Административно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

Выделим основные особенности административно-правового регулирования:

1) использование правовых средств распорядительного типа, т.е. предписаний;

2) односторонность волеизъявлений одного из участников отношения;

наличие у управляющей стороны юридически-властных полномочий, которые отсутствуют у управляемого объекта;

властность и односторонность, что не исключает использования в некоторых случаях дозволительных средств в форме разрешений.

Приведенная выше характеристика позволяет определить суть методов административно-правового регулирования:

а) устанавливают определенный порядок действий. Это означает, что административно-правовая норма предписывает, как действовать надлежащим образом;

б) устанавливают запрет на совершение конкретных действий, за совершение которых предусмотрена соответствующая административная ответственность;

в) предоставляют возможность выбора одного из вариантов должного поведения;

г) предоставляют возможности действовать по своему усмотрению.

С. С. Алексеев предложил использовать в качестве основных критериев выделения основных элементов механизма правового регулирования, стадии правового регулирования. Ученый относит к их числу следующие стадии: формирование и действие юридических норм; возникновение прав и обязанностей; реализация прав и обязанностей; применение права См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. 2 - М.: Юрид. лит., 1982. С. 26..

Учитывая перечисленные стадии, а также особенности административно-правового регулирования можно выделить три основных элемента механизма административно-правового регулирования: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения; административно-правовые акты.

Каждый из перечисленных элементов выполняет свои, специфические функции в процессе административно-правового регулирования.

Применительно к теме нашего исследования «объектом общественных отношений, которые составляют предмет административно-правового регулирования, является производство, хранение, перевозка и реализация этилового спирта, алкогольной продукции, а также спиртосодержащей пищевой и спиртосодержащей непищевой продукции» См.: Королева И.Б. Указ. соч. С. 37..

На наш взгляд, административно-правовое регулирование в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции несет в себе ряд нюансов и особенностей, таких как: сложность выявления и проведения борьбы с такими явлениями, как «теневой рынок контрафактной продукции», а также с самогоноварение; неэффективность применения и исполнения, существующих законодательных норм в данной сфере; сложность в определении наиболее эффективных мер административно-правового регулирования.

Выделим следующие способы административно-правового регулирования в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

1) Законодательное регулирование.

По мнению Щерба Л.В.: «правовой акт это не обычное выступление,

речь или статья. Язык закона требует точности и отрицает возможность

каких-либо кривотолков. Исключительно важной является быстрота

понимания. Но она не главное, так как заинтересованный человек прочтет

всякую статью закона и два, и три раза безо всякого понукания, если ему это необходимо» См.: Королева И.Б. Указ. соч. С. 28..

С целью повышения эффективности Федерального закона № 171-ФЗ, на наш взгляд, необходимо все существующие нормы, касающиеся оказания услуг общественного питания консолидировать в едином Федеральном законе «Об оказании услуг общественного питания», в нормах которого будут отражены как само понятие общественного питания, так и требования по созданию и открытию бара, кафе или закусочной.

Считаем необходимым внести изменения в пункт 10 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ посредством дополнения указанного пункта таким абзацем: «реализация алкогольной продукции в магазинах с оборудованной в них точкой общественного питания допускается в случае, если торговая площадь составляет не менее 100 кв. метров, а также при наличии обслуживающего персонала (повара, официанты, бармены и др.) и охраны».

Мы предполагаем, что данные ограничения должны снизить количество торговых точек, в которых осуществляется реализация алкогольной продукции.

При условии установления государственной монополии на всю алкогольную продукцию еще более эффективным будет создание государственных, специализированных магазинов по реализации алкогольной продукции с работой во временном промежутке с 11:00 до 22:00 и выходными днями - суббота, воскресение.

В сети Интернет, не смотря на запрет, действуют интернет-магазины, где можно приобрести алкогольную продукцию. Данный способ реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, также помогает обходить действующее законодательство об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Для разрешения этой проблемы Росалкогольрегулирование еще в конце 2014 года предложило полностью запретить пропаганду алкогольной продукции. Считаем, что данные поправки необходимы для эффективности борьбы с нелегальным оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукцией. Полный запрет на пропаганду алкогольной продукции целесообразно ввести по аналогии с табачной продукцией.

Также в этот период Правительством РФ был одобрен законопроект об установлении минимального штрафа в 50 тыс. рублей за продажу алкоголя несовершеннолетним. Данная инициатива, направленная на обеспечение эффективности административно-правового воздействия на лиц, продающих алкогольную продукцию детям и подросткам, была одобрена законодателем, который внес соответствующие поправки в ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ.

2) Акцизы или ценообразование.

Длительное время наше государство считалось лидером в употреблению крепких спиртных напитков. По данным официальной статистики прошлых лет, на одного человека в России приходилось 10,7 литра См.: Мартынов А.С. Проблема введения в России монополии на оборот и производство алкогольной и спиртосодержащей продукции. Опыт некоторых стран западной Европы и его влияние на правовое регулирование данной сферы в РФ// Государство и право. 2007. № 11. С. 104..

Налоги - один из древнейших экономических инструментов, применяемых в обществе. Они появились одновременно с государством и во все времена использовались им как основной источник средств для содержания органов государственной власти и материального обеспечения процесса выполнения ими своих функций. Государство, устанавливая налоги, стремится, прежде всего, обеспечить себе необходимую материальную базу для решения возложенных на него задач.

Современная форма налогообложения алкогольной продукции заключается в сборе акцизов, которые относятся к числу наиболее распространенных налогов См.: Шапуга Д.Д. Финансовое и налоговое право. Бухарест, 1997. С. 312.. В зависимости от ситуации акцизы в разные времена либо восхваляли, либо, наоборот, считали крайне несправедливыми, разорительными для основного населения и потому практически неприемлемыми.

Акцизная либерализация и создание условий для свободного оборота алкоголя на рынке в 90-е годы, по сути, ранее контролируемой области, привело к значительному росту контрафактной алкогольной продукции (до 40-60%), и значительным налоговым потерям государства (до 50 млрд. руб.).

В свою очередь, ежегодное повышение размера акцизных ставок на алкоголь на 10-15% не привело к увеличению сборов в бюджет, а только повысило цены для потребителей, вызвало рост потребления некачественного алкоголя и, как следствие этого, увеличение количества смертельных отравлений нелегальным алкоголемСм.: Синицына И.В. Совершенствование российской модели акцизного налогообложения в процессе регулирования рынка алкогольной продукции: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 12.00.14. Ставрополь. 2006. С. 3.. То есть, при всём положительном влиянии акцизной системы регулирования на алкогольную промышленность только ею невозможно решить проблему суррогатного алкоголя, подделок акциз и пьянства в стране в целом.

Алкогольные марки (специальная или акцизная), предназначенные для того, чтобы отслеживать происхождение алкогольных напитков, были введены в нашей стране Постановлением Правительства РФ № 319 от 14 апреля 1994 г. Постановление Правительства РФ от 4 апреля 1999 г. N 1008 (в ред. от 20 февраля 2010 г.) "Об акцизных марках". // СЗ РФ. 1999. N 37. Ст. 4502. Документ утратил силу., согласно которому обязательной маркировке подлежали ввозимые на территорию РФ пищевой спирт, винно-водочные изделия, табак и табачные изделия, а также устанавливался запрет на реализацию на территории страны товаров, подлежащих маркировке, без наличия на них марок акцизного сбора.

В 2005 году было принято Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. N 866 (ред. от 29.04. 2014) "О маркировке алкогольной продукции акцизными марками" См.: СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 300; 2014. N 19. Ст. 2432., которым были установлены Правила нанесения на акцизные марки сведений о маркируемой ими алкогольной продукции, а в 2006 году внедрена единая государственная автоматизированная система учета объема производства и оборота алкогольной продукции (ЕГАИС), позволяющая с ее помощью установить производителя каждой бутылки.

За время действия акцизной системы доход увеличился более чем в три раза, главным образом благодаря повышению ставки и приросту населения» См.: Гулка Л.В. Акцизное налогообложение алкогольной продукции в Российской Федерации, Республике Молдова и Румынии//Гражданин и право. 2009. № 11. С. 3..

Постоянные изменения касательно акцизного сбора, беспрестанно

меняющийся порядок его сбора, практически ежегодное изменение ставки акциза - все это свидетельствует о том, что акцизное налогообложение является весьма важным источником пополнения государственного бюджета См.: Гулка Л.В. Указ. раб. С. 4..

Постановлением Правительства РФ № 775 от 27 июля 2012 года "Об акцизных марках для маркировки алкогольной продукции" Постановление Правительства РФ от 27 июля 2012 г. N 775 (в ред. от 29 августа 2016 г.) "Об акцизных марках для маркировки алкогольной продукции" (вместе с "Требованиями к образцам акцизных марок для маркировки алкогольной продукции") // СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4562;2016. №36. Ст. 5415. внесены изменения в ранее установленный порядок изготовления, использования и учета, акцизных марок для алкогольной продукции, ввозимой в РФ. Сущность контроля подлинности марки состоит в выявлении присущих ей признаков, в установлении наличия известных средств защиты, в определении способов их исполнения См.: Жидких И. А. Идентификация алкогольной продукции и табачных изделий// Российский следователь. 2003. №1. С. 1..

При всей положительной, на первый взгляд, картине, при увеличении ставки акциза и соответственно увеличению средств поступающих в бюджет, необходимо учитывать, что это даёт толчок к росту цен на алкогольную продукцию при розничной торговле, что, в свою очередь, провоцирует и рост производства суррогатного алкоголя, который, практически всегда, доступен по цене среднестатистическому покупателю.

По нашему мнению, с поправками в акцизную систему можно согласиться, но она может стать эффективной только в совокупности с государственной монополией на алкогольную продукцию.

Росалкогольрегулирование постоянно осуществляет мониторинг

случаев выявления в обороте продукции, которая маркирована поддельными федеральными специальными марками, что позволяет выявить схемы нелегального оборота алкогольной продукции в целях уменьшения уплачиваемой суммы акцизного сбора См.: Информация о случаях выявления алкогольной продукции с поддельными ФСМ. [Электронный ресурс] Официальный Сайт Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка URL: // http://fsrar.ru. (дата обращения: 16.05.2017)..

3)Регулирования экспорта и импорта алкогольной продукции.

К способам регулирования экспорта и импорта алкогольной продукции, которые существуют сегодня в Российской Федерации, можно отнести:

- осуществление ввоза или вывоза на территорию РФ алкогольной продукции в соответствии с законодательством Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле, с соблюдением требований, которые предусмотрены действующим

законодательством;

- требования к качеству ввозимой в РФ алкогольной продукции, которая должна не ниже качества алкогольной продукции, предусмотренного государственными стандартами, техническими условиями в области производства и оборота алкогольной продукции;

- установление порядка регулирования импорта алкогольной продукции и контроль за качеством ввозимой в РФ алкогольной продукции Правительством РФ.

3) Лицензирование.

В Российской Федерации для того чтобы заниматься отдельными видами деятельности хозяйствующий субъект должен получить специальное разрешение (лицензию) См.: ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 30.03. 2017.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2016. N 14. Ст. 1906.. Безусловно, лицензирование - это один из значимых методов для регулирования исследуемой сферы, т.к. благодаря ему можно отследить качество алкогольной продукции. Поэтому в следующей главе данному вопросу будет уделено отдельное внимание.

4) Пространственные, временные и возрастные ограничения в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Основные запреты, которые существуют сегодня в сфере розничной реализации алкогольной продукции, обозначены в ФЗ №171, где запрещено реализовывать алкогольную продукцию:

- в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, а также на прилегающих к ним территориях;

в организациях культуры, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, при оказании услуг общественного питания в данных учреждениях;

на всех видах общественного транспорта;

на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности и на прилегающих к таким местам территориях;

на объектах военного назначения и на прилегающих к ним территориях;

в нестационарных торговых объектах;

несовершеннолетним;

без сопроводительных документов.

Запрет на розничную продажу алкогольной продукции не распространяется на продукцию с содержание не более чем 16,5 процента объема готовой продукции, которая осуществляется организациями, предоставляющими услуги общественного питания, а также на розничную продажу алкогольной продукции, осуществляемую магазинами беспошлинной торговли.

Также сегодня законодательно установлен запрет на распитие алкогольной продукции в общественных местах. В соответствии с действующим законодательством к общественным местам отнесены: «дворы, подъезды, лестницы и лестничные площадки, лифты, детские площадки, зоны рекреационного назначения» См., например: ст. 16 ФЗ №171 и ст. ст. 20.20 и 20.21 КоАП РФ.. Запрет также распространяется на территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами. В качестве иных территорий, на которые распространяется запрет на употребление алкогольных напитков обозначены территории, которые используются или предназначены для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Исключение составляет потребление алкогольной продукции в местах оказания услуг общественного питания.

Закон налагается безусловный запрет на потребление алкогольной продукции несовершеннолетними гражданами.

Запрещена розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени. Исключение предоставлено для организаций, которые осуществляют реализацию услуг общественного питания и

магазинов беспошлинной торговли.

К способам регулирования экспорта и импорта алкогольной продукции, которые существуют сегодня в Российской Федерации, можно отнести:

- осуществление ввоза или вывоза на территорию РФ алкогольной продукции в соответствии с законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле, с соблюдением требований, которые предусмотрены действующим

законодательством;

- требования к качеству ввозимой в РФ алкогольной продукции, которая должна не ниже качества алкогольной продукции, предусмотренного государственными стандартами, техническими условиями в области производства и оборота алкогольной продукции;

- установление порядка регулирования импорта алкогольной продукции и контроль за качеством ввозимой в РФ алкогольной продукции Правительством РФ.

Обратимся к региональному законодательству. В Саратовской области регулирование вопроса алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется региональным Законом Закон Саратовской области от 29 июня 2015 г. N 85-ЗСО (ред. от 03.10.2016) "О дополнительных ограничениях розничной продажи алкогольной продукции на территории Саратовской области" //СЗ Саратовской области. N 17, июнь 2015 г., стр. 3614-3615., который распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие розничную продажу алкогольной продукции, индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную продажу пива и пивных напитков, сидра, пуаре (грушевого сидра), медовухи (медового напитка), а также физические лица, состоящие с указанными организациями и индивидуальными предпринимателями в трудовых отношениях и непосредственно осуществляющие отпуск алкогольной продукции покупателям по договорам розничной купли-продажи.

В соответствии с положениями областного закона запрещена розничная продажа алкогольной продукции:

в период проведения публичных мероприятий в местах массового скопления граждан и на прилегающих к ним территориях;

в местах, где находятся источники повышенной опасности и на прилегающих к ним территориях. Перечень указанных мест определяется уполномоченными исполнительными органами государственной власти Саратовской области, определяемыми губернатором Саратовской области.

Запрет на реализацию розничной торговли алкогольной продукции не распространяется на предприятия, которые реализуют услуги общественного питания и магазин беспошлинной торговли.

Относительно нарушений границ расположения торговых точек, в которых реализуется алкогольная продукция, также существует судебная практика, в которой действия владельцев таких торговых точек были признаны незаконными.

Областным законом установлен запрет на розничную продажу алкогольной продукции с 22 часов до 11 часов включительно, за исключением предприятий, оказывающих услуги общественного питания, принимать какие-либо акты, которые регулируют вопросы производства, качества, оборота (кроме розничной продажи) алкогольной продукции, контроля и надзора в указанной сфере.

5) Государственная монополия.

По мнению А. Романова, гендиректора Комитета производителей алкогольной продукции, предложение ввести

государственную монополию на алкогольном рынке является попыткой решить серьезные вопросы с помощью поверхностных мер, в то время как необходима государственная монополия не на рынок алкогольной продукции, а на производство и оборот этилового спирта URL. https://rg.ru/2012/10/25/alko.html (дата обращения:11.10.2017)..

Представители Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования считают, что «государственная монополия по сравнению с другими системами даёт больше возможности для контроля.

Так, обучение обслуживающего персонала и вмешательство его при продаже алкоголя лицам, которые уже находятся в состоянии алкогольной интоксикации или несовершеннолетним, может быть более эффективным при монопольной системе с относительно хорошо оплачиваемой и стабильной рабочей силой. Например, в скандинавских странах при обучении персонала им постоянно предоставляется информация о вредных последствиях, которые связанны со злоупотреблением алкоголем» Тригве У. Государственная монополия на алкоголь. Электронная версия бюллетеня Население и общество. Центр демографии и экологии человека Института народнохозяйственного прогнозирования РАН. - № 265 - 266, 13 - 26 ноября 2006 URL: /http://www.demoscope.ru (дата обращения: 18.05.2016).

Представляется, что госмонополия на алкогольную продукцию (а не только на производство спирта) - один из наиболее действенных методов по регулированию оборота алкогольной продукции и превенции чрезмерного злоупотребления алкогольной продукции.

Данное нововведение поможет снизить поток некачественной алкогольной продукции, а также урегулировать цены на данный вид продукции. Североевропейские страны, также на сегодняшний день, стремятся ограничить доступность алкогольных напитков. Например, в Финляндии реализация алкогольной продукции осуществляется всего в 290 магазинах на более, чем 5 млн. человек населения. На 4,6 млн. населения Норвегии существует 157 монопольных магазинов. В Швеции 416 магазинов реализуют алкогольную продукцию для 8 миллионов жителей. Магазины в Финляндии, Норвегии и Швеции осуществляют розничную продажу алкоголя каждый день, за исключением суббот.

При этом в каждой из этих трёх стран проводились эксперименты с запрещением продаж по воскресеньям на более короткое или более длительное время, которые были признаны неудачными» См.: Королева И.Б. Указ. соч. С. 54..

Представляется нецелесообразным разделять данную позицию, т.к. государственная монополия на алкогольную продукцию в целом даст возможность прозрачности данной системы и повышению экономического благосостояния страны, посредством пополнения бюджета государства.

Итак, исходя из всего выше изложенного в данной главе своего исследования, отметим полученные следующие результаты и выводы:

- выделены следующие способы административно- правового регулирования в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции: законодательное регулирование; акцизы или ценообразование; лицензирование; пространственные, временные и возрастные ограничения в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции; государственная монополия;

- акцизная система будет эффективна только в совокупности с государственной монополией на алкогольную продукцию. Совершенствование современной системы акцизного налогообложения алкогольной продукции должно охватывать экономические и социальные интересы, права и обязанности государства, производителя и потребителя алкогольной продукции.

Основными целями в данной сфере должны быть: действия, направленные на легализацию алкогольного рынка, контроль за наличием качественной алкогольной продукции на рынке, создание и развитие наиболее подходящей и действенной системы ее производства и оборота, обеспечение свободного движения алкогольной продукции, т.е. ликвидацию региональных и межрегиональных административных барьеров, создание открытого диалога между государством и бизнес-структурами;

- важным считается введение давно обсуждаемой госмонополии на всю алкогольную продукцию (а не только на спирт), а также продажа алкогольной продукции только в специализированных государственных магазинах.

Такое нововведение поможет снизить поток некачественной алкогольной продукции, урегулировать цены на данный вид продукции, а также повысить эффективность контроля за той частью продукции, которая предназначается потребителю, что увеличит поступление средств от реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции в государственный бюджет. Необходима также дальнейшая проработка норм ФЗ №171 в части исключения неопределенности (например, формулировка статьи 23.17, касающаяся «объекта общественного питания» некорректна, страдает юридической неопределенностью в силу отсутствия нормативного понятия «объекта общественного питания»; или норма закона, установленная в ст. 23.18 относительно императивности использования контрольно-кассовой техники при розничной продаже алкогольной продукции и розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания неизбежно ведет к конфликту норм изменяемого закона № 171-ФЗ с нормами Федерального закона от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт", в частности, с пунктом 2.1 статьи 2 указанного закона правом плательщиков единого налога на вмененный доход не использовать контрольно-кассовую технику при осуществлении денежных расчетов с населением по тем видам предпринимательской деятельности, в отношении которых законами субъектов Российской Федерации предусмотрено применение патентной системы налогообложения).



Глава 2. Государственный и социальный контроль и сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции

2.1 Контроль в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, осуществляемый органами государственного управления

По утверждению ряда ученых-административистов, сегодня имеется три основных способа, обеспечивающих государственное управление и регулирование, государственную дисциплину и законность: «государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность» Конин Н.М. Административное право России. М.: Проспект, 2010. С 85-86..

В юридической литературе существуют различные определения термина «государственный контроль», хотелось бы остановиться на следующих.

По мнению Л. Л. Попова «государственный контроль как способ обеспечения законности состоит в том, что уполномоченные

государственные органы или должностные лица, используя определенные приемы и способы, выясняют, не допущены ли подконтрольными органами в их деятельности нарушения законности и целесообразности. Если такие нарушения выявлены, то контрольные органы должны принимать меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав, и привлекать виновных должностных лиц к ответственности»Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 252..

Исходя из принципа разделения власти, государственный контроль может осуществляться государственными органами в лице законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако при этом обязательно должны быть учтены разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ Четвериков B.C. Административное право. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. С. 295..

На федеральном уровне государственный контроль осуществляют представительные органы власти в лице депутатов Федерального Собрания и

формируемые ими органы, прежде всего Счетной палатой РФ, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Конин Н. М. Указ. соч. С 87..

Органы исполнительной власти (правительство, министерства и ведомства) осуществляют государственный контроль на федеральном уровне. Следует упомянуть и надотраслевой функциональный контроль министерств и ведомств субъектов РФ.

Государственный контроль органов исполнительной власти выражается во всестороннем общем президентском и правительственном контроле. Это контроль высших органов исполнительной власти.

Также в государственный контроль входит и надотраслевой функциональный контроль центральных органов государственного

управления на федеральном уровне. Например, на уровне субъектов РФ, эта функция осуществляется губернаторским и правительственным контролем. Функциональный надотраслевой контроль осуществляется в субъектах РФ соответствующими министерствами и ведомствами субъекта Федерации.

Государственный контроль за исполнением законности и дисциплины в сфере управления административно-правового регулирования осуществляют судебные органы власти. Этот вид контроля реализуется всей судебной системой нашей страны: Конституционным Судом РФ и конституционными судами субъектов РФ; системой федеральных судов общей юрисдикции, а также системой федеральных арбитражных судов.

В основной массе источников, авторы подразделяют судебный контроль на специальный и общий.

Общий контроль предполагает комплексное исследование

деятельности объекта, а специальный подразумевает контроль по отдельным аспектам.

Значительная часть существующих органов власти в рамках своей компетенции занимается регулированием сферы оборота алкогольной продукции.

Безусловно, правы те ученые, которые утверждают, «что разные ученые вкладывали в понятие «государственное управление» разное содержание» Юсупов В.А. Философия административного права. Волгоград. 2009. С. 36..

Одна из точек зрения вполне объективно высказана Ц. А. Ямпольской, считающей, что поскольку на все органы государства возложено осуществление руководства общественными процессами, то, следовательно, они реализуют функции государственного управления.

Другая точка зрения, которую разделяет значительное количество ученых, заключается в том, что её представители определяют содержание понятия «государственное управление» ограничивая ее только сферой деятельности специальных органов, которые призваны руководить экономической, социальной и административно-политической сферами государственной жизни.

Что касательно организационной работы в законодательных и судебных органах, то она достаточно долго не включалась в сферу государственного управления» Юсупов В.А. Указ. соч. С. 32..

В.А. Юсупов вполне обоснованно утверждает, что «действительно, если мы будем рассматривать любые управленческие отношения, пусть даже связанные с государственным регулированием общественных процессов, как объект административно-правового регулирования, то мы не сможем установить предмет и специфику этой отрасли права. В правовом государстве предполагается разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Каждое из этих направлений деятельности органов государства характеризуется определенными чертами.

Так, например, исполнительная власть призвана реализовать те идеи, которые заложены в актах законодательной, т.е. представительной власти.

Ее главной целью исполнительной власти является практическое осуществление воли, которая заложена в конституции и других законах

государства. Если воля законодательных органов определяется социальными, экономическими и политическими факторами, то управленческая воля органов исполнительной власти ограничена, прежде всего, пределами воли законодателя.

В ходе своей деятельности органам исполнительной власти приходится постоянно учитывать изменяющиеся политические, экономические и социальные ситуации. Поэтому органы исполнительной власти наделены полномочиями оперативной самостоятельности.

Эта самостоятельность позволяет им в рамках исполнительства самим определять свои действия. Это дает возможность охарактеризовать исполнительную власть как некое начало, формирующее исполнительно - распорядительную деятельность специально создаваемых органов государства - органов исполнительной власти - в целях реализации ими воли и идей, заложенных в актах законодательных органов» Юсупов В.А. Указ. соч. С. 32..

Предприятия по производству алкогольной продукции действуют в условиях, когда внешние условия не являются стабильными. Эти условия можно условно подразделить на условия регионального уровня и условия федерального уровня.

На каждом из обозначенных уровней условий имеются как субъекты, непосредственно влияющие на функционирование алкогольного производственного комплекса, так и субъекты, оказывающие косвенное влияние на его развитие. То есть, осуществление контроля над производством и оборотом алкогольной продукции происходит на двух уровнях власти.

Согласно Федеральному Закону № 171-ФЗ, государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции включает в себя:

1) лицензионный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

2) государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которые установлены в действующем законодательстве РФ и нормах международных договоров.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и

спиртосодержащей продукции представляет собой деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Эта деятельность направлена предупреждение, выявление и пресечение нарушений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организациями, со стороны индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей.

Контрольная деятельность осуществляется путем организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению, предупреждению последующих нарушений и (или) устранению их последствий, а также в ходе деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований организациями, индивидуальными предпринимателями, а также согласно действующему законодательству РФ.

Отметим, что важнейшей характеристикой механизма административно-правового регулирования алкогольного рынка является наличие системы распределения полномочий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции вертикального направления.

Осуществление государственного контроля (надзора), организация и проведение проверок организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляются на основе положений Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ «О техническом регулировании» Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О техническом регулировании"//СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2017. N 31 (Часть I). Ст. 4765. и Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2017. N 18. Ст. 2673..

Предметом проверки является соблюдение обязательных требований, установленных для организаций, индивидуальных предпринимателей, при осуществлении ими деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Органы государственной власти федерального уровня наделены более широкими полномочиями по сравнению с аналогичными органами субъектов РФ. Они регулируют цены, импорт и экспорт алкогольной продукции, проводят контрольные мероприятия. Также ими осуществляется маркировка алкогольной продукции, устанавливаются ставки акцизов и виды подакцизной продукции.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ распространяются на выдачу лицензии, на розничную продажу алкогольной продукции. Они осуществляют государственный контроль за соблюдением законодательства, которым регулируется производство и оборот алкогольной продукции организациями, а также вносят предложения по разработке и реализации, совместных программ производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции и её качеством.

«Система федеральных органов исполнительной власти осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в сфере государственного регулирования, производства и оборота алкогольной продукции» Пысин А.В. Особенности административно-правового регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (алкогольной продукции) // Современное право. 2007. № 12(1). С. 95..

К основным полномочиям органов государственной власти РФ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относятся:

«- регулирование ценообразования на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию;

- регулирование экспорта, импорта этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- организация и осуществление государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и условий, которые предусмотрены лицензиями;

- обязательная маркировка акцизными марками алкогольной продукции, производимой и реализуемой на территории РФ;

- определение видов деятельности, подлежащих лицензированию, порядка выдачи лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также выдача лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- формирование и ведение государственного реестра лицензий на производство, и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- организация и осуществление государственного учета и отчетности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- определение порядка представления деклараций об объеме производства и оборота этилового спирта;

определение комплекса мер по защите здоровья и прав потребителей этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе установление единого порядка аккредитации организаций, которые имеют лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;

установление порядка сертификации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- установление порядка сертификации основного технологического оборудования для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также утверждение перечня видов такого оборудования;

- разработка и принятие государственных целевых программ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также принятие мер, направленных на устранение недобросовестной конкуренции, обеспечение охраны

окружающей среды;

- установление максимального содержания этилового спирта в спиртосодержащей продукции; введение единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции для осуществления государственного контроля за объемом производства и оборота указанной продукции;

- определение порядка лицензирования и выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых

приостановлено, и отозванных лицензий; другие вопросы, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, отнесенные к ведению РФ» Пысин А.В. Указ. соч. С. 96..

Государству принадлежит единство законодательных и управленческих функций. Только государство имеет право на осуществление законного насилия См., например: Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. М., 2003. С. 60.. В демократическом государстве государственная власть основана на основе принципа разделения государственной власти. При демократическом государственном устройстве осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частей единой власти через систему сдержек и противовесов.

По смыслу Федерального закона N 171-ФЗ, сущностью «государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции является установление правил предпринимательской

деятельности на алкогольном рынке, осуществление контроля за соблюдением указанных правил, принятие мер правового воздействия в отношении участников алкогольного бизнеса, которые допускают нарушения, а также защита прав предпринимательских структур в судебном и внесудебном порядке» См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553..

Федеральный закон N 171-ФЗ определяет круг вопросов в области предпринимательской деятельности на алкогольном рынке, регулирование которых может осуществляться только с помощью федеральных законов Там же..

Ст. 4 определено, что государственная монополия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории РФ может вводиться только федеральным законом.

Этим нормативным актом также установлено, что ограничения, касательно производства и оборота алкогольной продукции, могут устанавливаться только федеральным законом Там же..

На основании Конституции РФ «принятие федеральных законов осуществляется Государственной Думой. Правительство РФ и иные органы исполнительной власти, во исполнение положений Федерального закона вправе принимать подзаконные нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции» Ст. 105 Конституции РФ..

Основные полномочия Правительства РФ в указанной сфере заключаются:

в определении: требований к автоматическим средствам измерения, учета и передачи информации в ЕГАИС; требований, которые предъявляются к форме специальной и акцизной марок; государственных органов, которые имеют право продавать федеральные специальные марки; видов алкогольной продукцию, упаковка которой не позволяет осуществить маркировку марками;

в установлении: правил использование пищевого и непищевого сырья для производства этилового спирта; порядка государственного контроля над денатурацией этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции; требований к средствам укупорки потребительской тары; формы отчета об использовании ранее выданных специальных и акцизных марок; порядка регулирования импорта и контроля качества импортируемой алкогольной продукции; порядка представления организациями уведомлений о закупке этилового спирта; порядка учета производства и оборота алкоголя, а также формы декларации;

- в утверждении: формы справок; правил производства, продажи и использования акцизных и специальных марок; технических регламентов и национальных стандартов; положений об экспертных комиссиях.

Контрольные полномочия в сфере производства и оборота алкогольной продукции на настоящий момент осуществляет значительное количество государственных органов. На наш взгляд, это вполне объяснимо и оправдано, так как создать единый орган контроля по всем направлениям, таким как финансовому, техническому, социально-экономическому и другим крайне сложно. На современном этапе более эффективным является оптимизация контролирующей системы, посредством надлежащего правового регулирования и регламентирования деятельности органов контроля всех видов и форм.

Государственный контроль над производством и оборотом алкогольной продукции осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, наделенным этими полномочиями, Правительством РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного, самоуправления осуществляют контроль в исследуемой сфере в пределах их компетенции.

Наличие значительного количества государственных органов, которые в той или иной меры осуществляют контрольные полномочия в качестве контрольно-надзорных субъектов над процессом производства и оборота алкогольной продукции, и обладают соответствующими юрисдикционными полномочиями, позволяет квалифицировать их по целевому назначению на две группы.

К первой группе следует отнести органы, которые осуществляют общую политику страны, межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота алкогольной продукции. К этой группе относятся - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная налоговая служба (ФНС).

Ко второй группе нами отнесены органы государственного контроля, которые обеспечивают соблюдение законодательства в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Это Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органы стандартизации, метрологии и сертификации, антимонопольные органы, суды различной юрисдикции, Федеральная таможенная служба, Министерство внутренних дел РФ.

Однако имеется ряд вопросов, которые находятся на стыке компетентности нескольких государственных органов. Это приводит к возможности дублирования их функций и полномочий. Считаем, что эффективное решение этой проблемы возможно в процессе взаимодействия государственных органов различной компетенции. Что делает необходимым выработку совместной стратегии государственного регулирования,

механизма выявления правонарушений. Однако, несмотря на наличии необходимости в эффективном взаимодействии между государственными органами, которые осуществляют контроль и надзор в сфере производства и оборота алкогольной продукции, такое взаимодействие не всегда тщательно продумано, из-за того, что не разработаны современные и эффективные формы взаимодействия.

Представляется, что в данном случае такими формами взаимодействия могут стать:

- соглашения и договоры между государственными органами и органами местного самоуправления;

консультативные, координационные, совещательные и иные рабочие органы и группы, как временные, так и постоянно действующие;

комиссии для разрешения возникших споров и конфликтов между органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами.

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование) была создана во исполнение Указа Президента РФ от 31 декабря 2008 года № 1883 «Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка» Указ Президента РФ от 31 декабря 2008 г. N 1883 (ред. от 09.05.2016) "Об образовании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка"// СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 95; 2016. N 19. Ст. 2673., согласно которому Росалкогольрегулирование является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере.

В Постановлении Правительства РФ от 24 февраля 2009 года № 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка»Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 154 (ред. от 27.12.2015) "О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка" (вместе с "Положением о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка")// СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1119. определено, что Росалкогольрегулирование осуществляет весь комплекс контрольных функции сфере производства и оборота алкогольной продукции. В частности Росалкогольрегулирование выдает лицензии, устанавливает минимальные цены на алкогольную продукцию;

устанавливает формы деклараций и порядок их заполнения. Также к контрольным функциям Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка относится разработка порядка и формы расчета мощности основного технологического оборудования для производства этилового спирта или алкогольной продукции, порядок приобретения и учета федеральных специальных марок, а также уничтожения неиспользованных, поврежденных и не соответствующих установленным требованиям федеральных специальных марок и др. Непосредственное руководство деятельностью Росалкогольрегулирования осуществляет Министерство финансов РФ.

В структуру государственного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции входит:

- контроль за организациями, которые находятся в ведении Росалкогольрегулирования, а также анализ представляемой ими отчетности и исполнения поручений;

- контроль тенденций развития, качества работы и самого контроля;

создание условий и повышения эффективности мер, которые направлены на предотвращение нарушений дисциплины и законности;

учет конкретных нарушений, определение их причин и условий;

- выявление и привлечение к ответственности виновных, допустивших нарушение.

В некоторых ситуациях контролирующие органы имеют право самостоятельно принимать решение о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других - необходимо ставить их пред компетентными органами, должностными лицами.

Государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется в ходе лицензирования, квотирования, сертификации, декларирования исследуемой деятельности и включает в себя надзор за:

- соблюдением условий действия лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- выделением организациям квот на закупку этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, а также за предоставлением деклараций об использовании этилового спирта;

- соблюдением требований к оборудованию для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, государственных стандартов и технических условий на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию и сырьё для их производства;

- качеством и объёмом производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

экспортом, импортом и закупкой на территории Российской Федерации этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;

денатурированием этилового спирта.

Осуществляя контроль качества и объема, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, которая поступает в розничную продажу, Правительство РФ устанавливает единый порядок и правила аккредитации организаций, которые имеют лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции.

В соответствии с положениями ФЗ №218, сегодня значительно расширена компетенция Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка в сфере лицензирования оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции. Одновременно с этим ужесточен порядок контроля в этой сфере деятельности.

По сравнению с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"//СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249; 2017. N 31 (часть I). Ст. 4742.. Федеральный Закон № 171 дополнен несколькими обширными статьями, такими как ст. ст. 23.1 и 23.2, которые посвящены государственному и лицензионному контролю. Необходимость лицензирования деятельности, связанной с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установлено ст. 18 ФЗ №171, где в гл. 3 определен порядок лицензирования указанной деятельности.