Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование

Вместе с тем, тезис, согласно которому образовательное право к настоящему времени уже сформировалось и в полной мере обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, представляется диссертанту спорным. Одновременно на сегодняшний день не существует достаточно объективных оснований для того, чтобы причислить образовательное право к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей права в качестве подотрасли. Так называемый комплексный подход, согласно которому, все правоотношения сферы образования рассматриваются в качестве некоторого комплексного образования, также представляется неубедительным в силу наличия единой цели и единых задач, объединяющих указанную совокупность правоотношений. По мнению диссертанта, на современном этапе имеются только основания полагать, что образовательное право может сформироваться как самостоятельная отрасль права, однако перспективы его развития в значительной мере определяются приоритетами государственной политики в этой сфере.

В качестве исходной методологической позиции диссертантом избрано представление о целостном характере совокупности отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией (содействием реализации) права на образование. В качестве ее системообразующего фактора выступают «отношения по обучению и воспитанию», которые будут обозначаться в исследовании как образовательные отношения. Они являются объективно необходимыми, устойчивыми и представляют собой наиболее массовые отношения в сфере образования, характеризующиеся также как постоянно повторяющиеся и длительные по сроку действия. Это предопределяет, по мнению автора, необходимость разработки адекватного механизма их правового регулирования. Важным его элементом является юридическая конструкция образовательного правоотношения. При ее моделировании диссертант исходит из разработанной им концепции образовательного правоотношения как целостной системы, действующей в сфере образования.

В основу исследования структуры, внутренних связей и содержания образовательного правоотношения положено распространенное в правовой науке понимание структуры как единства элементов и их связи, а системы - как совокупности структуры и генезиса явлений. В этом смысле система всегда представляет собой целостность, поскольку, как отмечает Д.А.Керимов, объединение ее элементов осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования.

При анализе состава и структуры образовательного правоотношения диссертант опирался на данную С.С.Алексеевым «широкую трактовку правоотношения», согласно которой оно рассматривается как «единство юридической формы и материального содержания». Соответственно в состав идеальной конструкции образовательного правоотношения входят: субъекты, субъективное право, юридическая обязанность, а также объект.

Ввиду присутствия в сфере образования правоотношений других видов, в диссертации возникла исследовательская необходимость рассмотреть образовательные правоотношения в системе отношений более высокого порядка. Методологическая целесообразность такого исследования вытекает из того, что в свете теории системного подхода система неотделима от своего окружения. В связи с этим было сделано предположение, что системная взаимосвязь образовательных и смежных правоотношений наиболее наглядно может проявиться в процессе исследования правового статуса участников образовательных правоотношений. Изучение его позволяет сделать вывод о механизме взаимосвязи и качестве существующего правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений, степени сформированности правового статуса их участников, а также иных важнейших образовательно-правовых институтов.

Важным направлением исследования является анализ системы законодательства об образовании, представляющей совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов, содержащих основные правила и предписания, регламентирующие образовательные и иные отношения в сфере образования. Наличие упорядоченной и сбалансированной системы нормативных правовых актов, является важным фактором обеспечения полноты и последовательности правового регулирования. Проблемы соотношения законодательного и подзаконного уровней регулирования, придания нормам надлежащей юридической силы в соответствии со значимостью регулируемых ими отношений, пределов ведомственного нормотворчества составляют круг рассматриваемых в диссертации вопросов, непосредственно связанных с исследованием механизма правового регулирования в сфере образования в целом.

В связи с необходимостью оценки эффективности правового регулирования отношений в сфере образования в диссертационном исследовании предпринят также анализ массива норм, содержащихся в федеральных законодательных и подзаконных актах, правоприменительной практики, материалов судебной защиты прав участников образовательных правоотношений. Теоретическое осмысление данной совокупности нормативного материала позволяет обосновать необходимость его совершенствования, как с содержательной, так и юридико-технической точки зрения. Диссертант исходит из того, что решение этой проблемы требует пересмотра принципов, форм и методов правового регулирования в этой сфере. С учетом этого одной из исследовательских задач в диссертации является выработка подхода к определению предмета правового регулирования законодательства об образовании, его места в российской правовой системе, соотношения и взаимосвязи норм законодательства об образовании и иных отраслей законодательства, а также обоснование формы базового законодательного акта или системы таких актов. Выбор формы этого акта в значительной степени определяется объективными основаниями, к числу которых могут быть отнесены социально-правовые условия функционирования и «зрелость» образовательных институтов, теоретическая разработанность основных категорий образовательного законодательства, наличие научно обоснованных подходов к формам, методам и механизмам правового регулирования. Немаловажную роль играют также приоритеты государственной образовательной политики.

При разработке вышеуказанных подходов и предложений автор исходил из того, что в ситуации, когда экономические отношения, основанные на рыночных механизмах, стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. В противном случае образование не сможет сохраниться как общественное благо, лежащее в основе права на образование, которым может воспользоваться каждый в соответствии с положениями, установленными ч.ч. 1-3 ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона РФ «Об образовании».

Во второй главе - «Основополагающие начала формирования и правового регулирования образовательных отношений» - рассматриваются общеправовые принципы и институты, определяющие соотношение публичных и частных интересов в образовании. В ее рамках анализируются естественный неотъемлемый характер права человека на образование, содержание вытекающих из этого свобод и правовых гарантий их реализации в сфере образования (§1); рассматриваются свобода образования и социальный характер права на образование как два взаимодополняющих принципа, определяющих меру возможного и должного в сфере образования, социально-правовую природу и содержание образовательных и иных отношений (§2); исследуются система государственных гарантий и существующие ограничения права на образование (§3).

Право на образование относится к совокупности основных прав и свобод, принадлежащих каждому от рождения, соблюдение и обеспечение которых вменяется в обязанность всякому государству. Оно закреплено в основных международных правовых актах и в Конституции Российской Федерации (ст. 43). Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере, и конечно, передавать наработанное и познанное другим поколениям, в чем, собственно и заключается сущность образования. Образование и самосовершенствование являются естественным состоянием человека, условием его полноценного существования в обществе. В силу своего естественного характера право на образование имеет непосредственное отношение к правам «первого поколения», которые предполагают свободу человека от чьего-либо, в том числе государственного, вмешательства в сферу его частной жизни, интересов, убеждений. Поэтому человеку нельзя запретить воспользоваться правом на образование.

Право на образование имеет две черты, характерные для этой группы прав и свобод. Прежде всего, должны признаваться свобода образования (получение его всеми желающими), во-вторых, свобода получения образования в соответствии с убеждениями. Эти свободы составляют фундамент системы прав и свобод в сфере образования и должны получить закрепление в качестве норм-принципов и соответствующих правовых гарантий их реализации. В частности, должны быть гарантированы общедоступность образования, право каждого на получение образования в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями, а также академическая свобода, которая предполагает: свободу получать знания в соответствии со своими склонностями и потребностями, свободу выбора педагогических концепций, методов обучения, учебных пособий и т. п. Нарушение права на образование и свобод в образовании, как и нарушение иных основных прав и свобод, дает человеку право на защиту или протест.

В то же время следует признать, что при очевидном естественном характере права на образование его реализация во многом зависит от ряда социальных условий. Так, на практике право на образование вряд ли может быть в полной мере реализовано без определенной социальной инфраструктуры, которой в данном случае является система образования, призванная обеспечить образовательный процесс, а также аттестацию и подтверждение полученного образовательного результата. Конечно, право на образование может быть осуществлено посредством самообразования, однако в подавляющем большинстве случаев оно все же реализуется посредством установления отношений с образовательными учреждениями (организациями).

Необходимость государственного содействия реализации правообладателями принадлежащего им права на образование выявляет взаимосвязь данного права со «вторым поколением» прав человека, которые направлены на обеспечение достойного существования и достижение свободы для самоопределения, самовыражения, реализации творческих способностей. Однако понимание права на образование только в социальном аспекте, в отрыве от его естественно-правовой природы приводит к выводу о том, что источником права на образование является воля государства, создающего соответствующие социально-правовые условия. Закономерным следствием такого подхода являются ограничение свободы образования, преобладание директивных методов управления и регулирования в данной сфере, рассмотрение права на образование не столько, как права, сколько как обязанности (получить образование) субъекта перед государством. Между тем право на образование как свобода существует помимо государственной воли. Оно может быть (и должно быть) признано государством и обеспечено государственными гарантиями, но государство не может предоставить или даровать это право своим гражданам, потому что они изначально данным правом обладают. По этой же причине государство не может иметь монополию на образование.

В то же время говорить о свободе применительно к российскому образованию можно лишь с определенными оговорками. В Конституции Российской Федерации (1993 г.) не закреплен принцип свободы образования, в том числе создание частных школ как право или свобода. Это означает, что в России свобода образования вытекает из других конституционных прав и свобод. Хотя в Законе РФ «Об образовании» «свобода и плюрализм» объявлены принципами государственной образовательной политики Российской Федерации (п.5 ст.2), свобода образования не является официально декларированным принципом российского образовательного законодательства и построения системы образования. Непоследовательность правового обеспечения принципа свободы образования сказывается на правовом положении негосударственных образовательных учреждений (организаций), вызывает заметную неопределенность места религиозного образования в системе образования Российской Федерации.

Неразрывно связанные свобода образования и социальный характер права на образование должны рассматриваться как два взаимодополняющих принципа. Такой подход в полной мере соответствует нормам международного права и способствует созданию социально-правовых условий, которые обеспечат доступ к образованию, но при этом сделают возможным получение образования в соответствии с личными убеждениями. Реализация данного подхода, прежде всего, предполагает четкое и однозначное установление пределов ответственности государства и государственного участия в сфере образования. Это во многом обусловлено исключительной значимостью образования в современном информационном обществе, что в свою очередь определяет значение права на образование как одного из связующих элементов в системе основных прав и свобод.

Сфера действия права на образование не исчерпывается ситуацией противостояния и взаимодействия человека и государства. Оно в определенной степени относится и к т.н. «коллективным» правам, поскольку индивидуальное право каждого человека на образование, направленное на развитие личности, осуществляется преимущественно в коллективных формах с участием разного рода формальных и неформальных объединений людей, сплоченных общими интересами.

Имея отношение ко всем трем поколениям прав человека, право на образование в то же время непосредственно связано со многими другими основополагающими правами и свободами, установленными Конституцией РФ. Для осуществления одних прав и свобод реализация права на образование является основой и предварительным условием (право на труд, на участие в управлении государством, реализация свободы творчества, свободы массовой информации и др.). В то же время без целого ряда прав и свобод невозможно в полной мере воспользоваться самим правом на образование (реализация свободы мысли и слова, свободы совести и вероисповедания, свободы убеждений, свободы информации, права свободного выбора профессии, права на объединение и др.).

Такой подход к пониманию права на образование предопределяет необходимость конструирования особой правовой формы, в которой оно может быть осуществлено. Ни административно-правовые, ни гражданско-правовые отношения в силу присущих им черт не могут сыграть эту роль. Такой правовой формой следует признать образовательные правоотношения, основанные на принципе свободы образования и праве человека на образование. В этом смысле образовательные отношения как правовое явление непосредственно взаимосвязаны с правом человека на образование и вытекают из него.

В Российской Федерации право на образование закреплено в ст. 43 Конституции РФ и регламентировано в федеральном и региональном законодательстве, нормами которого, в том числе, определяется совокупность обязанностей и полномочий государства в сфере образования. В основе системы образовательного законодательства лежат также международно-правовые обязательства Российской Федерации и конституционные нормы, определяющие социальный характер российской государственности (ч.1 ст.7 Конституции РФ). Участие Российской Федерации как продолжателя СССР в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах означает, что закрепленная в Конституции РФ международно-правовая норма должна быть подтверждена соответствующими государственными гарантиями, обеспечивающими, по справедливому замечанию Л.Д. Воеводина, необходимый в основах правового статуса личности переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности.

Такие гарантии, содержание которых в целом соответствует международно-правовым нормам, закреплены в ст. 43 Конституции РФ, ряде статей Закона РФ «Об образовании», развивающих и дополняющих конституционные гарантии, а также в законодательных актах субъектов Федерации. Как показывает практика, на законодателях субъектов Федерации, разрабатывающих образовательно-правовые нормы применительно к региональным особенностям, лежит особая ответственность по обеспечению государственных гарантий права на образование, так как их подходы могут оказывать значительное влияние на возможности реализации этого права в конкретном регионе.

Важнейшей из гарантий является обеспечение государством права граждан на образование «путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п.2 ст.5 Закона РФ «Об образовании»). При этом гарантируется равенство всех граждан Российской Федерации в получении образования (п.1 ст.5), создание условий для получения образования гражданами с отклонениями в развитии (п.6 ст.5) и оказание содействия в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности (п.7 ст.5). В настоящее время в сферу государственных гарантий также входит дошкольное образование. Следует обратить внимание на то, что предоставляемые гражданам государственные гарантии по-разному сформулированы в Конституции РФ (ч.ч. 2, 3 ст.43) и в Законе РФ «Об образовании» (ст.5). Закон не только расширяет и развивает конституционные положения, но также и ограничивает сферу государственных гарантий в части среднего профессионального образования, которое, согласно п.3 ст.5 Закона, может быть доступно только на конкурсной основе. Формально в этом содержится не только противоречие, но и явное нарушение конституционных норм, однако (в силу практической целесообразности) действующей является гарантия, закрепленная Законом, а не Конституцией. Другое несоответствие норм Закона конституционным положениям заключается в том, что Конституция закрепляет право на образование за каждым человеком, что отражает соответствующую международно-правовую норму, а Закон распространяет государственные гарантии только на граждан Российской Федерации.

Реальность рассмотренных государственных гарантий находит отражение в институте приема в образовательные учреждения (организации). Право на поступление в образовательное учреждение (организацию) представляет собой важнейшее из образовательных прав, посредством реализации которого обеспечивается доступ к образованию. В случае его реализации субъект права становится обучающимся, то есть правомочным субъектом образовательных правоотношений и обретает специальный образовательно-правовой статус. Конституцией РФ (ч.2 ст.6, ч.2 ст.19) и Законом РФ «Об образовании» (ст.5) гарантируется равенство всех граждан в получении образования. Соответственно правовая регламентация приема в образовательные учреждения (организации) должна основываться на принципах равенства всех граждан в получении образования и общедоступности образования. Однако реальная практика приема в образовательные учреждения (организации) далеко не всегда основывается на данном подходе. Проведенное исследование показало, что доступ к образованию (реальная возможность воспользоваться правом на поступление в образовательное учреждение или организацию) во многих случаях затруднен в силу как правовых, так и неправовых ограничений права на поступление в образовательное учреждение (организацию).

К правам, без которых невозможна полноценная реализация права на образование, также относится право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Возможность реализации данного права особенно важна в таком многонациональном государстве, каковым является Россия. В настоящее время на территории субъектов Российской Федерации право граждан, в первую очередь представителей нетитульных этносов, на получение образования на родном языке обеспечено и реализуется в различной степени. Это связано, прежде всего, с уровнем развития родного языка, финансовыми возможностями государства, с наличием квалифицированных педагогических кадров.

Значимость образования в современном обществе обязывает государство обеспечить соответствующие социально-правовые условия для получения образования каждым человеком, что, прежде всего, предполагает создание адекватных форм и механизма правового регулирования и наполнение провозглашенных государственных гарантий конкретным правовым содержанием.

В третьей главе - «Образовательное правоотношение - необходимый элемент механизма правового регулирования отношений в сфере образования» - осуществляется структурно-функциональный анализ образовательного правоотношения и определяются его виды (§1), исследуются основные элементы и принципы построения правового статуса лиц, участвующих в образовательных правоотношениях (§2), рассматриваются взаимосвязи и соотношение образовательных правоотношений с иными правоотношениями в сфере образования (§3).

Диссертант исходил из того, что субъективное право на образование может быть реализовано лицом, как самостоятельно - в форме самообразования, так и во взаимодействии с другими субъектами права, то есть посредством образовательного правоотношения, которое в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. В этом разделе диссертации образовательное правоотношение рассматривается как система, основными элементами которой являются субъекты, субъективное право и юридическая обязанность, а также объект.

Состав участников образовательных отношений разнообразен. Сторонами или участниками образовательного правоотношения являются физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования. Принадлежность субъективного права и юридической обязанности лицу делает субъекта правоотношения либо управомоченным, либо правообязанным и, таким образом, индивидуализирует его в правоотношении. В диссертации выявлены разнообразие и специфика субъектного состава в различных образовательных правоотношениях, рассмотрены особенности правоспособности и дееспособности участников образовательного правоотношения, доказана необходимость законодательного закрепления специальной образовательной правосубъектности.

Потенциальным объектом образовательного правоотношения в самом общем виде является образование, которое в предлагаемом исследовании понимается в широком смысле, то есть и как вид деятельности, и как нематериальное, духовное благо. В исследовании сформулирован тезис о том, что образование-благо в современной образовательной парадигме представляет собой не только традиционную совокупность знаний, умений, навыков, но и «ключевые компетенции», от которых зависит способность человека к саморазвитию и самоопределению, социализации и эффективной деятельности в современном обществе.

В фактических общественных отношениях указанные нематериальные блага всегда предстают в конкретной форме. В современной системе образования формой закрепления (фиксации) внешних характеристик этих благ как объекта образовательного отношения является образовательная программа, основной элемент которой - это требования к уровню подготовки выпускников, то есть планируемый результат ее освоения. Соответственно образовательное правоотношение устанавливается по поводу знаний, умений, навыков и «ключевых компетенций», представленных в образовательной программе как планируемый результат ее освоения. Эта «идеальная» форма объекта конкретного образовательного правоотношения, тот образец (эталон), ориентируясь на который, обучающийся в ходе образовательного процесса при активном взаимодействии с педагогом приобретает его индивидуализированную разновидность. Достижение обучающимся индивидуального образовательного результата, параметры которого соответствуют планируемому результату освоения образовательной программы, означает приобретение управомоченным субъектом той совокупности нематериальных, духовных благ, по поводу которых было установлено образовательное правоотношение

На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что объект образовательного правоотношения обладает ярко выраженными специфическими свойствами, которые определяют особенности процесса его передачи и присвоения. Они проявляются в том, что объект: 1) не отчуждается правообязанной стороной в пользу управомоченной стороны (он неотделим от личности педагога и соответственно не отчуждается от него и не исчерпывается по завершении образовательного отношения); 2) трансформируется (фактически создается в новом качестве) в процессе активного взаимодействия всех участников правоотношения; 3) по мере развития правоотношения приобретает характеристики, указывающие на его принадлежность управомоченному субъекту, не становясь при этом его интеллектуальной собственностью; 4) неотделим от человека, получившего образование, и проявляется, как совокупность его личных свойств и качеств.

Установлено, что особенности объекта образовательного отношения, выражающиеся в способах создания и использования его полезных свойств (т.е. деятельности участников), а также в особенностях его правового режима, оказывают существенное влияние на структуру и способы реализации прав и обязанностей всех участников образовательного правоотношения, и соответственно на содержание (материальное и юридическое) образовательного правоотношения.

Сущность субъективного права на образование в отличие от большинства иных субъективных прав, по мнению диссертанта, невозможно определить только через обязанность другого лица. Субъективное право на образование состоит из четырех правомочий (право-требование исполнения юридической обязанности, право-притязание, право-поведение (право на свои собственные положительные действия), а также право-пользование), которые представляют собой правовые возможности. Кроме того, оно дополняется долженствованием, которое связано с объективной необходимостью совершения управомоченным субъектом собственных положительных действий, а также воздержания от негативных действий в течение всего процесса освоения образовательной программы. То есть, управомоченный субъект обязан самой принадлежностью ему субъективного права, осуществление которого возможно только надлежащим образом.

Ведущей в структуре элементов юридической обязанности образовательного учреждения (организации), как и любого правообязанного лица, выступает необходимость совершения активных положительных действий в пользу управомоченных лиц и воздержания от действий, запрещенных законом. Как показывает проведенное исследование, специфика юридической обязанности образовательного учреждения (организации) проявляется в том, что ее выполнение не представляется возможным без наделения его дополнительным правовым свойством, каковым является право требования в отношении управомоченной стороны. Это правомочие призвано обеспечить исполнение правомочной стороной ее долженствования. То есть, в образовательном правоотношении право требования может принадлежать не только управомоченной, но и правообязанной стороне и быть направлено соответственно не на юридическую обязанность, а на долженствование обучающегося.

В исследовании обоснован вывод о том, что специфическая конструкция и состав субъективного права и юридической обязанности, предусматривающие наличие у обеих сторон образовательного правоотношения одновременно правомочий и обязательств (долженствований), позволяют учесть особенности образовательной деятельности как интерактивного процесса и обеспечить ее надлежащее правовое регулирование.

Изучение указанных элементов, процесса их взаимодействия, исследование устойчивых структурных связей позволили диссертанту не только подтвердить вывод В.М.Сырых о специфичности образовательного правоотношения, но также дополнить и уточнить уже выявленные его особенности. Результаты проведенного исследования дают возможность с полным основанием утверждать, что образовательное правоотношение по своей правовой природе не относится ни к административным, ни к гражданско-правовым правоотношениям, но представляет собой отдельный вид общественных отношений, урегулированных правом.

Выявленная на основе структурно-функционального анализа специфика природы и содержания образовательного правоотношения позволила сформулировать в диссертации тезис, имеющий важное общеметодологическое значение с точки зрения типологизации правоотношений. Характерные черты образовательного правоотношения (свойства объекта, особенности субъективного права и юридической обязанности субъектов, их специфическая взаимосвязь и взаимодействие) свидетельствуют о том, что данная система представляет собой юридическую конструкцию принципиально нового типа. По юридическому содержанию данное правоотношение можно определить как интерактивное. Представляется, что традиционные методы других отраслей права и их возможные сочетания не могут в полной мере обеспечить оптимального правового регулирования образовательных правоотношений. Специфический характер совместной (интерактивной) деятельности всех участников образовательного правоотношения свидетельствует о необходимости поиска принципиально новых подходов для обеспечения адекватного механизма ее правового регулирования.

В силу многообразия образовательных интересов и потребностей субъектов права на образование образовательные правоотношения, возникающие на практике, довольно заметно различаются между собой. По мнению диссертанта, их характеристики в первую очередь зависят от правовых режимов и возможностей, существующих в системе образования (вид получаемого образования (обязательное/необязательное); тип образовательной программы (основная, дополнительная; стандартизированная, нестандартизированная); форма получения образования (очная, очно-заочная, заочная, экстернат, семейное образование); тип образовательного учреждения (школа, высшее учебное заведение и др.) и т.д. Дополнительным, но не определяющим условием являются финансовые основания осуществления образовательного процесса. Рассмотренные показатели, как правило, действуют по совокупности, формируя существующее на практике разнообразие образовательных правоотношений.

С учетом этого в диссертации в качестве основания классификации приняты образовательные условия, под которыми понимается совокупность факторов образовательного процесса, необходимых и достаточных для достижения обучающимся планируемого образовательного результата. Выделенные на их основе виды образовательных правоотношений в юридическом смысле различаются по субъектному составу, соотношению императивного и диспозитивного методов правового регулирования, по объему и содержанию прав и обязанностей сторон. Таким образом, обоснован вывод о том, что данная классификация дает основания для выработки механизма правового регулирования образовательных правоотношений с учетом специфики их видов.

В исследовании обосновано, что образовательное правоотношение является оптимальной правовой формой реализации права на образование, позволяя удовлетворять законные образовательные интересы и потребности обучающихся. Данное обстоятельство дало основания предположить, что иные разнообразные правоотношения, в которые вступают субъекты образовательного правоотношения в связи с ним, призваны оказывать содействие реализации целей данного образовательного правоотношения.

К числу смежных, но не входящих в образовательные правоотношения, автор относит виды правовых связей, которые возникают в процессе регулирования объектов в сфере образования средствами различных отраслей законодательства (административные, гражданские, трудовые, финансовые и иные). Так, правоотношения, в которые вступают образовательное учреждение (организация) и обучающийся, например, по вопросу финансирования деятельности по организации образовательного процесса (за счет средств бюджета, за счет средств обучающихся или третьих лиц), являются смежными по отношению к образовательным правоотношениям. Реализация права лица на образование в форме обучения на бюджетной основе не означает вступления его в административно-правовое отношение, так же, как и получение образования на возмездной основе не превращает образовательное правоотношение в гражданско-правовое. В последнем случае, по мнению диссертанта, речь должна идти о создании комплексного правового института, позволяющего учитывать своеобразие данного вида образовательного правоотношения.

На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что совокупность указанных правоотношений представляет собой органичную целостную систему, общей целью которой является содействие реализации права на образование. Их системная взаимосвязь, как показано в диссертации, может быть установлена посредством анализа правовых статусов участников образовательных правоотношений, которые, осуществляя свою деятельность, направленную на достижение цели образовательного правоотношения, вступают в правоотношения других видов. При этом в процессе участия в правоотношениях других видов, субъекты не утрачивают своего специфического правового статуса, как участники образовательного правоотношения, а их целью по-прежнему является реализация (или содействие реализации) права на образование.

Образовательно-правовой статус каждого субъекта образовательного правоотношения многослоен, представляет собой совокупность прав, обязанностей и ответственности в сфере образования в целом и может различаться в зависимости от типа и вида образовательного учреждения, формы обучения, условий конкретного образовательного правоотношения.

Результаты анализа законодательства свидетельствуют о том, что образовательно-правовой статус обучающихся, педагогов и образовательных учреждений (организаций) на законодательном уровне сформирован не полностью, не отражает в должной мере специфику их роли и места в образовательных отношениях и нуждается в более детальной регламентации. В законодательных актах права, а особенно, обязанности, определяются в самом общем виде; ответственность и виды санкций за неисполнение обязанностей практически не определены. Механизмы реализации прав частично раскрываются в подзаконных актах, а также в уставах и правилах внутреннего распорядка образовательных учреждений (организаций). Это далеко не всегда позволяет субъекту права реализовать свои законные интересы и потребности, ради удовлетворения которых он вступает в образовательное правоотношение.

Адекватное законодательное оформление правовых статусов участников образовательных отношений может быть достигнуто в случае реализации в законодательных нормах общих принципов их построения. В диссертации сформулированы правовые принципы, на которых должны основываться указанные статусы участников образовательного правоотношения в целом, а также их отдельных групп (обучающихся, их родителей, образовательных учреждений (организаций) и педагогов). Они вытекают из норм международного права и Конституции Российской Федерации и представляют собой правовую основу для построения правового статуса каждого участника образовательных правоотношений с учетом его роли в образовательном процессе. По мнению диссертанта, в процессе совершенствования законодательства об образовании (что, в том числе предполагает завершение процесса формирования образовательно-правовых статусов), необходимо, чтобы содержание прав, обязанностей и ответственности каждого субъекта определялось, исходя из данных положений.

Четвертая глава - «Методологические подходы к совершенствованию и обеспечению эффективности правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений» - имеет важное значение для теоретического осмысления проблем и определения стратегии и направлений совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования.

В §1 анализируются подходы к формированию и состояние системы законодательства об образовании, ее структура, виды и внутренние связи составляющих ее нормативных правовых актов. Тот факт, что предназначением данной системы является создание правовых условий реализации и защиты на территории Российской Федерации права каждого человека на образование, определяет, по мнению диссертанта, ее значение как важного фактора обеспечения эффективности правового регулирования отношений в сфере образования.

В настоящее время федеральная система законодательства об образовании включает в себя только два законодательных акта, предметом регулирования которых являются непосредственно отношения в сфере образования - Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Они объединяют вокруг себя огромный массив подзаконных, главным образом, ведомственных актов, регулирующих важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе образовательных. В исследовании показано, что нередко их отличает противоречивость, непоследовательность, невысокий уровень юридической техники. Аналогичным образом выглядит образовательное законодательство субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ системы законодательства об образовании подтверждает тезис о том, что эта система нуждается в существенной модернизации.

Рамочный характер законодательных актов, преобладание подзаконных, прежде всего, ведомственных актов красноречиво свидетельствуют о низком удельном весе законодательных норм в совокупности общих правил и предписаний по вопросам образования, необеспеченности на законодательном уровне ряда базовых прав граждан в образовании. По мнению диссертанта, наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективного права на образование и регулируемые в настоящее время преимущественно посредством ведомственных актов, должны получить законодательное закрепление. Это приводит к методологически важному с точки зрения правового регулирования образовательных отношений выводу о необходимости изменения соотношения законодательного и подзаконного уровней нормотворчества, пересмотра структуры и назначения подзаконных актов.

В §2 анализируются современные проблемы правового регулирования отношений в сфере образования, возникновение которых обусловлено рядом факторов объективного характера, а также «ситуационной логикой» формирования законодательства об образовании.

К числу существенных изъянов образовательного законодательства следует отнести неполное соответствие его норм основным положениям международно-правовых актов, а также нормам Конституции РФ. Кроме того, в нем не определены предмет регулирования законодательства об образовании, его действие во времени, в пространстве и по кругу лиц. Общей проблемой законодательства об образовании является неразвитость и противоречивость понятийного аппарата. Это относится, в частности, к определению понятий «образование», «дополнительное образование», «образовательные услуги», «государственный образовательный стандарт», «образовательная программа» и т.д.

Попытка законодателя урегулировать все правоотношения сферы образования в рамках одного законодательного акта привела к тому, что он перегружен нормами других отраслей права, а «отношения по обучению и воспитанию» - собственно образовательные отношения - не получили в нем исчерпывающей регламентации. В законодательных актах отсутствует определение этих отношений, не закреплены механизмы реализации права граждан на образование, прежде всего, в части обеспечения равного доступа к образованию, объективной оценки учебных достижений по результатам освоения образовательной программы, выбора образовательного учреждения (организации) и формы обучения, возмещения ущерба за предоставление некачественного образования. В действующей редакции Закона РФ «Об образовании» также не установлен порядок завершения обучения в образовательных учреждениях (организациях), в частности, законодательно не закреплено право обучающихся на государственную итоговую аттестацию, выбор ее формы, перечня экзаменов, а также на получение документа об образовании и/или квалификации.

О наличии существенного пробела в законодательстве свидетельствует, по мнению диссертанта, недостаточная правовая регламентация, как общего, так и специального (образовательного) правового статуса субъектов образовательных правоотношений. На их правовом положении сказывается также отсутствие полноценного правового регулирования правоотношений, возникающих в подсистемах российского образования. Обосновано, что ключевые с точки зрения реализации права на образование аспекты образовательных отношений на законодательном уровне урегулированы неудовлетворительно, и подтвержден тезис о необходимости модернизации законодательства в этой сфере. Применяемый в последние годы законодателем метод устранения коллизий норм законодательства об образовании с нормами других законодательных актов и предполагающий не столько их согласование, сколько исключение образовательной специфики, оценивается диссертантом, как неэффективный, поскольку ведет к ограничению прав всех субъектов образовательных правоотношений.

В §3 по материалам правоприменительной и судебной практики выявлены наиболее типичные нарушения прав лиц, участвующих в образовательных правоотношениях, и рассмотрены судебные споры, связанные с их восстановлением. Как показывает проведенный анализ, нарушение законодательства об образовании является распространенной практикой. Наиболее часто фиксируются нарушения принципов общедоступности и бесплатности образования, дискриминационные условия приема в образовательные учреждения, низкое качество реализации образовательных программ, ведение образовательной деятельности без лицензии, выдача неаккредитованными образовательными учреждениями документов об образовании государственного образца и т.д. Известны случаи, когда граждане видят причину нарушения своих прав в несовершенстве законодательства об образовании и обращаются в суды по вопросам конституционности законодательных норм, а также отмены норм подзаконных актов. Предотвращение и устранение выявленных нарушений не всегда возможно ввиду несовершенства правового регулирования отношений в сфере образования.

Исследование материалов судебной практики подтверждает оценку состояния законодательства об образовании, данную в двух предыдущих параграфах. В законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие формы ответственности различных субъектов образовательной деятельности и санкции за его несоблюдение; прослеживается пробельность регламентации процессуального и дисциплинарного аспектов в правовом регулировании образовательных отношений, а также недостаточность работающих правовых механизмов; сохраняется коллизионность с нормами иных отраслей законодательства. Все это на практике приводит не только к нарушению прав лиц в сфере образования, но в ряде случаев затрудняет принятие адекватных мер реагирования надзорными органами, а также и судебную защиту этих прав. Таким образом, правоприменительная практика свидетельствует о невысокой эффективности образовательного законодательства и является важным фактором активизации усилий по совершенствованию правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений.

В §4 по результатам проведенного исследования формулируются и обосновываются методологические подходы к направлениям и формам совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования и федерального законодательства об образовании, а также конкретные рекомендации по регламентации образовательных правоотношений. Проведенный анализ законодательства об образовании свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в существующие законодательные акты об образовании с учетом объема и характера уже внесенных поправок перестала оправдывать себя. В связи с этим обоснован вывод о том, что необходима новая стратегия развития образовательного законодательства, обеспечивающая создание стройной и эффективной системы правового регулирования образовательных и смежных с ними отношений.

Совершенствование федерального законодательства является необходимым условием для правильного развития и функционирования системы законодательства об образовании в целом. Ориентирами при этом могут служить предложенные диссертантом обобщенные требования, которым должно соответствовать «идеальное» законодательство об образовании, то есть законодательство, обеспечивающее эффективное правовое регулирование всей совокупности отношений данной сферы. Решение основных проблем действующего федерального законодательства об образовании, как показывает проведенное исследование, может быть достигнуто путем его совершенствования по двум тесно взаимосвязанным направлениям - формально-юридическому и содержательному. При осуществлении этой работы целесообразно опираться на обоснованные в данном разделе диссертации выводы о предмете правового регулирования законодательства об образовании, а также о порядке действия его норм по кругу лиц, в пространстве и во времени.

По мнению диссертанта, повышению эффективности законодательства будут способствовать: четкое определение его места в российской правовой системе; использование предлагаемых в диссертации подходов к регламентации образовательных и смежных правоотношений как единой системы отношений в сфере образования, установлению соотношения норм законодательства об образовании с нормами других отраслей, выявлению и предметному наполнению комплексных правовых институтов как основных способов органичной межотраслевой взаимосвязи и учета специфики правовых режимов в образовании; а также разграничение предметов законодательного и подзаконного уровней нормотворчества, направленное на увеличение удельного веса законодательных норм и обеспечение механизмов реализации и защиты прав субъектов образовательных правоотношений в нормативных правовых актах надлежащей юридической силы.

Сделан вывод о том, что решение поставленных задач, с точки зрения законодательной техники требует проведения большого объема работ по систематизации действующего законодательства об образовании в его основных формах - консолидации и кодификации - и принятия соответствующего законодательного акта. По мнению диссертанта, объективные предпосылки для принятия единого законодательного акта в форме кодекса - закона, имеющего сводный характер и практически полностью охватывающего массив норм данной сферы, еще не оформились. Его разработку и принятие следует рассматривать как важную перспективную задачу. Вместе с тем, значительным шагом в данном направлении могла бы стать разработка нового законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем уровням образования. В диссертации сформулированы рекомендации по его содержанию, согласно которым новый Федеральный закон об образовании должен закрепить принципы, в соответствии с которыми будет осуществляться правовое регулирование всей совокупности правоотношений данной сферы, общие положения и правовые режимы, действующие на каждом уровне системы образования, правовые механизмы, позволяющие эффективно применять соответствующие нормы на практике. Одновременно в него надлежит поместить и некоторые специальные нормы, непосредственно связанные с действием общих норм и обеспечивающие их реализацию в соответствующих подсистемах образования. Законодательное оформление должны получить такие важные аспекты, как принципы правового регулирования образовательных отношений, их специфика, специальный правовой статус субъектов образовательных правоотношений, институт ответственности и формы санкций за неисполнение законодательства об образовании, правовые механизмы обеспечения доступности и качества современного образования и др.

В этом случае, по мнению диссертанта, новый законодательный акт об образовании позволит преодолеть основные недостатки действующего законодательства об образовании, как в содержательном, так и в формально-юридическом отношении. Осуществление правового регулирования отношений в сфере образования на основе научно обоснованных и проверенных практикой подходов будет способствовать развитию законодательства об образовании в целом, обеспечению его полноты, непротиворечивости и эффективного правоприменения, и создания тем самым надлежащих правовых гарантий реализации и защиты права на образование.

В Заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы диссертационного исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Монографии:

1. Спасская В.В. Образовательные правоотношения: вопросы теории / В. В. Спасская. - М : Локус-Пресс, 2005. - 167 с. - 8,5 п.л.

2. Спасская В.В. Законодательство Российской Федерации в сфере образования: становление и перспективы развития / В. В. Спасская. - М.: Поматур, 2006. - 175 с. - 9 п.л.

Рецензия: Куров С.В. Право и образование. 2006, №3

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России

3. Спасская В.В. Вопросы обеспечения защиты прав граждан в сфере образования (по материалам судебной и правоприменительной практики) / В.В. Спасская // Современное право. -2007.- № 8.- С.64-68. - 0,3 п.л.

4. Спасская В.В. К вопросу о специфике образовательных правоотношений / В.В. Спасская // Право и образование. - 2005.- № 2. - C. 89-102. - 0,9 п.л.

5. Спасская В.В. О правовой регламентации приема граждан в образовательные учреждения / В.В. Спасская // Закон и право. - 2006. - № 10. - С. 10-12.- 0,3 п.л.

6. Спасская В.В. Образовательное правоотношение как система: структура и взаимодействие элементов / В.В. Спасская // Современное право. -2006.- № 8.- С.72-75. - 0,3 п.л.

7. Спасская В.В. Объект и субъекты образовательного правоотношения / В. В. Спасская // Правоведение.- 2006.- № 6. - С. 72-75. - 1 п.л.

8. Спасская В.В. Право на образование как источник образовательных правоотношений /В.В.Спасская//Правоведение. -2006.- № 3. - С.77-93.- 1 п.л.

9. Спасская В.В. Проблемы обеспечения законодательного разграничения и обеспечения реализации полномочий по контролю и надзору в сфере образования/ В.В. Спасская. // Право и образование. - 2005. - N 6. - С. 5-11. - 0,5 п.л.