Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование

· В рамках исследования из всей совокупности разнородных отношений в сфере образования выделены образовательные отношения, обоснован тезис об их объективной необходимости и целесообразности.

Образовательные отношения являются наиболее распространенными и массовыми в сфере образования, они устойчивы, постоянно повторяются, длительны по сроку действия, духовны в своей основе. Юридической формой осуществляющегося в их рамках социального взаимодействия субъектов выступает образовательное правоотношение. Диссертантом разработана концепция образовательного правоотношения как целостной динамичной системы, действующей в сфере образования. На основе структурно-функционального анализа определены его состав, свойства, роль и функции элементов, а также интегративные качества, связывающие воедино его материальное и юридическое содержание. Рассмотрение образовательного правоотношения в его статическом состоянии и в динамике, позволило выявить присущие ему разнообразные системообразующие связи, в том числе генетическую связь, определяющую закономерности его становления и развития как системы, основанной на принципе свободы образования и праве человека на образование.

· Диссертант выделил и обосновал понятие смежных правоотношений в сфере образования, которые связаны с образовательными, но не тождественны им. К числу смежных относятся виды правовых связей, которые возникают в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административные, гражданские, финансовые, трудовые). Таковыми, в частности, выступают правоотношения, возникающие между образовательным учреждением и другими субъектами права, по вопросу финансирования деятельности по организации образовательного процесса (за счет бюджета, обучающихся или третьих лиц).

Совокупность указанных правоотношений представляет собой органичную целостную систему, общей целью которой является содействие реализации права на образование. Их системная взаимосвязь выявляется в диссертации при анализе правовых статусов участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя свою деятельность, направленную на достижение определенной цели, вступают в правоотношения других видов. В данном контексте становятся очевидными роль образовательных правоотношений как системообразующего элемента, стержня совокупности правоотношений, возникающих в сфере образования. Игнорирование объективных закономерностей становления и развития рассмотренной системы отношений при осуществлении их правового регулирования может привести к их дезорганизации, нарушению законных интересов субъектов деятельности в сфере образования.

· На основе исследования субъектного состава образовательного правоотношения, определено его построение, обоснован вывод о его разнообразии, выделены факторы, определяющие его специфику в различных видах образовательных правоотношений.

Субъектный состав образовательного правоотношения включает физических и юридических лиц, которые выступают как стороны или участники образовательного правоотношения, за которыми государство признает способность быть носителями взаимных субъективных прав и юридических обязанностей, наделив их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования. Результаты проведенного исследования свидетельствуют о том, что состав возможных участников образовательного правоотношения весьма разнообразен. Управомоченная сторона всегда представлена в нем физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. Правообязанной стороной является образовательная организация, имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности. Участником образовательного правоотношения на правообязанной стороне всегда является педагог. От имени несовершеннолетних обучающихся могут выступать их родители (законные представители). В определенных случаях стороны образовательного правоотношения могут быть представлены и иными лицами. Субъектный состав образовательного правоотношения зависит от уровня (типа) образовательной программы и формы ее освоения, типа образовательного учреждения, а также иных условий получения образования.

· По результатам исследования правовых статусов участников образовательного правоотношения диссертантом сформулированы общие принципы их построения, обеспечивающие их единство и взаимосвязь. Лица, вступающие в образовательные правоотношения, имеют (приобретают) специальный (образовательный) правовой статус, который, обладая общими свойствами правового статуса юридических субъектов, характеризуется рядом специфических черт, обусловленных условиями и задачами образовательной деятельности, ролью лица в образовательном правоотношении. С учетом этого в работе выделены группы принципов, на которых должны строиться образовательно-правовые статусы обучающихся, их родителей, образовательных учреждений (организаций) и педагогов, а также их основные элементы. В процессе совершенствования законодательства об образовании (что, по мнению диссертанта, предполагает, в том числе, завершение процесса формирования правовых статусов) необходимо, чтобы содержание прав, обязанностей и ответственности каждого субъекта определялось с учетом этих принципиальных положений, и все элементы правового статуса участников образовательного правоотношения нашли свое законодательное закрепление.

· В рамках анализа, проведенного с использованием междисциплинарного подхода, изложены основы современного понимания объекта образовательного правоотношения.

В самом общем виде объектом образовательного правоотношения, по мнению диссертанта, является образование, понимаемое как совокупность нематериальных духовных благ (знаний, умений, навыков, компетенций и т.д.), на овладение которыми направлен законный интерес субъектов права на образование. Эти нематериальные духовные блага представляют собой естественную ценность, потенциально могут принадлежать всем и каждому. В образовательном отношении формально «носителем» указанных благ (образования) выступает педагог, от личности которого они неотделимы. В рамках образовательного процесса он не передает их обучающимся (в смысле передачи блага в исключительное обладание другому лицу либо лицам, как это имеет место в гражданско-правовых отношениях) и не отчуждает каким-либо иным способом. Используя педагогические методы, он обеспечивает их индивидуальное приобретение обучающимся. По мере развития образовательного правоотношения эти блага приобретают характеристики, указывающие на состояние их принадлежности обучающемуся, проявляются как совокупность его личных свойств и личностных качеств, которые могут быть измерены в процессе аттестационных мероприятий.

Сформулирован и обоснован вывод о том, что формой закрепления (фиксации) внешних характеристик указанной совокупности нематериальных духовных благ как объекта конкретного образовательного отношения является образовательная программа. Основным элементом образовательной программы являются требования к уровню подготовки выпускников, то есть к планируемому результату ее освоения, который можно рассматривать как «идеальный» объект образовательного правоотношения.

· Диссертантом выявлена и обоснована связь фактического образовательного общественного отношения и содержания образовательного правоотношения. Автор исходит из того, что образование как особый вид нематериального духовного блага обладает ярко выраженным специфическим свойством: его получение (достижение) возможно только благодаря совместным усилиям, взаимодействию всех связанных с его получением (предоставлением) лиц, каждое из которых при этом выполняет строго определенные функции. Данное свойство определяет интерактивный характер лежащего в основе общественного образовательного отношения образовательного процесса. Деятельность по реализации рассмотренных функций, направленная на достижение образовательного результата, поведение участников наполняют материальное содержание образовательного правоотношения. Последнее через свое юридическое содержание, представляющее собой взаимосвязанные субъективные права и обязанности, объем и пределы которых в общем виде определяются нормами права, оказывает регулятивное воздействие, определяет, каким должно быть (будет) фактическое взаимодействие его участников.

· Исследована и обоснована конструкция субъективного права и юридической обязанности субъектов образовательного правоотношения, отвечающая специфике его фактического содержания и образовательной деятельности.

Сущность субъективного права на образование в отличие от большинства иных субъективных прав, по мнению диссертанта, невозможно определить только через обязанность другого лица. В него наряду с правомочиями, которые представляют собой правовые возможности, включается и долженствование, которое связано с объективной необходимостью совершения управомоченным субъектом собственных положительных действий, а также воздержания от негативных действий в течение всего процесса освоения образовательной программы. Как показывает проведенное исследование, специфика юридической обязанности образовательного учреждения (организации) проявляется в том, что ее выполнение не представляется возможным без наделения правообязанных лиц дополнительным правовым свойством, каковым является право требования в отношении управомоченной стороны. Это правомочие призвано обеспечить исполнение управомоченной стороной ее долженствования. Обоснован вывод о том, что такая конструкция субъективного права и юридической обязанности субъектов образовательного правоотношения может возникнуть только на основе общего запрета или общего предписания, то есть требует законодательного закрепления.

· Диссертантом сформировано представление и обоснован вывод об образовательном правоотношении как особом виде правоотношения. Выявленные в ходе исследования характерные черты образовательного правоотношения (свойства объекта, особенности субъективного права и юридической обязанности субъектов, их специфическая взаимосвязь и взаимодействие) позволяют утверждать, что оно представляет собой юридическую конструкцию принципиально нового типа. Данное правоотношение может быть определено как интерактивное. Как показывает проведенный анализ, методы традиционных отраслей права не могут в полной мере обеспечить оптимального правового регулирования образовательных правоотношений. Специфический характер совместной (интерактивной) деятельности всех участников образовательного правоотношения обусловливает необходимость разработки и применения новых подходов для обеспечения адекватного механизма его правового регулирования.

· Представлена классификация видов образовательных правоотношений. Многообразие образовательных интересов и потребностей обучающихся, возможностей системы образования обусловливают разнообразие образовательных правоотношений, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В диссертации в качестве такого основания рассмотрены образовательные условия, представляющие собой совокупность факторов образовательного процесса, определяемую видом получаемого образования (обязательное/необязательное); типом образовательной программы (основная, дополнительная; стандартизированная, нестандартизированная); формой получения образования (очная, очно-заочная, заочная, экстернат, семейное образование), типом образовательного учреждения (школа, высшее учебное заведение и т.д.). Выделенные по данному признаку виды образовательных правоотношений в юридическом смысле различаются, прежде всего, по объему и содержанию правомочий и обязательств сторон. Предложенная классификация, по мнению автора, дает основания для выработки механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.

На основании комплексного анализа системы законодательства об образовании, норм федерального законодательства, судебной практики сделан вывод о том, что законодательная регламентация образовательных и смежных с ними отношений заметно отстает от объективных потребностей, не отвечает требованиям полноты и системности, не обеспечивает в должной мере реализацию законных интересов субъектов права. В законодательных актах не содержится определений образовательных правоотношений, их объекта, не полностью сформирован образовательно-правовой статус обучающихся, образовательных организаций, педагогов, фрагментарно регламентированы важнейшие образовательные процедуры (прием, аттестация, перевод и исключение обучающихся, обучение по индивидуальному учебному плану и т.д.). Механизмы реализации прав частично раскрываются в подзаконных актах, а также в уставах и правилах внутреннего распорядка образовательных учреждений (организаций), что на практике приводит не только к нарушению образовательных прав граждан и трудовых прав педагогических работников, но в ряде случаев затрудняет судебную защиту этих прав.

· Научно обоснованное обособление образовательных и смежных правоотношений создает, по мнению диссертанта, необходимые основания для определения предмета правового регулирования федерального законодательства об образовании. В нем должны быть урегулированы не только образовательные, но и смежные с ними правоотношения, способствующие реализации права на образование. Образовательные, являясь ключевыми отношениями данной сферы, должны получить максимально полную регламентацию в нормах отраслевого законодательства. Смежные с ними правоотношения, оставаясь в рамках общих предписаний своих отраслей, подлежат регулированию нормами законодательства об образовании только в части особенностей их реализации в сфере образования. При этом нормы законодательства об образовании, конкретизирующие нормы иных отраслей с учетом специфики образовательной деятельности, а также образующие комплексные правовые институты должны быть приоритетными в регулировании образовательных и смежных отношений. Иные отрасли законодательства могут аналогичным образом инкорпорировать отдельные образовательно-правовые нормы. Данный подход в полной мере соответствует современной тенденции размежевания отраслей, обеспечивает органичную межотраслевую взаимосвязь, а также позволяет четко обозначить место законодательства об образовании в российской правовой системе.

· Результаты проведенного исследования свидетельствуют о необходимости принципиального пересмотра системы юридических средств правового регулирования отношений в сфере образования, как на этапах регламентирования фактических общественных отношений и действия правовых норм, так и реализации прав и обязанностей субъектами правоотношений, возникающих в сфере образования. По мнению диссертанта, особое значение в этих рамках имеет выбор адекватных подходов к формированию системы нормативных правовых актов, регламентирующих образовательные и смежные с ними отношения, как основной форме объективизации правовых норм в этой сфере. В исследовании обосновано, что разработку Кодекса Российской Федерации об образовании следует рассматривать как важную перспективную задачу, поскольку к настоящему времени еще не созрели в полной мере предпосылки для принятия такого законодательного акта. Сделан вывод о том, что необходимым и своевременным шагом в данном направлении являются проведение систематизации законодательства об образовании в ее основных формах и разработка на этой основе нового федерального закона системообразующего характера, включающего базовые нормы, регулирующие отношения во всех подсистемах образования. Его принятие будет способствовать решению задачи поэтапного укрупнения и повышения степени кодифицированности законодательства об образовании, повышения его эффективности.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты проведенного теоретико-правового исследования, в том числе представления о природе и специфике образовательного правоотношения, его роли в совокупности правовых отношений, возникающих в сфере образования; научно обоснованные подходы к их правовому регулированию, определению предмета и места законодательства об образовании в российской правовой системе представляют интерес с точки зрения развития теории образовательных правоотношений и методологии правового регулирования сфер деятельности, объединяющих разнородные по своей природе отношения.

Указанные теоретико-методологические и практические разработки являются актуальными для внедрения и использования при организации работ по систематизации и совершенствованию законодательства об образовании, разработке структуры и содержания нового кодифицированного законодательного акта в этой сфере, иных федеральных законов. Так, некоторые из них учтены при подготовке федеральных законов, затрагивающих вопросы качества образования, единого государственного экзамена, правового режима общего образования, осуществления контрольных процедур в сфере образования. Материалы и результаты исследования могут быть также применены органами исполнительной власти при разработке подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих прием и исключение обучающихся из образовательных учреждений (организаций), государственную итоговую аттестацию выпускников, организацию образовательного процесса, процедуры лицензирования и государственной аккредитации и др.

Помимо законотворческой деятельности положения диссертационного исследования могут применяться при формировании государственного заказа на выполнение научно-исследовательских работ в этой сфере, в научных исследованиях, а также в образовательном процессе для студентов вузов и слушателей курсов повышения квалификации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации были апробированы и использованы автором в рамках:

· разработки концепций и текстов законопроектов о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» по вопросам создания государственной системы надзора и контроля в сфере образования, единого государственного экзамена, обязательности общего образования, а также о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение законодательства в области образования;

· выполнения проектов Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 23.12.2005 № 803) «Проведение исследований и научная разработка концептуальных подходов к форме и содержанию законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням системы образования»; «Разработка предложений по нормативно-правовому и методическому обеспечению введения единого государственного экзамена в штатном режиме» (утверждены приказом Минобрнауки России от 14.04.2006 № 86 «О перечне проектов на 2006 год Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, финансируемых за счет средств федерального бюджета, выделяемых по направлению расходов «НИОКР»).

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования апробировались в ходе выступлений и участия в дискуссиях на международных, общероссийских, межрегиональных, межвузовских, вузовских конференциях и семинарах, в том числе: Международной конференции «Право на образование и права в образовании» (Амстердам, 25-31.11.2004); Всероссийской конференции «Правовые и организационные проблемы развития системы образования Российской Федерации: настоящее и будущее» (Екатеринбург, УрГУ, 22-23.11.2005); научно-практической конференции «Законодательное обеспечение управления образовательными учреждениями (организациями)» (Москва, 28.06.2005); конференции «Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов» (Москва, ИЗиСП, 11.04.2007); научно-практическом семинаре «Становление и тенденции развития российского образовательного права в контексте отечественных традиций, европейских и мировых тенденций» (Москва, МГИСиС, 20.02.2007) и др.

Основные положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях, а также более чем в 40 иных научных публикациях.

Структура диссертации. Структура работы обусловлена целями, задачами и методологией исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения и списка использованных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности избранной темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется его методологическая, теоретическая и эмпирическая база, сформулирована научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, показана их теоретическая и практическая значимость, приводятся данные об апробации полученных результатов работы.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы изучения правовых отношений в сфере образования» - анализируются правоотношения в сфере образования как объект научных исследований в СССР (§1) и теоретико-методологические подходы к изучению правоотношений в сфере образования в Российской Федерации (§2), определяются предмет и границы, а также методологические основания диссертационного исследования (§3).

Изучение правоотношений сферы образования началось еще в 70-е годы прошлого века в связи с принятием «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» (1973 г.). Уже тогда исследователи обратили внимание на очевидную специфику правоотношений системы народного образования, которые характеризовались ими как административно-правовые отношения «горизонтального типа». Наиболее существенный вклад в разработку вышеуказанных проблем, а также соответствующих подходов к совершенствованию законодательства о народном образовании принадлежит Г.А.Дороховой, рассматривавшей отношения в сфере образования как единую целостную систему, в которой преобладающее место занимают административно-правовые отношения различных видов, включая педагогические правовые отношения. Большой интерес представляет также позиция Г.С.Сапаргалиева, который в своих работах подтвердил и развил предположение С.С.Алексеева о зарождении комплексной отрасли, регулирующей совокупность правоотношений, возникающих в сфере народного образования. Эти подходы заложили научную традицию изучения отношений в сфере образования.

Кардинальное обновление правовых основ отечественного образования в 90-е годы вызвало острую научную дискуссию, в ходе которой выявился широкий спектр позиций по вопросу о роли и месте образовательного права в российской системе права. Некоторые исследователи принципиально отказывают образовательному праву в самостоятельности, полагая, что оно по-прежнему является составной частью отрасли административного права (Е.А.Суханов, Н.Н.Бажанов). Ряд исследователей (В.М.Сырых, С.В.Барабанова, А.В.Белозеров) в своих работах наглядно и убедительно обосновывают противоположную точку зрения. Особым своеобразием и последовательностью отличается теоретико-методологический подход В.М.Сырых, по мнению которого образовательное право не может быть отнесено ни к одной из существующих отраслей права, поскольку оно само обладает всеми необходимыми признаками специализированной правовой отрасли. Большинство современных исследователей рассматривают образовательное право в качестве комплексной правовой общности (В.И.Шкатулла, С.В.Куров, В.В.Кванина, Л.В.Санникова). При этом данная позиция не обладает целостным единством, поскольку ее сторонники все же по-разному понимают сущность образовательных правоотношений. Общим аргументом сторонников этой точки зрения против «самостоятельности» образовательного права как отрасли права является наличие в сфере образования большого разнообразия правоотношений, что, по их мнению, свидетельствует об отсутствии единого предмета отрасли, а, следовательно, об отсутствии потребности в специфическом методе правового регулирования.

Вопрос о появлении новой самостоятельной отрасли права - образовательного права - не относится к предмету настоящего исследования. Тем не менее, такой подход к рассмотрению правовых основ российского образования представляется весьма перспективным. Признание специфики образовательных отношений, формирование адекватного механизма правового регулирования будет содействовать решению проблем образовательного законодательства, исходя, прежде всего, из интересов всех граждан Российской Федерации и потребностей развития системы образования.