Конституционные основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны

Размещено на http://allbest.ru

Государственный университет - Высшая школа экономики

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени

кандидата юридических наук

Конституционные основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны

Специальность: 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право

Крюков Сергей Валентинович

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет - Высшая школа экономики».

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Виноградов Вадим Александрович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Миронов Олег Орестович

кандидат юридических наук, доцент Некрасов Сергей Иванович

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится 15 сентября 2009 г., в 14 часов 30 минут на заседании диссертационного совета Д 212.048.04 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Государственный университет - Высшая школа экономики» по адресу: 119017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, 17, каб. 315

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет - Высшая школа экономики»

Автореферат разослан «____» июля 2009 г.

Учёный секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Т. Н. Трошкина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в большинстве государств мира, в том числе и Российской Федерации, идет постоянное увеличение объемов охраняемых сведений, касающихся политической, экономической, военной сфер, затрагивающих фундаментальные публичные интересы. Незаконное разглашение таких сведений может нанести ощутимый ущерб государственным и корпоративным институтам, привести к значительным политическим и финансовым потерям, повлечь политическую напряженность, обесценить труд сотен специалистов.

Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗРФ). - № 41. - Ст. 8220-8235. в значительной мере не учитывает новых угроз безопасности Российской Федерации, не в должной степени регулирует общественные отношения в указанной сфере, изобилует пробелами, которые в практической сфере затрудняют обеспечение государственной безопасности, не дают ясного понимания возможных и необходимых ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. То, что впервые в России в 1993 г. на конституционном уровне в Основном законе использован термин «государственная тайна», показывает осознание значимости этого института, а также служит основанием для отнесения защиты государственной тайны к конституционным ценностям. Защита государственной тайны и допустимые при этом ограничения основных прав и свобод требуют глубокого теоретического и практического осмысления.

Все изложенное свидетельствует о потребности и актуальности комплексного исследования конституционных основ ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.

Такой анализ позволит начать работу по созданию законодательства Российской Федерации в сфере защиты государственной тайны и допустимых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, адекватного имеющимся угрозам безопасности Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблемы и теоретические основы. Тема диссертационного исследования носит прикладной характер. В то же время спецификой работы, с учетом затрагивания вопросов основных прав и свобод человека и гражданина, является изучение широкого спектра взаимоотношений человека и государства. В процессе исследования потребовалось обращение к различным разделам юриспруденции: теории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, международному праву, истории политических и правовых учений, уголовному, административному и гражданскому праву.

Актуальные проблемы ограничений основных прав и свобод человека и гражданина нашли отражение в трудах российских ученых: С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Л. М. Карапетяна, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. А. Подмарева, С. В. Пчелинцева, Б. Н. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, В. А. Четвернина, Б. С. Эбзеева и других.

Особое внимание автора было обращено к исследованиям в области защиты государственной тайны и ее отдельных направлений. Существенный вклад в эту работу внесли П. П. Аникин, А. Л. Балыбердин, М. А. Вус, В. С. Гусев, В. Н. Лопатин, В. Н. Рябчук, А. А. Фатьянов, А. В. Федоров.

При подготовке диссертационного исследования использовались труды в области международного права В. А.Туманова, Л. М. Энтина, М. де Салвиа.

В отечественной юриспруденции рассматривались общие аспекты регулирования вопросов защиты государственной тайны. На протяжение значительного периода времени изучение вопросов защиты государственной тайны носило закрытый характер, о чем свидетельствует наличие только двух открытых специализированных диссертационных исследований Р. В. Корсуна и В. А. Рабкина, подготовленных к защите в 2007 г. Вопросы допустимых и необходимых ограничений основных прав и свобод человека и гражданина при защите государственной тайны указанными авторами не затрагивались.

Автор диссертации попытался восполнить указанный пробел и выявить допустимые и необходимые ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, законы РСФСР, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных федеральных судов, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, международные универсальные и региональные договоры, решения Европейского суда по правам человека, конституции и законодательство зарубежных стран, международные акты рекомендательного характера.

Основной целью диссертационного исследования является выявление, научное осмысление и анализ формально-юридической и содержательной сторон конституционных основ ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были определены следующие задачи:

- выявить пределы и характерные признаки ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, допустимых в целях защиты государственной тайны;

- исследовать проблемы реализации на практике конституционных положений об ограничении основных прав и свобод;

- выявить пробелы в правой регламентации возможных и необходимых ограничений основных прав и свобод;

- проанализировать международно-правовые стандарты как формальные критерии допустимости ограничения основных прав и свобод в целях защиты государственной тайны, зарубежный опыт защиты государственной тайны, а также допустимые и необходимые при этом ограничения основных прав и свобод человека и гражданина;

- выявить особенности правомерного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина и сформулировать перспективы дополнительных ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны исходя из анализа современных тенденций ускорения технического прогресса;

- исследовать систему ограничений прав и свобод человека и гражданина в нормативной базе (как международной, так и Российской Федерации) в целях защиты государственной тайны;

- выявить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, допустимых в целях защиты государственной тайны;

- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы защиты государственной тайны РФ и допустимых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина;

- дать определение институту государственной тайны.

Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, регулирующие отношения в области основных прав человека, защиты государственной тайны, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конвенции и иные документы Совета Европы, решения Европейского Суда в области прав человека.

С целью проведения анализа зарубежной практики диссертант изучал конституционный и законотворческий опыт ФРГ и США.

В процессе работы были проанализированы существующие системы общественно-научных представлений и знаний о предмете, обобщались материалы научно-практических конференций и семинаров, периодической печати, статистические и информационно-аналитические данные.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в связи с необходимостью защиты государственной тайны Российской Федерации путем ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. право безопасность конституционный государственный

Методологическая основа исследования. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использовались общенаучные (диалектический, системный, статистический) и специализированные (формально-юридический, функциональный, сравнительно-правовой) методы исследования.

Научная новизна диссертации выражается в том, что впервые осуществлен комплексный анализ проблем функционирования института государственной тайны Российской Федерации, определено его понятие, выявлены допустимые и необходимые ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственных секретов, выявлены существенные противоречия в законодательстве относительно ограничения права на выезд из Российской Федерации. Автором обобщен зарубежный опыт ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. Элементом научной новизны является использование диссертантом малоизвестных и не адаптированных в российской конституционно-правовой науке источников.

В частности, научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Пределы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, допустимые в целях защиты государственной тайны, определяются невозможностью посягательства на жизнь и человеческое достоинство с тем, чтобы ограниченное право или свобода не утратили своего значения и ценности для общества.

2. Защита государственной тайны служит не только государственным, но и частным интересам, поскольку ряд сведений о персональных данных отдельных лиц могут составлять государственную тайну. Более того, установление пределов и ограничений конституционных прав и свобод направлено на защиту интересов частных лиц и публичных ценностей, которые являются объектом защиты государственной тайны.

3. Все конституционные права, с одной стороны, имеют предпосылкой своего существования государство, а с другой стороны, их реализация может сталкиваться с интересами государства. Разрешение указанных противоречий, поиск должного баланса должны быть главной задачей Закона РФ «О государственной тайне». При поиске такого баланса следует учитывать опыт решений Европейского суда по правам человека, зарубежных судов общей юрисдикции, нормативные правовые акты зарубежных государств, имеющих значительную практику по вопросам ограничений прав человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.

4. Правомерное ограничение основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны, базируясь на Конституции РФ, детально регулируется федеральными законами, имеет как постоянный, так и временный характер, отвечает принципам справедливости, соразмерности, законности, обусловлено объективными причинами. Целью ограничения основных прав и свобод является установление баланса между публичными и частными интересами. Правомерное ограничение отличается от запретов совершения преступлений и, соответственно, мер ответственности, устанавливаемых за нарушение соответствующих запретов. Правомерное ограничение направлено на ограничение позитивной, а не негативной деятельности.

5. Защита государственной тайны Российской Федерации немыслима без соответствующих ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые характеризуются тем, что:

- основу прав и свобод составляет Конституция РФ и международные правовые акты;

- права и свободы носят межотраслевой характер (содержатся в нормах конституционного, административного, уголовного и ряда других отраслей российского права);

- существуют абсолютные конституционные права, не подлежащие ограничениям в целях защиты государственной тайны (право на жизнь, на достоинство личности и ряд других);

- реализация ограничений конституционных прав и свобод в целях защиты государственной тайны может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке.

6. Исследование нормативной базы о правах и свободах человека и гражданина (как международной, так и Российской Федерации) позволило сделать вывод об отсутствии системного противоречия между нормами российского и международного права по вопросам ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны. В состав международных стандартов, касающихся прав и свобод человека и гражданина, входят не только нормы международных договоров, но и международные документы рекомендательного характера. Допустимые ограничения конституционных прав и свобод в целях защиты государственной тайны должны устанавливаться в соответствии с нормами Конституции РФ и международного права.

7. На основании анализа правоприменительной практики Конституционного Суда РФ делается вывод о том, что правовые позиции Суда послужили базой для реформирования системы защиты государственной тайны и являются основой для устранения неконституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина. В частности, решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности Закона РФ «О государственной тайне» стали основой для устранения неправомерных законодательных ограничений права на получение квалифицированной юридической помощи и права на самостоятельный выбор защитника.

8. В ходе анализа законодательства Российской Федерации диссертантом выявлены противоречия в правовом регулировании защиты государственной тайны РФ и допустимых при этом ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина и предложены изменения и дополнения в соответствующее законодательство.

Во-первых, установлено, что в целях защиты государственной тайны РФ в соответствии с Конституцией РФ подлежат ограничению 16 конституционных прав и свобод человека и гражданина. Между тем, в Законе РФ «О государственной тайне» указана возможность ограничения лишь 7 из них (права собственности; права на информацию; свободы передвижения; свободы слова; права на неприкосновенность частной жизни; свободы научного и технического творчества; права на свободный труд). Таким образом, в целях соблюдения баланса между публичными и частными интересами, а также гарантирования соответствующих прав и свобод, необходимо предусмотреть в Законе РФ «О государственной тайне» четкие границы и условия ограничения остальных 9 конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Во-вторых, следует привести в соответствие нормы Закона РФ «О государственной тайне» и Федерального закона от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4029., касающиеся максимально возможного срока ограничения конституционного права на выезд из Российской Федерации.

В третьих, диссертантом предлагается внести дополнения в статью 21.1 Закона РФ «О государственной тайне», предусматривающую особый порядок допуска к государственной тайне Президента РФ и глав муниципальных районов без проведения в отношении них должных проверочных мероприятий. В качестве основания для отказа в регистрации кандидата на выборные должности в пункте 24 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо предусмотреть все перечисленные в Законе РФ «О государственной тайне» основания для отказа в допуске к государственной тайне.

9. В результате исследования диссертантом выявлено, что правовой институт государственной тайны регулирует общественные отношения по поводу защищаемых сведений, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, путем ограничения основных прав и свобод, что является разновидностью конституционных правоотношений.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, имеющихся в диссертационном исследовании, в дальнейшем научном изучении проблем защиты государственной тайны, а также допустимых и необходимых при этом ограничений основных прав и свобод человека и гражданина. Отдельные положения диссертации могут быть использованы при совершенствовании Российского законодательства в сфере защиты государственной тайны и допустимых при этом ограничений основных прав и свобод человека и гражданина.

Ряд положений данного диссертационного исследования могут быть учтены в практической деятельности правоохранительных органов.

Отдельные теоретические выводы диссертации могут использоваться при подготовке и преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики.

Выводы, оценки, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертационном исследовании, обсуждены на заседании кафедры и отражены в опубликованных научных трудах диссертанта, докладах на научно-практическом семинаре «Российское избирательное законодательство: история и современность» и научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: опыт и перспективы реализации» (к 15-летию Конституции РФ).

Структура диссертации определена целью и задачами исследования и включает в себя введение, две главы (6 параграфов), заключение и список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования; анализируется состояние научной разработанности проблемы; раскрываются цели, задачи, объект и предмет исследования; устанавливаются его методологические основы; обозначается практическая значимость и научная новизна диссертации; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе «Система защиты государственной тайны, а также допустимые и необходимые при этом ограничения основных прав и свобод человека и гражданина» рассматриваются правовые основы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны, вопросы конституционно-правого регулирования института государственной тайны, изучен зарубежный опыт защиты государственной тайны.

В § 1 «Конституционно-правовое регулирование института государственной тайны в Российской Федерации» автор анализирует конституционные основы института государственной тайны, действующее законодательство РФ, регулирующее различные аспекты указанного института, международные нормативные правовые акты, а также мнения зарубежных специалистов по вопросу защиты государственной тайны России.

Понятие «государственная тайна» на конституционном уровне отражено в п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, в котором содержится положение о том, что «перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Таким нормативно-правовым актом является Закон РФ «О государственной тайне», в статье 5 которого дается перечень сведений, составляющих государственную тайну. Под «государственной тайной» в данном Законе понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ».

К конституционным основам института государственной тайны также относятся правовые нормы, закрепленные в части 3 статьи 17, части 3 статьи 55 и пункте «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации. В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции РФ запрещается нарушение прав и свобод других лиц при осуществлении лицом своих прав. В исследовании отмечается, что обеспечение должной защиты государственной тайны порой взаимосвязано с обеспечением права на жизнь конкретного лица. Соответственно защиты государственной тайны является не только публичным, но и частным интересом. В части 3 статьи 55 Конституции России оговорена возможность ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как следует из содержания пункта «м» статьи 71 Конституции РФ, вопросы безопасности находятся в ведении Российской Федерации. С учетом того, что государственная тайна является одним из элементов безопасности государства, ее защита - прямая функция государства. Кроме того, необходимо учитывать, что термин «государственная тайна» должен использоваться как родовое понятие с обозначением ее собственника, которым выступает государство.

Существенное значение в понимании возможностей функционирования института государственной тайны играют Всеобщая декларация прав человека Российская газета. -1995. - 5 апреля., принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г., и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, вступившая в силу 3.09.1953 г. (для РФ - 28.02.1996 г.) СЗ РФ. - 1998. - № 20. - Ст. 2143.. Важную роль в осознании пределов возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны имеют «общие мнения сведущих», в частности «Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах» Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах // Вестник МГУ. Серия «Право». - 1992. - № 4. - С. 59-69., «Лимбургские принципы осуществления международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах» Лимбургские принципы осуществления Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, приняты 2-6 июня 1986 г. в г. Маастрихте // Информация размещена на сайте: http://www.seprava.ru/cgi-bin/library (на дату 01.05.2007). и «Йоханнесбургские принципы: Национальная безопасность, свобода слова и доступ к информации» «Йоханнесбургские принципы: Национальная безопасность, свобода слова и доступ к информации» // Информация размещена на сайте: http://mmdc.narod.ru/books/johannesbourg_principles.html.

Базовым нормативным правовым актом в системе защиты государственной тайны является Закон РФ «О государственной тайне». По мнению автора, имеется необходимость в переработке ряда положений Закона и, прежде всего, тех, которые регулируют вопросы оформления допуска к государственной тайне и возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Следует учитывать, что значительная часть правовых норм, касающихся вопросов защиты государственной тайны (формы, методы, средства защиты секретной информации, планирование вопросов осуществления оперативно-розыскной деятельности в интересах защиты государственной тайны и др.), имеет различные грифы секретности и поэтому не может быть предметом исследования открытой научной работы.

В § 2 «Конституционно-правовые основы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны» автор анализирует проблемы соблюдения баланса между публичными и частными интересами при защите государственной тайны, поиска пределов необходимых и должных ограничений основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны.

Любая охрана, защита государственной тайны немыслима без ограничений основных прав и свобод человека и гражданина, перечисленных в Конституции РФ, которые, исходя из толкования части 1 статьи 55 Конституции РФ, не являются исчерпывающими.

С учетом анализа действующего законодательства автор классифицирует субъекты возможных ограничений основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны РФ по следующим признакам: наличие гражданства РФ; наличие допуска к государственной тайне; статус субъекта; наличие судимости.

Диссертант отмечает, что для института защиты государственной тайны присущи как ограничения прав и свобод человека и гражданина, не осуществляющего (и даже не вынашивающего замысла) противоправного деяния, так и ограничения прав и свобод человека и гражданина, совершившего (намеревающегося совершить) противоправное деяние. Причем для функционирования всей системы защиты государственной тайны более значимы превентивные меры, так как они предполагают противодействие наступлению неблагоприятных последствий для безопасности РФ.

В работе отмечается значимость для поиска соответствующего баланса Постановления от 02.02.1996 г. № 4-П Конституционного Суда РФ, в котором указано, что «федеральный закон…. не может отменять или умалять права и свободы человека и гражданина, посягать на их основное содержание (статья 55, часть 2 Конституции Российской Федерации), а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав, которые не вызываются необходимостью защиты социальных ценностей, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так как это ведет к умалению прав и свобод граждан» См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1998 - № 3.. К таким ценностям в Конституции РФ отнесены: основы конституционного строя, здоровье, нравственность, права и законные интересы других лиц, оборона страны, безопасность государства.

В Конституции России четко не определены критерии допустимости ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее, думается, что такие критерии (приоритет норм международного права, уважение человеческого достоинства, соразмерность, равенство, сохранение сущности основных прав и свобод), воспринятые как в правовой доктрине, так и в практике ряда зарубежных государств, вполне приемлемы и для конституционного права России.

Существенной оговоркой в международных правовых актах является указание на то обстоятельство, что ограничения прав и свобод допускаются, но в случаях прямо установленных законом. Для темы исследования важно понимание целей, средств, пределов ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Цели ограничения прав и свобод закреплены во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах и Конституции России). Любые ограничения прав и свобод должны иметь нормативное закрепление и соответствовать Конституции РФ, международно-правовым актам, как было указано выше, являющимся частью правовой системы РФ. Основу правового статуса личности составляют права и свободы, закрепленные в Конституции России. Часть из их является предметом рассмотрения в главе 2 диссертации в контексте ограничения в целях защиты государственной тайны. Исключение составят только права и обязанности, направленные на защиту прав и свобод в целом, что обусловлено излишней политизированностью этого вопроса и необходимостью его отдельного изучения.

Проблема чрезмерных ограничений основных прав и свобод человека и гражданина в связи с необходимостью защиты государственной тайны была неоднократно предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ, по результатам которых был устранен ряд неконституционных ограничений прав и свобод.

В § 3 «Конституционно - правовые основы защиты государственной тайны в США и ФРГ» проводится анализ действующего законодательства указанных стран, в котором регулируются базовые вопросы защиты государственной тайны, ограничений основных прав и свобод человека и гражданина. Значительное внимание уделено судебной практике по указанной проблематике.

В ФРГ и США в целях защиты государственной тайны допустимы ограничения прав на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, частной собственности, на участие в управлении делами государства, на информацию, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, мысли и слова, а также избирательного права. Особенностью американской системы защиты государственной тайны является возможность ограничения права на жизнь.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданин в целях защиты государственной тайны в ФРГ, является Закон «О проверке на благонадёжность» Закон ФРГ от 20.04.1994. «О проверке на благонадёжность» // Информация размещена на сайте: http://policy.mofcom.gov.cn/intlaw/ozstate_en.aspx от 20.04.1994 г. В нем подробно расписана процедура проведения проверки лица, которому компетентным органом должно быть или уже поручено ведение деятельности, связанной с государственной тайной. Под государственной тайной в ФРГ понимаются «факты, предметы или сведения, которые доступны только ограниченному кругу лиц и которые должны держаться втайне от иностранного государства с тем, чтобы предотвратить опасность причинения серьезного вреда внешней безопасности ФРГ». Кроме этого, к государственной тайне ФРГ следует относить и военную тайну государств - членов НАТО.

Закон ФРГ от 09.01.2002 г. «О борьбе с терроризмом» Закон ФРГ от 09.01.2002 г. «О борьбе с терроризмом» // Информация размещена на сайте: http://www.bmi.bund.de/Annex/de_15999/Terrorismusbekaempfungsegsetz_PDF-Datei.pdf существенно изменил действующее законодательство и оказал заметное влияние на функционирование системы защиты государственных секретов, в том числе и путем ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с данным законом создана правовая база для использования биометрических данных в паспортах, упрощены механизмы предоставления секретным службам права на истребование у провайдеров, авиалиний и туристических агентств информации об их пользователях, создания базы данных образцов голоса.

Автором подробно исследовано ограничение права на тайну переписки, почтовых отправлений, телефонных разговоров в целях защиты государственной тайны. Базой для указанного ограничения является Закон ФРГ от 13.08.1968 г. «Об ограничении тайны переписки, почтовой и телекоммуникационной тайны» Закон ФРГ от 13.08.1968 г. «Об ограничении тайны переписки, почтовой и телекоммуникационной тайны»// BGBl. I. Р. 949); последние изменения внесены Законом ФРГ «О борьбе с преступностью» от 28.10.1994 года // BGBl. I. Р. 3186ff, изданный в развитие статьи 10 пункта 2 Основного Закона ФРГ. Применительно к закону интересна позиция Комиссии по правам человека от 9.03.1977 г.: «… Суд (Суд по правам человека - С. В.), оценивая возможности защиты, предоставляемой в пределах статьи 8 (Конвенции о защите прав человека и основных свобод - С. В.), не может не принять во внимание два важных фактора. Первый - технические достижения в области средств шпионажа и, соответственно, средств наблюдения; второй - развитие терроризма в Европе за последние годы. В настоящее время демократические общества оказываются под угрозой изощренных форм шпионажа и терроризма. Поэтому «государство должно иметь возможность эффективно противодействовать таким угрозам, принимать в пределах своей юрисдикции меры по проведению тайного наблюдения за подрывными элементами» Класс (Klass) и другие против Федеративной Республики Германии // Информация размещена на сайте: http://privacy.hro.org/docs/court/world/klass_78.php. На взгляд автора, эта позиция касается не только возможных ограничений прав на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции, ряда других основных прав и свобод.

Защита сведений, составляющих государственные секреты В США для общей характеристики засекреченной и подлежащей защите от несанкционированного
доступа информации используется термин «закрытая информация». , рассматривается в США в качестве одной из приоритетных задач в процессе обеспечения безопасности страны. Основу системы защиты закрытой информации в США составляет Конституция США Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. Изд.4-е, перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. - С. 379., принятая в 1787 году.

Ведущая роль в определении категорий секретных сведений и установлении общего порядка их защиты принадлежит Исполнительному приказу Президента США № 12958 от 17.04.1995 г. «О закрытой информации, имеющей отношение к вопросам национальной безопасности» Исполнительный приказ Президента США № 12958 от 17.04.1995 г. // Информация размещена на сайте: http://www.fas.org/sgp/clinton/eo12958.html. Закрытой признается информация, имеющая отношение к вопросам национальной безопасности и требующая защиты от несанкционированного раскрытия и, будучи выраженная в документальной форме, имеющая грифы, означающие уровень ее закрытости. Диссертант отмечает, что законодательного определения термина «государственная тайна» в США не имеется.

Значимой мерой охраны закрытой информации является порядок допуска лиц, которым она может быть необходима в связи с выполнением ими служебных обязанностей. В США этот порядок регламентируется прежде всего положениями Исполнительного приказа Президента США № 12968 от 2.08.1995 г. «О допуске к закрытой информации» Исполнительный приказ Президента США № 12968 от 2.08.1995 г. «О до-пуске к закрытой информации» // Информация размещена на сайте: http://www.loyola.edu/dept/politics/intel/EO12968.pdf.

Существенное внимание уделяется органами безопасности США вопросу выезда секретоносителей за рубеж. В ходе подготовки к выезду секретоноситель дает подписку о неразглашении закрытой информации, с ним проводится инструктаж сотрудникам спецслужб США; составляется служебная справка и отзыв о его лояльности и благонадежности. Государственный департамент США может отказать лицу в выдаче заграничного паспорта в случае наличия оснований полагать, что его пребывание за границей может нанести ущерб национальной безопасности.

Диссертантом проанализировано законодательство США, регламентирующее ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в целях защиты закрытой информации. Прослушивание проводных, устных и электронных коммуникаций в целях расследования преступлений регулируется Законом США от 21.10.1986 г. «О приватности электронных коммуникаций» Закон США от 21.10.1986 г. «О приватности электронных коммуникаций» // Информация размещена на сайте: http://floridalawfirm.com/privacy.html. Прослушивание в целях обеспечения национальной безопасности регулируется Актом по наблюдению за иностранной разведдеятельностью от 25.10.1978 г. (далее - FISA) Акт по наблюдению за иностранной разведдеятельностью от 25.10.1978 г. // Информация размещена на сайте: http://www.cnss.org/PL%2095-511.pdf. Если в соответствии с Законом «О приватности электронных коммуникаций» судья подписывает ордер на прослушивание телефонных переговоров по запросу от высшего чиновника департамента юстиции, то по FISA судьи действуют в рамках специального Суда FISA, выдавая ордера по запросу от генерального прокурора. Закон позволяет правительству начать подслушивание, а затем объясниться в суде и получить санкцию задним числом. В соответствии с FISA, объектом наблюдения не могут быть американские граждане, чьи права на частную жизнь защищены Первой поправкой к Конституции. Последнее ограничение было временно снято Патриотическим актом от 26.10.2001 года Патриотический акт от 26.10.2001 года // Информация размещена на сайте: http://frwebgate.access.gpo.gov/cgi-bin/getdoc.cgi?dbname=107_cong_public_laws&docid=f:publ056.107.pdf. Вместо положенной в таких случаях санкции суда, ФБР имеет право действовать на основании «писем национальной безопасности».

Во второй главе «Ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, связанные с защитой государственной тайны Российской Федерации» проанализированы основные права и свободы, которые могут быть ограничены в целях защиты государственной тайны, выделены законодательные акты, в которых помимо Закона РФ «О государственной тайне», предусмотрена возможность таких ограничений.

§ 1 «Ограничения основных личных прав и свобод» посвящен изучению основных личных прав и свобод человека и гражданина, нашедших отражение в Конституции России, которые могут быть ограничены в целях защиты государственной тайны. В целях защиты государственной тайны допустимы ограничения: 1) права на свободу и личную неприкосновенность; 2) права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; 3) тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; 4) права на неприкосновенность жилища; 5) свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства.

В Законе Российской Федерации «О государственной тайне» предусмотрена возможность ограничения права на свободу и личную неприкосновенность, права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, свободы передвижения.

Диссертантом проанализировано законодательство РФ, регламентирующее в целях защиты государственной тайны ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Подобные ограничения установлены: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях. В целях защиты государственной тайны ограничивается право свободно выезжать за пределы России. Автором установлено, что максимальный срок ограничения права выезда секретоносителя не совпадает с максимальным сроком засекречивания сведений, составляющих государственную тайну. Диссертант убежден, что по прошествии 5-10 лет некоторые сведения, составляющие государственную тайну, не теряют своей актуальности и могут по-прежнему представлять интерес для иностранных специальных служб и организаций. Необходимо устранить имеющуюся коллизию путем увеличения максимально допустимого срока возможного ограничения права на выезд из РФ для секретоносителя. Следует подчеркнуть, что ограничение права гражданина на выезд за пределы РФ в случае ознакомления со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, не носит абсолютного характера.

Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну ограничивается, прежде всего, в процессе проведения процедуры проверки при оформлении допуска к государственной тайне. В статье 22 Закона РФ «О государственной тайне» указано 5 возможных оснований для отказа гражданину в допуске к государственной тайне. Диссертант на основе зарубежного опыта и мнения практиков считает необходимым дополнить этот перечень еще 7 основаниями.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» СЗРФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3349. проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Телефонные и иные переговоры прослушиваются только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении средней тяжести, тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об этих преступлениях. При расследовании любого преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, какова бы ни была предусмотренная санкция, по мнению автора, необходимо предусмотреть возможность ограничения прав на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища. Зачастую невозможно сразу определить наступление тяжких последствий при разглашении государственной тайны или утрате документов, ее содержащих. Государство может понести невосполнимый урон через десятилетия, а решение об ограничении права необходимо принимать уже при получении информации о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии.

Учитывая нормы международно-правовых актов, Конституции РФ, право на неприкосновенность жилища не является абсолютным. Законное проникновение в жилище в целях защиты государственной тайны возможно только по решению судебных и правоохранительных органов в случаях, необходимых для предотвращения или раскрытия преступления, задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении. Ограничение права человека и гражданина на неприкосновенность жилища допустимо при проведении осмотра, обыска и выемки, а также при обследовании помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств в рамках оперативно-розыскной деятельности. Следует предположить, что в случае обнаружения при обыске секретных документов, они должны быть изъяты. Часть 10 статьи 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4921. обязывает следователя (дознавателя) предъявлять все обнаруженные и изъятые в ходе обыска предметы, документы и ценности понятым и другим лицам, присутствующим при его производстве. Если эти предметы, документы и ценности имеют отношение к расследуемому уголовному делу, они осматриваются, упаковываются и опечатываются на месте обыска, что удостоверяется подписями указанных лиц. По мнению автора, в указанной процедуре может быть допущено изменение, связанное с обнаружением документов, имеющих соответствующий гриф секретности.

В качестве основных мер, ограничивающих личную свободу в целях защиты государственной тайны, следует назвать задержание, личный обыск, арест и заключение под стражу. В Уголовном кодексе Российской Федерации четыре состава преступлений в полной мере касаются защиты государственной тайны России. Каждый состав преступления, предусмотренный статьями 275, 276, 283, 284 УК РФ, имеет свои особенности, касающиеся ограничения права на свободу и личную неприкосновенность. По мнению автора, имеется потребность ужесточения наказания за государственную измену при отягчающих обстоятельствах и применение максимальной меры наказания в виде пожизненного лишения свободы.

Ограничения таких основных личных прав и свобод, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; право на неприкосновенность жилища; свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, выступают, прежде всего, как превентивные меры, направленные на сохранение сведений, составляющих государственную тайну Российской Федерации, и не могут рассматриваться в качестве наказания.

§ 2 «Ограничения основных политических прав и свобод» посвящен изучению конкретных основных политических прав и свобод человека и гражданина, нашедших отражение в Конституции России, которые могут быть ограничены в целях защиты государственной тайны.

В целях защиты государственной тайны Конституцией Российской Федерации, международными нормативными правовыми актами, законами Российской Федерации допустимы ограничения: 1) права на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления; 2) свободы мысли и слова; 3) права на информацию.

В Законе РФ «О государственной тайне» указано на возможность ограничения права на информацию.

В Конституции РФ в числе первых политических прав и свобод упоминается свобода мысли и слова и производное право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Специальные ограничения свободы массовой информации касаются пропаганды или агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. К ним же, на взгляд автора, следует отнести ограничения распространения информации, содержащей государственную тайну России.

Еще одной проблемой, требующей пристального внимания, является возможность предварительного судебного запрета на публикацию информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, в СМИ. До настоящего времени эта тема не была предметом судебного разбирательства в РФ. Тем не менее, по мнению автора, предпосылки для этого имеются. Актуальность этой проблемы продемонстрирована при разбирательстве в Европейском суде по правам человека дела о запрете газетам «Гардиан» и «Обсервер» публиковать информацию, касающуюся деятельности британских специальных служб. Автором предлагается рассмотреть вопрос о возможности предварительного судебного запрета на публикацию информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну. Это ограничение предоставит не только возможность предварительного запрета публикации подобных сведений, но и укажет орган, в чьей компетенции будет подобное решение. Вероятно, достичь баланса интересов государства и конкретного гражданина в информационной сфере не удастся никогда, но урезать свое желание «все знать» в пользу защиты интересов государства может, на взгляд автора, каждый.

В целях защиты государственной тайны непосредственное участие в управлении делами государства и местного самоуправления может быть ограничено в части права занять государственную или муниципальную должность, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы, связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Законодатель в качестве ограничений к принятию и нахождению на муниципальной службе не предусмотрел нахождение лица под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, а также выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации. По мнению автора, статья 13 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» СЗ РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152. может быть дополнена указанными выше основаниями для отказа в принятии и нахождении на муниципальной службе. Ограничения права на участие в управлении делами государства и на осуществление местного самоуправления содержатся и в статьях 283, 284 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ СЗ РФ. - 1996. - № 25. Ст. 2954; 1998. - Ст. 2332.. Автор полагает абсурдным то, что за государственную измену (статья 275 УК РФ) законодатель не предусмотрел лишения права занимать определенные должности, т.к. общественная опасность преступлений, предусмотренных статьями 283 и 284 УК РФ ниже, нежели у статьи 275 УК РФ.

Диссертант считает, что в Законе РФ «О государственной тайне» имеются очевидные пробелы, касающиеся особого порядка допуска к государственной тайне глав администраций муниципальных образований и предлагает к рассмотрению решения указанной проблемы.