Правоохранительные органы Урала в годы новой экономической политики

Заполнить информационную лакуну позволяют иные источники. Самый многочисленный вид исторических источников - это делопроизводственные документы. Сюда относятся документы и материалы советских учреждений и коммунистической партии, а также центральных и региональных органов юстиции. Среди них особое место занимают документы правившей партии. Необходимость использования историко-партийных делопроизводственных материалов диктуется тем, что РКП (б) - ВКП (б), занимаясь выработкой государственной политики, стремилась закрепить ее посредством нормативных актов. В силу этого складывание и эволюция советского законодательства находились в зависимости от задач партийного строительства.

Несмотря на огромную значимость директивных решений высших органов правившей партии, для понимания характера правоохранительной функции советского государства, для изучения ее практической реализации приоритетными являются делопроизводственные документы местных партийных комитетов, особенно те, которые имеют прямое отношение к деятельности суда, прокуратуры, ОГПУ, милиции Урала. В отличие от материалов руководящих органов РКП (б) - ВКП (б) документы областного и окружных комитетов в большинстве своем не опубликованы и хранятся в бывших партийных архивах. В центре документации общественных организаций Свердловской области фонд Уральского обкома РКП (б) (ЦДООСО Ф. 4.) содержит материалы о формировании областной прокуратуры и суда периода районирования; подборе и расстановке кадров правоохранительных органов, динамике количественного и качественного состава органов суда, прокуратуры, ОГПУ, милиции, следственных работников на протяжении всего исследуемого периода. В этом фонде отложились информационные сводки ОГПУ. Организационно-распорядительная документация фонда, представленная большим количеством циркуляров, разрабатывавшихся для местных органов ОГПУ, служит источником для осознания значимости совершенствования информационной работы, а также для изучения официальных представлений о перспективах дальнейшего развития страны, оценок процессов и событий, роли, отводившейся различным слоям населения в строительстве социализма.

Особенностью современного этапа освоения делопроизводственных материалов является расширение публикаторской деятельности, как в центре Примечание: Только за 1992-1997 гг. издано более 285 сборников архивных документов // Источниковедение новейшей истории России: теория, методология, практика: учебник / А.К. Соколов, Ю.П. Бокарев, Л.В. Борисова и др. - М., 2004. - С. 127., так и на Урале Общество и власть. Российская провинция. 1917-1985. Научное издание. Док. и матер. (Пермская, Свердловская, Челябинская области): в 6 т. / гл. ред. академик РАН В.В. Алексеев; зам. гл. ред. д.и.н. А.В. Сперанский; институт истории и археологии УрО РАН. Челябинская область. Док. и матер. Т. 1. 1917-1945. - Челябинск, 2005; Челябинская область. 1917-1945. Сб. док. и матер. / под ред. П.Г. Агарышева. - Челябинск, 1998; Новая экономическая политика на территории Уральской области. / ГУ ЦДООСО / сост. М.А. Федорова. - Екатеринбург, 2000; Нэп на территории Уральской области. 1921-1927 гг.: темат. перечень / сост. М.А. Федорова. - Екатеринбург, 2002.. Однако, по-прежнему, большинство комплексов делопроизводственных документов суда, прокуратуры, спецслужб и милиции сосредоточено в архивах. В государственном архиве Российской федерации в материалах фонда (ВЦИК СССР) (ГАРФ Ф. Р. 1235), содержащего отчеты о работе местных органов власти, пленумов исполкомов советов и пояснительные записки к ним, нашла отражение функция управления. Именно в этом фонде обнаружено постановление ВЦИК о введении в действие Положения об Уральской области от 24 октября 1923 г., а также об организации Уральской областной прокуратуры и суда. В документах общего делопроизводства фондов (Верховного Суда СССР и НКВД РСФСР) (ГАРФ Ф. Р. 947. и Ф. Р. 393) выявлены ведомственные инструкции НКВД, циркуляры НКЮ местным судебным органам, милиции, уголовному розыску. Обилие циркуляров, различных инструкций, наличествующих в делопроизводственных материалах областных и особенно окружных структур судебных, прокурорских, милицейских органов, связано с малограмотностью и низкой квалификацией работников на уездном и волостном уровнях. Руководящие органы таким путем стремились обеспечить единообразие проводимой политики.

Несмотря на значимость документов ГАРФ для выявления региональной специфики, наибольшую ценность представляют делопроизводственные материалы специализированных фондов государственных архивов Уральской области. В государственном архиве Свердловской области (ГАСО) отложились материалы о деятельности суда, прокуратуры, милиции в целом по Уральской области. Фонд Свердловской областной прокуратуры (ГАСО Ф. Р. 2259) насыщен информацией о деятельности правоохранительных органов в связи с реализацией прокуратурой надзора за законностью деятельности всех государственных учреждений. Весьма ценными для исследования являются документы об организации Уральской областной прокуратуры; о численном и персональном составе надзорных учреждений области; о реорганизациях их структуры на протяжении исследуемого периода; о направлениях деятельности и ее результатах. Особо следует выделить материалы, раскрывающие роль прокуратуры региона в координации деятельности правоохранительных органов путем проведения межведомственных совещаний различного уровня (областных, окружных, районных). Значительные массивы делопроизводственных документов и материалов содержат фонды окружных прокуратур в государственных архивах Курганской, Пермской, Свердловской, Тюменской и Челябинской областей. Пониманию механизма принятия решений служит изучение таких видов делопроизводственных документов, как переписка прокурора Уральской области с Прокурором РСФСР, руководящими работниками наркомата юстиции РСФСР.

Фонды судебных учреждений Уральской области (ГАСО Ф. Р. 148; Ф. Р. 340) содержат широкий круг документов о реформировании судебной системы, ее особенностях и управлении, недостатках организации; о формах и направлениях деятельности постоянных судебно-кассационных сессий; о категориях преступлений, рассмотренных окружными судами; о классовом характере выносимых приговоров и т.п. В фонде Курганского окружного суда (ГАКО Ф. Р. 475) обнаружена весьма обширная информация о количественном и качественном составе народных судов округа, о направлениях и результатах деятельности; об организации выборов народных заседателей и их социальном составе; об устройстве выездных сессий, о материальном положении судей, о «выдвиженцах» из рабочих и крестьян. В этом фонде широко представлены Бюллетени НКЮ РСФСР, что облегчает сравнение региональных и общереспубликанских показателей. В фонде Тюменского окружного суда (ГАТО Ф. Р. 264) выявлены дискуссионные материалы о судебной милиции, а также директивное письмо Уральского областного суда, адресованное окружным и народным судам области. В нем рекомендовалось установить кратчайшие сроки прохождения дел, связанных с сопротивлением коллективизации, и организовать показательные процессы.

Весьма ценными для осознания масштабов деятельности ОГПУ по контролю за политическими настроениями и поведением населения страны являются ранее засекреченные документы, представленные многостраничными «списками-справочниками» бывших полицейских, офицеров белых армий, эсеров, кадетов, меньшевиков, торговцев, лишенцев избирательных прав; лиц, участвовавших в антисоветских выступлениях. Настоящие материалы выявлены в фондах архивного отдела Челябинского облисполкома и государственного архива Челябинской области (ОГАЧО Ф. Р. 321; Ф. Р. 519). В этих же фондах содержатся запросы партийных и советских органов на конкретных лиц о наличии на них компромата, а также и ответы на них. Данные материалы ранее историками не использовались.

Документация различных подразделений уральской милиции, ее управленческих структур содержится в специализированных фондах, а также в фондах административных отделов исполкомов советов различного уровня. Фонды государственного архива Свердловской области содержат сведения о милицейских подразделениях всей Уральской области. Так, в фонде Свердловской областной милиции (ГАСО Ф. Р. 854) выявлены документы о ходе формировании ведомственной милиции в регионе, ее численности; о борьбе РКМ с конкретными видами преступлений; о динамике количественных и качественных характеристик кадрового состава. Распорядительная документация фондов (административный отдел Уральского исполкома советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов и административный отдел Свердловского окружного исполкома) (ГАСО Ф. Р. 102; Ф. Р. 349) включает материалы о реализации управления милицией и уголовным розыском, о привлечении населения к охране общественного порядка. В названном фонде также выявлены документы, раскрывающие механизм подчинения милиции Урала органам ОГПУ в оперативном отношении. Документы и материалы низовых милицейских структур (окружных, уездных, волостных) менее отредактированы и позволяют с большей достоверностью судить о реалиях исследуемого периода.

Использование автором делопроизводственных документов и материалов, отложившихся в фондах бывших партийных и государственных архивов, сопровождалось соотнесением сведений, уже введенных в научный оборот и до недавнего времени секретных. Комплексный подход позволил уточнить и выявить новые аспекты формирования и деятельности правоохранительных органов Урала.

Важным историческим источником являются труды В.И. Ленина, без изучения которых нельзя понять влияние его идей на социальную практику, особенно 20-х гг. Они тесно примыкают к документам руководящих органов РКП (б) - ВКП (б) и часто переплетаются с ними. В них получили дальнейшее теоретическое развитие идеи К. Маркса и Ф. Энгельса о сущности социалистического государства. Содержание теории диктатуры пролетариата в российском варианте модифицировалось в тесной связи с политической обстановкой и потребностями правившей партии.

После смерти В.И. Ленина возросло теоретическое и практическое влияние других лидеров партии. Наиболее значимым их теоретическим выводом, имевшим глубокие практические последствия, стал тезис о возможности построения социализма в одной, отдельно взятой стране. Важным источником является теоретическое наследие деятелей советской юстиции, принимавших непосредственное участие в становлении и деятельности правоохранительных органов в 20-е годы: П.И. Стучки, Д.И. Курского, Я.Л. Бермана, Н.В. Крыленко, А.Я. Вышинского и др. Их труды содержат богатый фактический материал и воссоздают атмосферу эпохи.

Более глубокому освещению избранной темы послужил также и такой вид исторических источников как периодическая печать. Использовались материалы как центральных, так и местных газет и журналов; издания советских и общественных органов и отдельных ведомств. Периодическая печать 20-х гг. отличается удивительной открытостью, в ней хорошо представлена статистика преступности, ее виды, результаты борьбы с ней, социальный состав преступников. Печать 20-х гг. характеризуется не только обилием изданий, но и многообразием мнений, еще нет единомыслия и единообразия тоталитарного общества.

Важным источником для данного исследования являлась статистика. Для периода 20-х гг. характерно большое число публикаций статистических данных. Наиболее оперативной формой была периодика: журнал «Статистика труда», бюллетени Центрального статистического управления и др. Сведения, характеризовавшие уровень жизни населения, потребление продуктов, стоимость одежды и т.д., почерпнуты из материалов журнала «Статистика труда» Статистика труда, Еженедельный журнал Центрального бюро статистики труда ВЦСПС, ЦСУ, НКТ., где приводились данные по регионам республики, в том числе и Уралу. Статистические материалы, раскрывающие деятельность правоохранительных органов, публиковались на страницах таких изданий, как «Власть Советов», Известия ЦК РКП (б), а также ведомственных журналов: «Административный вестник», «Еженедельник советской юстиции», «Революционная законность», «Советская юстиция». Многие статистические данные отложились в делопроизводственной документации, хранящейся в архивах. В ГАРФ (Ф. Р. 393) - это ежегодные отчеты губернских управлений милиции, составленные по определенной схеме. Их анализ позволяет с большей достоверностью выявить динамику кадрового состава уральской милиции, проследить эволюцию в результативности раскрытия различных видов преступлений, выявить изменения в характере преступлений под влиянием нэпа. Весьма полезной для нашего исследования стала уголовная статистика, статистика административных правонарушений, содержащаяся в сводных ежегодных отчетах органов юстиции Уральской области. Они отложились в фонде Свердловской областной прокуратуры государственного архива Свердловской области (ГАСО Ф. Р. 2259). В бывших партийных архивах Урала отложились ежегодные многостраничные отчеты, содержащие сведения о кадровом составе суда, прокуратуры, милиции; о направлениях и итогах их деятельности. Сложность их использования в расхождении показателей в характеристике одного и того же явления, что связано с тем, каким учреждением (партийным, ведомственным, центральным или местным) они были составлены. Затрудняют анализ постоянные реорганизации уральских правоохранительных органов и не сложившаяся система управления, нестабильность кадров, что влияло на периодичность и объем показателей.

Использование в работе разнообразных источников позволило обеспечить фактологическую основу проблемы и решить задачи, поставленные в исследовании.

Методологической основой исследования является единство всеобщего, общенаучных и специальных способов познания. Цель и задачи исследования, специфика используемых источников предопределили их комплексное применение. При выборе эпистемологических подходов к разработке конкретной научной проблемы мы исходили из совокупности их эвристических возможностей. В диссертационном исследовании использовались философские методы: единство логического и исторического, восхождение от абстрактного к конкретному. Учитывая, что история правоохранительных органов принадлежит к институциональной истории, нам представляется возможным обратиться к структурно-функциональному анализу, который конкретизирован более частной теорией модернизации. Автор обращается также и к гносеологическому потенциалу системного подхода, что позволило не только проследить взаимосвязь и взаимозависимость всех структурных подразделений правоохранительной системы в исследуемый период, но и определить место каждого из них в механизме власти советского государства. Использованы принципы историзма, объективности, детерминизма, индукции и дедукции, анализа и синтеза. Важную роль в диссертационном исследовании сыграли традиционные для исторической науки методы: проблемно-хронологический, сравнительный, синхронный и др.

Научная новизна работы состоит в проведении комплексного исследования проблемы формирования и развития правоохранительных органов Урала в период новой экономической политики. Локализация исследования границами уникального региона в переломный и весьма значимый период советской истории позволяет воссоздать не только достаточно целостную картину организации советской правоохранительной системы в экспериментальном районе, но и выявить диалектику общего и особенного в ее формировании и деятельности. В работе впервые предпринимается попытка исследовать проблему сквозь призму теории модернизации, которая позволяет обнаружить причины непоследовательности преобразований различных частей правоохранительной системы, увязать эти процессы с несовпадением темпов развития сегментов российского общества при переходе от традиционной стадии к индустриальной, а также особым характером советской модернизации. Правоохранительная система в условиях этих глубоких социальных сдвигов рассматривается как институт, обеспечивавший равновесие между модерном и традиционализмом насильственными методами. При этом содержанием истории органов правоохраны становится поиск баланса между новым и старым, который периодически нарушался под воздействием объективных и субъективных факторов.

В работе рассматривается не только эволюция собственно правоохранительных органов, но и привлечение населения к выполнению функций охраны правопорядка, что позволяло, с одной стороны, в определенной степени компенсировать их слабость, а с другой - ограничивать произвол. На примере Урала раскрывается противоречивость и непоследовательность реорганизации и развития подразделений правоохранительной системы, их взаимозависимость от судеб нэпа. В отличие от историко-правового подхода, преобладающего в изучении данной проблемы, в исследовании значительное внимание уделено субъективному фактору в деятельности правоохранительных органов. Показаны последствия реализации классово-партийного принципа формирования их кадрового состава, предпринята попытка создания социального портрета работника различных правоохранительных структур.

Наряду с обобщением результатов, достигнутых другими исследователями, в научный оборот вводится обширный пласт ранее не использовавшихся документов и материалов из фондов центральных и местных архивов. Анализ рассекреченного материала позволил показать взаимосвязь и взаимозависимость различных элементов системы, выявить механизм партийного руководства ею и его последствия. По-новому расставлены акценты в оценке различных направлений, форм и методов в реализации правоохранительной функции в зависимости от этапов нэпа.

Практическая значимость исследования имеет двойную направленность. С одной стороны, его результаты могут быть учтены при создании обобщающих трудов по истории России; востребованы в преподавании целого ряда дисциплин, таких как: отечественная история, история государства и права России, история государственного управления России, а также при чтении специального курса. С другой стороны, полученные результаты могут иметь прикладной характер и использоваться при разработке нормативной базы, определяющей общие принципы государственной политики по отношению к органам правоохраны. Только на основе всестороннего изучения исторического опыта возможно реформирование, как правоохранительной системы в целом, так и ее структурных элементов.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре истории России Южно-Уральского государственного университета, рассмотрены на международных, всероссийских и региональных научных конференциях в Санкт-Петербурге, Самаре, Саратове, Оренбурге, Уфе, Челябинске. Кроме того, основные положения диссертационного исследования отражены в монографиях «Правоохранительные органы в механизме советского государства», «Кадры правоохранительных органов Урала в годы новой экономической политики», а также в научных статьях и тезисах докладов.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и источников и приложения.

2. Основное содержание диссертации

Во введении обосновываются актуальность темы и ее научная новизна, определяются цели и задачи исследования, уточняются его территориальные и хронологические рамки.

В первой главе дается историографический обзор, характеризуется источниковая база работы, раскрываются ее методологические основы.

Во второй главе - «Реорганизация органов охраны правопорядка после окончания гражданской войны» - исследуется процесс реформирования советской правоохранительной системы, как в целом, так и ее отдельных элементов. Изменения в правоохранительной системе шли в двух направлениях: с одной стороны, создание новых структур (прокуратура, адвокатура), которых не было в предшествующий период, а с другой - изменение направленности и содержания деятельности уже существовавших органов (суд, спецслужбы и милиция). Объем и глубина перемен в них были неодинаковыми.

Наиболее радикальными оказались преобразования в системе суда. Они были определены положением «О судоустройстве РСФСР» (1922 г.). Статья 1 Положения вводила на территории РСФСР стройную систему судебных учреждений: народный суд в составе постоянного судьи; народный суд в составе того же народного судьи и двух народных заседателей; губернский суд; Верховный Суд РСФСР и его коллегии. Образование СССР обусловило формирование Верховного Суда как высшей судебной инстанции. На построение системы советских судов определённое влияние оказала административно-территориальная реформа, продолжавшаяся с 1923 по 1928 гг. III сессия ВЦИК приняла положение «Об Уральской области», которая объединила четыре губернии: Екатеринбургскую, Пермскую, Тюменскую и Челябинскую. Исходя из нового административно-территориального деления, ВЦИК и СНК приняли специальный декрет «О судоустройстве в Уральской области». Судоустройство в области включало следующие инстанции: областной суд, постоянные судебно-кассационные сессии и народные суды, то есть отличное от принятого в РСФСР (в порядке эксперимента). Позднее было разработано специальное положение «Об Уральском областном суде». Областной суд являлся высшим судебно-административным органом на территории Уральской области, но вся его деятельность, главным образом судебно-кассационная, осуществлялась постоянными сессиями, а судебное управление - через уполномоченных в округах.

Несовершенство судебной системы, введенной в Уральской области в порядке эксперимента, выяснилось практически сразу. Прежде всего, ее отличали громоздкость и определенная организационная путаница. Нечеткость в определении функций проявлялась в следующем: постоянные сессии являлись судом первой инстанции по делам, превышавшим подсудность народного суда, и рассматривали кассационные жалобы по приговорам народных судов. Но при этом, никаких административных функций по отношению к народным судам и следователям они не имели. В результате теоретически надзор за нарсудами осуществлял пленум областного суда, а практически они были предоставлены сами себе. При этом, областной суд не имел ни судебных, ни кассационных функций. Дела, рассмотренные в постоянных сессиях областного суда по первой инстанции, а также по жалобам и протестам, помимо областного суда, передавались в Верховный суд РСФСР.

Однако главный недостаток новой структуры суда в регионе заключался в том, что она не учитывала административного деления, и состояла из народных судов, располагавшихся в районных центрах, и 4 постоянных судебно-кассационных сессий (в Перми, Свердловске, Тюмени и Челябинске), которые обслуживали всю область (то есть по 4 округа на каждую сессию). Четыре сессии не могли справиться с большим объемом работы, вследствие чего накапливалось значительное количество не рассмотренных дел. Мерой по устранению этого недостатка стало увеличение количества постоянных судебно-кассационных сессий, что лишь частично решало проблему. Другим способом улучшения структуры суда, стало предложение президиума облисполкома от 5 мая 1926 г. об упразднении института уполномоченных в тех округах, где были постоянные судебно-кассационные сессии, в связи с нецелесообразностью содержать двойной аппарат. Институт уполномоченных областного суда был упразднен в 1927 г. 19 мая 1926 г. съезд работников юстиции Урала направил ходатайство в Президиум ВЦИК об ускорении вопроса, внесенного еще раньше областным советом, о реорганизации судебно-следственных органов области. Суть предложения состояла в ликвидации постоянных судебно-кассационных сессий и создании окружных судов, а также передаче областному суду кассационных прав в отношении решений окружных судов. Реализация этих предложений началась в апреле 1927 г., когда на территории Уральской области были упразднены постоянные судебно-кассационные сессии и началось формирование окружных судов, в функции которых входил надзор за деятельностью народных судов. Процесс их становления растянулся до конца 1927 г. и имел промежуточные этапы, когда окружные суды фактически действовали на той же территории, что и упраздненные сессии.

Система правосудия в РСФСР корректировалась не только на региональном, но и республиканском уровне. Новое положение «О суде» от 19 ноября 1926 г. согласовывалось с Основами судоустройства СССР и включало нормы, регулировавшие деятельность суда в районированных территориях. Положение устанавливало следующую структуру судебных учреждений: народный суд; губернский суд; Верховный суд РСФСР. На Урале действовала система, отличная от РСФСР, она включала народный суд, окружной и областной. С 1 сентября 1928 г. Уральский областной суд стал выполнять и кассационные функции по делам, рассмотренным окружными судами. На остальной территории РСФСР передача областным судам кассационных функций от Верховного Суда Республики в отношении окружных судов была осуществлена позднее, лишь во второй половине 1929 г. В результате, весь процесс судопроизводства от начала следствия до вступления приговора в законную силу и исполнение его проводился на местах. На Верховный же суд было возложено общее руководство судебной практикой, инструктирование работников судебных органов. Отказ Верховному суду в кассационной функции по рассмотрению конкретных дел, резко ограничил его возможности в области надзора за законностью, её единообразным применением. Периферийные суды попадали в зависимое положение от местных властей, как при рассмотрении конкретных дел, так и при определении судебной политики по определённым категориям дел (например, по делам о терроре, трудовым спорам и т.д.).

Трехзвенная система (народный, окружной и областной суд), оформившаяся на Урале, к концу 20-х гг., получила распространение по всей стране и без серьезных изменений просуществовала весь советский период.

Реализация курса на «революционную законность» проявилась и в возрождении органов прокурорского надзора. 26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК приняла положение «О прокурорском надзоре». Прокуратура РСФСР учреждалась в составе наркомата юстиции во главе с наркомом, который являлся по должности Прокурором республики. Вхождение прокуратуры в исполнительный аппарат и совмещение постов наркома юстиции и Прокурора республики продолжало традиции прокуратуры дооктябрьского периода и в значительной степени определяло ее зависимость от исполнительных органов. Прокуратура на Урале была создана и функционировала на основании Временного Положения об областных прокуратурах, утвержденного 13 июля 1923 г. приказом №54/96 республиканской прокуратуры, в отличие от суда, прокуратура в области сразу создавалась с учетом административного деления. В январе 1924 г. было сформировано областное управление, куда входили прокурор, два его заместителя и 7 помощников, а также 14 окружных прокуратур. Структурно прокурор Уральской области подчинялся непосредственно Прокурору республики, а окружные прокуроры - областному.

Таким образом, к середине 20-х гг. становление органов прокурорского надзора, как в центре, так и на местах, завершилось. Существенным отличием от прокуратуры императорской России являлась ее децентрализация в масштабе страны. На этом этапе еще не было создано общесоюзной прокуратуры. Проявлением революционного творчества большевиков стало формирование двух уровней прокурорских органов - государственной прокуратуры наркоматов советских республик и судебной прокуратуры СССР. Развитие государственной прокуратуры шло по пути дальнейшего совершенствования республиканской вертикали. На Урале это направление имело свою специфику. В целях рационализации структуры органов надзора в области были созданы институты районной, а позднее и участковой прокуратур. В 1929 г. однако, участковые прокуратуры были упразднены при одновременном укреплении окружных и сохранении районных.

В конце 20-х гг. функционирование в стране двух организационно не связанных между собой уровней прокурорского надзора вновь обострило вопрос о месте прокуратуры в системе государства. В 1929 г. почти одновременно было принято два закона, касавшихся прокуратуры. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1929 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР» закрепляло понижение статуса прокуратуры во властном механизме. Статьей 2 этого акта руководители прокуратуры и суды в иерархии государственных органов были поставлены ниже ОГПУ и НКВД, представители которых входили в СНК на правах наркомов. На Урале коррекция взаимоотношений прокурорских структур и органов ОГПУ нашла отражение в перераспределении обязанностей среди членов управления прокуратуры. Исходя из роста властных полномочий ОГПУ, как в государственном механизме вообще, так и в системе правоохранительных органов, наркомат юстиции закрепил функцию контроля ОГПУ «в целях упрощения и ускорения решения спорных вопросов» за областным прокурором, а не за его помощником, как это предусмотрено положением «Об Уральской прокуратуре». Другим законом - новым положением «О Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР», принятом ЦИК и СНК СССР 24 июля 1929 г., Прокурор Верховного Суда наделялся широкими правами, вплоть до законодательной инициативы. Он получил право совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СНК СССР, СТО, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Было продекларировано право прокурора, приостанавливать даже постановления и действия ОГПУ. Аналогичным правом был наделен и его старший помощник по надзору за ОГПУ.

На первый взгляд, законы, касавшиеся статуса государственной республиканской прокуратуры и судебной прокуратуры СССР, противоречивы и разнонаправлены. По нашему мнению, эти противоречия носили чисто внешний характер. Главное, что их объединяло - они вполне отвечали курсу ужесточения режима, усиления административных методов управления обществом. Действительно, повышение статуса Прокуратуры Верховного Суда СССР отвечало потребностям ужесточения уголовной репрессии при осуществлении модернизации административными методами. В свою очередь, понижение статуса государственной прокуратуры на республиканском уровне неизбежно вело к освобождению карательных органов от контроля государства. На наш взгляд, такая противоречивость в республиканском и союзном законодательстве, есть логическое продолжение спора внутри правящей элиты о месте прокуратуры в государственном механизме. Кроме того, возникновение коллизий между органами прокуратуры и ОГПУ (что тоже было традиционным и неизбежным) возвышало роль арбитра - партийные структуры. Большевиками была создана система прокурорского надзора, максимально приспособленная под государственное и политическое устройство советской России.

Реформы не могли не коснуться и органов государственной безопасности, ибо в годы гражданской войны ВЧК превратилась в организацию, аналогов которой в России не было. Декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. «Об упразднения ВЧК и о правилах обысков, выемок и арестов» ВЧК и ее местные органы были реорганизованы в Главное политическое управление (ГПУ) при наркомате внутренних дел РСФСР, а на местах - в политические отделы. В связи с сужением полномочий ГПУ предприняло меры по своему организационному укреплению. Ссылаясь на сокращение штатов, в сентябре 1922 г. ГПУ вошло в ЦК РКП (б) с предложением создать «Бюро содействия ГПУ в наркоматах и центральных учреждениях РСФСР». На местах, в частности, на Урале, бюро содействия ГПУ оказывали большую помощь в секретной работе по выявлению «враждебного элемента». Руководители чекистских служб принимали меры по совершенствованию внутренней структуры с учетом политической и экономической конъюнктуры. В условиях перехода к нэпу значительно возросла роль экономического управления ОГПУ и его отделов. Они занимались расследованием преступлений в сфере экономики. Кроме того, в их работе важное место занимал негласный надзор за хозяйством страны. Урал, оборонный потенциал которого был огромным, находился на особом контроле органов безопасности. Была составлена своеобразная опись всех его ключевых районов.

Максимальной концентрации усилий по выполнению спецслужбами задач, поставленных перед ними, способствовали перемены в их статусе, которые были связаны с образованием СССР. По положению «Об ОГПУ СССР и его органах» от 15 ноября 1923 г. Председатель ОГПУ и его заместитель назначались Президиумом ВЦИК СССР. Председатель или его заместитель входили в состав Правительства СССР с правом совещательного голоса. В соответствии с Конституцией СССР ОГПУ вошло в систему исполнительно-распорядительных органов Союза ССР на правах союзно-республиканского наркомата. На местах: в краях и областях образовывались региональные подразделения - Полномочные представительства ОГПУ. В Уральской области в округах создавались отделы во главе с начальниками, в уездах - уполномоченные с их штатом и секретной агентурой. Уездные уполномоченные не имели права проводить обыски и аресты; главная их задача - сбор информации; все операции по пресечению деятельности преступных лиц проводили губернские и областные отделы. Региональную вертикаль ОГПУ возглавлял Полномочный представитель.

Повышение статуса спецслужб, расширение их полномочий обострило проблему взаимоотношений органов ОГПУ и прокурорского надзора, как в центре, так и на местах. Преодолению противоречий способствовало вмешательство высших партийных органов и выработка совместной секретной директивы, которая стала компромиссом между руководством прокуратуры и ОГПУ. Директивный документ настоятельно рекомендовал работникам прокуратуры «уяснить, что особые условия работы органов ОГПУ могут иной раз находиться в противоречии с формальными требованиями закона, но они необходимы и целесообразны». Это означало прямое ущемление прав прокурорского надзора.

В первой половине 20-х гг. реорганизация милиции происходила по нескольким направлениям. Положением «О рабоче-крестьянской милиции» (1920 г.) она была конституирована как вооруженный исполнительный орган советской власти. Общее руководство деятельностью милиции и уголовного розыска возлагалось на Главное управление милиции НКВД РСФСР (ГУМ). На Урале при соответствующих исполкомах советов были созданы отделы управления милицией (губернские, уездные и волостные). После образования Уральской области подразделения РКМ были организованы во всех 16 округах и 203 районах, и при окружных исполкомах советов были созданы административные отделы. Их задачи были конкретизированы специальным положением «Об окружных административных отделах Уральской области». Оформление милиции в регионе по-новому (окружному) административному делению было завершено к 1 июля 1924 г. В регионе на всех уровнях (область, округ, район) имелись административные отделы, обладавшие теми же функциями, что и вышестоящие инстанции.

Создание новой системы управления в нерайонированных территориях РСФСР началось лишь после принятия ВЦИК и СНК РСФСР 11 августа 1924 г. положения «Об административном отделе губернских и областных исполнительных комитетов». В результате в республике сложилось две системы местных органов НКВД: одна система, включавшая административные отделы сверху донизу, была введена на районированных территориях. Вторая - сложилась в губерниях, не подвергшихся административной реформе, и носила смешанный характер: в губернских центрах существовали административные отделы, а в уездах - продолжали действовать управления милиции. Лишь в ноябре 1926 г. постановлением ВЦИК вместо уездных управлений милиции при исполкомах советов были учреждены административные отделы с подотделами: общим, милиции и уголовного розыска. В рассматриваемый период был найден оптимальный вариант централизации руководства общей милицией и уголовным розыском путем включения их в состав административных отделов губернских (позже и уездных) исполкомов при совмещении должности начальника административного отдела и начальника милиции. Таким образом, задача, поставленная в начале 20-х гг., создание гибкой системы управления органами внутренних дел на местах на Урале была решена раньше, чем на остальной территории республики.

Развитие правоохранительной системы и всех ее структурных элементов в 20-е гг. в стране происходило под влиянием изменяющейся экономической, политической, идеологической обстановки. Отказ от принципа разделения властей привел к тому, что суд, прокуратура, ОГПУ, милиция оказались встроенными в систему органов исполнительной власти. Именно в 20-е годы сложилась традиция включения суда в правоохранительную систему, считавшаяся бесспорной до недавнего времени. Партийно-государственный механизм в соответствии с задачей строительства социализма в одной отдельно взятой стране приоритет отдавал ОГПУ и прокуратуре, которые подчинили себе суд и милицию.

Третья глава - «Кадровая политика в правоохранительной системе региона в двадцатые годы» - посвящена анализу роли субъективного фактора в эволюции советского общества. Основные принципы подбора кадров для правоохранительных органов были те же, что и для других государственных учреждений, а именно: партийность, классовая принадлежность, лояльность режиму, способность к исполнению обязанностей. В решении кадровых вопросов в 20-е гг. прослеживаются взаимосвязь и взаимовлияние центра и регионов. Так, ВЦИК и СНК РСФСР законодательно определили не только структуру судебных органов в Уральской области, но и их состав. В свою очередь, Уральский обком РКП (б) специальным циркуляром (4 января 1924 г.) установил, что назначение и перемещение народных судей должно производиться только через областной исполком советов после согласования с окружными комитетами партии. Позднее порядок, установленный для Уральской области, нашел законодательное оформление в положении «О судопроизводстве РСФСР» от 19 ноября 1926 г.

Кроме того, в соответствии с указанием ЦК ВКП (б) Уральский обком в июле 1924 г. принял решение, по которому устанавливалось в исполкомах советов всех уровней соотношение коммунистов и беспартийных. Беспартийные могли составлять не более трети всех членов этих органов власти. Подобный подход соблюдался и по отношению к правоохранительным органам, в том числе, и к системе суда. Всего в системе судебно-следственных органов региона к концу 1924 г. было занято 207 человек, 84% состава - члены РКП (б). К 1929 г. в составе народных судов области коммунисты составляли уже 92,5 %, а в окружных - 98,6 %.

Наряду с партийностью важнейшим критерием для занятия должности судьи была принадлежность к пролетарским слоям. Характеризуя социальный состав народных судей, следует отметить, что в 1928 г. по РСФСР их доля составляла 65,2 %, а по Уральской области - 79,9 % (т.е. выше на 14,7%). Надежность государственного аппарата, в том числе и правоохранительных органов, в 20-е гг. была повышена за счет создания номенклатуры. В 1924 г. окружными комитетами ВКП (б) Уральской области была определена номенклатура должностей работников правоохранительных органов.

Особое место в кадровой политике советского государства в 20-е гг. занимали «чистки» государственного аппарата, включая судебные органы, «от чуждых элементов». Основной причиной увольнения судей, обладавших «классовым чутьем» и безупречными анкетными данными, являлась неспособность к работе в силу общей малограмотности и отсутствия элементарной подготовки. Вместе с тем, в системе суда были и работники, имевшие значительный практический опыт. В Уральской области работники со стажем работы в органах юстиции более трех лет составляли в областном суде - 82 % от всех членов, в окружных судах - 31 %, в народных судах - 24 %, то есть областной суд, в отличие от нижестоящих инстанций был укомплектован более опытными кадрами. В 1924 г. средний работник Уральского областного суда - это член РКП (б), из рабочих, с низшим образованием и стажем работы в судебных органах более трех лет.

В характеристике качественного состава кадров важное место занимает уровень образования. Среди народных судей в округах области доля лиц, имевшие низшее образование, колебалась от 78,6% - в Кунгурском до 94,5 % - в Курганском и Шадринском. Профессиональных юристов в их составе практически не было. Способы подбора, расстановки судебных работников во всех структурных подразделениях советского суда наглядно свидетельствуют о практическом сращивании в 20-е гг. судебной и исполнительной властей, а также наметившемся сращивании судебной власти с партийной.

Важнейшей составной частью правоохранительной системы является адвокатура. Восстановление адвокатуры в РСФСР стало частью реформ системы правоохранительных органов. Постановление ВЦИК «Об организации суда в Уральской области», а также Временное Положение «Об окружных коллегиях адвокатов» (1924 г.) конкретизировали организацию коллегий и порядок их пополнения в регионе. Еще в 1923 г. Екатеринбургская губернская коллегия защитников была переименована в Уральскую областную. В связи с расформированием губернских коллегий создавались окружные коллегии защитников. Все защитники первого состава Екатеринбургской губернии имели высшее юридическое образование и практический опыт работы адвокатами, юрисконсультами и судьями в дореволюционное время. Их социальный состав порождал известное недоверие к адвокатуре, которое усугублялось условиями оплаты труда по соглашению с клиентом. Неоднозначным был и вопрос о вхождении коммунистов в состав коллегий. С одной стороны, институт адвокатуры представлялся большевикам элементом буржуазной правовой системы, а с другой - участие в нем коммунистов было необходимо для осуществления принципа классовости правосудия. Правящая партия через особые отделы ГПУ держала кадры адвокатуры под жестким контролем. За деятельностью коллегий надзор по округам осуществлял Уральский областной суд через своих уполномоченных.

Свертывание нэпа, переход к административным методам руководства экономикой усилили негативные тенденции в государственно-партийной политике по отношению к адвокатуре. Ужесточение требований по партийной и классовой принадлежности привело к снижению численности коллегий практически во всех округах области. Малочисленность состава окружных коллегий защитников, огромная территория, которую они обслуживали, резко снижали возможности по оказанию реальной юридической помощи населению.

Превращение прокуратуры во влиятельнейший орган правоохранительной системы, ее предназначение быть органом надзора за законностью повышали требования к ее работникам. При формировании прокуратуры одним из главных критериев к ее кадровому корпусу было членство в правящей партии. Так, в составе надзорных органов Урала коммунисты уже в 1924 г. составляли 91,2%. Рост партийной прослойки в составе прокурорских работников, регулярные отчеты руководителей объективно вели к возрастанию их политической зависимости от местных партийных органов даже в условиях отсутствия «двойной подчиненности». Социальный состав прокуратуры области в течение исследуемого периода изменялся в сторону снижения доли служащих и увеличения - рабочих. За период с 1924 г. по 1929 г. доля рабочих возросла на 15,1 %; крестьян сократилась - на 10 % и служащих снизилась - на 5,1 %.

При подборе кадров на ключевые посты партия отдавала предпочтение прокуратуре, призванной наблюдать за законностью, в ущерб другим органам, в том числе и суду. Поэтому такой показатель как уровень образования в прокуратуре был выше, чем в суде и милиции. На Урале в 1925 г. доля с высшим образованием составила 13 %, со средним - 31 % и с низшим - 56 % от всех. Вместе с тем, к концу 20-х гг. образовательный ценз прокурорских кадров на Урале и в целом по стране понизился. П. Соломон в качестве основной причины падения образовательного ценза прокуроров и судей к концу 20-х гг. называет сокращение подготовки юристов и использование немногих профессионалов в областях, далёких от права. На наш взгляд, это точка зрения не полно выявляет причины. Усугубили ситуацию ужесточение классового отбора, массовые «чистки», которые своим острием касались, прежде всего, интеллигенции. Кроме того, снижение уровня образования - это оборотная сторона «большевизации» и «орабочивания» органов юстиции. Для Урала характерен более высокий, чем в республике в целом, партийно-пролетарский состав органов надзора в связи с особым вниманием властных структур к экспериментальному региону.

Проблема кадрового обеспечения органов государственной безопасности до настоящего времени не получила в литературе глубокого научного освещения. Реформирование ВЧК сопровождалось значительным сокращением её численности, а именно: в момент образования ГПУ его штат был определен в 60 тыс. человек. На 1 ноября 1923 г. численность работников уменьшилась в сравнении с 1921 г. в 2,7 раза. Это сокращение численности некоторые авторы, на наш взгляд, вполне обоснованно, рассматривают как своеобразную «чистку» чекистского аппарата, вызванную не столько необходимостью ограничения его карательных функций, сколько направленную на создание профессиональных, дисциплинированных и строго подчиненных воле партии спецслужб. Для решения кадровой проблемы применялись различные методы: партийные мобилизации, широко использовалось «выдвиженчество» «рабочих от станка», институт практикантов. 5 июля 1927 г. ЦК ВКП (б) принял специальное постановление о выдвижении рабочих «от станка» в ОГПУ. В связи с этим постановлением, Полномочный представитель по Уралу просил обком ВКП (б) выделить для работы в ОГПУ заслуживающих доверия рабочих. Большевистское руководство держало подбор кадров для подразделений госбезопасности под гораздо более жестким контролем, чем для других ведомств и учреждений.

Кадровый состав спецслужб центрального аппарата и низового звена резко отличался по уровню образования и классовой принадлежности. В центральном аппарате, определявшем стратегию деятельности, в угоду профессионализму, часто закрывали глаза на такие вещи, как дворянское происхождение, бывшее членство в буржуазных и мелкобуржуазных партиях, даже участие в белом движении. В 1924 г. в центральном аппарате ОГПУ из 96 работников - рабочих было менее 10%, остальные - принадлежали к служащим, что определяло достаточно высокий уровень их образования. Кроме того, повышению образовательного ценза работников аппарата ОГПУ способствовало направление для работы в его подразделениях коммунистов, закончивших московские вузы. В низовом звене аппарата ОГПУ, среди рядовых работников преобладали лица с начальным образованием, ставка делалась на полуграмотных исполнителей.

Изменения в количественном и качественном составе милиции и уголовного розыска Урала носили однонаправленный характер с общероссийскими, но имели и свои особенности. Лишь к концу 20-х гг. был преодолен кадровый дефицит в уральской милиции, ее численность возросла по сравнению с 1922г., почти в три раза, однако в основном за счет ведомственной милиции. В милиции Уральской области в момент ее образования члены ВКП (б) составляли 34,4% от общей численности (выше республиканского уровня на 12,4%). Вспомогательный статус милиции предопределил, что такой первостепенный в глазах советской власти признак качества кадрового состава как партийность был значительно ниже, чем в других правоохранительных органах. В подборе милицейских кадров главенствующим являлся классовый принцип. Вместе с тем, реализация лозунга «орабочивания» милиции на практике оказалась трудно осуществимой: среднестатистический милиционер Уральской области - это мужчина, беспартийный, из крестьян, с низшим образованием. В 20-е гг. общеобразовательная характеристика оперативного состава милиции во многом отражала процессы постепенного преодоления Россией многовековой неграмотности. Подавляющее большинство милиционеров - 89,1% от всех - имели низшее образование. Показатели уровня образования и квалификации начальников милиции и уголовного розыска, как в Уральской области, так и в целом по РСФСР были ниже, чем в органах суда и прокуратуры. В конце 20-х гг. начальники милиции и руководители уголовного розыска в своем большинстве происходили из крестьян; более 90% имели начальное образование. В 1929 г. лишь 25% из них прошли профессиональную подготовку, необходимую для занимаемой должности. Опорой режима являлись политически лояльные, но не образованные граждане из рабочих и крестьян.

Кадровая политика советского государства в отношении правоохранительных органов в 20-е гг. носила целенаправленный характер. Главный принцип отбора - партийно-классовый. При комплектовании штата правоохранительных органов, вопросы идеологии, преданность политической линии ставились на первое место, отодвигая уровень профессионализма, образования и практического опыта работников.

В четвертой главе - «Обеспечение «революционной законности» на Урале в годы новой экономической политики» - рассматриваются основные направлении, формы и методы деятельности правоохранительных органов.

В 20-е гг. XX столетия шел поиск наиболее отвечавших задачам советской власти форм отправления правосудия. В этот период получили значительное распространение выездные сессии. На Урале их проводили народные суды и постоянные судебно-кассационные сессии областного суда, а позднее и окружные суды. С одной стороны, выездные сессии отвечали идеологическим установкам правящей партии о приближении суда к населению. Кроме того, трудящиеся становились участниками судебного процесса, что способствовало усвоению ими на практике законов. С другой стороны, имело место и обратное воздействие на судей, заинтересованных в укреплении собственного авторитета. Кроме того, практика выездных сессий в 20-е гг. отрабатывала механизм организации политических процессов в 30-е гг. судебный экономический советский милиция

В деятельности советского суда можно вычленить традиционные черты, свидетельствующие о преемственности с дореволюционной системой. Преемственность прослеживается, в частности, в участии прокурора и адвоката в отправлении правосудия, но ещё в большей степени видны черты новизны. Новаторство большевиков наиболее ярко проявилось в разнообразии форм привлечения трудящихся к отправлению правосудия. Участие населения в работе судебных органов осуществлялось в форме общественных обвинителей, присутствия трудящихся на судебных заседаниях во время выездных сессий и показательных процессов, народных заседателей как прямых участников судебного процесса, и, наконец, общественных судов. Именно в 20-е гг. велись поиски и разрабатывались механизмы привлечения населения к работе судов. В это время получили развитие формы участия трудящихся в судебном разбирательстве, рожденные в предшествующий период, другие - появились в исследуемое время. Некоторые из них выдержали испытание временем, прошли через весь советский период (например, народные заседатели), а такие же, как «показательные процессы», достигнув апогея в 30-40-е годы, на некоторое время были забыты, пережив ренессанс во второй половине 60-70-х гг. Товарищеские суды были ненадолго возрождены в период хрущевской «оттепели». Другие формы, рожденные в годы нэпа, так и не вышли за рамки эксперимента - общественные обвинители, совместители прокурора, бюро жалоб, привлечение рабочих и крестьян к охране правопорядка и расследованию преступлений.