Становление институтов местного самоуправления - один из важнейших компонентов процесса политической трансформации и государственного строительства в постсоветской России (c сер. 1980-х гг. до настоящего времени).

Значимость формирования институтов местного самоуправления в посткоммунистических государствах определяется рядом факторов.

Во-первых, развитие институтов местного самоуправления в контексте посткоммунистической трансформации - это составная часть более широкого процесса политической демократизации, связанного с расширением возможностей для политического участия граждан и деконцентрацией власти.

Во-вторых, институциональные трансформации на уровне местной власти оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности и т.д.

В-третьих, институциональные изменения на муниципальном уровне оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-четвертых, на сегодняшний день поддержка развития местного самоуправления - это одно из международных обязательств РФ, от выполнения которого зависят отношения нашей страны с ее зарубежными партнерами, в частности, Евросоюзом.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе опыта институционального строительства в сфере местного самоуправления в постсоветской России, а также выявления последствий принимаемых институциональных решений.

Эта задача особенно актуализизируется в условиях разворачивающейся с 2003 года в России муниципальной реформы, связанной с внедрением в жизнь положений новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы

Проблемы институциональной организации местного самоуправления дискутируются в мировой политической науке с конца ХIХ века. Появление трех альтернативных концепций местного самоуправления (общественной, государственной и хозяйственной) было в известном смысле реакцией зарождающейся политической науки на процесс интенсивных реформ в сфере местного управления, которые разворачивались во второй половине ХIХ века во многих странах Европы. Вопрос о "правильной" организации местного управления (самоуправления) ставится в этот период в работах Н. Гербера, Р. Моля, Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Милля, О. Баррота, А. де Токвиля, А. Васильчикова, А. Градовского, В. Безобразова и др. Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871; Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб., 1871; Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении. Пер с нем. СПб, 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с нем. С.А. Венгерова. М.: Типография В.Ф. Рихтер, 1885; Он же. Правовое государство и административные суды Германии/ Пер. с нем.Ф.С. Фустова, под ред.М.И. Свешникова. СПб: Типография В. Безобразова и К^о, 1896; Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства/ Пер. с нем. 2-е изд. СПб, 1908; Милль Дж. Представительное правление. СПб: Популярная научная библиотека, 1907; Barot O. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870; Токвиль А. Демократия в Америке/ Пер. с франц. М.: Прогресс - Литера, 1994; Васильчиковъ А. О самоуправлениiи. Сравнительный обзоръ русскихъ и иностранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденiй. В 3-х тт.Т. 1. СПб.: Типографiя Г. Мюллера, 1869; Т. 2. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1870; Т. 3. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1871; Градовскiй А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы мђстнаго управленiя // Градовскiй А.Д. Собранiе сочиненiй. Изданiе второе.Т. 9. СПб: Типографiя М.М. Стасюлевича, 1908; Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управленiе, самоуправленiе и судебная власть. СПб: Типографiя В. Безобразова и К^о, 1882; Он же. Земскiя учрежденiя и самоуправленiе. М.: Издание Катковъ и К^о, 1874. в связи с теми проблемами, с которыми сталкивались реформаторы.

В дальнейшем развитии исследований в области институциональной организации местного самоуправления можно наблюдать ту же тенденцию: всплеск интереса к этой теме, как правило, был связан с попытками формирования, реформирования или развития институтов местного самоуправления.

Так, в 1950-х - первой половине 1970-х годов значительная часть исследований в области институциональной организации местного самоуправления была направлена на анализ процессов становления этого институционального комплекса в незападных обществах, освободившихся от колониальной зависимости и вступивших на путь государственного строительства и демократизации, а также странах, восстанавливающих и реформирующих государственные и демократические институты после Второй мировой войны. Здесь особо следует отметить работы Г. Алдерфера, С. Нигама, Ч. Адриана, П. Аллума, М. Кассельмана, А. Рахмана, Дж. Голдсмита, Г. Гандерсона и др. Alderfer H. F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L: McGraw-Hill Book Company, 1964; Nigam S. R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S. Chand & Co (Pvt) LTD, 1975; Adrian Ch. R. State and Local Government. 3-rd ed. NY: McGraw-Hill, 1972; Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973; Kesselman M. The Ambiguous Consensus. NY: Knopf, 1967; Rahman A. T. R.rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973 P. 150-167; Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 1-18. .

Во второй половине 1970-х - 1990-х годах новая волна исследований появляется в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Анализ этих институциональных реформ и их последствий, сравнительный анализ различных моделей институциональной организации местного самоуправления, разработка теоретических моделей, объясняющих закономерности процессов трансформации институтов местного самоуправления и последствия выбора тех или иных вариантов институциональных решений, содержатся в работах Е. Мартин-Харлоффа, Р. Родеса, Ф. Кжелберга, Р. Нанетти, Е. Пейджа, С. Тарроу, О. Оффердала, Р. Патнэма, О. Нортона Martin Harloff E. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987; Rhodes R. A. W. Control and Power in Central-Local government Relations. Alder-Shot: Grower, 1981; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67-101; Nanetty R. Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.: Frances Pinter, 1988; Page E. C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991; Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, Conn.: Yale Uneversity Press, 1977; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования, 1999, № 50 (2).С. 155-167; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Ad Marginem, 1996; Negrier E. The Chenging Role of Franch Local Government // West Europenian Politics. 22 (4), Okt. 1999. P. 120-140; Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R. Batley, R. Stoker. Hampshire, London: Macmillan, 1991; Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994. .

В 1990-х годах особую группу исследований составили работы, посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита Decentralization of the Socialist State / ed. by Bird R. M., Ebel R. D., Wallich Ch.I. Washington, DC: World Bank, 1995; Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999. .

В целом можно утверждать, что исследования институциональной организации местного самоуправления были составной частью изучения процессов демократизации и государственного строительства.

В ходе этих исследований сформировалось вполне определенное проблемное поле и язык описания институциональной организации местного самоуправления.

До последней трети ХХ века значимой проблемой было отсутствие целостной и хорошо разработанной научной теории институтов. Ситуация изменилась после внедрения в область политических исследований теории рационального выбора, а затем - появления на основе ее синтеза с другими политологическими моделями (старый институционализм, бихевиорализм, теория политического дискурса и др.) комплексного методологического подхода, известного сегодня как новый институционализм. Теоретический анализ понятия "институт" и его трактовка с точки зрения новой методологической парадигмы была осуществлена в работах Дж. Марча, Й. Олсeна, Д. Норта, Э. Острома, Б.Г. Питерса, П. Хэлла, Р. Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Б. Ротстайна, С. Патрушева, П. Панова и др. March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735-738; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Москва: Начала, 1997; Ostrom E. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P. Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999. P. 35-55; Питерс Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред.Р. Гудина, Х.Г. Клингемана. Москва: Вече, 1999.С. 218-232; Hall P. A., Taylor R. C. R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. Forthcoming; Blom-Hansen J. A. “New Institutional" Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669-693; Grafford S. E. S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582-600; Ротстайн Б. Политические институты, общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред.Р. Гудина, Х. - Г. Клингемана. Москва: Вече, 1999.С. 149-180; Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В. Панов. Пермь, 2004; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в ХХ столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2.С. 5-30 Моделированию и анализу институциональных эффектов отдельных типов институтов были посвящены труды Дж. Бьюкенена и Г. Таллока, М. Дюверже, Р. Таагеперы, М. Шугарта, Дж. Кэрри и др. Taagapera R., Shugart M. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989; Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997.С. 52-304; Дюверже М. Политические партии. М.: Академ-пресс, 2002; Шугарт М., Кээри Дж. Президенские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия / Под ред. Г.В. Голосова, М.: МОНФ, 1998.С. 293-332 Проблемы институциональной динамики изучались в работах Д. Норта, Г. Экштайна, К. Шепсла, Дж. Найта, Э. Острома и др. Норт.Д. Ук. соч., Шепсл К. Изучение институтов: Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 1998. С.; Knight J. Institutions and Social Conflict. NY: Cambridge University Press, 1992; Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review. Vol. 82. Issue 3 (Sep. 1988). P. 789-804; Ostrom E.governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Применение принципов новой методологии к изучению функционирования региональных и местных органов власти было осуществлено О. Оффердалом, Р. Патнэмом, Э. Остромом, Г. Вайтэйкером, В. Гельманом и др. Оффердал О. Ук. соч., Патнэм Р. Ук. соч., Ostrom E., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. No 1. P. 48-76; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001.М., СПб: Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002.

Развитие теории и методологии институционального анализа в последние десятилетия позволяет осуществить анализ институциональной организации местного самоуправления на современной методологической основе.

В отечественной политологической литературе в 1990-е - нач. 2000-х гг. были исследованы отдельные аспекты институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Теоретический и политико-правовой анализ институциональной организации местного самоуправления в современной России в значительной мере выстраивался вокруг определения природы самого института местного самоуправления. Часть авторов (Г. Барабашев, Ю. Тихомиров, В. Фадеев) фактически следовала общественной трактовке института местного самоуправления Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. . Впоследствии этот подход нашел свое отражение в определении местного самоуправления как института гражданского общества Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.: Мэйн, 1998. . Другая группа авторов (М. Баглай, Б. Габричидзе, М. Краснов, А. Слива, В. Чиркин) акцентировала внимание на публично властной природе институтов местного самоуправления Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАН) // Государство и право, 1997. № 5.С. 24-45; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1996; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Акад. правовой ун-т при Ин-те гос-ва и права РАН, 1993. . Некоторые авторы (Г. Атаманчук) заняли промежуточную позицию, трактуя местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. .

Политико-правовой анализ государственной и общественной моделей местного самоуправления в контексте реформы местного самоуправления в постсоветской России был осуществлен в работах С. Авакьяна, Л. Болтенковой, В. Васильева, Г. Марченко Авакьян С. Из двух Законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5.С. 18-20; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. №2.С. 3-33;. Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"? // Регионология. 1995. № 3.С. 19-31;. Васильев В. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11.С. 14-19; Он же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999;. Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. №4.С. 84-86. .

Теоретический анализ способствовал более точному и систематичному определению понятийного аппарата анализа институциональной организации местного самоуправления. В особенности здесь следует выделить работы А. Акмаловой Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001; Она же. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2002. .

Развитие теоретического анализа института местного самоуправления создало естественные предпосылки для развития сравнительных исследований.

Большинство авторов, решающих такого рода задачу, пытались определить место российской модели местного самоуправления в системе моделей местного самоуправления Акмалова А.А. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М.: Прометей, 2002.; Либоракина М.И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления // Полития. 2003. № 4 (31).С. 225-237; Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Юриспруденция, 2000.; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика / Ин-т гос-ва и права РАН. М.: Форум: ИНФРА-М, 1998. .

Проблемы структурной организации местного самоуправления стали предметом анализа в работах Г. Барабашева, Н. Бондаря, С. Зинченко, А. Кармолицкого, Ю. Козлова, И. Муравьева, В. Фадеева, В. МирошникаБарабашев Г.В. Ук. соч.; Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. №3.С. 86-96; Кармолицкий А.А. К вопросу о местной администрации как органе управления // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №3.С. 23-30; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1993. №2.С. 14-22; Муравьев И.В. Глава администрации - должность выборная // Российская Федерация. 1995. №10.С. 36-37; Фадеев В. Ук. соч.; Мирошник В. Избирать или назначать? // Российская Федерация сегодня. 2007. №3.С. 53-55. . Если первоначально анализ вопросов структуры органов местного самоуправления исследовался преимущественно в политико-правовой плоскости, то в последнее время все больше исследований посвящено эффектам тех или иных моделей и оценке с точки зрения управленческой эффективности. При этом все чаще используются социологические методы анализа Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования, 1997. № 8.С. 9-20; Антипьев А.Г., Захаров Н.Н., Шишигин А.В. Местное самоуправление - социально-политический институт гражданского общества. Пермь: Изд-во Пермского гос. ун-та, 1999. .

Вопросы разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением, а также территориальной организации местного самоуправления рассматривались в работах И. Горфинкеля, В. Скутина и Т. Скутиной, И. Умновой-Конюховой Горфинкель И. Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: опыт свердловской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 38-45; Скутин В.А., Скутина Т.П. Основные принципы внутриобластного административно-территориального устройства // Региональная экономика и региональная политика. Екатеринбург, 1994; Умнова-Конюхова И.А. О конституционно-правовой основе разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред.Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова.М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001.С. 29-46. . Попытки типологизации моделей территориальной организации местного самоуправления на основе структурного анализа были предприняты в работах В. Пашенцева, А. Акмаловой, С. Собянина Пашенцев В. Организация местного самоуправления в российских регионах: цифры и типы //Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под ред.С. Рыженкова, Н. Винника. М: МОНФ, 1999.С. 44-57;. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001; Собянин С.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Полития. 2003. № 4 (31).С. 24-47. . Сравнительный анализ институциональных эффектов различных моделей территориальной организации местного самоуправления на основе социологических и статистических методов был предпринят в работах Н. Великой Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социологические исследования. 2003. № 8.С. 45-49.

Особенности региональной правовой базы и реализации в региональной практике принципов организации местного самоуправления анализировались в исследованиях С. Авакьяна, Н. Бондаря и М. Чернышева, А. Большакова, Т. Бялкиной, А. Осипова, Е. Пахомова, Е. Шугриной, Ю. Новиковой и Н. Кирилловой, Г. Чернихиной и др Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. № 20.С. 15-17; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996; Большаков А.Г. Становление института местного самоуправления как составная часть реформы российской государственности (на примере республики Татарстан) // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты / Под ред.М. Афанасьева. М.: МОНФ, 1999.С. 146-166; Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996; Ее же. Стратегия законодательства области о местном самоуправлении // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1996; Осипов А.Г. Особенности законодательного регулирования местного самоуправления в местах компактного проживания национальных меньшинств и народов, ведущих племенной и полуплеменной образ жизни // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред.Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.С. 89-95; Пахомов Е. Вопросы законодательства Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении // Государство и право. 1996. № 4.С. 24-26; Шугрина Е., Новикова Ю., Кириллова Н. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. Новосибирск, 1996; Чернихина Г. Реальное самоуправление. Идеи и опыт Волгоградской и Воронежской областей // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред.Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф. Науманна, 2-е изд. 1997.С. 147-159. .Г. Курляндская исследовала в своих работах особенности региональных моделей институциональной организации местного самоуправления с точки зрения их воздействия на бюджетно-финансовый процесс и распределение финансовых возможностей между уровнями управления Kurlyandskaya G. Budgetary Pluralism of Russian Local Authorities. Local Government Institute Discussion Papers, No. 17// Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition. .

В работах Ж. Тощенко, Г. Цветковой, Т. Цыбикова была предпринята попытка измерения динамики уровня муниципальной автономии социологическими методами Тощенко Ж.Т., Цыбиков Т.Г. Развитие демократии и становление местного самоуправления в России // Социологические исследования. 2003. № 8.С. 31-39; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования. 2006. № 8.С. 78-87. . Комплексный анализ проблемы муниципальной автономии был предпринят в работе Д. Тихонова Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. М.: Современные тетради, 2004. .

Проблема обеспечения эффективного взаимодействия уровней управления в условиях их автономии ставится в работах Е. Грищенко, В. Мокрого, С. Собянина, А. Воронкова, И. Мерсияновой Грищенко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления. Иркутск: Изд-во ИГУ, 2001; Мокрый В.С. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Полития. 2003. № 4 (31).С. 10-23; Собянин С. Ук. соч.; Воронков А.А. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления (взгляд из региона) // Власть. 2007. №9.С. 19-24; Мерсиянова И. Государственная власть и местное самоуправление: прямые и обратные связи // Власть. 2007. №1.С. 3-15. .

Вопросы бюджетного федерализма, финансово-экономических основ местного самоуправления в постсоветской России изучались в статьях О. Алексеева, С. Трунова, П. Лапшева, Л. Артемьевой, В. Кирпаля, В. Лексина, А. Ситникова, А. Швецова, С. Митрохина, В. Тимошенко и др Алексеев О.Б., Трунов С.А., Лапшев П.И. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред.Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова.М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001.С. 88-105; Артемьева Л. Но средства - вперед // Ваш выбор. 1995. № 2.С. 29-30; Кирпаль В.А. Вопросы формирования местного бюджета и муниципальной собственности на примере Ростовской области // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред.Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.С. 122-132; Лексин В.Н., Ситников А.И., Швецов А.Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал. 1993. № 3.С. 29-34; Митрохин С. Нормативно-правовая база местных финансов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 113-119; Тимошенко В.П. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в России // Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Материалы II бельгийско-российского научного семинара. Екатеринбург, 1-9 июля 1996 г. Екатеринбург, 1996.С. 139-147. . Комплексный и теоретически обоснованный анализ российской системы бюджетного федерализма 90-х годов ХХ века, включая муниципальный уровень, представлен в работах зарубежных авторов Р. Берда, Дж. Мартинца-Вазкуеза, Дж. Боекса, E. Дабла-Норрис, С. ВебераBird R. M. A Perspective of Fiscal Federalism in Russia // Intergovernmental Fiscal Relation and Local Fiscal Management course. June 29-Julu 6, 2003. Budapest: The Central European University. Electronic edition; Martinez-Vazquez J., Boex J. Fiscal Decentralization in Russian Federation: Main Trends and Issues. Washington: EDI/World Bank, 2000; Dabla-Norris E., Weber S. Regional Disparities and Transfer Policies in Russia. Paper for International Monetary Found. WP/01/199. Washington: IMP, 2001. и др.

Одна из тем, которая достаточно рано начала разрабатываться в работах российских политологов, - местные выборы и связанные с ними изменения в региональной политике Авдонин В.С. Реформа местного самоуправления в Рязанской области // Политический мониторинг ИГПИ. 1998. № 11 (82); Рогожин А. Местное самоуправление в Волгограде: год после выборов // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 62-76; Семенов И. Выборы в органы местного самоуправления в Саратовской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 77-88; Голуб Ю., Динес В., Коннычев Д. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // Власть. 1997. № 8.С. 33-37; Николаев А.Н. Специфика избирательных кампаний в местные органы власти и местного самоуправления: на региональном и субрегиональном уровне // Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты / Под ред.М. Афанасьева. М.: МОНФ, 1999.С. 167-185; Ход кампании по выборам органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (Волгоградская, Кемеровская, Мурманская, Псковская, Рязанская области). Регионы России: информационно-аналитические обзоры. М.: РОПЦ, 1996. . Так, воздействие различных типов избирательных систем на электоральное поведение на местном уровне стало предметом анализа в работе В. Черникова Черников В.А. Депутат должен быть свободным или … освобожденным? // Полития. 2003. № 4 (31).С. 175-182. , роль партий и партийных идеологий в формировании институциональной организации местного самоуправления и функционировании институтов местного самоуправления анализируется в работах Г. Цветковой, Ю. Коргунюка Цветкова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне // Социологические исследования. 2003. № 8.С. 39-44; Коргунюк Ю.Г. Политические партии России и проблемы местного самоуправления. // Полития. 2003. № 4 (31).С. 146-174. , институциональная организация и участие населения в территориальном общественном самоуправлении исследуется в статье И. Мерсияновой Мерсиянова И.В. Местное самоуправление лицом к населению // Полития. 2003. № 4 (31).С. 212-224. . Анализ институтов муниципальной службы предпринят в работах С. Собянина и В. Черникова Собянин С. Ук. соч.; Черников В.А. Ук. соч. .

Генезис современной институциональной организации местного самоуправления нашел отражение в работах Л. Аникина, В. Гельмана, Л. Гильченко, В. Мокрого, С Рыженкова, О. Сенатовой и А. Касимова, Т. Говоренковой, А. Жукова и Д. Савина, С. Самодина, С. Смолия и др Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в РФ. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1997; Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление в России: идеологии, интересы и практика // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 12-26; Он же. Вокруг реформы органов местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс // Местное самоуправление: теория и практика / Под ред.Г. Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана. М.: Фонд Ф. Науманна, 1996.С. 48-58; Гильченко Л. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3.С. 18-22; Мокрый В.С. Новая редакция федерального закона: разработка и обсуждение // Полития. 2003. № 4 (31).С. 10-23; Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления (1994-97 гг.) // Местное самоуправление: теория и практика / Сост. и ред.Г. Люхтерхндт. 2-е изм. и доп. изд. М.: Фонд Фридриха Науманна, 1997.С. 73-129; Сенатова О., Касимов А. Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма // Очерки российской политики / Под ред.В. Гельмана. М.: ИГПИ, 1994.С. 34-41; Говоренкова Т.М., Жуков А.И., Савин Д.А. Новый этап развития местного самоуправления - наступит ли момент истины // Полития. 2003. № 4 (31).С. 64-72;. Самодин С.В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России // Власть. 2007. №7.С. 9-11; Смолий С.И. Новая модель самоуправления в России: история становления // Вестник РУДН. 2005. № 8.С. 114-123. .

Исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России исследуется в работах В. Абрамова, А. Дементьева, Н. Емельянова, Л. Лаптевой, А. Шутова Абрамов В.Ф. Земская идея в России и современное местное самоуправление // Третье звено государственного строительства России. Подготовка и реализация Федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред.К. Мацузато. Саппоро, 1998.С. 87-108; Дементьев А. Местное самоуправление в России: исторические параллели // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право / Под ред.С. Рыженкова. М.: МОНФ, 1998.С. 27-32; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития.М., Тула: ТИГИМУС, 1997; Лаптева Л.Е. Центр - регионы - места в России: очерк взаимоотношений в исторической ретроспективе // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред.Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова.М., СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2001.С. 10-28; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.: Изд-во РАГС, 1999.

Обобщая вышесказанное, следует отметить, что к настоящему времени в отечественной и отчасти зарубежной политической науке имеется большое число работ, посвященных различным аспектам институциональной организации местного самоуправления в современной России.

В то же время в отечественной политической науке на сегодняшний день мало исследований, которые бы изучали российскую институциональную организацию местного самоуправления в единстве трех аспектов: ее структуры, генезиса и институциональных эффектов.

Между тем, только такой подход в свете современной теории политических институтов может претендовать на комплексность.

Помимо описания институтов необходимо объяснение того, как существующие институты реально функционируют в контексте существующей политической системы, какие эффекты они оказывают в отношении политического процесса.

В условиях же динамичного изменения институтов местного самоуправления, который Россия переживала в течение последних десятилетий, столь же актуальным является и обратный вопрос: как институциональная организация местного самоуправления и ее генезис связаны с политическим процессом и трансформацией политической системы постсоветского общества. Данное исследование направлено на осуществление такого рода комплексного анализа.

Принятие в 2003 г. новой редакции Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" радикально изменило институциональную организацию местного самоуправления в нашей стране, что делает выводы более ранних по времени работ не вполне адекватными актуальному состоянию объекта исследования.

Объект и предмет исследования

Объектом исследования является институциональная организация местного самоуправления в России в постсоветский период (с кон. 1980-х годов до настоящего времени), понимаемая как специфический для российского общества внутренне согласованный многоуровневый комплекс институтов, регулирующий взаимодействие индивидуальных и коллективных акторов по вопросам местного самоуправления, возникающий и динамически изменяющийся в постсоветской период под влиянием процессов институционального строительства в данной сфере.

Предметом исследования являются процессы взаимодействия между институциональной организацией местного самоуправления и политической системой российского общества, находящейся в процессе посткоммунистической политической трансформации. Это политические процессы, обуславливающие динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период, и политические эффекты институциональной организации местного самоуправления.

Цели и задачи диссертационного исследования

Цель данного диссертационного исследования заключается в определении основных тенденций становления, развития и функционирования институциональной организации местного самоуправления как части политической системы постсоветской России.

Для реализации данной цели автором были поставлены следующие задачи:

местное самоуправление постсоветская россия

выявить основные теоретические модели и принципы анализа институтов, принятые в современной политологии, и на этой основе сформулировать методологические предпосылки исследования;

через призму принятых методологических предпосылок раскрыть содержание ключевых понятий исследования;

определить основные измерения институциональной организации местного самоуправления;

выявить теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных эффектов;

выявить основные тенденции в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке;

определить международный и исторический контекст становления современной институциональной организации местного самоуправления в России;

выявить основные этапы становления институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России как составной части общенационального и региональных политических процессов;

выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование и развитие институциональной организации местного самоуправления в современной России, в том числе определив роль и значение культурно-идеологических факторов в этом процессе;

определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации местного самоуправления в России;

выявить политические эффекты институциональной организации местного самоуправления;

определить основные тенденции в современном развитии институциональной организации местного самоуправления в России и механизмы, их обуславливающие;

сформулировать на основании проведенного исследования практические рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти по совершенствованию институциональной организации местного самоуправления в современной России.

Рабочая гипотеза исследования

Рабочая гипотеза исследования заключается в том, что современная институциональная организация местного самоуправления - это результат навязанного перехода в области местного самоуправления, осуществляемого федеральными и отчасти региональными политическими элитами в условиях посткоммунистической трансформации, и реакции на него со стороны самих политических элит и российского общества.

Логика институционального строительства в рамках модели "импорт институтов - реакция на него" должна в целом соответствовать той, которая описывается применительно к ситуации радикальных институциональных трансформаций в работах сторонников неоинституционального подхода: "радикальная институциональная инновация - конфликт новых формальных и старых неформальных политических институтов - рост трансакционных издержек - снижение эффективности функционирования институтов - частичная институциональная "контрреформация"". Результатом такого процесса становится смешанная институциональная организация, сочетающая в себе традиционные и инновационные черты.

Важную роль в динамике институциональной организации должны играть эффекты, снижающие вероятность использования политическими акторами, кооперативных и скоординированных стратегий. Институциональная "контрреформация" может быть реакцией доминирующего политического актора (или коалиции акторов) на такого рода эффекты.

Методологические основания исследования