Схожими представлениями характеризуются работы Уильяма Ливингстона. По его мнению, исходя из многообразия, приобретающего различные формы, формируются и различные инструменты по его выражению и защите в рамках федеративного государства. Соотношение между многообразием и средствами его выражения, в свою очередь, может отличаться в зависимости от конкретного общества. Понятие «инструментарий», по мнению Ливингстона, описывает все используемые в федеративном государстве способы выражения многообразия его общества и включает в себя не только конституционные положения, но и формы их реализации, а также обычаи, установки, концепции и теории Livingston W.S. Federalism and constitutional change / W.S. Livingston. - Oxford: Clarendon Press, 1956. - P. 6-7.. К наиболее распространенным и важным типам инструментов он относил: писаную конституцию, ясно выраженную в ней формулу распределения полномочий между центром и субъектами, механизм толкования положений о распределении полномочий (чаще всего - судебные органы), представительство в законодательных органах власти, двойное гражданство (в общем виде - выражение гражданами лояльности правительствам обоих уровней, при этом институт двойного гражданства не является обязательным), такую организацию исполнительных органов власти, которая позволяет адекватно отражать федеративную модель государстваIbid. P. 10-11..

Следует отметить, что сохранение единства в федеративных государствах не должно основываться исключительно на создании определенных механизмов по урегулированию межнациональных противоречий. В этом отношении интересна позиция Джорджа Андерсона, который связывал разрешение конфликтных ситуаций, вызванных сепаратизмом, с распространением определенной политической культуры: «В федерациях с глубоким региональным расколом по этническому, языковому или религиозному признаку стабильности можно добиться только в том случае, если культура выходит за пределы простой терпимости к разнообразию и активно пропагандирует разнообразие как часть того, что определяет страну и придает ей ценность. Институциональные меры могут помочь обществам справиться с конфликтами, но одних лишь институтов недостаточно: в обществе должна существовать более широкая готовность к духу разнообразия» Андерсон Дж. Федерализм: введение / Дж. Андерсон, [Пер. с англ. А. Куряева, Т. Даниловой]. - М.: Экономика, 2009. - С. 109-110..

В заключение необходимо подчеркнуть, что сама природа федерализма состоит в стремлении сгладить несхожесть различных групп населения, что федеративная система сама по себе несет в себе дух единства государства. Даниэль Элазар писал: «При обсуждении федерализма ошибочно представлять единство и разнообразие как оппозиции. Единство должно контрастироваться с не единством, а разнообразие с однородностью с акцентом на политические измерения и подтексты каждого» Элазар Д.Дж. Что такое федерализм? / Д.Дж. Элазар // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып.3 / Ред. В.Е. Селиверстов. - Новосибирск: ЭКОР, 1996. - С.40.. Элазар выявляет важнейшее свойство федеративного единства, сравнивая его с консолидированным единством, характерным для унитарных государств. В то время как консолидированное единство пытается ограничить политические эффекты различий, проявляющихся через этнические, религиозные, социальные факторы, федеративное единство, наоборот, чувствует себя комфортно при их политическом выражении, и, более того, оно изначально создано в целях их размещения как легитимного элемента государственного образования Там же. С.42..

1.3 Канадский федерализм: анализ теоретических концепций

Канадская конституционная доктрина как самостоятельное направление политологической мысли оформилась достаточно поздно - лишь к середине XX века. До этого периода теоретические представления о природе канадского государства сводились преимущественно к положениям о принадлежности государственно-политической системы Канады к британской модели. К концу XIX века канадская федеративная система привлекла внимание некоторых исследователей, которые отметили уникальность ее модели. Так, например, крупнейший британский специалист в области конституционного права Альберт Дайси, изучая особенности форм государственного устройства, затронул и модель федеративных отношений, сложившихся в Канаде. Он указывал, в частности, на несоответствие содержавшегося в Преамбуле Акта о Британской Северной Америке указания на сходство Конституции Доминиона с Конституцией Соединенного королевства и реальным функционированием государственного устройства в Канаде. Дайси утверждал, что конституция Канады по своим важнейшим принципам была составлена не по британской модели, а по американской, со свойственным ей федеративным принципом построения государства Dicey A.V. An Introduction to the Study of the Law of the Constitution / A.V. Dicey. - Indianapolis: Liberty classics, 1982. - P. 93..

Толчок к развитию теории канадского федерализма дало принятие Вестминстерского статута, утвердившего полную независимость британских доминионов. В этот период канадскому федерализму посвящаются работы канадских ученых-конституционалистов Фрэнсиса Скотта (1899-1985) и Юджина Форси (1904-1992). Скотт рассматривал канадский вариант федерализма как «квазифедерацию», объясняя это существенным расхождением между его конституционно-институциональным оформлением и фактическим состоянием федерально-провинциальных отношений. Форси, в свою очередь, усматривал в этом противоречии проявление двойственности правовых отношений, присущих канадской федерации и выдвинул теорию «канадского дуализма», согласно которой Канада признавалась включающей в себя признаки как федерации, так и конфедерации Данилов С.Ю. Эволюция канадского федерализма / С.Ю. Данилов. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. - С. 26-28..

Во второй половине XXвека в развитии канадского федерализма появляются новые тенденции, связанные с его децентрализацией. Складывающаяся политико-правовая ситуация в отношениях между центром и провинциями привлекает внимание представителей канадских академических кругов и способствует формированию новых теорий канадского федерализма. Выдающийся политолог Дональд Смайли (1921-1990) положительно оценивал новые тенденции к децентрализации, утверждая, что они свидетельствуют о постепенном регулировании отношений между центром и провинциями. Его идеи относительно особенностей этого регулирования оформились в концепцию «исполнительного федерализма», характеризовавшегося «возрастающей значимостью отношений между исполнительными ветвями власти центра и субъектов» Smiley D.V. Federalism and the Public Policy Process / D.V. Smiley // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 45.. Переход к «исполнительному федерализму» он связывает с действием нескольких факторов: во-первых, в государстве, где процедура внесения поправок в конституцию достаточно жесткая, политические и административные процессы в рамках взаимодействия исполнительных органов власти становятся главными инструментами конституционных изменений; во-вторых, растущая взаимозависимость современной социальной и экономической жизни побуждает региональные власти теснее сотрудничать с центром и другими субъектами в целях проведения более эффективной политики; в-третьих, межправительственное сотрудничество наилучшим образом обеспечивает выполнение требований по установлению национальных стандартов в социальной сфере; в-четвертых, взаимодействие центра и регионов позволяет наладить вопросы фискальной политики, представляющей собой в федеративном государстве сложную систему, требующую совместного подхода; в-пятых, расширение масштабов общественной деятельности порождает возникновение новых ситуаций, когда координация действий федеральных и региональных органов власти приобретает особое значение Smiley D.V. Federalism and the Public Policy Process / D.V. Smiley // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 45-46..

Концепция «исполнительного федерализма», введенная Смайли, точно отразила суть процессов, происходящих в области федерально-провинциальных отношений, которые во второй половине XXвека характеризовались повышением роли исполнительных органов власти в решении широкого круга проблем, в том числе касающихся конституционного регулирования. Идеи Смайли были развиты в работах выдающегося канадского специалиста по федерализму Рональда Уоттса, профессора Института Межправительственных отношений в Университете Куинс (Кингстон, Канада). В своих трудах он подверг более глубокому изучению теорию «исполнительного федерализма», который он определял как «процесс межправительственных переговоров, осуществляющихся главами правительств разных уровней в рамках федеративной системы» Watts R.L. Executive Federalism: A Comparative Analysis / R.L. Watts. - Kingston, Ontario: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1989. - P. 5., а также привнес в нее сравнительно-политологический анализ, рассмотрев аналогичные проявления «исполнительного федерализма» в других странах.

По отношению к новым тенденциям развития канадского федерализма известный правовед, профессор Университета Торонто (Онтарио, Канада) Эдуард Мак Уайнни применил понятие «дуалистического федерализма». В отличие от «монистического федерализма», с присущими ему центростремительными тенденциями, и от «плюралистического федерализма», характеризующегося центробежными тенденциями, «дуалистический федерализм» выдвигает принцип одновременного влияния двух сообществ - франко-канадского и англо-канадского - на развитие политической, социально-экономической и культурной жизни McWhinney E. Comparative federalism: States' rights and national power. 2nd ed. / E. McWhinney - Toronto: University of Toronto Press, 1965. - P. 17..Стремление Квебека к достижению подлинного равенства двух общностей, выраженного в конституционально-институциональной форме, подвергалось МакУайнни сомнению. Он считал, что принцип «дуалистического федерализма» уже нашел отражение в реальном функционировании конституции Канады McWhinney E. Federalism, Constitutionalism and Legal Change: Legal Implications of the “Revolution” in Quebec / E. McWinney // The Future of Canadian Federalism / Ed. by P.-A. Crepeau, C.B. Macpherson. - Toronto, Montreal: University of Toronto Press, Les Presses de l'Universite de Montreal, 1965. - P. 161..

В рассмотрении подходов канадских ученых к вопросу об особенностях канадского федерализма нельзя обойти стороной взгляды профессора Монреальского университета (Квебек, Канада), а позже лидера Либеральной партии и главы федерального правительства Пьера-Элиота Трюдо. По его утверждениям, конституция Канады являлась, в общем-то, юридически грамотной и адекватно отражала суть федеративной системы. Трюдо не находил оснований для наделения Квебека особым статусом: «Властные органы провинций обладают юрисдикцией в тех областях, которые по природе своей имеют местный и частный характер… Поэтому для Квебека нет необходимости обращаться к идеологии национального государства, чтобы обеспечить себе статус провинции «не такой, как все». В большинстве важнейших сфер и в особенности в тех, которые касаются культурных особенностей, Квебек пользуется полным суверенитетом в рамках канадской конституции»Цитированопо: Burelle A. Pierre Elliott Trudeau: l'intellectuel et le politique / A. Burelle. - Montreal: Fides, 2005. - P. 47-48..Децентрализацию канадской федерации он связывал с сепаратистскими устремлениями Квебека, появление которых он объяснял следующим образом. Трюдо писал, что обеспечение национального консенсуса достигалось федеральным центром тремя способами: во-первых, разрешением и даже поощрением регионализма в тех областях, которые не относились к вопросам экономического развития государства (например, в вопросах языка); во-вторых, такой организацией федерального правительства, которая обеспечивала региональное представительство, а не национально-этническое; в-третьих, укреплением национального духа, чтобы граждане идентифицировали себя не в качестве англо- или франко-канадцев, а именно в качестве канадцев Trudeau P.-E. Federalisme, nationalisme et raison / Trudeau P.-E. // La crise du federalisme canadien: Essais et documents / J.-P. Prevost. - Paris: Presses universitaires de France, 1972. - P. 54-55.. Эти факторы не могли не спровоцировать у франкоязычной части населения Канады отрицательное отношение к политике федерального центра, длившейся до конца 1960-х годов: регионализм приводил к тому, что франко-канадцы могли пользоваться своими лингвистическими правами только в пределах Квебека, в федеральных органах власти интересы франкоговорящего населения Канады не находили своего выражения, а канадский национализм, пропагандируемый центром, подавлял существующее в стране разнообразие языков и культур. Причину возникновения конфликта между правительством Квебека и федеральным центром Трюдо видел в национализме (как квебекском, так и канадском): «В развитых государствах, где взаимодействие социальных сил регулируется законом, где оно находит выражение в органах власти, ответственных перед народом, где экономические успехи базируются на образовании и техническом прогрессе, где путь к успеху лежит через вовлечение в международную жизнь, национализм должен исчезнуть, как инструмент примитивный и варварский»Trudeau P.-E. Federalisme, nationalisme et raison / Trudeau P.-E. // La crise du federalisme canadien: Essais et documents / J.-P. Prevost. - Paris: Presses universitaires de France, 1972. - P. 57-58..

Взгляды Д. Смайли и П.-Э. Трюдо послужили основой для возникновения и развития теории «кооперативного федерализма», которая делает акцент на сотрудничестве центра и субъектов федерации, посредством которого решаются возникающие в государстве проблемы. «Кооперативный федерализм - это, по существу, ряд прагматичных и последовательных ответов федерального и провинциальных правительств на условия их взаимозависимости» Smiley D.V. Co-operative Federalism: An Evaluation / D.V. Smiley // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 320., - писал Д. Смайли. По его словам, «кооперативный федерализм» способствует более эффективной государственной политике, выражающейся в способности центрально-регионального взаимодействия, которое может принимать форму координации или консультации, справляться с проблемами взаимозависимости обоих уровней власти, а также позволяет добиться подлинного сотрудничества между министрами обоих уровней власти, изолированного от общественности и давления политических партий Ibid. P. 321-325..

Доктор политических наук, член парламента Канады Жан-Люк Пепентак характеризовал канадский кооперативный федерализм: 1) рентабельность (полезность) экономической и политической децентрализации; 2) существование двух наций и необходимость перемещения этого условия на политический уровень; 3) разделение налогообложения между центральным и региональными правительствами согласно принципу «каждому по способности», чтобы прийти к лучшему решению тех или иных проблем; 4) неизбежное совпадение деятельности между двумя уровнями власти; 5) существующее действительное преобладание провинциальной власти в некоторых сферах; 6) распределение налоговых поступлений и налоговых полномочий между Оттавой и провинциальными столицами согласно принципу «каждому уровню власти по их необходимости»; 7) необходимость постоянной кооперации и координации между центральным и региональными правительствами; 8) особенный статус франко-канадцев и Квебека; 9) прагматизм, эмпиризм в правовой формулировке новой системы Pepin J.-L. Co-operative Federalism / J.-L. Pepin // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 309..Им также положительно оценивалась способность «кооперативного федерализма» к регулированию проблем, связанных с положением Квебека и франко-канадцев: «Кооперативный федерализм - это наилучшее решение двух главных проблем, от которых зависит политическое будущее Канады: проблемы отношений между центральным правительством и региональными правительствами, в особенности правительством Квебека, и проблемы отношений между франкоязычным и англоязычным населением Канады»Pepin J.-L. Co-operative Federalism / J.-L. Pepin // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 309..

Представленные в этом параграфе теории канадского федерализма позволяют глубже понять функционирование канадской модели федеративных отношений. Возникновение во второй половине XX века новых подходов к пониманию сущности канадской федеративной системы было обусловлено попыткой академических кругов интерпретировать происходящие изменения в структуре и функционировании федерально-провинциальных отношений. Рассмотрение основных теоретических концепций канадского федерализма позволяет нам перейти к более подробному изучению механизмов, сформированных в рамках федеративной системы Канады, с помощью которых происходило регулирование квебекского вопроса и достигалось сохранение единства канадского государства.

ГЛАВА 2. КВЕБЕКСКИЙ СЕПАРАТИЗМ И ПОДХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА К БОРЬБЕ С НИМ

2.1 Квебекская проблема: истоки и содержание

Возникновение в процессе развития политико-государственной системы Канады такого явления, как франко-канадский национализм, эволюционировавшего в 60-е годы XX века в квебекский сепаратизм, обусловлено в первую очередь историческими условиями зарождения канадской государственности. Квебекская проблема уходит корнями в колониальное прошлое Канады, когда в 1763 году, по результатам Семилетней войны, Британская империя получила в свое владение Новую Францию - бывшую колонию Франции, что послужило отправной точкой складывания в Канаде двух наций. Сам факт насильственного присоединения территории с населявшим ее немногочисленным франкоязычным населением дает квебекским сепаратистам основания требовать изменения статуса провинции. Апелляции к восстановлению исторической справедливости являются неотъемлемым фактором, обусловившим зарождение и распространение сепаратистских настроений в Квебеке.

Дальнейшая судьба франкоязычной колонии в составе Британской империи явилась причиной зарождения национальной проблемы и очертила основные контуры ее последующего развития. Несмотря на то, что согласно Квебекским актам 1763 и 1774 годов (Королевской прокламации Георга III и Акту британского парламента «О лучшем управлении Квебеком»), жителям колонии гарантировались уважение и сохранение их обычаев и религии, а также собственной гражданско-правовой традиции, в них не обозначились полноценные гарантии культурно-лингвистических прав франкоговорящей части населения Канады. Вместе с тем на высшие должности в колонии назначались лица, владевшие исключительно английским языком, что закрепляло преобладание языка метрополии на территории всей Канады. В 1791 году, согласно Конституционному акту, принятому британским парламентом, колония Квебек была разделена на Верхнюю (населенную преимущественно англо-канадцами) и Нижнюю Канаду (населенную преимущественно франко-канадцами). 30-е годы XIX века была отмечены началом борьбы обеих частей Канады за реформирование существующей политической и социально-экономической системы. Для того чтобы уменьшить недовольство своих подданных, британские власти приняли решение о создании единой колонии Канады с передачей ей права внутреннего самоуправления. Основной целью британской политики была также ассимиляция франко-канадцев. Реализация этого плана нашла отражение в принятии в 1840 году Акта о союзе, провозгласившего объединение Верхней и Нижней Канады и устанавливавшего официальное использование в Законодательном собрании исключительно английского языка. Однако позже эта норма вышла из употребления в связи с прецедентом, созданным депутатом законодательной ассамблеи Нижней Канады Луи-Ипполитом Лафонтеном в 1842 году, когда он произнес речь перед парламентом на французском языке. В дальнейшем вопрос об использовании французского языка был включен в положения Акта о Британской Северной Америке - конституционного документа, закрепившего создание федеративного Доминиона Канады. Указанный акт постановлял, что «в палатах Парламента Канады и палатах законодательного собрания Квебека употребление английского или французского языка в прениях является факультативным» Constitution Act, 1867 // Justice Laws Website. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-1.html (Дата обращения 28.01.2016). Тем не менее, акт обходил стороной признание английского и французского языков в качестве официальных, не установил языкового равноправия, оставляя статус французского языка за пределами Квебека неопределенным. Языковой аспект франко-канадской проблемы не утратил своего значения в первой половине XX века, пересекаясь с социально-экономической ее составляющей. С индустриальным развитием четко наметилась тенденция к закреплению подчиненного положения франкоговорящей части населения в канадском обществе: неравенство проявлялось в уровне образованности, доходах, социальном положении, представительстве в органах власти. Во многом такое положение вещей было вызвано именно пробелами в законодательстве в сфере лингвистических прав, позволяющими, например, английским компаниям препятствовать приему на работу граждан, говорящих на французском языке.

Игнорирование лингвистических прав франко-канадцев, таким образом, стало важнейшим аспектом зарождения национального движения в Квебеке. Вопросы языка и культуры выходили на первый план в процессе его развития и в середине XX века. Так, например, Национальное движение квебекцев (фр. Mouvement national des Quebecoises et Quebecois, MNQ), основанное в 1947 году как объединение национальных организаций различных регионов Квебека, в 1969 году официально провозгласило стремление к независимости Квебека одной из своих целей, достижение которой являлось, по их мнению, «единственной гарантией выживания и процветания французской культуры в Америке» Champs d'action // Mouvement national des Quebecoises et Quebecois - Official Website. URL : http://mnq.qc.ca/mission/champs-action/ (Дата обращения 29.01.2016). В Манифесте Объединения за национальную независимость (фр. Rassemblement pour l'Independance Nationale, RIN), созданного в 1960 году, указывалось, что тенденция к централизации и стремление к унитаризму «подрывает не только развитие, но и само существование франко-канадской нации, находящейся под реальной угрозой культурной и социальной изоляции и англо-американского влияния» D'Allemagne A. Manifeste du Rassemblement pour l'independance nationale, Octobre 1960 // La Bibliotheque independantiste. URL: http://biblio.republiquelibre.org/Manifeste_du_Rassemblement_pour_l'ind%C3%A9pendance_nationale (Дата обращения 29.01.2016). Франко-канадский политический деятель Рене Левек, основатель Движения Суверенитет-Ассоциация (фр. Mouvement Souverainete-Association, MSA), а позже Квебекской партии (фр. Parti quebecois, PQ), в своем очерке 1968 года писал: «Мы - квебекцы… И в самом сердце этого понятия находится тот факт, что мы говорим по-французски. Все остальное связано с этим важнейшим элементом, происходит из него и неминуемо возвращает нас к нему»Levesque R. Option Quebec - Nous Autres, 1968 // Fondation Rene-Levesque. URL: http://fondationrene-levesque.org/rene-levesque/ecrits-de-rene-levesque/option-quebec-nous-autres/ (Дата обращения 29.01.2016).

Помимо языково-культурной составляющей франко-канадской проблемы, немаловажным фактором, обусловившим распространение националистических и сепаратистских лозунгов в 60-е годы XX века, стал социально-экономический аспект. Как было отмечено выше, развитие канадского общества в XIX и в первой половине XX веков было отмечено укреплением господствующих позиций англо-канадцев и широкой социально-экономической и политической дискриминацией франко-канадцев, что происходило на фоне общей отсталости Квебека в экономическом развитии. Подавляющая часть населения провинции была занята в аграрном секторе, в начале XIX века сфера промышленности была практически не развита. Последующий рост промышленного производства происходил медленными темпами и по общим показателям уступал остальным провинциям Канады.

Важнейшим этапом, фактически приведшим к организационному оформлению и широкому распространению идей сепаратизма, стала так называемая Тихая революция - период широкомасштабных реформ, инициированных провинциальным правительством Жана Лесажа в 1966-1970 годах. Преобразования были направлены, прежде всего, на экономическую модернизацию Квебека, улучшение социально-экономического положения его жителей. Глубокое реформирование общественной жизни в Квебеке явилось, по своей сути, отражением существующей обстановки в провинции и предопределило подъем массового франко-канадского националистического движения. С постепенным устранением дисбаланса между англо- и франкоязычной частями населения в их участии в экономической и политической жизни провинции росло национальное самосознание франко-канадцев, что привело в дальнейшем к широкомасштабному движению за независимость Квебека.

На начальных этапах своего развития оно имело стихийный характер и определялось созданием множества общественных организаций, открыто выступающих за отделение, или переориентацией уже существующих движений в сторону сепаратизма. С созданием Квебекской партии получило развитие массовое национальное движение 1960-ых годов, направленное на признание права франко-канадцев на самоопределение. В 1970 году Квебекская партия, провозгласившая главной целью достижение суверенитета провинции La Solution. Le programme du Parti quebecois / Pres. par Rene Levesque. - Montreal: Ed. du Jour, 1970. - P. 11. и фактически ставшая главной оппозицией Либеральной партии, стоящей на федералистских позициях, впервые приняла участие в выборах. Несмотря на ее поражение, сам факт выхода на политическую арену Квебекской партии свидетельствовал о росте ее влияния среди квебекского населения и отражал всю глубину проблемы, связанной со стремлением Квебека к самоопределению.

Причины зарождения квебекского сепаратизма в целом соответствуют существующим в научной среде воззрениям относительно факторов возникновения этнического сепаратизма. Кеннет Уэир, профессор Оксфордского университета, один из крупнейших исследователей федерализма, выделяет несколько причин возникновения у субъектов федерации стремления отделиться Wheare K.C. Some Prerequisites of Federal Government / K.C. Wheare // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 8-11.. Во-первых, на желание субъектов проводить самостоятельную политику влияет их предшествующее развитие в качестве отдельных колоний или политических образований, которые хоть и не обладали статусом независимых национальных государств, но имели, тем не менее, собственные органы управления и политическую систему. Во-вторых, разные субъекты федерации, как правило, преследуют различные экономические интересы, что побуждает их стремиться к большей независимости в экономических вопросах. В-третьих, большую роль в развитии сепаратистских тенденций играет географический фактор: большие расстояния изолируют сообщества друг от друга и способствуют формированию регионального сознания. В-четвертых, серьезной причиной возникновения сепаратистских устремлений также служат национальные различия, связанные с разнообразием языков, рас и религий. По мнению Уэира, этот фактор является одним из главных источников формирования сепаратизма в Квебеке. Наконец, в качестве последней причины исследователь указывает несходство социально-политических институтов субъектов федерации. Так, например, Квебек стремился к политическому отделению, потому что это помогло бы сохранить его собственную, специфическую систему гражданского права.

Помимо причин возникновения у отдельных сообществ желания отделиться, Уэир выделяет также главное условие, при котором у них появляется способность реализовать это желание, - наличие у сообщества политических институтов, и объясняет это тем, что собственное правительство и система управления способны организационно сформировать и выразить волю группы населения Wheare K.C. Some Prerequisites of Federal Government / K.C. Wheare // Canadian Federalism: Myth or Reality. 2nd ed. / Ed. by J.P. Meekison. - Toronto etc.: Methuen, 1971. - P. 11.. В Квебеке такими выразителями интересов франко-канадцев стали общественно-политические организации и, что более важно, политические партии, стремящиеся парламентским путем реализовывать свои программы (причем как на провинциальном уровне в лице Квебекской партии, так и на федеральном - в лице Квебекского блока).

Итак, мы видим, что основными факторами, давшими толчок развитию квебекского сепаратизма, стали насильственное присоединение франко-канадской этнолингвистической группы, обладающей собственными политико-государственными признаками, ущемление их прав, этническую и лингвистическую дискриминацию, невозможность франко-канадцев оказывать влияние на принятие важных политических решений, ограничение их доступа к экономическим ресурсам, социально-экономическая отсталость региона. Анализ условий возникновения национального движения в Квебеке позволяет выделить основные его особенности и имеет большое значение для представления масштабов проблем, с которыми пришлось столкнуться федеральному правительству, и, следовательно, для более глубокого понимания сути происходящих процессов по урегулированию федерально-провинциальных отношений.

2.2 Особенности разрешения квебекского вопроса в 1960-1984 гг.

С началом подъема сепаратистских течений в Квебеке в 1960-х годах в федеративной системе Канады обозначились новые тревожные тенденции. Движение за независимость провинции свидетельствовало не только о межнациональных противоречиях, но и о проблемах в функционировании федерально-провинциальных отношений. Речь здесь идет о вызывавшем недовольство среди квебекских националистов несоответствии конституционно закрепленного статуса Квебека и его реальным положением в канадской федерации. Рассмотрим подробнее политику федерального центра по регулированию данного вопроса.

На всеобщих выборах 1968 года, в период роста сепаратистских настроений в Квебеке, к власти в Оттаве приходит Либеральная партия во главе с Пьером-Элиотом Трюдо. На политической арене страны в глазах англоязычного общества именно Либеральная партия выглядела единственной силой, способной помешать отделению Квебека. Проблема отношений между англо- и франкоязычным населением Канады неизбежно заняла одно из центральных мест в политике либерального правительства.

Восприняв установку «Одна Канада - одна нация», либеральный кабинет решительно отказался от признания двунационального характера канадского государства и предоставления Квебеку права на самоопределение как способов урегулирования этой проблемы. Пьер-Элиот Трюдо выступал ярым поборником федерализма, как мы отмечали выше, он был убежден, что интересы франко-канадцев могут быть защищены в рамках единой Канады, без объявления специального статуса Квебека.

Понимание того, что корни квебекской проблемы уходят в социально-экономическое неравноправие франко-канадцев, легло в основу мероприятий правительства в экономической сфере. В апреле 1969 года было образовано специальное Министерство регионального экономического развития. Федеральный центр, таким образом, в качестве одной из приоритетных задач ставил социально-экономическую поддержку отсталым регионам. Несмотря на то, что сфера деятельности министерства распространялась на всю страну, основная часть средств, выделявшихся ему, шла на развитие экономических секторов Квебека. Это дает основания утверждать, что создание Министерства регионального экономического развития было по большей части обусловлено политическими соображениями - правительство Канады таким образом стремилось переориентировать квебекцев на федералистские позиции.

Вместе с тем, в подходе канадского правительства к решению квебекской проблемы можно проследить склонность сводить ее сущность главным образом к лингвистическим вопросам. Здесь, прежде всего, следует упомянуть закон об официальных языках, принятый парламентом Канады в 1969 году. В основу его положений легли результаты деятельности Королевской комиссии по двуязычию и двухкультурности, учрежденной еще при правительстве Лестера Пирсона в 1963 году. В 1967 году комиссия представила окончательный отчет, содержащий рекомендации относительно развития канадского федерализма на основе равноправного существования двух наций The Final Report of the Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism. 8 October 1967 // Library and Archives Canada's. URL: http://epe.lac-bac.gc.ca/100/200/301/pco-bcp/commissions-ef/dunton1967-1970-ef/dunton1967-70-eng.htm (Датаобращения 07.02.2016). Главный пункт отчета, рекомендующий признание английского и французского языков официальными языками Канады, и был реализован в законе 1969 года. Акт провозглашал своей целью «обеспечить уважение английского и французского языков как официальных языков Канады и обеспечить равенство статуса и одинаковые права и привилегии в отношении их использования во всех федеральных институтах» The Official Languages Act. July, 1969 // Justice Laws Website. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/PDF/O-3.01.pdf (Дата обращения 07.02.2016). Сам П.-Э. Трюдо в своей речи, посвященной представлению этого документа, говорил: «Мы верим в два официальных языка и в плюралистическое общество не просто как в политическую необходимость, но как в обогащение. Мы хотим жить в стране, где франко-канадцы могут жить среди англо-канадцев и где англо-канадцы могут жить среди франко-канадцев без ущемления прав на сохранение их культурного наследия» Trudeau P.-E. Statement on the introduction of the Official Languages Bill, October 17, 1968 // Library and Archives Canada's. URL: http://www.collectionscanada.gc.ca/primeministers/h4-4066-e.html (Датаобращения 15.02.2016). Наряду с этой инициативой правительством Канады был принят план широкого привлечения франко-канадцев на государственную службу. Франкоговорящие канадцы стали активно продвигаться на высшие должности в министерствах и правительственных департаментах, а англоговорящим государственным чиновникам рекомендовалось овладеть французским языком на специальных курсах, учрежденных правительством. Ярким примером тому служит назначение Пьером-Элиотом Трюдо в апреле 1968 года франко-канадца Ж.-Л. Пепена на пост министра торговли и промышленности - должность, которую представители франкоязычной части населения Канады никогда ранее не занимали.

В конце 60-х годов получила широкое распространение программа двуязычия. Провинциальным властям было предложено провести соответствующие реформы. С 1971 года стала действовать федеральная программа обучения второму языку в средних и высших учебных заведениях Канады.

8 июля 1971 года П.-Э. Трюдо провозгласил в Палате общин свое намерение проводить политику мультикультурализма, которая предполагала «правительственную поддержку культурным группам, демонстрирующим стремление к развитию способности расти и вносить свой вклад в Канаду...; оказание помощи членам всех культурных групп по преодолению культурных барьеров на пути полноценного участия в жизни канадского общества; содействие творческим встречам и взаимообмену между всеми культурными группами Канады в интересах национального единства» Trudeau P. Canadian Culture: Announcement of Implementation of Policy of Multiculturalism Within Bilingual Framework. Speech in the House of Commons. 8 October 1971 // Library and Archives Canada's. URL: http://www.canadahistory.com/sections/documents/Primeministers/trudeau/docs-onmulticulturalism.htm (Датаобращения 16.02.2016).

Реакцию на проводимые правительством меры нельзя было назвать однозначной. Планы кабинета П.-Э. Трюдо встретили сопротивление со стороны англоязычной части населения страны. Недовольство отмечалось и на высших уровнях власти: правительства западных провинций, вместе с бывшим главой Суда казначейства Канады Дж.-Т. Торсоном, провозгласили свое намерение возбудить дело в Верховном суде по вопросу о конституционности закона об официальных языках, утверждая, что данный вопрос выходит за рамки федеральной юрисдикции Thorson begins action. Validity of Language Act challenged // The Montreal Gazette, 29 June 1970. P.8. URL: http://news.google.com/newspapers?nid=1946&dat=19700629&id=34syAAAAIBAJ&sjid=IbkFAAAAIBAJ&pg=976,7301264 (Дата обращения 16.02.2016). В 1975 году высший судебный орган Канады, тем не менее, вынес решение о соответствии статута об официальных языках Конституции Thorson v. Attorney General of Canada, 21 January 1975 // Supreme Court Judgments. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/4263/index.do?r=AAAAAQAHdGhvcnNvbgE (Дата обращения 17.02.2016) . Лишь к 1980-1990-м годам акт об официальных языках перестал вызывать недовольство у англоязычной части населения.

Закон об официальных языках стало большим шагом на пути к признанию национального существования франкоязычных канадцев. Впервые на юридической основе французский язык признавался официальным языком не только в отношении их использования в парламентских и правительственных органах Канады, как утверждалось в Акте о Британской Северной Америке, но и в важнейших сферах общественной жизни - государственном управлении, бизнесе, образовании. Принятие Парламентом Канады законодательства в лингвистической сфере стало свидетельством установления совместной федерально-провинциальной компетенции в области языка.

С развитием сепаратистских настроений в Квебеке подверглись изменению федерально-провинциальные отношения и в сфере организации внешней политики. С 1960-х годов получает развитие международная деятельность Квебека, использующего ее «для продвижения своей особой идентичности, укрепления и пропаганды своей языковой и культурной специфики» Акимов Ю.Г. Федерализм и организация внешней политики: Канада и Россия / Ю.Г. Акимов // Россия и Канада в начале XXI века. Материалы международного семинара, 6 апреля 2005 г. - СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2006. - С. 15..Институционализация внешней деятельности провинции происходит с создания в 1961 году в Париже Дома Квебека (позже Генеральной делегации Квебека) и подписания в 1965 году двустороннего соглашения (или иначе - согласия) с Францией о сотрудничестве в области культуры. Правовую основу для подобных действий Квебека составило отсутствие в канадской конституции положений о том, что внешняя политика относится к исключительной юрисдикции федерального центра. Провинциальный министр образования Поль Жерен-Лажуа в 1965 г. сформулировал принцип, согласно которому Квебек может выступать суверенным актором на международной арене в тех областях, которые по канадской конституции относятся к исключительной компетенции провинций Акимов Ю.Г. Внешнеполитическая деятельность Квебека и позиция федерального правительства Канады / Ю.Г. Акимов // Человек. Природа. Общество. Актуальные проблемы. Материалы 14-й международной конференции молодых ученых. 26-30 декабря 2005 г. В 2-х ч. Ч. 2. - СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2006. - С. 596.. Доктрина Жерен-Лажуа наделила Квебек правом самостоятельно действовать на международной арене, продолжая свои внутренние компетенции, что подразумевает в том числе и заключение международных договоров Фредерик М. Конституция, разделение полномочий и международная деятельность Квебека / М. Фредерик // Казанский федералист. - 2004. №3(11). - С. 139..

«Представительство за рубежом, хоть и сохраняет свою приверженность канадскому федерализму, является неотъемлемой частью требований Квебека, направленных на достижение специального статуса внутри Канады» Feldman E.J., Feldman L.G. Canada / E.J. Feldman, L.G. Feldman // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units / Ed. by H.J. Michelmann, P. Soldatos. - Oxford: Clarendon Press, 1990. - P. 182.. Очевидно, что активизация международной деятельности Квебека нераздельно связана с его стремлением утвердить свое особое положение внутри Канады. Мы видим, что квебекский сепаратизм существенным образом повлиял на функционирование федеративной системы Канады: принятие Квебеком обязательств по защите провинциальных интересов за рубежом бросило вызов понятиям о суверенитете и монополии федерального центра в сфере внешней политики. Несмотря на то, что первоначально внешняя деятельность Квебека вызвала у Оттавы негативную реакцию, в дальнейшем, с развитием федеративной системы Канады и тенденцией к сотрудничеству между центром и провинциями, позиция федерального центра в этом вопросе стала более взвешенной.

Тем временем серьезным вызовом деятельности канадского правительства по разрешению национального кризиса в стране стала террористическая деятельность Фронта освобождения Квебека, леворадикальной политической организации, созданной в 1963 году и выступающей за независимость Квебека. В условиях нестабильной обстановки в провинции, вызванной опасностью эскалации террора, в действиях центрального правительства и органов власти Квебека согласованности поначалу не наблюдалось. Однако в октябре 1970 года, в связи с кризисной ситуацией в Квебеке, всколыхнувшей канадскую общественность, мероприятия органов федерального и провинциального уровня стали координироваться. В ответ на похищение торгового представителя Великобритании в Монреале Дж. Кросса и министра труда Квебека Пьера Лапорта правительство Канадыпосле официальной просьбы премьер-министра Квебека Робера Бурассы ввело в действие Закон о мерах военного времени 1914 года An act to confer certain powers upon the Governor in Council and to amend the immigration act [War Measures Act], 22 August 1914 // Early Canadiana Online. URL: http://eco.canadiana.ca/view/oocihm.9_08039(Дата обращения 27.02.2016) и направило федеральные войска в провинцию Canada Government Invokes Strict WWII Measures // The Lewiston Daily Sun, 17 October 1970. URL: http://news.google.com/newspapers?nid=IT5EXw6i2GUC&dat=19701017&printsec=frontpage (Дата обращения 16.02.2016). Основанием для действий федерального центра стало содержащее в ст. 91 Конституционного акта 1867 года указание на право «Сената и Палаты общин издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления Канадой во всех областях, не подпадающих под категории вопросов, отнесенных исключительно к ведению законодательных собраний провинций» Constitution Act, 1867 // Justice Laws Website. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/Const/page-1.html(Дата обращения 28.01.2016). Чрезвычайное положение в Квебеке сопровождалось массовыми обысками полиции и арестами ни в чем неповинных людей без предъявления обвинения. Пьер-Элиот Трюдо обосновывал нарушение гражданских прав и свобод следующим образом: «Акт о мерах военного времени дает широкие полномочия правительству. Он также приостанавливает действие Канадской Хартии прав и свобод. Я могу уверить вас, что правительство было вынуждено прийти к таким мерам и сделало это только когда стало очевидно, что ситуация вышла из-под контроля и нуждается в чрезвычайном регулировании. Полномочия, содержащиеся в Акте, позволят правительству эффективно справиться с опасной угрозой обществу в лице террористической организации. Уголовное законодательство в том виде, в каком оно существует сейчас, попросту не может адекватно реагировать на терроризм» Notes for a national broadcast by Canadian Prime Minister Pierre Trudeau on FLQ kidnappings of James Cross and Pierre LaPorte and the invocation of the War Measures Act. October 16, 1970 // Library and Archives Canada's. URL: http://www.collectionscanada.gc.ca/primeministers/h4-4065-e.html (Датаобращения 18.02.2016). Применение жестких антитеррористических мер, безусловно, в первую очередь было направлено на борьбу против радикальных группировок в Квебеке. Однако косвенной целью подобных мер стало устрашение демократически настроенных политических сил в Квебеке, которые, в свою очередь, заявили о неприемлемости как методов достижения независимости Квебека, используемых Фронтом освобождения Квебека, так и действий федерального правительства по борьбе с ним: «... те самые люди, которые направляли все свои усилия на подрывную деятельность и терроризм - то, что противоречит интересам нашего народа, - может, по крайней мере, понимают теперь, что они фактически стали предтечей военного режима, угрожающего основополагающим правам всех квебекцев» Levesque R. Reaction To the Invocation of the War Measures Act. 17 October 1970 // Quebec History, at Marianopolis College in Montreal. URL: http://faculty.marianopolis.edu/c.belanger/quebechistory/docs/october/levesque.htm (Дата обращения 18.02.2016) (Рене Левек, лидер Квебекской партии).Тем не менее, проводимые мероприятия помогли разрешить кризис: боевики были арестованы и приговорены к длительным срокам тюремного заключения. Успешное противодействие федеральных органов власти радикальным сепаратистам нашло одобрение в глазах жителей Канады. По опросам общественного мнения, 86,6% Dataset: Canadian Gallup Poll. Approval of War Measure's Act re: FLQ. November 1970 // Scholars Portal - Service of the Ontario Council University Libraries. URL: http://odesi2.scholarsportal.info/webview/index/en/Odesi/ODESI-Click-to-View-Categories-.d.6/Public-Opinion-Polls.d.28/CANADA.d.29/Gallup-Canada-Inc-.d.532/1970s.d.538/1970.d.569/Canadian-Gallup-Poll-November-1970-344.s.cipo-344-E-1970-11/War-Measures-Act.h.3F1/APPROVAL-OF-WAR-MEASURES-ACT-RE-FLQ/fVariable/cipo-344-E-1970-11_V4 (Дата обращения 18.02.2016) канадцев одобрили введение Акта о мерах военного времени для борьбы с Фронтом освобождения Квебека.

В долгосрочной перспективе деятельность федерального центра способствовала росту популярности Квебекской партии, которая на фоне событий октябрьского кризиса продемонстрировала свою приверженность мирным, демократическим способам достижения независимости провинции. В 1976 года на квебекских провинциальных выборах к власти пришла Квебекская партия, что привело к глубокому кризису конституционно-политического устройства Канады. Рене Левек, лидер партии, провозгласил о своем намерении провести в Квебеке референдум по вопросу о будущем статусе провинции. Возможные последствия этих действий ставили под угрозу существование канадского государства. К этому времени в политической системе Канады стала обнаруживаться необходимость проведения конституционной реформы, способной обновить устаревший Акт о Британской Северной Америке 1867 года. Политическое руководство страны осознавало важность пересмотра действующей конституционной системы, а в условиях нараставшего национального кризиса конституционная реформа стала главным приоритетом внутренней политики федерального центра.

Став на твердые федералистские позиции, премьер-министр Трюдо начал осуществлять первые шаги на пути к принятию нового конституционного акта. В 1978 году было образовано Министерство федерально-провинциальных отношений во главе с Марком Лалондом, убежденным федералистом и одним из советников Трюдо по квебекскому вопросу. В 1977 году начала работу Комиссия по проблемам национального единства под руководством бывшего министра промышленности Жана-Люка Пепена и бывшего премьер-министра Онтарио Джона Робартса. К лету 1978 года была определена стратегия реформы, а также ее сроки. Работа над реформой проходила в условиях существования различных взглядов на будущее федеративное устройство Канады, в частности, на объем полномочий федерального центра и провинций.

Тем не менее, выработанные проекты реформы не нашли поддержки у большей части провинциальных властей. К тому же, в феврале 1980 года только что пришедшей к власти Либеральной партии Канады пришлось столкнуться с сепаратистским вызовом Квебекской партии, намеревавшейся уже в мае провести референдум о будущем положении Квебека в канадской федерации. Пьеру-Элиоту Трюдо в короткие сроки удалось осуществить достаточно успешную кампанию по противодействию сепаратистским настроениям, перетянув на свою сторону колебавшихся между федерализмом и сепаратизмом франко-канадцев. Обращаясь к не определившимся квебекцам, Пьер-Элиот Трюдо в своем выступлении 14 мая 1980 года заявил: «Если исход референдума будет не в пользу отделения Квебека, мы все [Правительство Канады и правительства всех провинций] скажем, что ответ «нет» будет интерпретирован как мандат на изменение Конституции, обновление федерализма... Вслед за голосованием против отделения провинции, мы немедленно предпримем действия по реформированию Конституции и не остановимся, пока не завершим начатое. [...] Если ответ на референдуме будет «ДА», мы будем рады приветствовать в Оттаве господина Рене Левека, и я его вежливо приму, как он всегда принимал меня в Квебеке, и я скажу ему, что есть две двери. И если вы постучитесь в дверь суверенитета-ассоциации, проведение дальнейших переговоров будет невозможно» Trudeau, P. Speech at the Paul Sauve Arena, Montreal, Quebec, May 14, 1980 // Library ans Archives Canada's. URL: http://www.collectionscanada.gc.ca/primeministers/h4-4083-e.html (Датаобращения 03.03.2016). Такая позиция канадского премьер-министра способствовала благоприятному для федералистов исходу референдума: за предоставление мандата на переговоры между Квебеком и Канадой о суверенитете Квебека высказались 40,44% жителей провинции, против - 59,56% The 1980 referendum question and an extract of the Official Report of the Directeur general des elections (results) / Quebec's Positions on Constitutional and Intergovernmental Issues from 1936 to March 2001 //Secretariat aux affaires intergouvernementales canadiennes. URL: http://www.saic.gouv.qc.ca/publications/Positions/Part3/Document12_en.pdf (Дата обращения 07.02.2016).