себя. Кроме того, административно-юрисдикционная деятельность в пенитенциарных учреждениях иностранных государств осуществляется во внесудебном и реже в судебном порядке. Это объясняется многими причинами: а) перегруженность делами общих судов; б) непомерно высокие издержки судебных разбирательств в данных судах (дороговизна); в) медленное прохождение процедур в суде.

Зарубежной доктрина имеет как отрицательные, так и положительные стороны. Если рассматривать негативную часть, то можно отметить, что во многих ведущих зарубежных странах отсутствует кодифицированное административное законодательство. Нет также и четкого понятия административного правонарушения. Множество административных наказаний в «чистом» виде, на уровне законодательного акта, фактически не существуют. Некоторые из них содержаться в уголовных актах, другие переплетаются с дисциплинарными взысканиями. К положительной стороне следует отнести функционирование специализированных административных судов, рассмотрение дел в которых резко повышает законность и объективность в принятии решения по делу. Кроме того, внесудебная юрисдикционная деятельность в пенитенциарных органах и учреждениях иностранных государств очень четко регламентирована ведомственными, разнообразными юридическими процедурами. Автор отмечает, что организация административно-юрисдикционной деятельности в пенитенциарных учреждениях зарубежных государств имеет много эффективных моментов, заслуживающих внедрения в законодательство государств, осуществляющих реформирование УИС.

Третья глава «Правовые основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» посвящена организационно-правовым основам рассматриваемой деятельности в УИС. Данная глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовые основы организации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» исследуются вопросы организации анализируемой деятельности непосредственно в УИС. Организация - означает основать, создать, учредить, образовать, подготовить, наладить. Кроме того, она рассматривается в качестве упорядоченного действия. Под ней понимается также создание, подготовка, обеспечивающая что-либо. Правовые основы организации административно-юрисдикционной деятельности в УИС содержатся во многих нормативных актов. В диссертации делается вывод о необходимости разработки единых статистических сведений о результатах административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Существующая система информации об этой деятельности несовершенна и нуждается в реформировании. Первоочередная задача по ее совершенствованию - это внедрение единой формы аналитической отчетности для всех субъектов административной юрисдикции учреждений и органов УИС. Полагаем, что важнейшим условием повышения организации анализируемой юрисдикции в учреждениях и органах УИС выступает разработка новых организационно-правовых основ исследуемой юрисдикции в УИС.

В связи с этим автором, в рамках представленного исследования, предложена единая система отчетности по административно-юрисдикционной практике в учреждениях и органах УИС РФ (АЮП) ИУ. В ней изложены показатели эффективности внутренней организации административной юрисдикции, а также организационно-методические рекомендации для надлежащего составления отчетности по данной практике.

С позиции правовой организации рассматриваемой деятельности исследуются функции процесса управления: сбор и обработка информации, прогнозирование, принятие решения, организация, контроль и надзор, оценка результатов. В работе отмечается, что до сих пор отсутствует видовая характеристика принятия решений в административно-юрисдикционной деятельности УИС. Автор восполняет данный пробел и выделяет следующие классификационные виды управленческих решений.

1. По масштабу решаемых задач. Должностные лица УИС имеют право принимать следующие обобщенные решения: а) рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним соответствующие постановления; б) реализовывать дисциплинарное производство; в) осуществлять материальное производство. Кроме того, в пределах административно-юрисдикционной деятельности должностные лица УИС имеют право принимать следующие конкретные управленческие решения: составлять протоколы об административных правонарушениях; налагать дисциплинарные взыскания; применять материальные наказания.

2. По сфере управленческой деятельности. Принимаются следующие управленческие решения: а) внутриорганизационные (в виде привлечения сотрудника УИС к дисциплинарной ответственности); б) внешние (привлечение гражданина к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 19.12 КоАП РФ).

3. По юридической силе. Выделяет следующие управленческие решения: а) законодательно-кодифицированные (должностное лицо УИС принимает решение, основанное на КоАП РФ); б) подзаконные (начальник исправительного учреждения принимает решение на основе Постановления Правительства РФ).

4. По характеру индивидуально-конкретных дел. Управленческие решения, принимаемые в сфере административной юрисдикции УИС, следует поделить на: а) административные; б) дисциплинарные; в) исполнительно-судебные; г) материально-финансовые. Применительно к административно-юрисдикционной деятельности в УИС исследованы и иные функции управления (организация, контроль и надзор, оценка). В работе отмечается, что целях совершенствования организации государственного управления целесообразно было бы предоставить право ФСИН России издавать нормативно-правовые акты, регламентирующие административную деятельность в УИС.

Во втором параграфе «Правовые основы осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» исследуются правовые вопросы анализируемой деятельности УИС.

Указанные основы классифицируются автором на федеральные (Конституция РФ, КоАП РФ, Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»); специальные (Положение о службе в органах внутренних дел); ведомственные (приказы Минюста России, регламентирующие данную деятельность в УИС).

В диссертации отмечается, что фактически впервые КоАП РФ закрепил правовые основы осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС. В частности, он предоставил сотрудникам УИС право осуществлять административное задержание, составлять протоколы об административном правонарушении, проводить личный досмотр, изымать запрещенные вещи и документы. Ранее перечисленные меры обеспечения регламентировались ведомственными нормативными актами. Таким образом, увеличилась степень правовых гарантий сотрудников УИС. Однако некоторые положения Кодекса требуют критического осмысления. Автором разработан комплекс предложений по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях в учреждениях и органах УИС. Все они были внедрены в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в практическую деятельность правового управления ФСИН России.

Рассмотрена и систематизирована организационно-правовая характеристика мер административного принуждения. Применительно к УИС автор выделил следующие меры: а) административного предупреждения; б) административного пресечения; в) административно-процессуального обеспечения; г) административной ответственности. Перечисленные меры исследованы с учетом специфики УИС, что не осуществлялось ранее. Автором разработаны предложения по совершенствованию настоящих мер с учетом задач, возложенных на учреждения и органы УИС (разработан проект нормативного положения, закрепляющий исчерпывающий перечень оснований для применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; дополнена редакция в статьи 27.2, 27.3 27.7 КоАП РФ и др.). Каждой классификационной группе исследованных мер дается авторское определение (понятие). В работе отмечается, что наиболее перспективной в административно-юрисдикционной деятельности УИС представляется систематизация материальных мер административного принуждения, изложенных Законе РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

В третьем параграфе «Перспективы развития правовых основ организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» рассматриваются вопросы совершенствования административно-юрисдикционных производств, которые составляют основу административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

Дисциплинарное производство. Проинтервьюированные сотрудники УИС заявили, что персоналу, порой, бывает не понятно, за что же был привлечен сотрудник УИС к дисциплинарной ответственности? По каким критериям виновных привлекают к дисциплинарной ответственности? Действующие административно-правовые нормы не содержат хотя бы примерного перечня деяний, признаваемых дисциплинарными проступками. Это создает трудности в применении мер дисциплинарного воздействия, так как в каждом конкретном случае обязывает соответствующего начальника, наделенного дисциплинарной властью, самостоятельно, по одному лишь усмотрению, решать вопрос - совершен подчиненным дисциплинарный проступок или нет. Многие опрошенные сотрудники УИС заявили, что должны быть четкие составы дисциплинарных проступков или перечень конкретных деяний, подпадающих под дисциплинарное правонарушение. До сих пор в УИС отсутствует специальный дисциплинарный устав или кодекс, который мог бы четко и конкретно регулировать на законодательном уровне процедуру данного производства.

Автор отмечает, что дисциплинарное производство именно в УИС до настоящего времени вообще не рассматривалось учеными в области административного права. Анализ практики позволяет говорить, что сотрудник УИС, совершивший административное правонарушение, привлекается потом еще и к дисциплинарной ответственности. Например, сотрудник УИС совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.12 КоАП РФ «Проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика». За данное противоправное деяние он был привлечен к ответственности в виде административного штрафа. Об этом узнает начальник территориального органа УИС и наказывает этого сотрудника еще и в дисциплинарном порядке за нарушение служебной дисциплины. С одной стороны, согласно требованиям служебной дисциплины сотрудники УИС обязаны соблюдать установленные законодательством России различные правила, в том числе Правила дорожного движения. С другой, указанный сотрудник уже был наказан за совершенное правонарушение в административном порядке на основании ст. 2.5 КоАП РФ, а его еще привлекают и к дисциплинарной ответственности. Получается, что за одно и то же деяние сотрудник несет ответственность «дважды», сначала административную, а затем дисциплинарную. Автор предлагает закрепить в ст. 2.5 КоАП РФ правило, согласно которому дисциплинарные взыскания не налагаются, если применено административное наказание. Неправомерные деяния физических лиц, подпадающие под одну ответственность, обязаны исключать другую.

Более того, часто бывает, что руководители учреждений и органов УИС после наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания наказывают его еще и материально (лишают его премии или других денежных выплат). Хотя в Положении о службе прямо это не оговорено. Выходом из сложившейся ситуации должно быть принятие на законодательном уровне Дисциплинарного кодекса (устава), в котором был бы предусмотрен конкретный перечень подобных правонарушений, а также процедура наложения взысканий. В связи с этим автором подготовлен проект дисциплинарного устава (кодекса) сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы. Этот проект необходим для осуществления дисциплинарного производства, проводимого в рамках административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Он был внедрен в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Дисциплинарное производство в УИС следует определить как составную часть административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных должностных лиц по возбуждению дел о дисциплинарных проступках среди подчиненных им сотрудников, рассмотрению таких дел, применению к виновным справедливых, законных мер воздействия и исполнению решения по делу.

Производство по административно-правовым жалобам. Конституцией РФ предусмотрено право граждан на обращение в государственные органы и к должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти заявления и жалобы, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный срок. Следовательно, для реализации положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Федеральная служба исполнения наказаний обязана иметь соответствующий регламент, который осуществлял бы процедуру рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан. Автор в рамках настоящего исследования разработал проект данного регламента. Он был внедрен в практическую деятельность правового управления ФСИН России.

Производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционной деятельности, осуществляется как судебным, так и внесудебным способом организации с целью рассмотрения и разрешения по существу жалобы в установленном порядке, а также обеспечения прав, законных интересов граждан и сотрудников УИС.

Производство по делам об административных правонарушениях. Соискатель подробно исследовал данное производство. Часть 2 ст. 27.3 КоАП РФ закрепляет положение о том, что перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее такой перечень не разработан. В целях надлежащей организации исследуемой деятельности автор предлагает свой вариант проекта соответствующего приказа. Диссертант подготовил проект федерального закона «О перечне предметов, изъятых из гражданского оборота». Следует пояснить, что ч. 1 ст. 23.4 КоАП РФ разрешает учреждениям и органам УИС рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренное ст. 19.12 КоАП РФ, но только в «части административных правонарушений, предметами которых являются предметы, изъятые из оборота». Гражданское законодательство не фиксирует подобный перечень предметов, а отсылает к федеральному закону. Однако до сих пор такой закон отсутствует. В связи с этим автором был разработан проект федерального закона «О перечне предметов, изъятых из гражданского оборота», который внедрен в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

В сфере производства по делам об административных правонарушениях в УИС выносится идея о привлечении осужденных к административной ответственности, которая воплощена в виде конкретной правовой нормы, устанавливающей административную ответственность осужденных. В целях совершенствования административно-юрисдикционных норм автором внесены существенные изменения в ст. 19.12, 23.4 КоАП РФ. Выдается авторское определение этого производства.

Материальное производство в УИС вообще нормативно не урегулировано. В 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Для всех видов служб должны быть приняты отдельные законы, регламентирующие материальную ответственность. В частности, военнослужащий, исходя из своего правового статуса, не может нести материальную ответственность по нормам Трудового кодекса РФ, так как такую ответственность он несет по специальному федеральному законодательству. Значит, и другие категории служащих (например, сотрудники УИС) тоже должны отвечать по своему специальному законодательству.

В настоящее время в правоохранительных органах (например, в МВД, УИС) фактически отсутствует конкретная, как ведомственная, так и федеральная, специальная законодательная процедура привлечения к материальной ответственности лиц, допустивших нарушения в финансово-хозяйственной деятельности. Ранее действовал приказ МВД СССР от 5 апреля 1984 г. № 70, который регламентировал процедуру привлечения к подобной ответственности лиц рядового и начальствующего состава МВД, а затем и УИС. Этот подзаконный акт был принят в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной ответственности военнослужащих». Однако последний был отменен Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих», поэтому приказ МВД СССР от 5 апреля 1984 г. № 70 в УИС применять нельзя, в виду того, что он был принят на основе упомянутого ранее Указа, который отменен федеральным законом. Следовательно, процедуры привлечения к материальной ответственности в УИС и других правоохранительных органах отсутствуют.

В связи с этим автором подготовлен проект федерального закона «О материальной ответственности сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы Российской Федерации», который был внедрен в законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Применительно к УИС данное производство следует охарактеризовать как составную часть исследуемой деятельности, которая направлена на применение к сотруднику мер материального воздействия в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Согласительное производство обосновывается в структуре рассматриваемой деятельности. Полагаем, что согласительное производство имеет право на существование в рамках административной юрисдикции УИС, так как последняя предполагает наличие спора (конфликта). Кроме спора, юрисдикция предполагает применение мер ответственности. Однако в работе она рассматривается как возможность, а не как обязательность реализации таковой. Иными словами, не всегда меры ответственности применяются при разрешении юрисдикционного спора (конфликта).

В настоящее время нормы КоАП РФ не устанавливают возможность применения согласительно-примирительной процедуры для разрешения возникшего спора. Следовательно, в КоАП РФ также необходимо закрепить статью, позволяющую без мер принуждения разрешить административно-юрисдикцинный спор. Редакция такой нормы подготовлена соискателем. Автором подготовлен и внедрен проект положения об административных инспекциях по обеспечению соблюдения законности в сфере служебной деятельности сотрудниками, состоящими на должности правоохранительной службы, и урегулированию конфликтов интересов при осуществлении правоохранительной службы. Данный проект нормативного акта был разработан в целях совершенствования согласительного производства, направленного на урегулирование конфликтов (без применения мер принуждения) в служебной деятельности УИС.

Согласительное производство в УИС следует определить как составную часть административно-юрисдикционной деятельности, которая осуществляется с целью добровольного, согласительного урегулирования спора без применения мер принуждения, в том числе и разрешения отдельных административно-деликтных дел, в связи с примирением сторон.

Производство о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград. Это первая научная попытка исследования данного производства, осуществляемого исключительно в пределах рассматриваемой юрисдикции УИС. Автор исследовал только те аспекты, которые не урегулированы нормами уголовно-исполнительного права. В рамках организации настоящего производства исследованы и систематизированы процедуры о лишении осужденного: 1) специального звания; 2) почетного звания; 3) государственных наград. Перечисленные процедуры возможны при условии назначения подобных наказаний исключительно сотруднику УИС. Иначе работа выйдет за рамки темы диссертационного исследования.

В соответствии с ч. 3 ст. 45 УК РФ лишение специального звания может применяться только в качестве дополнительного вида наказания. Статья 61 УИК РФ закрепляет положение о том, что после вступления приговора в законную силу суд направляет копию данного приговора должностному лицу, присвоившему осужденному звание или вручившему государственную награду. Такое лицо в установленном порядке вносит в соответствующие документы запись о лишении осужденного этого звания. Данный порядок уже регламентируется нормативными актами, в которых содержатся нормы административного права. Например, специальные звания присваиваются сотрудникам УИС в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел. Поэтому если суд вынес приговор в отношении сотрудника УИС о лишении его специального звания, то процедура исполнения такого решения возложена на должностное лицо, присвоившее это звание. Следовательно, подобная процедура регламентируется уже нормами административного права.

Общие вопросы по присвоению почетных званий и государственных наград находятся в ведении Администрации Президента РФ. В конечном итоге глава государства лишает осужденного (например, сотрудника УИС) соответствующих званий и наград. Однако до сих пор подобные процедуры нормативно не урегулированы. Вследствие этого автор предлагает закрепить в проекте федерального закона «О правоохранительной службе» процедуру лишения специального, почетного звания и государственных наград. Она может выглядеть следующим образом:

«Процедура о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград

После вступления приговора суда о лишении осужденного сотрудника специального, почетного звания и государственных наград в законную силу, должностное лицо, присвоившее осужденному звание или вручившее государственную награду, обязано в письменной форме вынести соответствующий акт, сделать запись в соответствующие документы о лишении осужденного этих званий и наград, а также проинформировать орган социальной защиты для исключения осужденного сотрудника, лишенного специального, почетного звания и государственных наград из списка (реестра) лиц, пользующихся соответствующими льготами».

Применительно к УИС отмеченное производство следует охарактеризовать как составную часть административно-юрисдикционной деятельности, направленную на осуществление некоторых уголовных наказаний, назначенных осужденным в качестве дополнительных, процедура реализации которых регламентирована нормами административного права.

Четвертая глава «Организационно-правовой механизм реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» посвящена сущности, содержанию и структуре механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС. В ней рассматривается классификационная характеристика основных элементов механизма анализируемой деятельности, а также организационно-правовой анализ практики реализации административно-юрисдикционной деятельности УИС. Указанная глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Сущность, содержание, система и структура механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» исследуются теоретические вопросы данного правового устройства. Автор констатирует, что до сих пор реализация такой деятельности на практике, с учетом специфики УИС, фактически не рассматривалась. Анализ юридической литературы по данной проблеме позволяет говорить о том, что в чистом виде конкретных схем, «обрисовывающих» механизм реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС, практически нет. Помимо традиционных элементов этого устройства, автор, учитывая управленческую направленность работы, выделил новый организационно-вспомогательный компонент механизма реализации, а именно правоохранительную деятельность государственных органов власти и их должностных лиц (суда, прокуратуры самих учреждений и органов УИС), а также адвокатуры. В работе впервые показано, что деятельность указанных государственных органов и адвокатуры рассматривается в качестве элемента механизма реализации рассматриваемой деятельности в УИС. К дополнительным компонентам этого устройства автор впервые отнес и части (функции) управленческой деятельности: сбор и обработку информации, прогнозирование, принятие решения, организацию, контроль и надзор, оценку результатов.

В диссертации показана практическая реализация административно-юрисдикционных норм. Применительно к УИС эти нормы не исследовались. Анализируются особенности рассматриваемых норм. К ним относятся категорический характер их предписаний, а также то, что эти предписания адресуются в основном субъектам, наделенным властными полномочиями в сфере административно-юрисдикционной деятельности УИС. Например, категоричный характер предписаний норм права, направленный конкретным субъектам административной юрисдикции, в том числе в УИС, выражен в ч. 2 ст. 28.8 КоАП РФ. Данная правовая норма закрепляет положение о том, что протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения). Следовательно, после составления протокола об этом правонарушении сотрудник УИС обязан сразу же передать его на рассмотрение судье по месту совершения административного правонарушения.

Административные правоотношения выступают главным элементом на второй стадии - этапе возникновения субъективных прав и обязанностей. Рассматриваемые отношения в административно-юрисдикционной сфере деятельности УИС имеют свою структуру: а) субъект административно-процессуального правоотношения; б) объект данного правоотношения; в) юридические факты; г) правовое и фактическое содержание этого правоотношения. В диссертации подробно анализируются обозначенные элементы с учетом специфики УИС.

Акты реализации субъективных прав и обязанностей являются главным элементом третьей, заключительной стадии - этапа реализации субъективных прав и обязанностей участников административно-юрисдикционного процесса в УИС. К ним автор относит акты соблюдения, исполнения и использования. В них реализуются, соответственно, правовые запреты, обязанности и дозволения. Акты применения также входят в состав основных элементов механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

Во втором параграфе «Организационно-классификационная характеристика основных элементов механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» рассматривается классификационная характеристика основных элементов механизма анализируемой деятельности. Исходя из такого научного критерия, как функционирование нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений административно-юрисдикционные нормы следует подразделить на две группы: а) нормы конкретного содержания; б) нормы общего содержания.

Административно-юрисдикционные нормы конкретного содержания - это большинство правовых норм, обладающих предоставительно-обязывающим характером, то есть непосредственно устанавливающих процессуальные права и обязанности субъектов процесса, условия и порядок их реализации в административно-юрисдикционной деятельности УИС. Так, в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ должностные лица УИС вправе осуществлять административное задержание и другие меры обеспечения производства по делу.

Административно-юрисдикционные нормы общего характера, которые в зависимости от содержания административно-юрисдикционной деятельности разделены на следующие подвиды: а) нормы-задачи; б) нормы-гарантии; в) нормы-принципы; г) нормативные предписания; д) статусные, закрепительные нормы.

Нормы-задачи выражают намерения законодателя, указывают на тот результат, который он стремится достичь, устанавливая процессуально-правовые нормы. Так, положения ст. 24.1 КоАП РФ указывают на результаты, которые необходимо достичь в процессе производства по делам об административных правонарушениях в административно-юрисдикционной деятельности УИС. В работе отмечается, что некоторые материальные правовые нормы являются гарантиями в рассматриваемой деятельности. В качестве таковой, например, выступает ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Согласно данной правовой норме «никто, кроме государственных органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в служебную деятельность персонала», в том числе в административно-юрисдикционную.

Нормы-гарантии в административно-юрисдикционной деятельности УИС надлежит классифицировать по форме их выражения:

- нормы, зафиксированные в качестве правовых принципов;

- нормы, выступающие в виде прав и обязанностей;

- нормы, приобретающие характер конкретной ответственности;

- нормы, определяемые как юридические факты;

- нормы, обозначенные в виде функций контроля и надзора.

В зависимости от субъектов, участвующих в административно-юрисдикционном процессе, нормы-гарантии необходимо классифицировать на обеспечивающие реализацию: а) прав и свобод граждан в административно-юрисдикционной деятельности УИС; б) полномочий должностных лиц УИС в их административно-юрисдикционной деятельности.

Нормы-принципы синхронизируют всю систему административно-процессуальных норм. Следовательно, они способствуют осуществлению (то есть реализации) процессуального регулирования и реализации самой административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

Нормативные предписания существуют во всех видах административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Например, применение уполномоченным должностным лицом УИС мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении осуществляется в рамках его компетенции и в соответствии с законом.

Статусные, закрепительные нормы направлены на фиксирование процессуального статуса субъектов административной юрисдикции. Так, в положениях ст. 25.2, 25.5-25.10 КоАП РФ формулируются определения потерпевшего, защитника и представителя, свидетеля, понятого, специалиста, эксперта, переводчика других участников производства по делам об административных правонарушениях.

Всех предполагаемых участников рассматриваемых административно-процессуальных правоотношений автор распределяет на следующие виды субъектов: а) общие; б) узкогрупповые. В качестве общих субъектов административно-юрисдикционной деятельности в диссертации выделяются шесть основных групп участников рассматриваемых правоотношений: 1) учреждения, органы УИС (должностные лица ФСИН России); 2) судьи; 3) граждане РФ; 4) иностранные граждане и лица без гражданства; 5) осужденные; 6) прокурор.

Узкогрупповые предполагаемые участники рассматриваемых административно-процессуальных правоотношений в работе распределяются на две подгруппы субъектов: а) субъекты, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере УИС; б) субъекты, осуществляющие рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере УИС.

К числу непосредственных объектов рассматриваемых процессуальных правоотношений в административно-юрисдикционной сфере деятельности УИС следует отнести: а) общественные отношения, направленные против порядка управления в учреждениях и органах УИС; б) предметы, вещи, материальные ценности, запрещенные осужденному и иным лицам; в) поведение всех участников административно-процессуальных правоотношений; г) честь и достоинство субъекта юрисдикции (нематериальные ценности).

В зависимости от сферы и порядка реализации управленческой деятельности административно-юрисдикционные отношения в УИС реализуются как в административном, так и в судебном порядке.

Акты реализации субъективных прав и обязанностей в административно-юрисдикционной деятельности УИС классифицированы по следующим основаниям.

По видам административно-юрисдикционных производств: а) акты реализации в сфере производства по делам об административных правонарушениях; б) акты реализации в области дисциплинарного производства; в) акты реализации в диапазоне производства по жалобам; г) акты реализации в деятельности согласительного производства; д) акты реализации в сфере производства о лишении осужденного специального, почетного звания и государственных наград.

По субъектам реализации: а) акты соблюдения, исполнения и использования реализуются гражданами и иными лицами; б) акты применения реализуются исключительно судьями, должностными лицами УИС и прокурорами.

По форме документирования:

а) к актам соблюдения, исполнения и использования следует отнести любые акты (кроме актов применения), направленные на реализацию положений административной юрисдикции в УИС (к акту исполнения - квитанцию об оплате административного штрафа; к акту использования - ордер адвоката, жалобу в письменном виде и др.);

б) к актам применения надлежит причислить следующие документы:

- приказ (распоряжение) о проведении служебной проверки;

- различные виды протоколов, постановлений и определений;

- решение суда (например, по жалобе);

- формы реагирования прокурора на нарушение законности (протест, постановление, предостережение, представление).

В диссертации исследованы и другие научные критерии характеристики административно-юрисдикционной деятельности в УИС.

В третьем параграфе «Организационно-правовой, прикладной анализ практики реализации административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе» исследуются практические вопросы осуществления анализируемой деятельности. Автором применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, опрос, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Использование перечисленных методов позволяет сделать вывод о том, что граждане весьма неохотно откликаются на просьбы работников УИС оказать содействие при возникшей необходимости. Например, выступить в статусе понятого. Интервьюирование сотрудников УИС позволило установить, что наиболее часто граждане отказывают им в выполнении следующих просьб: оказать помощь в доставлении правонарушителя - 45,5 %, его задержании - 43,9 %, выступить в качестве понятого - 10,5 %.

Исследования показали, что граждане и иные лица не очень активно принимают участие в сфере административно-юрисдикционной деятельности УИС. Так, на вопрос о том, приходилось ли Вам лично помогать сотрудникам УИС в пресечении нарушения, получен ответ: «да» - 8 %; «нет» - 86 % опрошенных граждан и иных лиц. В качестве положительного и распространенного вида инициативного содействия УИС, оказываемого гражданами и иными лицами в сфере юрисдикционной деятельности, являются их сообщения о правонарушениях. Распространенность случаев отказа граждан выполнить просьбу сотрудника УИС породила одно нежелательное последствие, проявляющееся в том, что определенная часть (8 %) работников УИС, заранее предвидя возможность отказа, редко обращаются к гражданам за оказанием содействия в административно-юрисдикционной сфере деятельности, а 6,3 % опрошенных никогда не обращаются с подобной просьбой.

Автором изучено 800 дел об административных правонарушениях, рассмотренных должностными лицами УИС. Исследование показало, что одним из наиболее существенных нарушений является несоблюдение требований ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которой при составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Так, 80 % из числа опрошенных нарушителей утверждали, что если бы при составлении протокола им разъяснили, какими правами они обладают, то опрошенные нами лица обязательно заявили бы ходатайства. Несомненно, из этого вовсе не следует, что эти незаявленные ходатайства во всех случаях оказали бы решающее значение на принятие решения по делу. Вместе с тем тот факт, что рассматриваемые ходатайства в большинстве изученных нами дел не были реализованы правонарушителями по вине оформляющих материалы должностных лиц, свидетельствует о распространенности этого недостатка в сфере административно-юрисдикционной деятельности УИС и требует к себе самого пристального внимания. Результаты исследования фиксируют наличие проблемы взаимоотношений граждан и сотрудников УИС. Граждане, как правило, негативно оценивают деятельность учреждений и органов в данной сфере, безразлично относятся к труду сотрудников УИС. Автором были внесены поправки (разработки) в проект федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка». В частности, предлагается осуществить идею участия граждан в охране правопорядка в качестве внештатных сотрудников УИС, в том числе в сфере административной юрисдикции. Респонденты из числа персонала УИС в основном отмечали, что в правовых нормах, регулирующих административно-юрисдикционную деятельность, характерна правовая путаница. Она приводит к тому, что некоторые нормы не реализуются, так как правоприменителю трудно уяснить содержание данных норм и адекватно применять их на практике. Например, санкция ст. 19.12 КоАП РФ обязывает сотрудника УИС одновременно назначать исключительно два административных наказания (административный штраф и конфискацию). Однако последнее должностное лицо УИС не вправе осуществить. В целях совершенствования правоохранительной деятельности УИС целесообразно во всех высших учебных заведениях ФСИН России (включая учебные центры ФСИН России областей, краев, республик) ввести новую дисциплину «Административно-процессуальное право».

В диссертации отмечается, что не всегда физическое лицо может воспользоваться услугами адвоката в административно-юрисдикционной деятельности УИС. Иногда этому препятствует географические особенности страны (как правило, возникают сложности в поиске адвоката в отдаленной сельской местности). Автором внедрены конкретные предложения по совершенствованию административно-юрисдикционной деятельности в УИС. Предлагается дополнить положения Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» об обязательном участии адвоката. Указанное дополнение изложено следующим образом:

«Адвокатские образования (адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация) обязаны выделить адвоката для осуществления защиты лица, привлекаемого к административной ответственности. Оплата труда адвоката производится за счет государства. Возмещение расходов государству в этом случае может быть возложено на лицо, в отношении которого было вынесено постановление о наложении административного наказания».

Кроме того, в КоАП РФ предложена норма, которая дает право лицу, имеющему высшее юридическое образование, выполнять функции адвоката исключительно в отдаленной местности при условии отсутствия адвокатского образования.

В диссертации подробно исследована правоохранительная деятельность государственных органов, а именно суда, прокуратуры и деятельность адвокатуры. Перечисленные органы занимают важное место в механизме реализации исследуемой деятельности. В работе не ставилась цель дать подробный и исчерпывающий анализ компетенции каждого из органов государства или адвокатуры, наделенных соответствующими полномочиями по реализации прав и свобод граждан в исследуемой деятельности. Задача была более скромной - показать, через какие органы возможна и реальна реализация положений административно-юрисдикционной деятельности, как гражданами, так и сотрудниками УИС. Кроме того, перечисленные органы государства и адвокатура создают систему реализации, которая призвана обеспечить, с одной стороны, баланс прав и обязанностей граждан, а с другой - соответствие им прав и обязанностей сотрудников УИС.

Заключение. Комплексное междисциплинарное исследование основ указанной деятельности позволило решить такую научную проблему, как становление, формирование и развитие рассматриваемой деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации.

Научным итогом диссертации являются следующие результаты:

- исследованы теоретико-прикладные основы организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- выявлены по данной проблеме позитивные элементы отечественного и зарубежного опыта с точки зрения целесообразности и возможности его использования в деятельности учреждений и органов УИС;

- предложена единая система отчетности по административно-юрисдикционной практике в учреждениях и органах УИС;

- исследованы административно-юрисдикционные нормы и отношения в рассматриваемой сфере;

- зафиксирована научно-практическая классификация административно-юрисдикционных производств в правоохранительной деятельности УИС;

- отмечены характерные признаки данных производств в анализируемой сфере деятельности; изложена научно-теоретическая конструкция понятия административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- рассмотрены основные функциональные элементы правовой организации административно-юрисдикционной деятельности в учреждениях и органах УИС: прогнозирование; принятие решения; организация; контроль и надзор; оценка результатов;

- представлены статистические данные, являющиеся результатами первых научных исследований в анализируемой области общественных отношений;

- рассмотрены сущность, содержание и структура механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- зафиксирована классификационная характеристика основных элементов механизма реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС;

- исследована практика реализации административно-юрисдикционной деятельности в УИС; для получения обратной связи проанализирована практическая деятельность граждан, государственных органов (суда, прокуратуры) и адвокатуры в сфере реализации административной юрисдикции;

- разработаны теоретические аспекты по совершенствованию практики применения в УИС административной юрисдикции в виде:

а) проекта федерального закона «О материальной ответственности сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях Российской Федерации»; б) проекта дисциплинарного кодекса сотрудников, состоящих на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях Российской Федерации; в) проекта федерального закона «О перечне предметов, изъятых из гражданского оборота»; г) проекта административного регламента по организации рассмотрения предложений граждан; проекта положения по урегулированию конфликтов интересов при осуществлении правоохранительной службы.

- разработан комплекс предложений по совершенствованию производства по делам об административных правонарушениях в учреждениях и органах УИС;

- предложены научные идеи о привлечении осужденных к административной ответственности.

Монографии

1. Поникаров В.А. Административно-юрисдикционные производства в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации: Монография. - Рязань: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 2006. - 15,4 п. л.

2. Поникаров В.А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (организационно-правовые аспекты): Монография. - М.: ВивидАрт, 2007. - 15 п. л.

3. Поникаров В.А. Реализация административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (организационно-правовой анализ теории и практики): Монография. - Рязань: Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний, 2008. - 12,38 п. л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобразования и науки России:

4. Поникаров В.А. Зарубежная доктрина осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе иностранных государств // Рос. судья. - 2005. - № 4. - 0,1 п. л.

5. Поникаров В.А. Виды органов и учреждений УИС, уполномоченных возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2005. - № 3. - 0,4 п. л.

6. Килясханов И.Ш., Поникаров В.А. Административно-юрисдикционная деятельность в теории права и управления // Вестн. Моск. ун-та МВД России. - 2005. - № 3. - 0,3 (автор. участие - 0,25 п. л.).

7. Поникаров В.А. Перспективы развития согласительного производства как вида административно-юрисдикционного процесса в УИС России // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2005. - № 4. - 0,6 п. л.

8. Поникаров В.А. Основные признаки административно-юрисдикцион-ной деятельности в уголовно-исполнительной системе России // Современное право. - 2006. - № 1. - 0,5 п. л.

9. Поникаров В.А. Перспективы развития дисциплинарного производства, осуществляемого в рамках административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы России // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2006. - № 1. - 0,5 п. л.

10. Поникаров В.А. Место административно-юрисдикционной деятельности (процесса) в системе государственного управления // Рос. судья. - 2006. - № 4. - 0,5 п. л.

11. Поникаров В.А. Административно-юрисдикционные процедуры обжалования в организации правоохранительной деятельности ФСИН России // Рос. следователь. - 2006. - № 4. - 0,5 п. л.

12. Поникаров В.А. Зарубежная доктрина правовой организации административно-юрисдикционной деятельности в системе органов исполнения уголовных наказаний // Рос. судья. - 2006. - № 6. - 0,2 п. л.

13. Панин Ю.И., Поникаров В.А. Об административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2006. - № 2-3. - 1,1 п. л. (автор. участие - 0,8 п. л.).

14. Поникаров В.А. Виды правовых отношений в административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы России // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2006. -№ 4. - 0,4 п. л.

15. Поникаров В.А. Теоретические вопросы административно-юрисдик-ционной деятельности // Рос. судья. - 2006. - № 7. - 0,2 п. л.

16. Поникаров В.А. Особенности административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (УИС) России // Гос-во и право. - 2006. - № 12. - 1,2 п. л.

17. Поникаров В.А. Актуальные вопросы управления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2007. - № 1. - 0,4 п. л.

18. Поникаров В.А., Смирнов Д.А. Адвокатская практика в административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов России // Рос. судья. - 2007. - № 2. - 0,4 п.л. (автор. участие - 0,3 п.л.).

19. Поникаров В.А., Якушкин С.В. Организационно-правовые и научные аспекты дисциплинарной ответственности, применяемой кадровыми аппаратами ФСИН России в рамках административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2007. - № 3. - 0,3 п. л. (автор. участие - 0,2 п. л.).

20. Поникаров В.А. Административно-юрисдикционные дела в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 5. - 0,3 п. л.

21. Поникаров В.А. Деятельность судебных органов как элемент механизма реализации административно-юрисдикционного процесса в уголовно-исполнительной системе Минюста России // Рос. судья. - 2007. - № 8. - 0,2 п. л.

22. Поникаров В.А. Практика реализации гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства основ административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2008. - № 1. - 0,2 п. л.

23. Поникаров В.А. Классификация управленческих решений в административно-юрисдикционной деятельности УИС // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2008. - № 2. - 0,2 п. л.

24. Поникаров В.А. Сбор и обработка информации как функция управления в организации административно-юрисдикционной деятельности УИС // Человек: преступление и наказание. - Рязань: Академия ФСИН России, 2008. - № 3. - 0,2 п. л.