Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации

В диссертации проводится подробный анализ развития нормативной основы и практики территориального общественного самоуправления. Делается вывод, что федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления через систему ТОС, однако не гарантирует в полной мере эту возможность. Законодатель должен был, во-первых, установить гражданско-правовой статус органа ТОС, т.е. организационно-правовую форму юридического лица, рамки его гражданской правоспособности, особенности участия в гражданском обороте, а во-вторых, определить место данной формы объединений граждан в системе отношений муниципальной власти, т.е. набор механизмов, которые позволяют органу ТОС реально влиять на принятие правовых решений, участвовать в осуществлении муниципальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не смог системно и непротиворечиво решить эти вопросы, поэтому его статья 27 нуждается в коррекции.

Диссертант делает вывод о том, что институт территориального общественного самоуправления должен получить возможность дальнейшего развития, причем не только за счет усилий энтузиастов-практиков на местах, но и стараниями законодателя. Представляется возможным закрепление на уровне закона нескольких типовых моделей организации общественного самоуправления, а также дополнительных полномочий органов ТОС в сфере взаимодействия с муниципальной властью. Необходимо предусмотреть особенности участия данных органов в отношениях, связанных с исполнением муниципального заказа.

Глава 2 «Муниципальное право как составная часть российского права» посвящена исследованию основных характеристик муниципального права Российской Федерации. Это исследование опирается на результаты анализа, проведенного в предшествующей главе диссертации, и позволяет диссертанту предложить свое видение предмета муниципального права, его специфического режима, места в системе права.

В § 2.1 «Место муниципального права в системе российского права: идеи и практика» проводится обзор различных подходов к проблеме идентификации муниципального права в системе права и дается оценка соответствия предлагаемых теоретических схем данным практики. Диссертант не может признать муниципальное право фундаментальной, предметно однородной отраслью права. Он также не может признать его всего лишь отраслью законодательства, механически объединяющей нормы различных отраслей права, относящиеся к местному самоуправлению.

В диссертации отмечается, что идея самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, нашедшая широкое признание среди ученых, специализирующихся в этой сфере, благотворно влияла на развитие правовых основ местного самоуправления на этапе их становления. Эта идея требовала развития нормативной базы местного самоуправления и качественного расширения муниципальной демократии. Однако оправданность интегрирования норм и институтов различных отраслей права в комплексную отрасль муниципального права должна доказываться практикой нормотворчества и правоприменения. Пока же наличие таких доказательств неочевидно.

Более того, смешение предметов и методов регулирования различных отраслей права под флагом «комплексности» иногда лишь вносит путаницу в теорию и практику. Такой вывод подтверждается в диссертации многочисленными примерами. Так, некорректное использование гражданско-правового метода для регулирования бюджетных (т.е. публичных) правоотношений обосновывалось тем, что на уровне местного самоуправления нормы различных отраслей права «сливаются» во вторичное комплексное образование, что якобы оправдывает смешение методов регулирования. Как справедливо указывает В.И. Васильев, «включение в состав муниципального права других отраслей законодательства может только навредить сложившейся и оправдавшей себя на практике российской системе права и законодательства, размывая и без того не очень четкие границы муниципального права» .

Складывающиеся на практике отношения зачастую имеют комплексный характер, т.е. регулируются одновременно нормами разных отраслей права. Например, суд, разрешая спор по поводу земельного участка, может применить наряду с нормами земельного права также нормы гражданского права (при оценке сделки с земельным участком), семейного права (при отнесении земельного участка к имуществу супругов), муниципального права (при проверке правомерности издания акта органа местного самоуправления о выделении земельного участка) и т.п. Однако из этого вовсе не следует, что все соответствующие нормы права должны сливаться в некое интегрированное образование. Комплексный характер возникающих правоотношений в подобных случаях не является признаком комплексности позитивного права.

В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права. Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования. Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование. Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений.

В § 2.2 «Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях» отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на «собственные» и производные от норм других отраслей права. Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т.е. без включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи - четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права.

Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление «сверху». Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства. Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права. Как отмечает С.А. Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть «муниципальным правом» . Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей.

В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т.н. комплексные, «пограничные») правовые институты. Они объединяют нормы разных отраслей права, которые «совместно» регулируют возникающие на практике отношения. Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права. Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т.е. муниципальное право в широком смысловом значении). Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу: является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?

Как отмечает С.В. Поленина, «"пограничный" правовой институт может развиваться в нескольких направлениях. Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений и постепенно институт утратит свой комплексный характер. Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли» . Идея самостоятельной комплексной отрасли российского муниципального права - считает диссертант - появилась на основе предположения о том, что по мере развития местного самоуправления совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих его организацию, будет «притягивать» к себе смежные межотраслевые институты; нормы муниципального права будут играть в этих институтах решающее значение; интегрированные в муниципальное право нормы различных однородных отраслей права приобретут особые качества, своего рода «муниципальную окраску». Осознанно или интуитивно, но именно эта гипотеза легла в основу концепции, взятой на вооружение правоведами-муниципалистами. Сделать вывод о том, в какой степени она выдерживает проверку временем, насколько соответствует потребностям практики, сегодня можно не путем дедуктивных рассуждений, а посредством конкретно-юридического анализа примыкающих к муниципальному праву межотраслевых институтов.

Проведенный в диссертации анализ межотраслевых институтов, включающих в себя нормы муниципального права, (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальный заказ, муниципальная служба и др.) показал, что тенденция их поглощения муниципальным правом сегодня отсутствует. Более того, отчетливо видна противоположная тенденция: нормы муниципального права играют всё менее значимую роль в этих институтах, они не накладывают существенного отпечатка на нормы смежных отраслей права. Нормы гражданского, финансового, административного, земельного права, входящие в соответствующие межотраслевые институты, не претерпевают качественных изменений, не приобретают «муниципальной окраски».

Делается вывод о том, что рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины. Такой подход будет давать комплексные знания о местном самоуправлении, его организации, компетенции, проблемах. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов. Далее в работе муниципальное право рассматривается только в узком смысловом значении.

В § 2.3 «Предмет регулирования муниципального права» рассматриваются различные подходы к проблеме определения соответствующего предмета регулирования. Отмечается, что в научной и учебной литературе основанием для выделения муниципального права в системе права зачастую служит не предмет или метод регулирования, а субъект правоотношений. Муниципально-правовыми отношениями считают все отношения с участием тех или иных субъектов местного самоуправления. Между тем такой подход, подменяющий основания правовой классификации, неприемлем даже для комплексных отраслей права. Так, например, предположение о том, что должностные лица местного самоуправления являются субъектами «только муниципально-правовых отношений» приведет к выводу, что рассмотрение судом уголовного дела по обвинению соответствующего лица в получении взятки осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, а Уголовный кодекс является источником муниципального права. Выделение круга субъектов «только муниципально-правовых отношений» доводит идею широкого понимания предмета муниципального права до абсурда. При подобном подходе все отношения с участием государства или его органов следовало бы считать только «государственно-правовыми отношениями», но не бюджетными, налоговыми, административными, гражданскими, уголовными и др.

По мнению диссертанта, актуальной задачей является нахождение основной характеристики предмета регулирования муниципального права, т.е. того обобщенного критерия, который позволяет отнести общественное отношение к числу муниципальных правоотношений. В качестве такой характеристики предлагается устройство публичной власти на муниципальном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных отношений. Устройство муниципальной власти является именно тем конкретным, юридически определенным критерием, который не позволяет увлечься непомерным расширением предмета регулирования муниципального права и утратить объективные основания разграничения муниципально-правовых и смежных отношений.

Муниципальное право является публичным правом, поэтому оно регулирует лишь публичное самоуправление, т.е. осуществление населением публичной власти, народовластие на местном уровне. Отдельные элементы гражданского самоуправления могут относиться к предмету регулирования муниципального права лишь в той мере, в какой они связаны с организацией местного самоуправления. Население муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях в тех случаях, когда оно непосредственно осуществляет местное самоуправление на муниципальных выборах, местном референдуме или наделенном властными полномочиями сходе. Гражданская самодеятельность жителей относится к предмету регулирования муниципального права лишь в тех случаях, когда ее можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении местной власти, т.е. как элемент муниципальной демократии.

Процесс принятия органами и должностными лицами местного самоуправления публично-властных решений регулируется муниципальным правом, при этом содержательная часть их деятельности по принятию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов, распоряжению муниципальным имуществом, решению иных вопросов местного значения может регулироваться бюджетным, налоговым, гражданским, административным и иными отраслями права, которым незачем сливаться с муниципальным правом или поглощаться им.

Диссертант соглашается с А.Н. Кокотовым в том, что компетенция муниципальных образований в различных сферах жизнедеятельности имеет межотраслевой статус . При этом он обосновывает свой вывод о том, что в соответствующих межотраслевых институтах к муниципальному праву следует относить лишь те правовые нормы, которые определяют властные полномочия органов местного самоуправления, т.е. затрагивают конституционно-правовые вопросы разграничения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ позволил сформулировать перечень отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права. Это отношения: 1) территориальной организации местного самоуправления; 2) его институциональной организации; 3) по определению компетенции муниципальных образований; 4) по формированию органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления; 5) по поводу непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности; 6) связанные с изданием муниципальных правовых актов; 7) возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества; 8) возникающие в процессе государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. В диссертации дается развернутая характеристика каждой группе отношений и указываются критерии их отграничения от предметов регулирования иных структурных элементов системы российского права.

В § 2.4 «Муниципально-правовой режим» делается вывод о том, что этот правовой режим производен от режима конституционного права и может рассматриваться в качестве его составной части, используемой при регулировании организации публичной власти на местном уровне. Муниципально-правовой режим не является механической суммой элементов, заимствованных из различных отраслевых режимов, он имеет свои специфические черты.

Главное место в характеристике муниципально-правового режима занимают основные принципы муниципального права, они оказывают определяющее влияние на иные элементы этого режима. Отступление от принципов муниципального права при конструировании отдельных институтов, используемых для регулирования местного самоуправления, приводит к грубым искажениям муниципально-правового режима. Так, например, в диссертации показано, что внедрение в российское законодательство понятия «муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления» приводит к неопределенности юридического статуса соответствующих органов и деформирует основы конституционного строя Российской Федерации.

Положение субъектов муниципально-правовых отношений характеризуется в основном предоставлением жителям социальных прав и возложением на органы местного самоуправления корреспондирующих им обязанностей, относительной самостоятельностью органов местного самоуправления в системе публичной власти и государственными гарантиями местного самоуправления. Сложные взаимоотношения указанных субъектов имеют конституционно-правовой характер и не могут подменяться административной субординацией или сводиться к частно-правовой координации. Правовой статус местного самоуправления характеризуется наличием конституционно гарантированных зон автономии, в которых действует принцип: разрешено всё, что не запрещает закон. В диссертации на конкретных примерах показано, что игнорирование указанных зон автономии, непонимание специфики муниципально-правового режима приводит к ошибкам в судебной и иной правоприменительной практике.

Муниципальному праву присущи диспозитивные начала, однако они не заимствуются из гражданского права, а являются следствием автономии местного самоуправления в государственном механизме. В свое время Г. Еллинек отмечал: «сущность диспозитивного права исследована до сих пор почти исключительно лишь по отношению к гражданскому праву… Но не подлежит сомнению, что оно существует и в областях публичного права. Только в публичном праве обыкновенно речь идет не о толковании воли частного лица, а о нормировке того, что полезно для всего общества. Во многих случаях решить этот вопрос возможно лишь сообразуясь с индивидуальными условиями. Поэтому публичное право предоставляет часто государственным органам, публичным союзам, союзным государствам полномочия также и в том направлении, что им разрешаются отступления от определенных юридических правил» . Как показано в диссертации, особенности муниципально-правового режима отмечаются в делении норм по степени категоричности правовых предписаний, по этому основанию в муниципальном праве можно выделить нормы: 1) императивные; 2) императивно-вариативные; 3) диспозитивные; 4) рекомендательные. Наблюдаемая в последние годы тенденция изменения в законодательстве соотношения норм, имеющих разную степень категоричности предписания, свидетельствует об изменении режима муниципального права.

Использование федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений - специфическая черта муниципально-правового режима. Нормы муниципальных правовых актов зачастую развивают нормы законов, конкретизируют их, образуя с ними единую логическую цепь. Законы, как правило, оставляют муниципальным образованиям определенную свободу в адаптации их положений к местным условиям. Мутация муниципально-правового режима проявляется в нестабильности разграничения предметов регулирования различных источников муниципального права.

Муниципально-правовой режим имеет как содержательные, так и специально-юридические характеристики. Одной из них является понятийный аппарат муниципального права. Наличие собственных понятий и терминов характерно не только для самостоятельных отраслей права, но и для крупных подотраслей. Специфичность понятийного аппарата является свидетельством наличия оригинального правового режима, выражает особенности правового регулирования. Как показано в диссертации, строгость и точность использования понятий, выражающих основные категории местного самоуправления, является необходимым условием соблюдения муниципально-правового режима.

Глава 3 «Муниципальное право и иные структурные элементы системы права» посвящена исследованию разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права.

В § 3.1 «Муниципальное право и конституционное право» диссертант обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации. Доказывается отсутствие объективных оснований для качественного обособления всей системы муниципально-властных отношений от предмета регулирования конституционного права. Нормы муниципального права берут исток в конституционном праве и тесно переплетаются с иными - специализированными - нормами и институтами конституционного права. Источники муниципального права обычно рассматриваются и в качестве источников конституционного права . Объективно проявляющееся единство целей, функций и методов осуществления государственной и муниципальной власти диктует общие подходы к правовому регулированию соответствующих отношений, что не умаляет значения местного самоуправления и не отрицает его специфики.

В диссертации анализируются перспективы выделения муниципального права в самостоятельную специальную отрасль права. Делается вывод, что для этого необходим ряд условий. Спектр отношений, регулируемых муниципальным правом, должен реально стать шире рамок подотрасли. Арсенал средств муниципально-правового регулирования не должен охватываться традиционными приемами конституционного права. Качественные отличия государственной власти и местного самоуправления должны найти убедительные подтверждения не только в теории, но и на практике. Пока муниципальное право, рассматриваемое обособленно от смежных норм иных отраслей права, не достигло такой зрелости.

Как показывается в диссертации, используемые сегодня в муниципальном праве санкции подтверждают его вхождение в состав конституционного права, этим не исключается некоторая специфика применения конституционно-правовых санкций в муниципальном праве. Конституционный Суд РФ предложил свое видение такой специфики и одновременно подтвердил концептуально общий подход к правовому регулированию отзыва выборных лиц государственной власти и выборных лиц местного самоуправления . Провозглашение местного самоуправления властью, наиболее приближенной к населению, не приводит на практике к доминированию прямой демократии в арсенале ее средств, решающую роль продолжают играть институты представительной демократии.

В § 3.2 «Муниципальное право и административное право» отмечается, что местное самоуправление как разновидность публичного управления неизбежно подпадает под регулирование административного права, однако это не предполагает слияния муниципального права и административного права. Муниципальным правом определяются основные параметры местной власти, ее институциональная организация, отношения с государством, обществом, гражданами. Взаимоотношения представительного органа муниципального образования и местной администрации, разграничение их полномочий, система сдержек и противовесов, механизм замещения должности главы и иных должностных лиц местной администрации, вопросы подконтрольности муниципально-властной деятельности населению и его представителям - предмет муниципального права. Вместе с тем в процессе осуществления местного самоуправления возникают и административно-правовые отношения. Исполняя принятые решения, местная администрации осуществляет планирование деятельности своих подразделений, выявляет оперативные задачи и средства их решения, издает распоряжения, руководит деятельностью муниципальных служб и обеспечивает ее координацию, осуществляет контроль, оценивает эффективность результатов работы и т.д.

Как отмечает В.Е. Чиркин, и государственное, и муниципальное управление имеют общие причины возникновения . Это предопределяет схожесть отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, составляющих предмет регулирования административного права. Соответствующие отношения строятся на основе власти и подчинения, отражают объективные задачи и закономерности исполнительно-распорядительной деятельности.

Разграничение муниципальных и административных правоотношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, является важной практической задачей. Ее решение не может быть простым, поскольку эти отношения имеют тесную связь. Тем не менее используемые при их регулировании правовые режимы должны качественно различаться. Приемы административного права не могут подменять собой методы конституционно-правового регулирования. Сложная система отношений между гражданами, органами местного самоуправления и государством не может сводиться лишь к исполнительно-распорядительной деятельности. Вывод о том, что муниципально-правовые и административно-правовые отношения сливаются в некий комплексный предмет регулирования, не будет способствовать защите прав местного самоуправления. В диссертации показано, что все последние годы наблюдались попытки государственных органов подчинить себе органы местного самоуправления, урезать их самостоятельность, директивными методами руководить их деятельностью.

Отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие при передаче и исполнении отдельных государственных полномочий, нельзя свести к административным правоотношениям. Они имеют в первую очередь конституционно-правовой характер, что проявляется в особых требованиях к их построению и в установленных для органов местного самоуправления конституционных гарантиях. Административное право может принимать лишь субсидиарное участие в регулировании этих отношений - вместе с муниципальным правом и при его ведущей роли. На конкретных примерах диссертант показывает, что федеральное законодательство всё более активно использует приемы административного права для регулирования муниципальных отношений. Зачастую это не имеет достаточных оснований и ведет к умалению конституционных принципов организации местного самоуправления.

В § 3.3 «Муниципальное право и бюджетное право» показано, что бюджетно-правовые отношения играют при осуществлении местного самоуправления собственную, исключительно важную роль и не сливаются с муниципально-правовыми отношениями. Универсальность норм бюджетного права - единых для бюджетов всех уровней - отрицает оправданность их инкорпорации в состав муниципального права. Бюджетные отношения в муниципалитетах не могут быть искусственно вырваны из общей системы бюджетных отношений в Российской Федерации и отнесены к предмету муниципально-правового регулирования. Как показано в диссертации, идея значительного влияния норм муниципального права на бюджетные отношения, которая закладывалась в Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», не нашла поддержки в юридической практике. Законодательство и правоприменение свидетельствуют о том, что это влияние минимально. Региональная государственная власть и местное самоуправление согласно Конституции РФ имеют качественные различия, при этом органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом (БК) РФ имеют практически одинаковый объем бюджетных полномочий.

Между тем влияние бюджетного права на муниципальное право следует признать существенным. Местное самоуправление, т.е. деятельность по решению вопросов местного значения, в последние годы рассматривается в первую очередь сквозь призму исполнения возложенных на муниципальные образования «расходных обязательств» (понятие бюджетного права). Разграничение компетенции самостоятельных уровней публичной власти сводится к разграничению федеральным законодателем расходных обязательств, исполнение которых подробно регламентировано нормами бюджетного права. Проведенный в диссертации анализ свидетельствует о том, что многочисленные условия предоставления межбюджетных трансфертов фактически устанавливают обязанности и ограничения для муниципальной власти, существенно модифицирующие принципы организации российского местного самоуправления.

Муниципальное право и бюджетное право совместно образуют комплексный институт местного бюджета и многочисленные комплексные подинституты, их характерной особенностью является ведущая роль бюджетного права и вспомогательная, дополняющая роль муниципального права. Например, муниципальное право требует обязательного проведения публичных слушаний по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении с участием жителей муниципального образования, этим механизмом дополняются нормативные основы бюджетных отношений. БК РФ устанавливает приоритет его норм при регулировании бюджетных правоотношений по отношению к нормам иных федеральных законов, на практике это влечет приоритет норм бюджетного права в межотраслевых институтах, образуемых им совместно с муниципальным правом.

Идеология бюджетного детерминизма проявляется в придании нормам бюджетного права не присущего их природе приоритета над иными правовыми нормами, в замещении конституционно-правового регулирования общественных отношений бюджетно-правовым регулированием. Культивирование указанной идеологии имеет объективные причины. Однако, признавая существенную роль бюджетных отношений, следует, тем не менее, обеспечивать их точное соответствие конституционным принципам, в частности определяющим статус российского местного самоуправления. Лишение местного самоуправления самостоятельности путем бюджетно-правового регулирования, сковывающего всякую свободу в планировании и расходовании местных финансов, следует считать ревизией Конституции.

Правовой институт осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления временной финансовой администрацией диссертант называет апофеозом бюджетного детерминизма. Просроченная задолженность муниципального образования по исполнению долговых или бюджетных обязательств, по странной логике, будет являться не основанием ответственности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления, а поводом для передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам исполнительной власти субъекта Федерации, что не согласуется с положениями Конституции РФ. Идеология бюджетного детерминизма часто прикрывается лозунгом о необходимости сбережения финансовых средств, относящихся к народному достоянию. Однако вряд ли будет верным предположение о том, что из Центра всегда виднее, как более рачительно использовать местные финансы в каждом уголке России. Не будет панацеей введение всё новых финансовых ограничений и ужесточение наказаний за нарушение бюджетной дисциплины. Парадокс заключается в том, что задача эффективного использования бюджетных ресурсов не может быть решена только методами бюджетно-правового регулирования. Глобально эта задача решается лишь на основе реализации идей народовластия, посредством конституционно-правового регулирования, обеспечивающего демократическое устройство публичной власти каждого уровня.

В § 3.4 «Муниципальное право и налоговое право» делается вывод о том, что местные налоги являются институтом преимущественно налогового, а не муниципального права. Налоговое регулирование является неотъемлемой частью государственного суверенитета, поэтому оно осуществляется в первую очередь центральной государственной властью и лишь в определенных ею границах - региональными и местными властями. В диссертации показано, что это характерно для всех современных государств. Там, где декларируется фискальная автономия местного самоуправления, законодательство обязательно устанавливает многочисленные требования и условия, урезающие ее основное содержание.

Налоговые правоотношения на муниципальном уровне основываются в первую очередь на общих принципах налогообложения, берущих начало в Конституции РФ, а не на особенностях устройства этого уровня публичной власти. Правовые акты органов местного самоуправления, являющиеся в соответствии с Налоговым кодексом РФ источниками налогового права, практически не содержат норм муниципального права. Налоговое право не поглощается муниципальным правом, имеет на уровне местного самоуправления свой обособленный предмет регулирования.

В диссертации подробно рассматривается правовой институт самообложения граждан. Ошибочна позиция отдельных исследователей, относящих его к налоговому праву, соответствующие платежи не имеют налогового характера. Механизм аккумулирования органами местного самоуправления добровольных взносов граждан, предназначенных для коллективного решения конкретной социально-хозяйственной проблемы, в сегодняшних условиях, несомненно, востребован в российских муниципалитетах. Однако данный институт в том виде, в каком он закреплен в действующем законодательстве, не находит использования на практике, поскольку несет в себе эклектическое сочетание приемов гражданского права (платежи в порядке самообложения являются добровольными, механизм взыскания налоговой недоимки на них не распространяется), бюджетного права (платежи должны зачисляться в бюджет и расходоваться по целевому назначению) и муниципального права (эти добровольные платежи вводятся муниципально-властным решением референдума или схода граждан). На практике проведение местного референдума требует значительных бюджетных расходов, они могут превысить доходы, полученные от самообложения. Диссертант считает правильным распространение на средства самообложения режима гражданско-правовых платежей, предполагающего их добровольность и возмездность.

В § 3.5 «Муниципальное право и гражданское право» показано, что разграничение муниципальных и гражданских правоотношений при осуществлении местного самоуправления - важная задача юридической теории, от решения которой зависит правильный выбор публично-правовых или частно-правовых методов регулирования имущественных и денежных отношений. Отношения между государством и муниципалитетами, возникающие в процессе перераспределения социальных обязанностей различных уровней публичной власти и имущества, необходимого для исполнения соответствующих обязанностей, являются публичными правоотношениями и не должны регулироваться гражданским правом. Взимание органами местного самоуправления арендной платы за пользование государственными органами и учреждениями имуществом, которое оказалось в муниципальной собственности, но служит выполнению государственных задач, нельзя признать приемлемым.

В диссертации подробно анализируются проблемы разграничения государственной и муниципальной собственности. Делается вывод, что нормы законодательства, предусматривающие согласительный механизм принятия соответствующих решений, несут в себе элементы диспозитивности. Однако эта диспозитивнось не заимствуется из гражданского права, соответствующее регулирование остается публично-правовым и основано на принципах демократической децентрализации публичной власти в России.

Выбор формы юридического лица для органа местного самоуправления нельзя рассматривать как его уравнивание с организациями, не имеющими властных полномочий. Такой выбор, если он не влечет изменения материального содержания властных полномочий указанного органа, не может умалять его публично-правой статус. Во всяком случае правоприменительная практика не должна трактовать положения законодательства, предусматривающие для органа местного самоуправления гражданско-правовой статус учреждения, как влияющие на публично-властные характеристики этого органа. При регулировании участия органов власти в гражданском обороте необходимо четко разделять их публично-правовой статус и гражданско-правовой статус, ни в коем случае не смешивая властные полномочия и гражданские права.

Как показано в диссертации, статус юридического лица является важной мерой обеспечения реальной возможности органа власти осуществлять свои публично-властные полномочия. Практика наглядно показала, что не имевшие такого статуса представительные органы местного самоуправления попадали в полную зависимость от местных администраций, осуществлявших организационное и материально-финансовое обеспечение их деятельности. Именно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ своей императивной нормой наделил представительные органы муниципальных образований этим статусом. Диссертант предлагает пути решения ряда актуальных проблем правового регулирования участия органов местного самоуправления в гражданском обороте.

Глава 4 «Источники муниципального права Российской Федерации» посвящена исследованию основных характеристик источников муниципального права, анализу разграничения предметов регулирования этих источников. В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации.

В § 4.1 «Международное право и отечественное муниципальное право» показывается, что акты международного права, затрагивающие вопросы организации местной власти, могут являться источниками муниципального права в юридическом значении этого понятия. Однако этим не исчерпывается их влияние на отечественное местное самоуправление. Доктрина организации местной власти, избранная в России на современном этапе, формировалась под значительным влиянием международного права. Общепризнанные в демократических государствах правовые стандарты еще до их официального включения в отечественную правовую систему стали важнейшей составной частью правовой идеологии. В начале 1990-х годов Парламентская Ассамблея и Комитет Министров Совета Европы заявили, что новые кандидаты на вступление в Совет Европы должны взять на себя обязательство подписать и ратифицировать Европейскую хартию местного самоуправления одновременно с рядом других ключевых конвенций. Российская Федерация при вступлении в Совет Европы взяла на себя обязательство ратифицировать указанную Хартию.

Вместе с тем не следует считать, что правовые основы российского местного самоуправления были навязаны из-за рубежа, строились исключительно по шаблонам Совета Европы. Как показано в диссертации, российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Европейскую хартию местного самоуправления принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии. Сохранив дух данного акта международного права, отечественное конституционное законодательство с достаточной степенью оригинальности спроецировало его на российскую действительность.

Международные стандарты муниципальной демократии могут являться в сегодняшней России не только ориентиром развития, но и сдерживающим фактором, препятствующим свертыванию местного самоуправления, отказу правящей элиты от демократических форм организации власти на местном уровне. Конечно, инструменты международного права не способны оказывать глубокое влияние на содержание российского законодательства. Так, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы обычно весьма осторожен и дипломатичен в адресованных конкретным государствам рекомендациях по поводу устройства местного самоуправления (и это правильный подход). Здесь также могут наблюдаться двойные стандарты в понимании демократии, политическая ангажированность и т.п. Тем не менее приходится признать, что положения международных договоров, к которым присоединилась Российская Федерация, сегодня являются более стабильной правовой материей, чем внутреннее российское право.

В диссертации подробно анализируются проблемы реализации актов международного права как источников российского муниципального права в юридическом значении этого понятия, предлагаются пути решения указанных проблем.

В § 4.2 «Конституция РФ и акты Конституционного Суда РФ как источники муниципального права» делается вывод о том, что многоаспектная регламентация местного самоуправления в Конституции РФ отражает генезис этого социального института - введенного «сверху», конструируемого с использованием международных правовых стандартов. Прямое действие норм Конституции проявляется в деятельности Конституционного Суда РФ, контролирующего в рамках установленной процедуры соблюдение законодателями этих норм.

В научной литературе можно встретить диаметрально противоположные мнения по поводу допустимости признания актов Конституционного Суда РФ источниками современного российского права, эта дискуссия имеет глубокие исторические и теоретические корни. Однако практика явочным порядком утверждает такое признание. Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов, по ним равняются законы субъектов Федерации, на их основе принимаются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на указанные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. Юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.

В диссертации на конкретных примерах анализируется специфика практического применения правовых позиций Конституционного Суда. Делается вывод о том, что, с одной стороны, эти правовые позиции подобны нормам права; с другой стороны, они не отвечают в полной мере требованиям формальной определенности, предъявляемым к правовым нормам, поскольку Конституционный Суд в рамках конкретного дела не может с необходимой подробностью очертить их действие во времени и по кругу лиц. Гипотезы этих квазинорм зачастую размыты, поскольку Суд не вправе описывать условия применения формулируемого им правила для других возможных казусов, если это не имеет отношения к рассматриваемому делу. Лишь в рамках нового дела порядок применения правила, а также его содержание могут уточняться и конкретизироваться. Как отмечает М.Н. Марченко, в отличие от парламентского правотворчества, судебное правотворчество «не самостоятельно» в том смысле, что «привязано» к основной функции судебной власти - осуществлению правосудия .

Диссертант отмечает существенный вклад актов Конституционного Суда РФ в формирование правовой основы современного отечественного местного самоуправления, определение основных параметров муниципальной власти. Правовые позиции Конституционного Суда предлагается классифицировать по выполняемой ими функции: интерпретация положения Конституции РФ, т.е. собственно толкование конституционной нормы; выявление конституционного смысла нормы закона или подзаконного акта, т.е. фактически толкование законодательства; установление нового самостоятельного правила, т.е. судебное правотворчество. По степени определенности формулируемого нового правила условно можно выделить обобщенные правовые принципы и конкретизированные предписания. Такая градация условна, поскольку степень конкретности правовой позиции Конституционного Суда в каждом случае зависит от множества факторов. Как отмечает Н.С. Бондарь, решения Конституционного Суда воплощают в себе единство нормативных и доктринальных начал . Устанавливаемые Судом квазинормы, как и традиционные нормы права, можно разделить по форме выражения предписания. Присущая суду функция нормоконтроля предопределяет преобладание в его правовых позициях запретов, встречаются также позитивные обязывания и подтверждения прав.

В § 4.3 «Роль федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления» делается вывод о том, что Конституция РФ задает желаемый вектор развития местного самоуправления, а наполнение этого института реальным содержанием осуществляется текущим законодательством. И это характерно не только для Российской Федерации. Самостоятельность местного самоуправления и его широкие права, закрепленные на конституционном уровне, всегда и везде уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации. Поскольку понятие «общие принципы организации местного самоуправления» не раскрыто в Конституции РФ, федеральный законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из реальных потребностей практики, определять его объем. Законодательное регулирование местного самоуправления не может исчерпываться лишь установлением отраслевых принципов права. Центральный закон о местной власти, каким бы ни было его наименование, несет основную нагрузку в правовой регламентации устройства, полномочий и механизма деятельности этой власти.

Проведенный в диссертации подробный анализ развития федерального законодательства о местном самоуправлении показывает, что именно реальная социальная функция местного самоуправления диктовала изменение подходов к его регулированию. В условиях неоднозначных экономических реформ местное самоуправление оказалось в первую очередь элементом единой социальной политики государства, инструментом распределения государственных финансов для решения коммунальных проблем. Фактически главным побудительным мотивом разработки Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131_ФЗ было разграничение компетенции различных уровней публичной власти, упорядочение и унификация межбюджетных отношений. Однако авторы проекта, используя имеющиеся наработки муниципально-правовой науки, попытались осуществить глубокую реформу всей системы российского местного самоуправления.

По мнению диссертанта, в устранении разрыва между доктриной муниципальной власти и практикой были допущены перехлесты, что привело к снижению демократического потенциала местного самоуправления. В этом можно усмотреть проявление двух тенденций. Во-первых, за два последних десятилетия не удалось обеспечить разгосударствление местного самоуправления, провозглашенного в доктрине. Это объясняется объективными причинами и не может восприниматься как крах муниципальной идеи. Во-вторых, мы наблюдаем тенденцию отступление от конституционного принципа децентрализации публичной власти на демократической основе, что выражается в бюрократизации местной власти и снижении возможности населения влиять на нее. Диссертант считает, что озабоченность юристов должна вызывать вторая тенденция, а вовсе не тот факт, что практика не подтверждает негосударственный характер российского местного самоуправления.

Как показано в диссертации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: задает его структуру, вводит основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах на уровне Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах. Данный Закон разграничивает предметы регулирования иных источников муниципального права и устанавливает соответствующий понятийный аппарат. Он имеет кодифицирующий характер, что подтверждается как универсальностью Закона, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также присущей кодексам юридической силой его норм. Вместе с тем данный Федеральный закон не является источником только муниципального права, он может включать в себя также нормы иных структурных элементов системы права.

В § 4.4 «Регулирование муниципальных отношений законами субъектов Федерации» показано, что существенное ограничение Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ круга вопросов организации местного самоуправления, которые могут регулироваться законами субъектов Федерации, остается системной проблемой. Этим в определенной мере достигаются цели унификации местного самоуправления и защиты его самостоятельности. Однако в федеративном государстве, которым является Россия, именно законы субъектов Федерации призваны учесть региональные условия и особенности в организации местного самоуправления и одновременно гарантировать стабильную нормативную базу деятельности местных властей. В практике последних лет законы субъектов Федерации составляли важный элемент системы источников муниципального права. Утрата этого элемента, лишение регионального законодателя необходимых правотворческих полномочий оборачивается негативной стороной для местного самоуправления.

В диссертации подробно анализируются проблемы, сопряженные с регулированием различных аспектов организации и осуществления местного самоуправления законами субъектов Федерации. В отдельных регионах имели место факты грубых нарушений прав местного самоуправления, что делало актуальной проблему ответственности за соблюдение федерального законодательства, но при этом не свидетельствовало о необходимости ограничения законотворческих полномочий субъектов Федерации. По мнению диссертанта, вывод о том, что региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации. Реализация указанного права не должна ставиться в зависимость от наличия в федеральном законе отсылочных норм. Методологически верное правило можно вывести из Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности Закона «О муниципальной службе Ивановской области». Суд признал правомерным регулирование региональным законом вопросов, неурегулированных на федеральном уровне, при отсутствии в федеральном законе указания на возможность такого регулирования, поскольку региональный закон не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан.