Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Сергеев Алексей Аронович

Москва - 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант доктор юридических наук, профессор Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бондарь Николай Семенович

доктор юридических наук, профессор Васильев Всеволод Иванович

доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович

Ведущая организация Институт государства и права РАН

Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан «___» ноября 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления - к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.

Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.

Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктринальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.

В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой - реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход - локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков - не способен дать глубокие и содержательные выводы.

Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой - его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.

Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.

В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени - переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей - привлекательных и уже ставших привычными - в пользу более реалистичных подходов - не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.

Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления - должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.

Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Нольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.

В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, В.С. Мокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Даймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейтмэна, А. Пшеворского, И. Шапиро, Й. Шумпетера.

Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолжения соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.

Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления; правовой самоуправление гражданский

выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления;

исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления;

определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности;

на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации;

предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения;

исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права;

проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права;

сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно - из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно - на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.

Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.

2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.

3. Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).

4. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.

5. Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.

6. Территориальное общественное самоуправление - это комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление в России не получило качественной и стабильной правовой базы, поэтому, несмотря на усилия энтузиастов, оно остается недостаточно эффективным. Необходимо более точно определить, во-первых, гражданско-правовой статус органа территориального общественного самоуправления, а во-вторых, место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти.

7. Допустимо говорить о муниципальном праве в узком и широком смысловых значениях. Муниципальное право в узком смысловом значении (собственно муниципальное право) - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. Муниципальное право в широком смысловом значении (т.н. комплексная отрасль муниципального права) - это объединение муниципального права, понимаемого в узком значении, с базовыми и локальными межотраслевыми институтами. Вопрос о правомерности выделения в системе российского права указанной комплексной отрасли можно свести к проблеме целесообразности объединения собственно муниципального права с соответствующими межотраслевыми институтами.

8. Рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины в целях получения комплексных знаний о правовых положениях, регулирующих деятельность по решению вопросов местного значения. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение возникающих коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов.

9. Основной характеристикой предмета регулирования муниципального права является устройство публичной власти на местном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных общественных отношений. Муниципально-правовые отношения - это отношения по поводу осуществления муниципальной власти и некоторые другие, тесно связанные с ними отношения. Сформулированы восемь групп отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права.

10. Развитие местного самоуправления сопровождается формированием специфического муниципально-правового режима, включающего в себя основные принципы регулирования, а также содержательные и специально-юридические характеристики воздействия на муниципальные правоотношения. Этот режим не заимствуется из иных структурных частей права, он имеет конституционно-правовую природу и отражает особое положение местного самоуправления в системе публично-властных отношений.

11. Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Эти отношения имеют тесную связь, однако используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Характерной особенностью административных правоотношений в процессе муниципального управления является их производность от муниципальных правоотношений, вторичность по отношению к ним.

Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести лишь к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях.

12. Бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную исключительную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Разграничение норм муниципального права и норм бюджетного права на практике выступает необходимым условием определения иерархии правовых норм и разрешения коллизий.

Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами. Между тем задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена исключительно методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.

13. Налоговые полномочия органов местного самоуправления производны от налоговых полномочий государства. Налоговые правоотношения являются обеспечительными по отношению к муниципальным правоотношениям, поскольку они служат обеспечению финансовой базы местного самоуправления. Вместе с тем налоговые правоотношения, возникающие в системе местного самоуправления, не производны от муниципальных отношений, их содержание определяется в первую очередь общими конституционными принципами налогообложения.

Институт самообложения граждан в том виде, в каком он закреплен в действующем федеральном законодательстве, не находит применения на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского, бюджетного и муниципального права.

14. Разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений в соответствующей сфере. При регулировании участия органов местного самоуправления в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой и гражданско-правовой статусы, не смешивая властные полномочия и гражданские права. Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления не затрагивает материального содержания его властных полномочий и поэтому не должен изменять его муниципально-правовую характеристику.

15. Международное право выполняет сегодня две функции по отношению к российскому местному самоуправлению: а) международные соглашения могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия; б) международные стандарты муниципальной демократии служат ориентиром для правовой идеологии и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу политической элиты от демократических форм организации местной власти.

16. Многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Однако, как и в других современных государствах, именно законы должны наполнить понятие «местное самоуправление» реальным содержанием через определение прав и обязанностей муниципальной власти в конкретных сферах общественных отношений, четко очертить границы соответствующей властной деятельности.

17. Акты Конституционного Суда РФ занимают особое место в системе источников муниципального права. Правовые позиции Конституционного Суда можно классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положений Конституции РФ, выявление конституционного смысла норм законов, судебное правотворчество. Формулируемые Судом новые правовые предписания в свою очередь можно классифицировать по степени определенности формулируемого правила: обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания; по форме выражения предписания: запреты, позитивные обязывания, подтверждения прав.

18. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является главным по значению, комплексным, системообразующим источником муниципального права России и имеет кодифицирующий характер, что выражается, в частности, в исключительности его предмета регулирования. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.

19. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» крайне сузил предметы регулирования законов субъектов Федерации в соответствующей сфере, фактически лишил региональных законодателей возможности влиять на организацию муниципальной власти. При этом в ряде случаев указанный Федеральный закон допускает необоснованную подмену органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Такой подход отражает непоследовательность центральной власти, отход от конституционной доктрины местного самоуправления.

20. В коррекции правового института устава муниципального образования можно усмотреть две тенденции противоположного содержания. Первая тенденция формально предполагает повышение значимости уставов в системе источников права, что выражается в новых требованиях к процедуре их принятия и провозглашении высшей юридической силы устава в системе муниципальных правовых актов. Однако реальная роль устава муниципального образования определяется не тезисами о его учредительном или кодифицирующем характере, а перечнем вопросов, составляющих исключительный предмет его регулирования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сократил указанный перечень и, таким образом, снизил значение устава в системе источников муниципального права, в этом проявляется вторая тенденция - сущностная, а не формальная.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о конституционно-правовом статусе местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне важные аспекты практики отечественного муниципального строительства. Предложенные научные подходы углубляют и уточняют роль муниципального права в регулировании общественных отношений, его реальное место в системе российского права. Наряду с общими положениями, в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для совершенствования отдельных институтов муниципального права России.

Практическая значимость диссертационного исследования, апробация и внедрение его результатов. Положения и выводы диссертации предназначены для решения научно-практических проблем нормативного правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, могут использоваться законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты диссертации могут найти применение в учебном процессе.

Отдельные результаты исследования докладывались автором на парламентских слушаниях и научно-практических совещаниях, проводимых в 2002 - 2007 годах профильными Комитетами Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Автор входил в качестве эксперта в состав рабочей группы Президиума Госсовета РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, был одним из разработчиков Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

В рамках методической работы по заказу Минэкономразвития России и Минрегиона России диссертантом было разработано три модельных закона субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, рекомендованных региональным законодателям, два модельных положения муниципального образования, рекомендованных органам местного самоуправления, а также научно-практический комментарий к ряду статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предложенные автором научные подходы и формулировки использовались органами государственной власти при подготовке отдельных подзаконных актов и рекомендаций, в частности, рекомендаций Минюста России, касающихся государственной регистрации уставов муниципальных образований. По заказу Правительства Москвы автором были подготовлены научно-методические и аналитические документы, предусмотренные Городской целевой программой государственной поддержки развития местного самоуправления.

Предложения автора по совершенствованию правовой базы местного самоуправления высказывались им на сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, собраниях Ассоциации малых и средних городов России. Автором читались учебные курсы в рамках программы интенсивного обучения глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих. Полученные автором научные результаты использовались им при разработке проектов уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований.

Основные положения диссертации опубликованы в научных работах автора. Результаты исследования докладывались диссертантом на ежегодных научных конференциях, проводимых на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в 2001 - 2007 годах, а также на иных научных совещаниях. Диссертация прошла обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, его методологическая основа, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводится информация об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.

Глава 1 «Местное самоуправление как социальный институт и объект правового регулирования» посвящена анализу местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации, и выявлению наиболее значимых аспектов его организации и осуществления, подлежащих регулированию конституционным правом.

В § 1.1 «О правовой природе современного российского местного самоуправления» обосновывается, что избранная в России на современном этапе доктрина устройства местных органов власти не может быть объявлена заблуждением. Она основана на двух важнейших императивах - обеспечения децентрализации публичной власти и расширения ее демократических начал. Воплощение в жизнь этих принципов остается актуальной задачей. Вместе с тем местное самоуправление в современной России не является каким-то исключением из мировой практики, оно имеет, безусловно, государственную природу, что подтверждается как его генезисом, так и фактической ролью этого института в социальной действительности. В ходе реформ государство именно признало некоторые фактически имевшиеся отношения и явления, существование которых в советский период отрицалось, а то и запрещалось официальной юриспруденцией (частная собственность, частное предпринимательство и т.п.). Однако совершенно иным было становление местного самоуправления. Никаких муниципальных отношений, складывающихся независимо от воли государства и лишь признаваемых им, ни до начала реформы, ни в ее ходе не наблюдалось. Трансформация местных органов государственной власти в органы местного самоуправления осуществлялась постепенно, путем изменения законодательства. В диссертации показано, что этот процесс был во многом непоследователен, отражал в себе многочисленные издержки проводимых преобразований и до сих пор не вполне завершен.

Другой предпосылкой конституционной реформы местной власти было стремление заимствовать положительно зарекомендовавший себя зарубежный опыт, ввести российские муниципальные институты в лоно европейской цивилизации. Статья 12 Конституции РФ 1993 г. отражала не признание государством «естественно возникшего» местного самоуправления, а требование статьи 2 Европейской хартии местного самоуправления о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.

Взгляд на российское местное самоуправление как на самоорганизацию населения, имеющую общественную природу, привлекателен и даже романтичен. Кроме того, на его основе авторы нередко формулируют конкретные юридические идеи, направленные на защиту прав местного самоуправления, его самостоятельности, демократических принципов организации муниципальной власти. Однако наивно полагать, что признание местного самоуправления на уровне Конституции государства уже является достаточной гарантией муниципальной демократии, что местное самоуправление обладает в силу этого некими естественными правами, которые органы государственной власти при всем их желании не способны изъять, отменить, ограничить. В диссертации показано, что Конституция РФ, по сути, содержит не сами гарантии местного самоуправления, а лишь обращенное к органам государственной власти требование создать такие гарантии и обеспечить их соблюдение. Воздействие конституционных норм на социальную действительность будет реальным только тогда, когда законы будут устанавливать эффективные механизмы их реализации, когда государственные должностные лица, от воли которых зависит политика в отношении местного самоуправления, будут искать способы воплощения в жизнь демократического потенциала указанных норм, а не пути их обхода, легального преодоления конституционных предписаний.

Анализируя взгляды на местное самоуправление представителей различных правовых школ, диссертант обосновывает вывод о том, что поиск у местных сообществ неких естественных прав, не проистекающих из воли государства, - это реакция общественной мысли на шатания государственной политики, на попытки отменить или выхолостить муниципальную демократию. С.А. Авакьян верно отмечает, что идея местного самоуправления родилась как сочетание романтизма и отчаянной попытки оградить интересы местного населения от государственной бюрократии . Доводы об общественной природе сегодняшнего российского местного самоуправления выполняют определенную идеологическую функцию, обосновывая необходимость защиты его прав, однако при этом они неизбежно ведут к разрыву между теорией и действительностью.

Провозглашение в конституционной доктрине местного самоуправления самостоятельным и действующим под свою ответственность не означает отрицания его государственной природы и публично-властного характера. Государство, выражающее волю народа Российской Федерации, является источником муниципальной власти, а население муниципального образования делегирует эту власть органам и должностным лицам местного самоуправления, приобретающим право выступать от лица муниципального образования. Попытки государства предоставить муниципально-властные полномочия конкретным органам и должностным лицам «в обход населения» (прямое назначение должностных лиц местного самоуправления государственными должностными лицами) или ограничить свободу выбора населения или его представителей (предложение кандидатур на муниципальные должности государственными должностными лицами или по согласованию с ними и т.п.) - разрушают схему местного самоуправления.

Основная задача отечественной муниципально-правовой науки видится диссертанту в том, чтобы предложить правовые решения, обеспечивающие демократическую организацию муниципальной власти. В диссертации определены цели и конкретные направления принятия таких правовых решений.

В § 1.2 «Местное самоуправление как вид социального самоуправления» анализируется распространенный в литературе тезис о «совпадении субъекта и объекта управления» как главном отличии местного самоуправления от государственной власти и доказывается его несостоятельность. Во-первых, решение вопросов местного значения осуществляется преимущественно органами местного самоуправления, а не населением в формах прямой демократии. Во-вторых, различиями между интересами населения, избранных им выборных лиц местного самоуправления и профессионального аппарата муниципальных управленцев пренебрегать никак нельзя. Население муниципального образования и наделенные властными полномочиями должностные лица местного самоуправления - это разные субъекты общественных отношений. Практика показывает, что их интересы могут оказываться порой диаметрально противоположными. Безответственность, коррупция, беззаконие и пренебрежение правами граждан - всё это пока еще достаточно часто встречается на муниципальном уровне власти. Внешне красивая идея о совпадении субъекта и объекта в системе местного самоуправления на деле уводит теорию от проблемы обеспечения реальной подконтрольности муниципально-властных институтов населению. Ведь допущение указанного совпадения создает опасную иллюзию, что конфликта интересов населения и муниципального управленческого аппарата не может быть в принципе.

Самоуправление предполагает не совпадение субъекта и объекта управления, а возможность управляемого элемента оказывать обратное воздействие на управляющий элемент. Суть самоуправления состоит в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важной задачей - выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность с должным качеством выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий). Принцип выборности предопределяет глубину главной обратной связи в системе муниципальной власти и задает качество самоуправления. Чем большую роль играет в муниципальном образовании институт свободных демократических выборов, тем глубже обратная связь в системе, тем весомее возможность населения оказывать воздействие на муниципальное управление. Однако возрастание роли указанного института непременно усложняет систему и влечет снижение запаса ее устойчивости.

Специфика самоуправления на муниципальном уровне заключается в возможности использования таких инструментов демократии, как собрания и конференции граждан, публичные слушания, опросы, петиции, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление. Эти демократические механизмы служат вспомогательными обратными связями в системе, позволяющими улучшить характеристики управления без риска потери устойчивости (нереализация населением соответствующих прав не препятствует нормальному функционированию органов местного самоуправления). Принципиальным моментом является то, что они не могут заменить главной обратной связи в системе самоуправления - выборного начала.

Как показано в диссертации, аристократическая доктрина самоуправления уступала место своей демократической альтернативе постепенно, по ходу общественного развития. Сегодня децентрализация публичной власти диктуется качественно иными причинами, чем 100 - 200 лет назад. Кардинальное развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет преграды, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми процессами в крупном государстве из центра. В современных государствах местное самоуправление является не инфраструктурной потребностью механизма социального управления, а одним из обязательных условий демократической организации публичной власти. Лишь демократическое местное самоуправление способно быть эффективным, т.е. адекватно выражать потребности населения и оптимальным образом обеспечивать их удовлетворение. Анализируя проблемы институциональной организации местного самоуправления с позиций теории управления и теории устойчивости, диссертант формулирует предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.

В § 1.3 «Социальная функция местного самоуправления как детерминанта его правового статуса» показано, что конституционный принцип социального государства находит конкретное выражение в законодательно закрепляемых механизмах государственного нормирования и дотирования социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами. В шкале конституционных ценностей указанный принцип превалирует над принципом самоуправления, о чем убедительно свидетельствуют и законодательство, и практика осуществления местного самоуправления в Российской Федерации . Решение вопросов местного значения сегодня является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства. При определении необходимого уровня социальных гарантий для всего населения и отдельных категорий граждан государство берет в расчет социальные услуги, предоставляемые не только федеральными и региональными государственными органами, но и органами местного самоуправления. Социальная политика муниципалитетов скоординирована с социальной политикой государственной власти.

Решение вопросов местного значения сегодня не может быть искусственно вычленено из общей социальной политики государства. И это является общей для многих стран тенденцией. Печальной особенностью Российской Федерации является несамодостаточность большинства ее территорий, что качественно усугубляет противоречие между идеями социального выравнивания и самоуправления. Наше государство и его граждане живут за счет «проедания» стратегического потенциала, в частности, за счет экспорта энергоносителей и иных невозобновимых природных ресурсов. Сегодня без полученных таким путем финансовых средств общество не может себя прокормить, обустроить территорию проживания, решить коммунальные проблемы, обеспечить каждому своему члену необходимый социальный прожиточный минимум. Во многих странах центральная государственная власть стремится сократить долю собственных доходов муниципалитетов, чтобы держать под своим контролем предоставление субсидий. Так, в современной Германии подобное ограничение финансовой автономии называют «политикой золотой узды». В России «узда» оказывается гораздо более крепкой: значительная часть муниципальных образований, даже обладая широкой финансовой автономией, не смогла бы обеспечить свое устойчивое существование.

В диссертации обосновывается вывод о том, что решать социальные проблемы российского местного самоуправления необходимо на конституционной основе, правильно разграничивая публичное и частное, предметы ведения муниципальной власти и гражданского общества, методы муниципально-властного и гражданско-правового регулирования, обеспечивая баланс принципов социального государства и самостоятельности органов местного самоуправления, опираясь на такие ценности, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, народовластие, права и свободы человека и гражданина.

В § 1.4 «Проблемы участия граждан в осуществлении местного самоуправления» отмечается, что активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Анализируются причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления.

Первая причина является социальной: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан. Нередко человек вне территории муниципального образования, где он зарегистрирован по месту жительства, осуществляет трудовую или иную экономическую деятельность, дающую доход его семье и потому имеющую для него первостепенную значимость, потребляет те или иные социальные блага, проводит досуг и т.д. В современном мире привязка интересов гражданина к месту его жительства отличается качественно иными характеристиками, чем в общинах прошлого.

Вторая причина социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению. Будут или не будут осуществлены те или иные расходы из местного бюджета - налоговое бремя, лежащее на жителях муниципального образования, от этого не изменится. Как показано в диссертации, механизмы муниципальной демократии зачастую не выступают средством нахождения баланса интересов различных слоев населения соответствующей территории.

Третья причина политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности. Развитие российского местного самоуправления, накопление опыта его организации и осуществления, по мнению диссертанта, должно было сопровождаться постепенным расширением властных прерогатив органов местного самоуправления, дополнением федерального законодательства положениями, предусматривающими новые полномочия муниципальной власти, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения. Однако этого не происходило. Как верно отмечает И.И. Овчинников, перечень муниципальных задач зачастую не имеет отношения к власти народа, которую согласно Конституции должны осуществлять органы местного самоуправления . В диссертации приводятся примеры из практики, демонстрирующие явную недостаточность имеющихся у органов местного самоуправления прав. Безвластие органов местного самоуправления лишает население интереса к вопросам их организации, формирования и деятельности.

Четвертая причина конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность. Важную роль при обеспечении включенности граждан в процесс осуществления публичной власти играет качество законодательства, регулирующего формы непосредственного народовластия. В диссертации даются предложения по совершенствованию нормативной основы муниципальной демократии. Делается вывод о том, что если граждане почувствуют реальную заинтересованность в местном самоуправлении, если соответствующий социальный институт обретет необходимую стабильность, в том числе финансовую и компетенционную, то может достаточно быстро вырасти активность населения, развиться позитивный опыт его участия в осуществлении муниципальной власти.

В § 1.5 «Территориальное общественное самоуправление как правовое явление» анализируется институт, занимающий особое место в системе российского местного самоуправления. По мнению диссертанта, этот институт не свидетельствует о наличия в муниципальном праве частных начал и не подтверждает слияния на местном уровне публичной власти и общественной самодеятельности. Территориальное общественное самоуправление (ТОС) предлагается рассматривать как комплексное понятие, объединяющее деятельность по участию в публичном самоуправлении и деятельность по осуществлению гражданского самоуправления. Объединяющим моментом служит то, что оба указанных вида деятельности осуществляются одними и теми же субъектами: собраниями граждан, конференциями, органами ТОС. Эти органы являются специфической формой объединений граждан, следует приветствовать их включение в механизм осуществления местного самоуправления, реальный учет выражаемого ими мнения при принятии публично-властных решений. Однако само участие гражданина в общественном самоуправлении остается делом добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться органам ТОС.