В параграфе 5.1 "Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.)" осуществляется последовательный сравнительный анализ старой и новой редакций базового федерального закона по предложенным измерениям институциональной организации местного самоуправления.

В результате делается вывод, что новая редакция закона отличается от старой большей степенью унификации и регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как на надмуниципальном, так и на муниципальном уровне. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.

Формально не порывая с общественной концепцией местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну государственной концепции. Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.

В то же время многие положения новой редакции направлены на более активное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления и контроль за его органами.

Эти тенденции не представляются нам случайными. По сути, они представляют реакцию центральной власти на ключевые проблемы функционирования предыдущей, более автономной и децентрализованной модели в условиях политического транзита.

В параграфе 4.2 "Политико-экономическая модель государственной политики трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России" с использованием аппарата теории игр моделируется логика взаимодействия между федеральным центром и субнациональными территориальными единицами (субъектами федерации и муниципалитетами) по вопросу степени их автономии в условиях посткоммунистического политического перехода.

Показывается, что "игра в децентрализацию" является игрой, в которой возможны альтернативные равновесные исходы. Один из них - формирование режима эффективной децентрализации, другой - сохранение (через фазу неэффективной децентрализации) статус-кво, то есть централизованной системы управления. Вероятность того или другого исхода зависит от:

1) формирования на местном уровне системы демократического контроля;

2) формирования режима кооперации между уровнями власти.

Судя по анализу тенденций в сфере государственного и муниципального управления, российский сценарий идет пока по второму пути. Такая политика способна создать относительно эффективные механизмы централизованного контроля, однако она уничтожает предпосылки для формирования механизмов демократического контроля и децентрализованной кооперации и координации властей разного уровня.

С учетом осуществленного анализа предлагаются следующие меры по преодолению негативных эффектов децентрализации:

1) формирование жизнеспособной партийной системы (в том числе через пропорциональную систему выборов на муниципальном уровне);

2) формирование для муниципальных и государственных служащих единой карьерной лестницы;

3) обеспечение на поселенческом уровне системы местного самоуправления, основанной, на реальной муниципальной автономии и реальных демократических практиках;

4) обеспечение вертикального и горизонтального балансов в системе межбюджетных отношений.

Параграф 5.3 "Эффекты трансформации институциональной организации местного самоуправления (2003 г. - наст. вр.): предварительная оценка" посвящен эмпирическому выявлению эффектов тех институциональных изменений, которые произошли в организации местного самоуправления в связи с принятием новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" в 2003 г.

В качестве метода анализа использовался метод исследовательского и практического синтеза, представляющий собой синтез метода экспертных оценок с методом контент-анализа публикаций Были выбраны 100 единиц анализа, в качестве которых выступили статьи в ведущих общенациональных научных и общественно-политических изданиях, а также выступления экспертов в рамках опубликованных материалов научных, научно-практических конференций, круглых столов и публичных слушаний, посвященные принятию и реализации на практике положений новой редакции федерального закона. .

По оценкам экспертов, ключевые цели муниципальной реформы на сегодняшний день не достигнуты. Фундаментальная причина этого - вертикальный дисбаланс в системе межбюджетных отношений, связанный с ними дефицит муниципальных бюджетов, а также дефицит квалифицированных кадров.

Проведенный анализ подтвердил некоторые предположения, вытекающие из теоретического рассмотрения эффектов институциональной организации местного самоуправления.

Изменения в территориальной организации, которые подразумевают для большинства регионов переход от районно-городской к двухуровневой модели, привели к возникновению эффектов количества, размера и двухуровневости.

С увеличением количества и уменьшением размеров муниципальных образований эксперты связывают:

1) увеличение количества дотационных сельских муниципальных образований;

2) рост расходов на содержание аппарата управления на муниципальном уровне;

3) дефицит квалифицированных специалистов в системе местного самоуправления;

4) увеличение трансакционных издержек для населения в связи с предоставлением муниципальных услуг;

5) увеличение расходов на административный аппарат;

6) снижение качества муниципальных услуг.

В политическом отношении эффекты количества не проявляются в существенной мере, что отчетливо связано с принудительной консолидацией муниципальных образований в рамках союзов и ассоциаций, осуществленной новой редакцией закона.

Возникновение двухуровневой территориальной организации местного самоуправления привело к увеличению числа конфликтов между автономными друг по отношению к другу уровнями местного самоуправления.

Результаты экспертной оценки и статистические данные показывают расширение политического участия вследствие увеличения числа выборных должностных лиц местного самоуправления. В то же время не имеется достоверных данных, подтверждающих расширение политического участия в формах прямой демократии.

Экспертная оценка подтверждает, высказанное в параграфе 5.1 предположение о том, что распространение модели "совет - управляющий" будет способствовать усилению влияния региональных властей на местном уровне.

В Заключении обобщаются результаты исследования, делаются выводы и даются практические рекомендации по дальнейшему развитию институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Публикации автора