Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера России (конституционно-правовое исследование)

Размещено на http: //www. allbest. ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Правовые проблемы сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера России (конституционно-правовое исследование)

Харючи Сергей Николаевич

Тюмень 2009

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Чеботарев Геннадий Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Крылов Борис Сергеевич;

доктор юридических наук, доцент Андриченко Людмила Васильевна;

доктор юридических наук, профессор Кравец Игорь Александрович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»

Защита состоится 9 октября 2009 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 при ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет» по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, д. 38, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан 1 июня 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор В.Д. Плесовских

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская Федерация - демократическое, правовое и социальное государство в процессе своего развития обеспечило обновление общества на основе гражданского согласия и межнационального мира.

Вместе с тем, учитывая, что Россия исторически сложилась как многонациональное государство, проблемы национальных отношений всегда занимали важное место в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в жизни российского общества.

Но пока при решении вопросов государственного строительства не всегда еще учитываются национальные особенности населения и его социальное положение.

Это заметно в отношении к национальным меньшинствам и, особенно, в отношении к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее по тексту - «коренные малочисленные народы Севера России», «северные коренные малочисленные народы»), которые не только являются национальными меньшинствами, но и имеют особенности, обусловленные исторически сложившимся образом жизни в экстремальных климатических и природных условиях, а также их малочисленностью и национальной неоднородностью. К числу коренных малочисленных народов Севера России, которые, прежде всего, являются объектом данного исследования, относится 40 народов (из 45 коренных малочисленных народов России), общая численность которых составляет 270 тысяч человек.

Российская Конституция констатирует наличие в стране национальных меньшинств, частью которых являются и коренные малочисленные народы. Она также гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Защиту прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что при защите прав национальных меньшинств государство обязано учитывать региональный фактор, отражающий их особенности.

Надо также отметить, что Конституция Российской Федерации запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Эти нормы Конституции, а также то, что Российская Федерация - социальное государство, составляют основу законодательной и исполнительной деятельности всех органов государственной власти, а также правотворческой и распорядительной деятельности органов местного самоуправления в отношении всех российских граждан. Однако нельзя пройти мимо того, что коренные малочисленные народы Севера России испытывают трудности, с которыми, к счастью, почти не встречаются другие народы. Причины этого будут рассмотрены в данном исследовании. Здесь же ограничимся констатацией, что средняя продолжительность жизни коренных малочисленных народов Севера России продолжает оставаться ниже продолжительности жизни других народов нашей страны.

Социальное положение коренных малочисленных народов Севера России в определенной степени определяется несовершенством российского законодательства о коренных малочисленных народах России.

Остаются еще нерешенными проблемы, связанные с предоставлением лицам, принадлежащим к этим народам, социальной защиты, адекватной той, которая предоставляется другим жителям России для обеспечения им достойной жизни и свободного развития.

Оценивая социальное положение коренных малочисленных народов Севера России, не следует забывать, что в течение ряда десятилетий невнимание к социальным потребностям человека было явлением характерным для всего нашего общества. В частности, поэтому многие из содержащихся в действующих законах о коренных малочисленных народах нормы практически не действуют и остаются декларативными. Защита прав коренных малочисленных народов и создание условий для их развития могут быть обеспечены только при комплексном решении проблем социального, политического, экономического и культурного плана не только этих народов, но и всей Российской Федерации. Определенное место в этом процессе принадлежит законодательству о коренных малочисленных народах России. Оно призвано обеспечить права коренных малочисленных народов и надзор за их соблюдением.

Цель и задачи исследования. Диссертант считает, что его исследование будет полезным для разработки правовых аспектов наиболее рациональных путей сохранения и дальнейшего развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Важность этой цели определила и стоящие перед диссертантом задачи, включающие широкий круг вопросов. Среди них центральное место занимает выявление основных особенностей правового и реального положения коренных малочисленных народов, познание которых необходимо, прежде всего, для определения их места в нашем многонациональном государстве.

Обычно основной особенностью коренных малочисленных народов считают их образ жизни и хозяйствования. Соглашаясь с этим, автор обратил внимание на теснейшую связь образа жизни коренных малочисленных народов Севера России с их культурой, нравственными основами, обычаями, традициями, а также религиозными взглядами. Исходя из этого, существенной частью исследования стало также рассмотрение особенностей изучения культуры и духовного мира коренных малочисленных народов. Эти особенности должны в первую очередь определять отношение российского общества и государства ко всем народам, в том числе и к коренным малочисленным народам, значительная часть которых продолжает вести кочевой или полукочевой образ жизни.

Поскольку решение поставленных в исследовании задач невозможно без тщательного анализа особенностей жизнеобеспечения коренных малочисленных народов, диссертант поставил задачу комплексного изучения их положения в обществе и определения основных мероприятий, направленных на сохранение традиционных способов жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера России, а также условий, обеспечивающих сохранение растительного и животного мира, необходимого как для самих этих народов, так и для всех других народов. Особое внимание в связи с этим обращается на отношение коренных малочисленных народов к природе как к фактору, имеющему значение не только для некоторых особых этносов, народов нашего государства, но и всего населения планеты.

На основе анализа состояния российского земельного и природоохранительного законодательства диссертант обосновал право коренных малочисленных народов Севера России на использование земель, растительного и животного мира в местах их традиционного проживания. Он также счел необходимым рассмотреть основные препятствия, не дающие коренным малочисленным народам Севера России возможность полностью реализовать установленные законами права на землю и иные природные ресурсы, имеющие важнейшее значение для сохранения их традиционного природопользования и, тем самым, для их сохранения как самостоятельных этнических общностей.

Общая направленность настоящей работы определяется настоятельной необходимостью определить наиболее эффективные пути совершенствования российского законодательства, направленного на сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера России в современных условиях, когда значительные усилия страны направлены на развитие энерго-обеспечивающих отраслей промышленности и, вместе с тем, на развитие сфер, которые определяют качество жизни всего населения. В Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году отмечалось, что многие большие надежды миллионов людей, связанные с переменами начала 90-х годов, еще не оправдались, а многие представители власти и бизнеса, пренебрегая нормами закона и нравственности, «перешли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет большинства граждан». Сказанное в Послании Президента целиком относится к судьбе коренных малочисленных народов Севера России. Возможность осуществления каждым коренным малочисленным народом Севера России его прав и свобод в значительной степени обусловлена его положением в обществе. Диссертант поставил задачу показать, что недостаточная обеспеченность лиц, принадлежащих к этим народам, социальными правами препятствует развитию народов как самостоятельных этнических общностей. Констатация того, что существование коренных малочисленных народов Севера России в силу ряда обстоятельств поставлено под угрозу и что их развитие возможно только в результате объединенных усилий государства и российского гражданского общества, потребовала от диссертанта выдвижения предложений, направленных на разработку правовых основ концепции сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Эта концепция предусматривает комплекс мер политического, экономического и социального характера. Существенная роль в комплексе мер, которые предусмотрены в концепции, отводится российскому законодательству.

В диссертации диссертантом обосновано предложение выделить в особый институт российского права нормы, относящиеся к статусу коренных малочисленных народов Севера России и лиц, к ним относящихся, а также инкорпорировать их в отдельном правовом документе.

Объектом исследования в диссертации являются отношения, возникающие между коренными малочисленными народами (народами Севера, Сибири и Дальнего Востока) России, другими народами Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы, а также общественными и иными организациями и лицами по вопросам прав и интересов указанных коренных малочисленных народов.

Анализ этих отношений позволяет выдвинуть предложения, направленные на установление и реализацию прав коренных малочисленных народов и принадлежащих к ним лиц.

Предметом научного анализа в диссертации явились законодательство, устанавливающее права коренных малочисленных народов Севера, проблемы правового и реального положения коренных малочисленных народов Севера России.

Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общие принципы научного познания, широко применяемые в работах в области права. Это, прежде всего, принципы диалектики, а также такие общенаучные методы, как историко-правовой метод, сравнительно-правовой метод, метод системного анализа правовых документов, метод социологического анализа, метод теоретического моделирования, применялись и другие методы научного исследования. Историко-правовой метод широко использовался при рассмотрении динамики отношения российского государства к коренным малочисленным народам, а также при анализе методов, использовавшихся для решения межнациональных конфликтов в различных исторических условиях. Сравнительно-правовой метод позволил выявить достоинства и недостатки правовых норм, определяющих права коренных малочисленных народов и выявить правовые нормы, которые наиболее полно выражают идеи Конституции Российской Федерации об обеспечении прав коренных малочисленных народов. Естественно, что при анализе правовых норм и практике их применения учитывались результаты социологических исследований. конституционный право малочисленный север

Содержащиеся в диссертации предложения по принятию новых правовых норм и предварительные оценки их оправданности стали возможными в результате использования известных в науке приемов теоретического моделирования, которые все чаще стали применяться в российских правотворческих органах.

Использование и практическое применение названных выше и некоторых иных методов познания, как представляется, позволило объективно оценить правовое и реальное положение коренных малочисленных народов и наметить пути реализации относящихся к ним конституционных норм.

При работе над диссертацией автор опирался на труды своих предшественников, исследовавших различные стороны общественных явлений, относящихся к проблемам коренных малочисленных народов.

Особо следует отметить труды политологов, юристов и этнологов, в числе которых Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян, Л.В.Андриченко, С.А.Боголюбов, Н.М.Добрынин, Е.И.Козлова, Б.С. Крылов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, А.И.Лепешкин, М.Н.Марченко, Н.А.Михалева, С.С.Собянин, Т.Я. Хабриева, Г.Н.Чеботарев, Б.С.Эбзеев и многие другие. Следует также отметить работы таких корифеев отечественной правовой науки и истории, как А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, М.Ф.Владимирский-Буданов, Д.Я.Самоквасов.

Учитывая, что для данного исследования особенно существенны вопросы природоведения, этнографии и ряда других наук, диссертант использовал труды С.В.Брука, В.А.Тишкова, К.Б.Клюева и др.

На автора оказали влияние идеи видных русских философов, прежде всего, И.Н. Ильина, В.И.Вернадского, Н.Н. Моисеева, Н.А. Бердяева.

Важным источником диссертационного исследования явилось российское законодательство - федеральное и субъектов Российской Федерации, прежде всего тех, на территории которых проживают северные малочисленные народы и имеющих развитое законодательство о защите прав коренных малочисленных народов. В ряде случаев автор обращался к международным документам и работам зарубежных авторов, в числе которых Ф.Капоторти, Ж.Дюшен и другие.

Научная новизна исследования состоит в том, что в данной работе вопросы правового положения коренных малочисленных народов Севера России рассматриваются с учетом политических, экономических, культурных, социальных и иных проблем как самих коренных малочисленных народов Севера России, так и всего населения Российской Федерации. Это дает основание рассматривать данную работу как комплексное научное исследование.

На основе изучения трудов специалистов различных отраслей науки - философии, истории, этнографии, социологии и права (в частности, таких его отраслей, как конституционное, административное, земельное, природо-охранительное, трудовое право), а также на основе собственного опыта работы в органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа - одного из субъектов Российской Федерации, на территории которого проживают коренные малочисленные народы, автор разработал научно обоснованную систему предложений, реализация которых направлена на сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера России. Диссертация направлена также на выравнивание уровней жизни народов, различавшихся происхождением, образом жизни и многими другими обстоятельствами.

Научная новизна исследования также подтверждается следующими выносимыми на защиту положениями:

1. Национальное многообразие человечества является его культурным достоянием. Утрата (исчезновение) какого-либо народа, независимо от его численности, наносит недопустимый вред современной цивилизации. За последние столетия многие народы были уничтожены, а это означает, что их культура не может быть использована на благо живущим.

2. В Российской Федерации по обстоятельствам, независящим от отдельных коренных малочисленных народов Севера России, наблюдается процесс исчезновения некоторых их культурных и национальных особенностей.

Это происходит, несмотря на то, что на коренные малочисленные народы Севера России, как и на всех российских граждан, полностью распространяется действие всех правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации. Однако эти народы и относящиеся к ним лица, прежде всего, ведущие кочевой образ жизни, не всегда имеют возможность полностью использовать свои конституционные права.

Меры социальной защиты, предоставляемые им государством в настоящее время, пока еще не полностью обеспечивают коренным малочисленным народам и принадлежащим к ним лицам равную с большинством российских граждан возможность реализовать установленные Конституцией Российской Федерации права и свободы.

3. Для преодоления неблагоприятных последствий исторического развития коренных малочисленных народов Севера России граждане, принадлежащие к коренным малочисленным народам, нуждаются в дополнительной защите их прав государством от неблагоприятных условий жизни. К числу неблагоприятных условий следует отнести, в частности, проживание в экстремальных климатических условиях, присущих арктической и приполярной зонам, относительная бедность растительного и животного мира в местах их проживания, необходимость ведения кочевой и полукочевой жизни, отдаленность от культурных центров, а также обусловленные этими обстоятельствами особенности их жизнеобеспечения и быта.

4. В течение ряда веков коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Востока нашей страны складывались как самостоятельные этносы (народы). Их общность, обусловленная сходством условий проживания, основ жизнеобеспечения, культуры и быта, сочетается с сохранением национальных особенностей практически каждого отдельного малочисленного коренного народа. Это обстоятельство обусловливает особую сложность обеспечения их прав на получение образования на родном языке, доступность для них средств массовой информации и т.д.

5. На протяжении последних десятилетий в жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны происходили и происходят существенные изменения. Многие из них обусловлены изменениями в экономике страны, возросшим значением энергетических ресурсов, необходимостью создания условий для добычи.

Происходящее во многих северных регионах страны изъятие территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера России для нужд промышленности, ухудшение экологии используемых коренными малочисленными народами Севера России земель создали трудности в жизнеобеспечении коренных малочисленных народов.

6. Миграция населения из центральной России и других частей страны в регионы традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера России оказала и теперь оказывает значительное воздействие на общественную жизнь в этих регионах, а также на положение коренных малочисленных народов.

Миграция на Север страны значительного числа жителей из других регионов страны на территории, ранее являвшиеся традиционными землями проживания коренных малочисленных народов, с одной стороны, способствовала экономическому и культурному развитию северных регионов, но в то же время, с другой стороны, она привела к нарушению сложившихся традиционных способов жизнеобеспечения коренных малочисленных народов Севера России и изменению их традиционных обычаев. В связи с этим возникла опасность исчезновения ряда коренных малочисленных народов России как самостоятельных этносов.

7. В большинстве субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают коренные малочисленные народы Севера России, лица, принадлежащие к этим народам, являются национальными меньшинствами. Из-за своей малочисленности они чаще всего не имеют возможности быть представленными в органах государственной власти своих регионов, а нередко даже и в представительных органах местного самоуправления.

Как следствие, соответствующие представительные органы иногда бывают недостаточно знакомы с особенностями коренных малочисленных народов, что объективно нередко приводит к недостаточному учету их обычаев, быта, прав и законных интересов.

8. Миграция населения в регионы добычи газа и нефти приводит к взаимному обогащению (сближению) культур всех групп населения, проживающих в северных регионах Российской Федерации. В результате естественно, что основной культурой и основными традициями в местах совместного проживания лиц различных национальностей чаще всего наиболее распространенными становятся культура и культурные традиции, принятые среди лиц, являющихся национальным большинством.

Сочетание культуры и традиций соседствующих народов обусловлено не только численностью каждого из совместно проживающих народов, хотя и это обстоятельство имеет определенное значение. Наибольшее значение имеет как соответствие тех или иных традиций интересам народов, в которых они сложились, так их соответствие интересам всего многонационального общества. Каждый народ воспринимает от других народов все полезное и отвергает все то, что не отвечает их общим интересам, хотя при этом существуют и негативные процессы такого воздействия и взаимообмена культур,

Следует учитывать, что культура коренных малочисленных народов Севера России основывается на общепризнанных гуманитарных принципах признания ценности человека, защиты его права на существование и вытекающей из этого моральной обязанности поддержки нуждающихся в помощи. Лица, принадлежащие к коренным малочисленным народам, относят оказание помощи нуждающимся в ней к числу обязанностей не только общества в целом, но и каждого отдельного лица.

Существенное влияние на всех жителей не только севера страны, но и всего ее населения оказывает отношение коренных малочисленных народов к природе. Их моральные принципы обязывают не допускать разрушения природных богатств и рассматриваются ими как условие жизни человека.

9. Традиции и обычаи, культурные особенности коренных малочисленных народов характеризуют их как особые этнические общности, составляющие наряду с другими этносами общую для всего человечества ценность. Главным условием сохранения коренных малочисленных народов Севера России является обеспечение им возможности ведения традиционных образа жизни и хозяйствования. Коренные малочисленные народы Севера России доказали свою приверженность принципам своей культуры в процессе сосуществования с другими народами России.

10. Российское законодательство устанавливает предпосылки обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера России на одинаковом уровне со всем населением России. В этом смысл законодательства, устанавливающего государственные гарантии защиты прав коренных малочисленных народов и лиц, к ним принадлежащих. Материальной основой этих гарантий являются правовые нормы, обеспечивающие коренным малочисленным народам возможность сохранения их обычаев и традиций, в частности, их права на использование территорий традиционного природопользования.

11. Государственные гарантии прав коренных малочисленных народов Севера России должны расширяться с тем, чтобы эти народы имели равные со всеми другими народами России возможности для развития. Особенно нуждается в совершенствовании и развитии российское законодательство о правах коренных малочисленных народов Севера России в социальной сфере.

Автор считает, что в настоящее время обеспечение прав коренных малочисленных народов как самостоятельных этнических общностей, имеющих возможность сохранения своих обычаев и традиций, реально только при условии обеспечения им права на территории традиционного природопользования и права на использование природных ресурсов.

12. Неотложным является принятие правовых норм, ограничивающих передачу земель традиционного природопользования коренных малочисленных народов под промышленные разработки и обязывающих всех пользователей земель сельскохозяйственного (непромышленного) назначения соблюдать принцип неистощительного использования растительного и животного мира и их рекультивации.

13. Будущее коренных малочисленных народов может быть обеспечено только при условии принятия и реализации комплексного плана развития северных территорий России. На наш взгляд, его концепция в целом должна быть направлена на обеспечение развития экономики Севера и создание условий для комфортного проживания населения в экстремальных условиях Крайнего Севера.

14. В целях совершенствования законодательства о правах коренных малочисленных народов Севера России автор обосновывает необходимость выделения его в отдельный институт российского права, что даст возможность устранить встречающиеся в законодательстве противоречия и пробелы.

Практическая значимость диссертационного исследования и апробация его выводов.

Практическая значимость исследования, определяется, прежде всего, возможностью применения сформулированных в диссертации выводов и рекомендаций для модернизации государственно-правовых институтов, развития институтов гражданского общества, создания условий, обеспечивающих высокие стандарты жизни российского народа. С учетом того, что исследование носит междисциплинарный характер, содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в рамках не только конституционного права, но и других общественных наук.

Практическая значимость диссертационной работы обусловлена и тем, что ее выводы и рекомендации могут представлять интерес для депутатов, государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.

Содержащиеся в диссертации теоретические выводы на протяжении ряда лет частично реализовывались в правотворческой деятельности диссертанта в Ямало-Ненецком автономной округе и в отношениях законодательного органа автономного округа с федеральными органами власти по вопросам прав коренных малочисленных народов Севера России.

Содержащиеся в диссертации выводы нашли также отражение в практической деятельности Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, являющейся добровольным объединением организаций коренных малочисленных народов Севера России.

Материалы и выводы диссертации неоднократно излагались в докладах на научных конференциях и круглых столах, в том числе и международных, проводимых российской Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также на парламентских слушаниях и иных публичных мероприятиях, проводимых в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.

Научные выводы диссертанта опубликованы в монографиях диссертанта: «Коренные малочисленные народы. Проблемы законодательства» (Изд. Томского университета, 2004.), «Правовые проблемы коренных малочисленных народов Севера России». (М.: Юнити-Дана, 2008.), а также в главах коллективных монографий «Комментарий к Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (Изд. Юринформцентр. М. 1999.); «Ненцы Ямала: кочевники и хранители традиций.» (Тюмень, Салехард.), «Социальные нормы народов Крайнего Севера. Обряды, обычаи, ритуалы, традиции, мифы, религиозные нормы, нормы морали, нормы права.» (М.: Юнити-Дана, 2009.), в статьях в журналах и других периодических изданиях (более 180 публикаций).

Структура исследования отражает его логику. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка основных использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность исследования, его цель и задачи, научная новизна и практическая значимость для сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера России. Во введении также сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В Главе I «Правовой статус и особенности коренных малочисленных народов Российской Федерации» отмечено значение Федерального закона от 1999 года «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», его положительные стороны и недостатки, содержащиеся в нем, анализируется определение коренных малочисленных народов нашей страны.

В главе доказывается, что численность народа не может оказывать решающего влияния на определение его национальных и иных особенностей. Принадлежность народа к коренным малочисленным народам должна определяться другими обстоятельствами, среди которых важное значение имеют его образ жизни и ведение традиционного хозяйствования в местах их традиционного проживания, а также приверженность к исторически сложившимся традициям и обычаям, многие из которых существенны не только для этих народов, не только для народов России, но и для всего человечества. К таким обычаям следует отнести, прежде всего, обычай защиты природной среды, обычай ведения хозяйства методами, не наносящими вреда природе, обязательность поддержки всех, кто в ней нуждается по независящим от них причинам, в частности, из-за природных катаклизмов.

В главе обоснована необходимость совершенствования определения коренных малочисленных народов. Из существующего определения должно быть исключено численное ограничение, выход за пределы которого лишает народ установленных государством гарантий его существования. В данной главе также отмечается, что сохранение территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера является для данных народов проблемой не только экономической. Она одновременно проблема социальная, нравственная, духовная и религиозная.

Здесь же обращается внимание на особенности духовного мира и культуры коренных малочисленных народов Севера. Одной из них является то, что относящиеся к ним лица, как правило, осознают собственную принадлежность к народу, из которого происходят и, вместе с тем одновременно ко всем северным коренным народам.

Признание значения неразрывной связи традиционной культуры и вероисповедания коренных малочисленных народов Севера с их образом жизни и способами жизнеобеспечения обязывает государство принять меры для дальнейшего сохранения и развития этих народов, обеспечения их прав и свобод в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации. Этому способствуют происходящие в стране глубокие социальные реформы. Для коренных малочисленных народов Севера особое значение имеет защита их права на свободу совести и охрана природы в регионах их проживания.

Эти народы в течение веков традиционно исповедовали собственные «малые» религии, которые часто сохраняют свои нравственные корни. Мировые религии, в том числе и христианство, не полностью вытеснили традиционные верования части населения северян. Некоторые представители коренных малочисленных народов Севера и теперь склонны придерживаться традиционных верований, обычаев и обрядов, которые, как они считают, помогают сохранению их этнического своеобразия, а их самих - как целостного народа. Это право подтверждено федеральным законодательством, в частности, статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В связи с этим обращено внимание на необходимость научной оценки шаманства как части духовной культуры коренных народов Севера. Шаманство в наши дни часто носит протестный характер, выступая против подчас необоснованного пренебрежения к их традициям и обычаям обществом, в котором коренные народы являются явным меньшинством. Шаманы, которыми обычно являются уважаемые в общинах лица, всегда являлись хранителями полезных для общества традиций, обычаев, основ нравственности.

Вопросы отношения коренных малочисленных народов Севера к природе, а можно сказать - их взаимодействие с природой, рассматриваются в различных контекстах в диссертационном исследовании. В данной главе также обращено внимание на некоторые его аспекты.

В отличие от большинства населения нашей страны связь человека с землей, с природой, можно сказать, совершенно неразрывна только у коренных малочисленных народов. Природа для них одновременно является главным, единственным источником жизнеобеспечения. Общение с природой, труд на земле являются гарантом сохранения исторически сложившихся традиций и обычаев. Земля (природа) является источником поклонения.

Лишение этих народов необходимой для их жизнеобеспечения возможности использовать природу, трудиться в гармонии с ней и заботиться о ее сохранении означает движение к их гибели как самостоятельных этносов. К этому надо добавить, что ограничения возможности вести традиционное землепользование и использовать природные ресурсы не только сокращает источники жизнеобеспечения коренных народов, но многими их представителями рассматривается как покушение на их жизнь и святыни. Материальные потери и их возмещение при этом отходят на второй план.

К числу факторов, оказывающих влияние на положение коренных малочисленных народов Севера, несомненно, можно отнести их опыт самостоятельного определения своего образа жизни и формы своей хозяйственной деятельности.

Создание общин северных коренных малочисленных народов в современных условиях также направлено на обеспечение этим народам равной возможности реализовать конституционные права, которые гарантированы всем российским гражданам. Право коренных народов на создание общин северных коренных малочисленных народов было поддержано сначала законами субъектов Российской Федерации, а затем и федеральными законами. Федеральный закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов 1999 года в статье 12 предусмотрел, что лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, вправе создавать на добровольной основе и иные объединения коренных малочисленных народов в соответствии со своими историческими, национальными и культурными традициями в целях социально-экономического и культурного развития данных народов, сохранения их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. В 2000 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

В общинах малочисленных народов Севера нашли свое выражение две очень важных для всего российского общества тенденции: во-первых, это стремление сохранить преемственность нравственного богатства, накопленного нашими предками; во вторых, - это поддержание инициатив, направленных на удовлетворение интересов общества в целом и его отдельных составляющих. К ним относятся, например, традиционное воспитание детей, сохранение древних обычаев, положительно воспринимающихся в контексте современной жизни, и конечно же, защита окружающей среды.

Федеральный закон в целом направлен на развитие самоорганизации коренных малочисленных народов в направлении осуществления целей создания общин. Он предоставляет данным общинам возможность ведения под свою ответственность и по своему усмотрению хозяйства и образа жизни. Общины свободны в определении своей внутренней структуры, форм и методов своей деятельности.

Вместе с тем возможности общин влиять на развитие народа, к которому они принадлежат, не следует переоценивать. Главным достоинством является то, что они практически подчиняются только закону, и никто не может вмешиваться в их деятельность.

Таким образом, общины с полным основанием можно считать образованиями, которые дают коренным малочисленным народам возможность самоорганизации и самообеспечения. В этом процессе велико значение деятельности органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающей интересы и права северных коренных малочисленных народов, проживающих на соответствующих территориях. Наиболее сложными задачами органов местного самоуправления в отношении коренных малочисленных народов, на наш взгляд, является обеспечение бытовых потребностей кочующей части этих народов, а также определение территорий и маршрутов их перемещения при осуществлении традиционной хозяйственной деятельности.

Участие коренных малочисленных народов Севера в деятельности органов местного самоуправления в местах, где они более или менее компактно проживают, следует считать одной из форм их самоорганизации. Всё сказанное выше о развитии самоорганизации коренных малочисленных народов Севера лишь подтверждает, что этот процесс развивался и может успешно развиваться в дальнейшем только при постоянной поддержке российского общества и государства. В свете новой социальной политики нашего государства, выраженной, в частности, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2006 года, особенно ярко высвечиваются задачи реализации права коренных малочисленных народов Севера на ускоренное социально-экономическое и культурное развитие.

Во второй главе диссертации «Проблемы сохранения и развития прав коренных малочисленных народов Севера России» рассмотрены основные проблемы прав и свобод коренных малочисленных народов Севера, исходя из принципа равноправия народов России и с учетом особого значения этих прав для коренных народов. Приводимые данные в основном относятся к настоящему времени, когда происходят существенные изменения, связанные с реализацией президентских программ социального развития.

При этом обращено внимание на трудности, возникающие в связи с тем, что в Конституции Российской Федерации не установлено соотношение между понятиями национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Констатируется, что до сих пор коренным малочисленным народам Севера еще не обеспечена равная с другими народами нашей страны возможность реализовать в полном объеме конституционные права и свободы. Это относится, в частности, к таким правам, как право на самодостаточную жизнь, право на труд и выбор профессии, право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, право на образование и др. Обращено внимание на взаимозависимость этих прав и их значение для сохранения и развития коренных малочисленных народов Севера. Так, загрязнение окружающей среды или отторжение территорий их проживания под промышленные разработки ограничивают возможность этих народов вести традиционный образ жизни. Им нередко приходится менять места своего традиционного проживания, они лишаются источников традиционного жизнеобеспечения, лишаются привычного питания, их вера в свои святыни оказывается поруганной.

Несмотря на то, что государство принимает меры, направленные на повышение уровня обеспечения социальных потребностей населения страны, до сих пор не в полной мере учитываются особенности коренных малочисленных народов Севера. Нередко земли, на которых они проживают и ведут традиционное хозяйствование, изымаются у них без достаточных оснований и без адекватного возмещения наносимого им вреда.

Из этого следует, что государственные гарантии, направленные на сохранение самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов, а это, прежде всего, сохранение территорий их традиционного проживания, сохранение и защита окружающей среды, должны неукоснительно соблюдаться и обеспечиваться постоянным контролем органов государственной власти и управления.

Особенно жесткие требования к охране природы следует предъявлять в регионах с экологически легко уязвимой окружающей средой, к которым в нашей стране относятся регионы Арктики и Крайнего Севера. Пристальное внимание следует обратить на необходимость использования различных методов правового регулирования охраны окружающей среды в регионах проживания коренных малочисленных народов. Учитывая значение защиты окружающей среды для всего населения нашей страны, основным направлением деятельности государства должно в наши дни стать не только запрещение ее загрязнения и наказание виновных в загрязнении, но, прежде всего, внедрение во все виды производства «чистых» технологий на основе инновационной деятельности.

Состояние окружающей среды для коренных малочисленных народов Севера самым тесным образом связано не только с защитой здоровья населения, но и с сохранением и использованием территорий их традиционного природопользования. Эту проблему мог бы и должен был решить Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», принятый в 2001 году. Он, по замыслу законодателя, должен был закрепить право коренных народов на использование земли и находящихся на ней природных ресурсов для ведения традиционного хозяйствования и сохранения традиционного образа жизни.

Хотя федеральный закон о территориях традиционного природопользования формально должен был вступить в силу в обычном порядке, то есть со времени его официального опубликования еще в мае 2001 года, фактически этого не произошло. Он не стал применяться и действовать. Тем самым установленные этим федеральным законом права коренных малочисленных народов Севера оказались нереализованными.

В данной главе подробно рассмотрены обращения организаций и общин коренных малочисленных народов в суды с требованием о защите установленных в федеральном законе прав на образование территорий традиционного природопользования. Неоднократные обращения в суд показали, что наша судебная система, по крайней мере в этом случае, оказалась неспособной защитить законное право коренных малочисленных народов Севера на территории традиционного природопользования. А ведь надо учитывать, что для этих народов право на территории традиционного природопользования является одним из основополагающих социальных прав.

Пока социальные права коренных малочисленных народов Севера Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации не будут защищены так же, как и социальные права всего населения России, и пока эти народы не будут иметь равную со всем населением страны возможность реализации своих прав, представительство коренных малочисленных народов в органах государственной власти и местного самоуправления следует рассматривать как один из способов не только обеспечения социальных прав коренных малочисленных народов Севера, но и один из способов участия этих народов и относящихся к ним лиц в управлении государством в соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации. Это существенно потому, что лица иных национальностей, даже живущие на одной земле с малочисленными коренными народами Севера, часто не имеют достаточно полного и правильного представления об интересах, потребностях и духовных ценностях малочисленных народов. В результате права малочисленных народов не закрепляются в нормативных правовых актах, принимаемых на местном уровне. Это часто приводит к отчуждению национальных меньшинств от совместно с ними проживающих лиц иных национальностей, что препятствует созданию между ними отношений взаимопонимания и уважения.

Некоторые субъекты Российской Федерации, в частности Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ, сохранили квоты представительства проживающих в них коренных малочисленных народов в их органах законодательной власти. Однако решение вопроса о сохранении квот представительства коренных малочисленных народов в законодательных органах субъектов Российской Федерации зависит от усмотрения самих субъектов. Вполне вероятно, что необходимость сохранения квот представительства коренных малочисленных народов зависит от состояния межнациональных отношений в регионе. Она, очевидно, отпадет, как только лицам всех национальностей без различия будет обеспечена равная возможность реализации их прав и законных интересов.

В главе III диссертации «Правовые основы концепции развития коренных малочисленных народов Севера России» рассмотрены важнейшие проблемы правовых основ обеспечения и развития коренных малочисленных народов Севера нашей страны.

Констатируется, что коренные малочисленные народы Севера продолжают нуждаться в социальной поддержке со стороны государства. Без такой поддержки они не могут достигнуть такого же уровня развития, который уже достигнут практически всеми народами России. Права коренных малочисленных народов Севера и предоставляемые отнесенным к этим народам лицам льготы закреплены в ряде федеральных законов, начиная с федерального закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации 1999 года. (Необходимо отметить, что в правовой литературе нередко введение льгот рассматривается как нарушение принципа равноправия. Следует согласиться с мнением тех, кто полагает, что предоставление льгот направлено на поддержку равенства граждан. И.С.Морозова и К.Л.Иванова утверждают, что «льготы активно используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федерального устройства России, развития местного самоуправления и других. Подобную роль играют различного рода федеральные компенсации, дотации, субсидии, субвенции, предоставляемые отдельным субъектам Российской Федерации». Однако, приходится с сожалением признать, что в последние годы в действующие федеральные законы неоднократно вносились изменения, ограничивающие права коренных малочисленных народов и относящихся к ним лиц, а иногда и всех жителей северных территорий.

Всех северян затронули изменения, внесенные в Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Вследствие этого из законодательства о Севере были исключены, в частности, такие важные понятия, как государственный протекционизм, селективная поддержка производства и т.д.

Наиболее радикальные изменения в законодательство о северных коренных народах были внесены известным законом № 122-ФЗ «О внесении изменении дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим законом был изменен ряд норм Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» 1999 года, влияющих на права этих народов, а точнее говоря, их ограничивающих, в том числе и в социальной сфере.

В диссертации высказано предположение о том, что эти и некоторые иные изменения федерального законодательства, о которых также идет речь в работе, а также недостаточный контроль государственных органов за соблюдением законодательства о правах коренных малочисленных народов Севера, негативно отразились на социальном статусе коренных малочисленных народов Севера.

Необходимость такого контроля подчеркнута во многих федеральных законах. Кроме того, согласно федеральному закону 1999 года лица, принадлежащие к этим народам, наделены правом участвовать в осуществлении контроля за соблюдением принципиально важного законодательства об охране окружающей среды при промышленном использовании земель, строительстве в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

Завершающая глава IV диссертации «Вопросы формирования правового института коренных малочисленных народов Севера России» посвящена проблеме систематизации и совершенствования законодательства о коренных малочисленных народах Севера. В главе обосновывается целесообразность выделения в системе российского права особого правового института. В ней констатируется, что реализация конституционных прав, установленных в Конституции Российской Федерации для лиц, относящихся к северным коренным малочисленным народам, затруднена многими обстоятельствами. Среди них - несогласованность правовых предписаний, содержащихся в законодательных актах, изданных в разные периоды истории и развития нашего государства, неопределенность и несогласованность понятий, использованных в правотворчестве, нестабильность законов, а также пробелы в законодательном регулировании. Кроме того, руководствоваться правовыми нормами, определяющими права коренных малочисленных народов Севера, трудно, потому что, во-первых, в процессе регулирования вопросов, относящихся к этим народам, нельзя не учитывать их малочисленности и особенностей их расселения. Лишь незначительная их часть проживает компактно. Во-вторых, при определении правового статуса коренных малочисленных народов Севера надо учитывать не только права принадлежащих к ним отдельных лиц, но и необходимость сохранения этих народов как особых этнических общностей. В-третьих, часть этих народов ведет кочевой или полукочевой образ жизни, и их перемещение в пространстве связано с природными условиями их проживания и особенностями их деятельности. С этим связан большой комплекс правовых проблем.

Особенностью правового регулирования статуса коренных малочисленных народов Севера, является сложный комплексный характер регулируемых общественных отношений. Статус коренных малочисленных народов регулируется, прежде всего, российским конституционным законодательством и федеральными законами, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. Важное значение в этом регулировании имеют правовые нормы, издаваемые субъектами Российской Федерации, на территории которых коренные малочисленные народы Севера проживают. Это вполне естественно. Региональные акты разрабатываются на основе актов федеральных, регулируют общественные отношения, возникающие в связи с территориальными особенностями, иными особенностями условий расселения коренных малочисленных народов, их жизнеобеспечения и т.п.

Помимо федеральных и региональных правовых актов, специально предназначенных для регулирования статуса коренных малочисленных народов, в российском законодательстве, посвященном иным вопросам, обычно включаются нормы, направленные на защиту прав коренных народов.

Учитывая отмеченную выше сложность российского законодательства, регулирующего права и свободы коренных малочисленных народов Севера, в современных условиях наиболее рациональным способом обнаружения и последующего устранения пробелов и противоречий в нормах, устанавливающих права и защищающих интересы коренных малочисленных народов, является объединение этих норм в особом межотраслевом правовом институте, что в последующем может дать возможность инкорпорации всех правовых норм, относящихся к северным коренным малочисленным народам.