Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований

12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

На правах рукописи

Соколова Эльвира Дмитриевна

Москва- 2008

Работа выполнена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии

Научный консультант доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Химичева Нина Ивановна;

Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Веремеенко Иван Иванович;

доктор юридических наук, профессор Рукавишникова Ирина Валерьевна.

Ведущая организация Российский университет дружбы народов

Защита состоится 24 2008 года в 12.00. на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседания Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии

Автореферат разослан 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева/

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях существования товарно-денежного обращения государство («национальный социум») активно использует и не может не использовать при управлении общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т.д. Финансы, как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения, но стихийно они не проявляются. Для их использования требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства. Этот вид человеческой деятельности в науке финансового права получил название «финансовая деятельность», а деятельность государства и муниципальных образований соответственно «финансовая деятельность государства» и «финансовая деятельность муниципальных образований». С помощью экономических регуляторов, в частности, финансов, государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной, чем и обуславливается ее отличие от других видов деятельности государства.

Одним из приоритетных направлений в развитии науки финансового права в настоящее время становится исследование природы финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, установление особенностей их правового регулирования.

Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, определение элементов финансовой системы в современный период приобретает особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение устоявшиеся и принимаемые большинством ученых положения (парадигмы) по указанным проблемам.

Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований, по нашему мнению, обусловлена наличием в обществе товарно-денежных отношений, поэтому одним из направлений настоящего исследования является: анализ категорий «финансы», «финансовая система», обусловливающих природу, сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Другим важным направлением данного исследования является изучение правовой основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку формы и направления ее реализации государство определяет в нормативном порядке.

Исходя из концептуального положения, характеризующего финансовую систему общества как совокупность не только публичных финансов (государственных и местных), но и частных, в исследовании выявляются соотношения между нормами финансового права и нормами гражданского права при правовом регулировании деятельности государства и муниципальных образований в области финансов.

Актуальность темы диссертационного исследования подтверждается преобразованиями, происходящими в структуре органов исполнительной власти России. Усиление государственности на основе укрепления вертикали власти обусловливает кардинальные изменения в финансово-правовом регулировании деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, органов местного самоуправления в области финансов.

Исходя из общих положений науки финансового права, в диссертации исследованы правовые основы финансовой деятельности органов внутренних дел, источники их финансирования в современных условиях развития общества и сформулированы предложения по совершенствованию организации финансовой службы в системе МВД России и правового регулирования финансового обеспечения органов внутренних дел.

Исследование обозначенных проблем имеет не только фундаментальное теоретическое значение для развития науки финансового права, но приобретает практическую направленность - полученные результаты (информация) будет способствовать совершенствованию финансового законодательства, обусловят повышение уровня финансово-правового (в первую очередь, бюджетно-правового) обеспечения деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, и органов местного самоуправления.

Гипотеза исследования состоит в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обусловленная объективными потребностями развития общества, основанного на товарно-денежном обращении, финансовая система которого, наряду с публичными финансами, включает частные финансы, осуществляется в правовой форме на основе применения не только норм публичного (в частности, финансового) права, но и норм частного (в основном, гражданского) права.

Применение норм гражданского законодательства при регулировании отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности, влечет возникновение гражданско-правовых отношений, способствующих большей результативности возникших ранее финансовых правоотношений. При этом использование норм гражданского законодательства не должно противоречить природе финансовых отношений, возникающих в процессе распределения ВВП и части национального дохода общества путем создания, распределения и использования фондов денежных средств.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ее сущности и правового регулирования находились и находятся в центре внимания исследователей проблем финансового права, поскольку названные категории являются кардинальными, лежащими в основе методологии данной науки.

В основе теоретических положений настоящего исследования лежат труды дореволюционных (до 1917 г.) ученых юристов и экономистов, внесших неоценимый вклад в разработку проблем финансов и их правового регулирования, в т.ч. таких, как: М.И.Боголепов, К.Кавелин, И.Х.Озеров, М.М.Сперанский, Н.И.Тургенев, Л.В.Ходский, М.Ф. Орлов, И.И.Янжул и многие другие. Существенным вкладом в разработку проблем финансового права, в той или иной степени, в том или другом ракурсе, касающиеся темы диссертационного исследования являются работы: Н.М.Артемова, Е.М.Ашмариной, В.В.Бесчеревных, О.Ю.Бакаевой, К.С. Бельского, О.В.Болтиновой, Д.В.Винницкого, И.И.Веремеенко, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, С.В.Запольского, Л.Г.Ефимовой, И.В.Ершовой, М.Ф.Ивлиевой, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучерова, Т.В.Конюховой, Н.П. Кучерявенко, А.А.Нечай, О.А.Ногиной, О.М.Олейник, Е.В.Покачаловой, Е.Н.Пастушенко, П.С.Пацуркивского, М.И.Пискотина, Г.В.Петровой, С.Г.Пепеляева, С.М.Потаповой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А.Ровинского, И.В.Рукавишниковой, Г.Ф.Ручкиной, Е.А.Рыжковой, Н.А.Саттаровой, А.Д. Селюкова, Г.А.Тосуняна, А.В. Турбанова, Г.П.Толстопятенко, А.И.Худякова, Н.И.Химичевой, Н.А. Шевелевой, С.Д. Цыпкина, А.А.Ялбулганова и многих других ученых.

При подготовке и написании настоящей работы использовались труды и содержащиеся в них концепции, выводы таких авторов по общей теории права и государства, как: С.С.Алексеева, М.И.Байтина, С.Ф.Кечекьяна, С.Н.Кожевникова, В.В.Лазарева, А.В.Малько, М.Н.Марченко, А.В. Мицкевича, К.В.Шундикова и др.; по административному праву: Д.Н.Бахраха, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, Л.Д.Попова, А.С.Пиголкина, Ю.А.Тихомирова, Ю.Н.Старилова; по гражданскому праву: М.М.Агаркова, М.И.Брагинского, А.М.Беляковой, В.В.Витрянского, В.П.Грибанова, О.С.Иоффе, В.П.Мозолина, И.Б.Новицкого, О.А.Красавчикова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Е.А.Флейшиц и других авторов. Полезными для настоящего исследования стали научные положения зарубежных ученых, в т.ч.: А.Смита, М.П.Годме, В.Гасснера, Томаса Куна, Коттке К., Саватье Р.

Однако до сих пор отсутствует комплексное монографическое исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований, ее природы, обусловленной экономическими категориями: финансами и финансовой системой России. Не достаточно изучена специфика финансовой деятельности органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел системы МВД России. По данному вопросу проводились лишь фрагментальные исследования.

Правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований хотя и были предметом научных исследований, однако, в связи с изменением финансового и гражданского законодательства в последние годы недостаточно разработаны. Не исследована практика применения норм гражданского права при ее регулировании, и не установлены возможные (допустимые) пределы их использования.

Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили различные источники права, содержащие нормы, регулирующие отношения, возникающие в сфере финансов и смежных областях общественной жизни.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при распределении внутреннего валового продукта (ВВП) и части национального дохода общества путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих финансовыми ресурсами функционирование государства и муниципальных образований, выполнение ими своих задач и функций в обществе, где действуют товарно-денежные отношения.

Предмет настоящего исследования - финансовое, административное, гражданское законодательство и иные источники, содержащие нормы, регулирующие финансовые и иные, связанные с ними общественные отношения, возникающие при использовании государством финансовых рычагов в управлении обществом, научные концепции и положения, содержащиеся в научной литературе по избранной проблематике, а также правоприменительная практика, возникающая в процессе осуществления финансовой деятельности, в т.ч. при проведении финансового контроля.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ основных теоретических вопросов науки финансового права, детерминированных необходимостью правового регулирования финансовых отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, обеспечивающих государство и муниципальные образования финансовыми ресурсами для выполнения ими своих задач и функций и практики применения норм права при регулировании указанных финансовых отношений; расширение и углубление научных знаний о предпосылках возникновения финансовой деятельности государства и муниципальных образований, о ее природе, принципах, видах и правовых основах осуществления; выработка предложений по повышению эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, а также разработка концепции о применении норм гражданского законодательства при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований, об установлении необходимых пределов их применения и о сущности возникающих при этом правоотношений.

Цель диссертационного исследования определила решение следующих основных задач:

- изучить позиции дореволюционных (до 1917 года) российских ученых экономистов и юристов по проблеме государственных финансов и правового регулирования общественных отношений в области финансов;

- проанализировать взгляды ученых экономистов и юристов советского и постсоветского периода об использовании при управлении обществом таких экономических категорий как финансы, финансовая система, а также о структуре финансовой системы;

- обосновать авторскую позицию о составе финансовой системы общества и правовой основе ее функционирования;

- выявить предпосылки возникновения финансовой деятельности государства, ее сущность, предназначение в развитии общества, в котором действуют товарно-денежные отношения;

- установить нормативно-правовую базу осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обуславливающую эффективное функционирование финансовой системы общества;

- уточнить понятие финансового права, как публичной отрасли российского права, регулирующей финансовую деятельность государства и муниципальных образований;

-обосновать, исходя из авторского положения о правовой основе функционирования финансовой системы общества, необходимость применения при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований норм гражданского законодательства;

- определить пределы применения норм гражданского законодательства при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

-изучить основной вид финансовой деятельности государства и муниципальных образований - бюджетную деятельность, и уточнить понятийный аппарат бюджетного права;

- проанализировать взгляды ученых юристов и экономистов о сущности, видах финансового контроля, сформулировать авторское определение финансового контроля, как важнейшей составляющей финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

- выявить специфику организации и осуществления финансовой деятельности органов внутренних дел, как органов исполнительной власти, для которых данная функция носит обеспечивающий характер, и сформулировать предложения по их совершенствованию;

- выработать предложения по внесению изменений в финансовое законодательство, в частности, в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. Методологией диссертационного исследования являлся диалектический подход к изучению правовых явлений и процессов, позволяющий анализировать их в развитии, взаимодействии и в противоречии друг с другом. В качестве основного метода исследования использовался философско-логический метод анализа и синтеза, в соответствии с которым работа основывается на выявлении логических связей: от абстрактного к конкретному, от общего к частному и в противоположном направлении. При исследовании выбранной проблемы применялись и частно-научные методы, в т.ч. исторический, системный, статистический, сравнительно-правовой. Использование перечисленных методов научного познания способствовало исследованию финансовой деятельности государства и муниципальных образований, как сложного явления, обусловленного наличием в обществе товарно-денежных отношений, в аспекте теоретических проблем его правового регулирования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований на основе анализа финансов и финансовой системы общества как объективных предпосылок ее появления и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения. Сформулировано концептуальное положение о том, что, поскольку в состав финансовой системы общества входят различные финансовые институты, в том числе, основанные и на праве частной собственности, финансовая деятельность государства и муниципальных образований регламентируется не только нормами финансового права, но и гражданским законодательством, однако в последнем случае возникает в области финансов не финансовое правовое отношение, а гражданско-правовое, способствующее большей результативности в реализации ранее возникшего финансового правоотношения.

В диссертации сформулированы и обоснованы и другие теоретические положения, содержащие элементы новизны, практические выводы и предложения по совершенствованию законотворческой и правоприменительной деятельности, основные из которых и выносятся на защиту.

Основные положения, обладающие признаками научной новизны, выносимые на защиту.

1. Установлено, что в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, государство на любом этапе своего развития использует и не может не использовать для управления обществом различные экономические регуляторы, в том числе, финансы и финансовую систему. В условиях административно-командной системы управления в СССР государство также применяло экономические рычаги с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти. Однако, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывалось на состоянии всех областей общественной жизни.

2. Доказано, что при рыночной экономике государственное регулирование развитием общества сохраняется, однако формы и методы его воздействия должны учитывать конкретные социально-экономические, исторические условия развития страны и интересы граждан.

Некоторая стабилизация обстановки в стране, рост валового внутреннего продукта (ВВП) и национального дохода общества, ликвидация дефицита федерального бюджета, погашения части внешнего и внутреннего долга России и некоторые другие позитивные показатели развития страны обусловили необходимость более активного использования государством различных экономических регуляторов при управлении общественными процессами в стране, в частности, финансов и финансовой системы.

3. На основе анализа научных взглядов ученых в области финансов и финансового права обоснован авторский подход к характеристике структуры финансовой системы России, обеспечивающей поступательное развитие общества, основанного на товарно-денежных отношениях. Структура финансовой системы, как экономической категории, обусловлена формой собственности, на основе которой образуются те или другие ее звенья. Исходя из обозначенной позиции и основываясь на положениях ст. 8 Конституции Российской Федерации, финансовая система России рассматривается как совокупность следующих институтов:

- государственных финансов;

- местных финансов;

- частных финансов;

- иных финансов.

Указанные институты, в свою очередь, подразделяются на отдельные подинституты, которые присутствуют в структуре финансовой системы, предложенной большинством ученых, за исключением некоторых нюансов. В частности, по нашему мнению, в финансовую систему России включаются общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств кредитных организаций, поскольку они даже при ликвидации государственной монополии на банковскую деятельность входят в институт «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного валового продукта и части национального дохода общества.

Частные финансы как институт финансовой системы, включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве частной собственности.

Иные финансы как институт финансовой системы включают общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве, например, смешанной собственности: фонд страхования вкладов граждан.

4. Исходя из концептуального положения об объективной необходимости существования экономических категорий «финансы» и «финансовая система» в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, сформулировано положение о том, что данные категории могут проявляться только в результате планомерной деятельности человека, использующего их в управлении обществом, т.е. «финансы» и «финансовая система» являются предпосылкой возникновения и осуществления в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, особого вида человеческой деятельности, направленной на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения общественных потребностей. В свою очередь, данный вид человеческой деятельности является необходимым условием функционирования самой финансовой системы, находящейся в постоянном движении, зависящем от различных факторов социально-экономического и политического характера, и требующей правового регулирования.

5. Предложена авторская интерпретация понятия данного вида человеческой деятельности, имеющей различную степень обобщенности и выражающейся в разных формах: от действий государства до действий граждан, обусловленной наличием в обществе товарно-денежных отношений и направленной на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, без которых немыслимо в условиях рынка осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности. Данный вид человеческой деятельности именуется финансовой деятельностью, которая, в свою очередь, по нашему мнению, подразделяется на финансовую деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность). Важнейшим видом финансовой деятельности является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обеспечивающая финансовыми ресурсами жизнедеятельность общества в целом, и составляющая традиционно предмет науки финансового права.

6. Учитывая отсутствие легального понятия финансовой деятельности государства, разработано авторское определение данной категории. Финансовая деятельность государства - это особый вид государственной деятельности, выражающийся в осуществлении органами государства всех трех ветвей власти организационных, юридических и фактических действий, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых в условиях рынка для финансового обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Раскрывая сущность финансовой деятельности государства, мы полагаем, что в условиях действия рыночных отношений финансовая деятельность государства направлена не только на публичные финансы (государственные и муниципальные), но и распространяется на процессы создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Принцип сочетания публичных и частных интересов в области финансов проявляется, по нашему мнению, в том, что государство, устанавливая «правила общей игры» в гражданском обороте, предусматривает условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это обуславливает, в свою очередь, необходимость проведения государственного финансового контроля над финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов вне зависимости от их формы собственности. Финансовая деятельность государства - это практические действия его органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения его задач и функций, осуществляемые, как правило, в правовой форме.

7. Обоснован вывод о некорректности рассмотрения финансовой деятельности государства только в качестве деятельности органов исполнительной власти (управленческой деятельности в узком смысле), поскольку ее осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей компетенции. Финансовую деятельность осуществляют не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти, хотя, бесспорно, органы исполнительной власти выполняют наибольший объем полномочий в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.

8. На основании общих положений науки финансового права о том, что условия и порядок реализации финансовой деятельности государства и местного самоуправления закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах, вне которых финансовые отношения фактически не существуют, разработана авторская концепция о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании государственных финансов, которые, по мнению ученых, образуют финансовую систему государства, регулируются нормами финансового права. Общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, в которую, наряду с государственными финансами, входят частные финансы, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права - гражданского права, поскольку без них фактически не может функционировать большинство институтов финансовой системы общества, не входящих в финансовую систему государства.

Основу правового регулирования деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности составляют нормы финансового права. Однако, поскольку в правовую основу финансовой системы обществ наряду с нормами финансового права входят нормы и гражданского законодательства, последние в случаях, прямо предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства и муниципальных образований в сфере финансов.

9. Исходя из авторской концепции о правовой основе функционирования финансовой системы России и нормативно-правовой базе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, сформулирован вывод о том, что применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в случаях, предусмотренных в законе, например, при регулировании налоговых отношений, порождает не финансовые правоотношения, а гражданские правоотношения, поскольку его субъекты приобретают юридические права и обязанности, предусмотренные нормами гражданского права. Однако возникшее гражданское правоотношение в сфере финансов имеет вспомогательное назначение, оно предназначено для усиления эффективности ранее возникшего финансового правоотношения, т.е. имеет служебное значение.

10. Предложена авторская классификация способов обеспечения исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налогов и сборов, установленная Налоговым кодексом РФ. В зависимости от сущности предусмотренного способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налога и сбора, указанные в ст. 72 НК РФ способы можно подразделить на три вида: на гражданско-правовые - залог имущества, поручительство, пеня, т.е. гражданско-правовой инструмент применяется для урегулирования финансовых отношений; финансово-правовой - приостановление операций по счетам в банке; административно-правовой - наложение ареста на имущество налогоплательщика. Последний способ порождает административно-правовое отношение.

11. Исходя из признанных в науке финансового права положений о том, что финансовая деятельность государства является видом государственной деятельности, которая осуществляется в соответствии с общими принципами, закрепленными Конституцией Российской Федерации, и на которых основывается вся деятельность государства (законность, гласность, федерализм, плановость), автор, учитывая специфическую область ее осуществления, особенности субъектов, осуществляющих финансовую деятельность, выявляет специальные принципы, которым она должна соответствовать для достижения необходимой эффективности. В числе этих специальных принципов названы и раскрыты: единство цели осуществления, максимально допустимая прозрачность, строжайший учет и результативность.

12. Проанализировав имеющиеся в науке финансового права подходы к определению предмета финансового права и его метода правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о правовой основе финансовой системы общества, включающей общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств, находящихся на праве различных форм собственности, функционирующей в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права. Финансовое право - это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в процессе распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства, муниципальных образований, в определенных случаях и других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему общества, методом «власти и подчинения», основанным, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности.

13. Обосновывается положение о том, что поскольку нормы финансового права опосредуют отношения в области финансов, его система Особенной части, в основном, соответствует структуре финансовой системы общества.

14. Разделяя позицию ученых, занимающихся теорией права и государства, определяющих источник права в юридическом смысле как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальным образованием, которые имеют разную юридическую силу, автор приходит к выводу, что отход законодателя от традиционного понимания законодательства, важнейшего источника права, как совокупности всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при отсутствии единообразия в понимании и толковании данной категории, затрудняет проведение систематизации различных нормативных правовых актов, регламентирующих одну и ту же совокупность общественных отношений. Использование в литературе понятия «законодательство» в широком (традиционном) смысле и в узком (только законы государства) вряд ли корректно и практически полезно.

15. Обосновывается вывод о необходимости закрепления легального понятия «законодательство», единого для всех отраслей Российского права, что необходимо для совершенствования систематизации и кодификации нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы общественной жизни, особенно это важно для значительного количества нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере финансов. Вне зависимости от структуры финансового законодательства необходимо на законодательном уровне отнести правовое регулирование отношений в области финансов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, сохраняя за Российской Федерацией регулирование важнейших направлений финансовой деятельности.

16. Исходя из легального определения предпринимательской деятельности, содержащегося в ст. 2 ГК РФ, автор отмечает некорректность применения данной категории к деятельности некоммерческих юридических лиц, в том числе бюджетным учреждениям, поскольку получение прибыли последними не составляет цели их деятельности, что характерно для предпринимательства. В связи с этим, основываясь на ст. 34 Конституции РФ, предусматривающей иные кроме предпринимательской, виды экономической деятельности, приносящей доходы, по мнению автора, необходимо внести соответствующее изменение в гражданское законодательство, в частности, в статьях 50, 116, 117 ГК РФ исключить слова «предпринимательскую деятельность», указав «деятельность, приносящая доход». Аналогичные изменения следует внести и в подзаконные нормативные правовые акты, в том числе ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел.

17. Анализируя литературу и нормативные правовые акты, регулирующие исследуемую область общественных отношений, автор приходит к выводу о необходимости разграничения двух категорий: «финансовая деятельность» и «хозяйственная деятельность», поскольку, по мнению автора, необоснованно употреблять иную категорию: «финансово-хозяйственная деятельность». Финансовая и хозяйственная деятельность, хотя и находятся в тесной взаимосвязи, но отражают разные направления деятельности человека.

Понятие финансовой деятельности автором раскрывалось ранее. Хозяйственная деятельность, как отмечается в литературе, включает в себя действия: по производству, изготовлению материальных ценностей; по продвижению их от производителя к потребителю; по выполнению различных видов работ и оказанию услуг; по созданию необходимых условий для функционирования органов государства и местного самоуправления. Между хозяйственной деятельностью и финансовой деятельностью существуют определенные взаимоотношения. Так, хозяйственная деятельность, особенно на этапе производства материальных ценностей, продвижения их от производителя к потребителю, выполнения различных работ и оказания услуг, направленная на создание ВВП и национального дохода общества, является источником для формирования различных фондов денежных средств финансовой системы общества. Одновременно для своего расширения хозяйственная деятельность нуждается в финансовых ресурсах, которые поступают из фондов денежных средств финансовой системы общества. Наличие взаимосвязи и взаимообусловленности между финансовой деятельностью и хозяйственной деятельностью не означает их слияния в единое понятие «финансово-хозяйственная деятельность», что, к сожалению, широко используется в законотворческой и правоприменительной практике.

18. Основываясь на высказываниях представителей науки финансового права, сформулировано предложение о необходимости изменения структуры бюджетной системы Российской Федерации путем вывода из ее состава бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличается от федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Кроме того, вне бюджетной системы остались внебюджетные местные фонды денежных средств. Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды». В связи с этим следует внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс РФ:

- из абз. 2 статьи 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты государственных внебюджетных фондов»;

- из абз. 3 статьи 10 БК РФ исключить слова «и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов»;

- включить статью 10' под названием: «Государственные и местные внебюджетные фонды».

19. На основе проведенного исследования автор установил, что одни и те же юридические категории в различных отраслях законодательства используются неодинаково, что не способствует укреплению правовой системы страны. Так, понятие «казна» в БК РФ (ст. 102) трактуется более широко, чем в ГК РФ (ст.ст. 214, 215), а понятие «обязательство», наоборот, в БК РФ (ст. 6) используется в более узком смысле, чем в ГК РФ (ст. 307). Представляется необходимым привести в соответствие нормы указанных статей БК РФ и ГК РФ.

В связи с этим:

- п. 1 ст. 102 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования обеспечиваются полностью их казной, т.е. средствами соответствующего бюджета и иным государственным или муниципальным имуществом, не закрепленным за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями»;

- в ст. 6 БК РФ слова «расходные обязательства» заменить словами «обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета».

20. На основе анализа имеющихся в финансовой науке и науке финансового права высказываний ученых о финансовом контроле и его правовом регулировании автором сформулировано понятие финансового контроля. Финансовый контроль - это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране.

21. Изучив специфику финансовой деятельности органов внутренних дел и историю развития ее организации в системе МВД СССР, МВД России, с целью повышения законности и результативности рассматриваемого направления их деятельности, автор обосновывает вывод о необходимости проведения определенных организационных мероприятий.

Эмпирическую базу исследования составили материалы, содержащиеся в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, отчетах Счетной палаты РФ, отчетах об исполнении федерального бюджета, актах проверки контрольно-ревизионных служб системы МВД России, а также интервьюирование различных категорий государственных служащих и сотрудников кредитных и страховых организаций.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных в диссертационном исследовании проблем и состоит в разработке и методологическом обосновании концепции нормативно-правовой базы финансовой деятельности государства и муниципальных образований с теоретических позиций науки финансового права в современных условиях развития России. Исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований имеет особое значение для определения сущности финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предпосылок ее возникновения, соотношения с финансовой системой государства и общества, выявления правовой основы осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, уточнения и развития понятийного аппарата финансового права, совершенствования законотворческой деятельности и правоприменительной практики. Практическая значимость диссертационного исследования состоит также в том, что использование разработанных в ходе исследования положений и рекомендаций, касающихся финансовой деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел системы МВД России, и местного самоуправления, позволит более результативно выполнять возложенные на них задачи и функции в области финансов. Основные положения диссертации могут быть использованы при изучении дисциплин (курсов) финансового, бюджетного, банковского, страхового, предпринимательского права.

В целом всестороннее исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований в теоретическом аспекте является решением крупной научно-практической проблемы, имеющей существенное значение для юридической науки, в т. ч. финансово-правовой науки, законотворческой и правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования были опубликованы в монографиях, других научных публикациях, в т. ч. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК, тезисах международных и всероссийских научно-практических конференций и семинаров, учебниках, учебных пособиях, рецензиях, учебно-методических рекомендациях и иных изданиях, в т. ч. имеющих гриф Министерства образования РФ.

Основные положения и выводы диссертационного исследования апробированы:

- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому праву в Академии управления МВД России; Институте ВЭС МГИМО (Университет) МИД России;

- при осуществлении научного руководства адъюнктами и соискателями Академии управления МВД России по специальности 12.00.14;

- в выступлениях на научно-практических конференциях, семинарах, «круглых столах», в т. ч. международных;

- при консультировании сотрудников системы МВД России, работников кредитных и страховых компаний, в т. ч. «Росгосстраха» по вопросам финансового права.

Структура и объем работы обусловлены целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

публичный частный финансовый законодательство

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются степень ее научной разработанности, гипотеза, цель и задачи диссертационной работы, раскрываются объект и предмет исследования, его методологические основы, теоретическая и эмпирическая базы, формируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна и практическая значимость полученных диссертантом выводов, отмечается их апробация.

В первой главе «Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства и муниципальных образований» автор, исходя из концептуального положения об объективной необходимости наличия финансов и финансовой системы в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, рассматривает их в качестве необходимых предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности - особого вида человеческой деятельности: действий государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование различных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Она состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Экономические категории «финансы» и «финансовая система» - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований» на основе содержательного анализа взглядов зарубежных и отечественных ученых о государственном регулировании обществом, в котором действуют товарно-денежные отношения, изучив опыт России 90-х годов прошлого столетия, когда государственное регулирование в стране было фактически парализовано, автор обосновывает положение о необходимости использования финансов и финансовой системы при управлении обществом, т.к. государство должно обеспечить выполнение своих задач и функций соответствующими денежными (финансовыми) ресурсами. Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований обусловлена объективными потребностями развития общества, в котором существуют товарно-денежные отношения, автор детально исследует позиции ученых о содержании, составе финансовой системы как экономической категории.

Основополагающие положения, характеризующие «финансовую систему», как экономическую категорию, были выработаны советскими учеными в конце прошлого века, которые сохранили, по мнению автора, методологическое значение для науки финансового права и в современных условиях развития общества. Изменения, произошедшие в политической и социально-экономической жизни страны после распада СССР (декабрь 1991 г.), не могли не повлиять на содержание и структуру ее финансовой системы. Проведенный автором анализ различных точек зрения ученых юристов, в той или другой плоскости занимающихся проблемами финансовой системы, свидетельствует о наличии определенного единства в определении ее структуры. Финансовая система (как экономическая категория), по мнению большинства ученых, представляет собой совокупность финансовых институтов, т.е. совокупность отдельных групп экономических отношений, однородных по формам и методам мобилизации или использования фондов денежных средств.

Автор, присоединяясь к позиции большинства ученых по вопросу структуры финансовой системы России, предлагает за основу определения ее брать форму собственности на соответствующие фонды денежных средств. Исходя из указанной позиции, основываясь на положениях ст. 8 Конституции Российской Федерации, автор рассматривает финансовую систему как совокупность следующих институтов:

- государственных финансов;

- местных финансов;

- частных финансов;

- иных финансов.

Однако в работе отмечается, что в последнее время появились высказывания ученых, ставящие под сомнение выработанную в науке финансового права парадигму по рассматриваемой проблеме. Автор не разделяет предложения об отказе или об ограничении использования понятия «фонд денежных средств», о замене его более широким термином «финансовые ресурсы». Финансовые ресурсы автор рассматривает как синоним понятия «денежные средства», а фонд означает «денежные средства, ассигнуемые для определенной цели» Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В.Виноградова. - 4-е изд., дополненное. - М.: «А. Темп», 2004. С. 855..

Первый параграф завершается выводом о том, что категории «финансов» и «финансовая система» являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, поскольку в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, управлять общественной жизнью государство без соответствующих денежных (финансовых) ресурсов не в состоянии.

Во втором параграфе «Понятие, принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Органы государства и муниципальных образований, осуществляющие финансовую деятельность» анализируется сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Автор разделяет позицию тех ученых, которые рассматривают финансовую деятельность государства и муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название «финансовая деятельность».

Автор, анализируя имеющиеся в литературе определения финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, приходит к выводу, что большинство из них не имеют принципиальных различий. Диссертант, исходя из структуры финансовой системы страны, включающей наряду с государственными, муниципальными финансами, частные и иные финансы, обосновывает вывод: финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих не только на праве государственной или муниципальной формы собственности, но и на праве частной или иной форме собственности. Автор предлагает понятие «финансовая деятельность» подразделять на финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность), и на финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность), и формулирует соответствующие определения. Так, финансовая деятельность государства и муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) - это действия их органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности (частная финансовая деятельность) - это их действия, направленные на создание и использование фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежного обращения и при отсутствии которых немыслимо осуществление хозяйственной или другого вида деятельности. Финансовую деятельность государства осуществляют органы всех трех ветвей власти в пределах своей компетенции, поэтому диссертант считает неправильным ее рассматривать только как управленческую деятельность (если речь идет об управлении в узком смысле). Автор анализирует высказанные в литературе точки зрения ученых по проблеме понятия и содержания функций государства, поскольку финансовая деятельность является определенным направлением его деятельности. Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с основными положениями функционирования Российского государства (законность, гласность, плановость, федерализм). Однако, учитывая особенности рассматриваемого вида деятельности государства, в работе обосновывается необходимость выявления специальных принципов, отражающих специфику финансовой деятельности государства. К таким специальным принципам осуществления финансовой деятельности диссертант относит: единство цели осуществления, максимально допустимую прозрачность поступающих доходов и произведенных расходов, строжайший учет, как доходов, так и расходов, результативность произведенных расходов. В параграфе раскрывается содержание названных специальных принципов. При этом, реализуя их, в частности, принцип результативности произведенных расходов, нельзя, по мнению диссертанта, забывать высказывание известного дореволюционного (до 1917 г.) ученого И.И.Янжула о том, что материальные интересы фиска не всегда должны иметь приоритет перед другими интересами Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. - М.: «Статут», 2002. С. 49.. Автор подробно рассматривает компетенцию специальных органов государства, осуществляющих оперативное управление финансами: Министерства финансов РФ, пяти финансовых служб, созданных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 344 Рос. газ. 2004. 12 марта.. В работе особое внимание уделяется правовому статусу Центрального банка Российской Федерации (Банку России), его роли в развитии общества.