Положения, действующие в современном российском законодательстве по вопросу функционирования религиозных организаций, трактуются по-разному. Особенные расхождения в настоящее время вызывает статус религиозных организаций как юридических лиц. Государственная регистрация религиозной организации является обязательным аспектом её деятельности в качестве юридического лица. В противном случае она представляет собой только лишь религиозную группу.Кожевников, О.А. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (2-е издание переработанное и дополненное) [Электронный ресурс] / Кожевников О.А., Захарова Н.А. - Электрон. текстовые данные. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2013. - 245 c. - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/19228.html. - ЭБС «IPRbooks».

Кроме статуса, вопросы появляются и в отношении их функционирования. В редакции ГК РФ, действовавший ранее, правовые нормы были помещены в статью 117, которая регламентировала некоторые аспекты деятельности общественных религиозных организаций.

Оба вида юридических лиц формально не разделялись: так, и тот, и другое вид понимались как добровольное объединение граждан, в установленном законом порядке объединившихся на базе общности интересов для удовлетворения духовных и прочих потребностей нематериального характера. Аналогичная трактовка содержится в настоящее время в ФЗ «О некоммерческих организациях» (статья 6).

В связи с таким неоднозначным определением и местом религиозной организации в общей системе юридических лиц возникают коллизии: так, одни учёные полагают, что религиозная организация является видов общественной организации Козлова, Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории / Н. В. Козлова. - М., 2003. - С. 262.; иные рассматривают религиозную организацию в статусе вида общественного объединения и предлагают субсидиарно использовать в их отношении законодательство об общественных объединениях Валявина, Е. Ю. Религиозная организация как субъект гражданского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Е. Ю. Валявина. - СПб., 2004. - С. 8.; третьи в целом не видят в религиозных организациях организационно-правовую форму юридического лица. Садков, А. Н. Религиозные организации как субъекты гражданского права: автореф. дис. … канд. юрид. наук / А. Н. Садков. - Волгоград, 2004. - С. 5. Именно указанные противоречия обусловили необходимость реформ в области законодательства о юридических лицах и отдельно, - о религиозных организациях. Важно обратить внимание на то, что изначально, в начале процесса реформирования, в Концепции развития гражданского законодательства РФ (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2009. - № 11. - С. 6. указывалось на обилие организационно-правовых форм некоммерческих организаций, отсутствие системности их построения, пробелы законодательства и т.д.

Кроме того, пункт 7.1.3 данной Концепции содержал в себе положение о том, что разнообразные общественные организации и объединения, политические партии, религиозные организации и т.д. выступают в гражданском праве в статусе юридических лиц исключительно с целью материального обеспечения своей основной деятельности, не являющейся предметом гражданско-правового регулирования, в связи с чем приобретают строго целевую правоспособность.

Таким образом, первоначально, в начале реформы гражданского законодательства в России, религиозные организации не находились в статусе самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица. Доминировала позиция о том, что религиозная организация есть вид общественной организации. Последние, в свою очередь, предлагалось отнести к корпоративному типу юридического лица.

Такого рода предложения неоднозначно воспринимались научным сообществом. Так, например, Т. Сойфер говорила о том, что категория религиозной организации является обобщающей и обозначает несколько организаций различной правовой природы и структуры, обладающих внешне сходными признаками, обусловленными областью их функционирования, социальным предназначением и целями совместного вероисповедания и распространения веры. Далее справедливо отмечалось, что с цивилистических позиций религиозная организация способна иметь как корпоративное, так и унитарное внутреннее устройство, и должна иметь возможность в случае приобретения статуса юридического лица получить соответствующее ему правовое оформление. В связи с этим неосновательны попытки в ходе реформирования гражданского законодательства придать религиозным организациям черты, характерные для общественных объединений, или признать их самостоятельной правовой формой юридических лиц унитарного типа. Сойфер, Т. В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: автореф. дис. … докт. юрид. наук / Т. В. Сойфер. - М., 2013. - С. 19.

В 2014 году, после принятия изменений в 4 главу ГК РФ О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ // Российская газета. - 2014. - № 101; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 19. - Ст. 2304., религиозные организации оказались в статусе самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческой организации. Как следствие, можно говорить о существенных изменениях положений о религиозных организациях.

Актуальное в настоящий момент определение религиозной организации содержится в ГК РФ. Так, религиозной организацией признается добровольное объединение постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации граждан Российской Федерации или иных лиц, образованное ими в целях совместного исповедания и распространения веры и зарегистрированное в установленном законом порядке в качестве юридического лица (местная религиозная организация), объединение этих организаций (централизованная религиозная организация), а также созданная указанным объединением в соответствии с законом о свободе совести и о религиозных объединениях в целях совместного исповедания и распространения веры организация и (или) созданный указанным объединением руководящий или координирующий орган.

Также трактовка термина «религиозная организация» содержится в ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях». Но данная правовая норма определяет религиозную организацию лишь в статусе местной: добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица. Одновременно с этим в рассматриваемой норме можно найти и виды религиозных организаций: местные и централизованные.

Также ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» предусматривает некоторые признаки религиозной организации:

- вероисповедание;

- совершение богослужения, иных религиозных обрядов;

- обучение религии и воспитание последователей. Якунин, В.Н. Проблемы юридической ответственности и пробелы российского законодательства о свободе совести в отношении деструктивных религиозных организаций / В.Н. Якунин // Юридическая наука и практика: статья в сборнике трудов конференции. - 2014. - С. 259.

Сравнивая нормы ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» и нормы Гражданского Кодекса, можно обнаружить противоречия. Так, например, как уже было замечено, ГК РФ содержит более широкую трактовку религиозной организации, нежели ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях».

ГК РФ определяет также, что учредителями местной религиозной организации способны быть не менее десяти граждан, а централизованной - не менее, чем три местные организации или иная централизованная религиозная организация. Одновременно с этим, ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» определяет факт, что местная религиозная организация должна состоять не менее, чем из десяти совершеннолетних участников, постоянно проживающих в одной местности. Централизованная религиозная организация - состоит не менее, чем из трёх местных.

Так, получается, что в ФЗ о свободе совести более ограничено в сравнении с ГК РФ, что сложно назвать оправданным: если по нормы ГК РФ трактуют, что местная организация может быть создана гражданами, то Закон о свободе совести предъявляет к ее участникам дополнительные требования (достижение возраста 18 лет, проживание в одной местности, городском или сельском поселении).

Не упоминается в ФЗ о свободе совести и о возможности создания централизованной религиозной организации иной такой же организацией. Как следствие, изучая положения, по вопросу правового статуса религиозных организаций, содержащиеся в действующей редакции ГК РФ, можно прийти к выводу, что по своей сути их нельзя назвать полностью новыми, так как, по большей части, они заимствованы из ранее действовавших с 1997 года норм Закона о свободе совести. Как итог: значение ГК РФ в данной области минимально, что противоречит одной из целей реформирования - усиление гражданского законодательства в рассматриваемых отношениях.

Несмотря на все положительные характеристики разделения религиозных и общественных организаций, существует огромный минус - включение в гражданское законодательство несовершенных и противоречивых иному закону норм. Так, мы можем наблюдать сохранение противоречий в статусе религиозных организаций (виды, порядок создания, деятельность).

Появился ещё один спорный вопрос - однозначность отнесения религиозных организаций к унитарным юридически лицам. Исследователи выделяют четыре ключевых типа рассматриваемых организаций:

- церковь;

- секта;

- деноминация (вероучение);

- культ.Смелзер, Н. Социология // Н. Смелзер. - М., 1994. - С. 467-470.

Наиболее значимая общественная основа принадлежит церкви, выражается, в первую очередь, в совершении над индивидом уже в младенческом возрасте обряда, символизирующего его принадлежность к общности. Представляется очевидным, что структура унитарного юридического лица, не способна подходить абсолютно всем видам религиозных объединений. Так, например, община-деноминация может существовать только в форме корпоративной организации.Аюшеева, И.З. Гражданское законодательство о религиозных организациях: проблемы и актуальные направления развития / И.З. Аюшеева // Вектор развития юридической науки. - 2015. - №10. - С. 56-63.

Значительный перечень вопросов имеется также в отношении классификации религиозных организаций, на которую мы уже обращали внимание: местные; централизованные; созданные централизованной религиозной организацией. Такая классификация не даёт в необходимой степени понять природу религиозной организации и её статус в праве. Она лишь подразделяет религиозные организации по функциональному критерию, не представляя собой отдельную организационно-правовую форму юридического лица.

Следствие всего сказанного: необходимость совершенствования законодательства, которое регулирует правовое положение религиозных организаций; приведение в соответствие ГК РФ Федеральным законам («О некоммерческих организациях», «О свободе совести и религиозных объединениях» и т.д.). В том числе, это затрагивает вопросы трактовки термина «религиозная организация», классификации такого вида организаций, формирование чёткого перечня их признаков.

2.2 Пробелы в законодательстве по вопросу функционирования некоммерческих фондов

В современной России деятельность фондов, как одного из видов некоммерческой организации, регулируется широким перечнем нормативно-правовых актов:

- Гражданским Кодексом РФ: определяет ключевые нормы по созданию, функционированию, реорганизации, ликвидации фондов;

- Налоговым Кодексом РФ;

- Федеральным Законом от 12.01.1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях»: более точно определяет положение фонда как юридического лица, а также основные вопросы прав и обязанностей учредителей, использования имущества и т.д.;

- Федеральным Законом от 11.08.1995 года №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

- и иными законодательными актами РФ.

Кроме сказанного, благотворительная деятельность регулируется нормативно-правовыми актами регионального характера.

Фонд считается одним из видов некоммерческой организации, которая учреждается юридическим лицом или гражданами. Характер создания фонда - преследование общественно-полезных интересов.

Так или иначе, российские фонды существенно отличаются от фондов западного образца. Например, законодательная база Великобритании не содержит термина «фонд», однако имеет понятие «благотворительный траст», являющийся близким, но, одновременно с этим, куда более конкретным для понимания сущности деятельности данной некоммерческой организации. Траст - организация, которая учреждается в благотворительных целях и регистрируется Комиссией по благотворительности (такой орган самым непосредственным образом подчинён Парламенту). Трасты не платят подоходный налог в случае, если соблюдают все необходимые правила своего функционирования, которые были установлены Комиссией.

Важнейшие отличия фондов и трастов выражаются в процессе исследования их структурного формирования. Фонд - юридическое лицо или корпоративное образование, траст же - форма юридического отношения между бенефициарами и доверительными собственниками.

Такая специфика, похоже, функционирующих учреждений разных государств, по всей вероятности, можно обусловить особенностями правовой системы стран. Для англосаксонской правовой семьи характерна конструкция траста как традиционная, в том время как представители романо-германской семьи предпочитают использовать иные правовые институты.

Многие исследователи высказывают мнение, что термин «фонд» не совсем удобен в статусе наименования, отражающего организационно-правовую форму юридического лица. Ведь аналогичное название в России принадлежит самому широкому перечню организаций (инвестиционные, жилые, страховые, бюджетные и иные фонды). Конечно, это не может не породить коллизии.

Имеет место быть ряд организаций, имеющих в собственном наименовании термин «фонд», однако фондом не являющиеся (в статусе вида некоммерческой организации). Примером может послужить Пенсионный Фонд Российской Федерации, который является, тем не менее, самостоятельным кредитно-финансовым учреждением.

Следует также подчеркнуть, что основу финансово-правового режима государственных социальных внебюджетных фондов составляют финансово-правовые нормы, содержащиеся в Бюджетном Кодексе РФ. БК РФ является «сердцем» финансового законодательства. Мирошник, С.В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов / С.В. Мирошник // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - №2. - С. 273. Он определяет порядок финансирования основных направлений деятельности государства, то есть функций государства, включая социальную. Государственные социальные внебюджетные фонды выполняют управленческую функцию. Они осуществляют государственное управление финансами социальной сферы. При этом государственные внебюджетные социальные фонды не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 // Собрание законодательства РФ. - 2004. - Ст. 945.

Важно обратить внимание на то, что законодатель предпринимает попытки отделить фонды в качестве отдельной правовой формы некоммерческой организации. Целесообразным видится запрет применять саму формулировку «фонд» в наименовании прочих юридических лиц. К слову, право многих государств сформировано таким образом. Например, в Законе Украины от 5.07.2012 года №5073 «О благотворительности и благотворительных организациях» содержится определение организационно-правовых форм благотворительных организаций, в котором отдельной такой формой являются благотворительные фонды.Ведомости Верховной Рады (ВВР), 2013. - № 25. - С. 252 // СПС КонсультантПлюс. - Электрон. текст. дан. - Режим доступа: локальная сеть ОУ ВО ЮУИУиЭ.- Дата обращения 28.04.2017.

В отношении же России важно отметить, что существование разных видов фондов требует и их классификацию, обладающую огромным практическим значением. Федеральный Закон РФ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не имеет классификации благотворительной организации по целям деятельности. Это обуславливает невозможность поддержки некоторых видов организаций, занимающихся благотворительностью.

Центр европейских фондов предлагает классифицировать последние с учётом следующих критериев: методы управления; источник финансирования; порядок распределения финансовых средств.Кицай, Ю.А. Проблемы развития законодательства о некоммерческих организациях в России / Ю.А. Кицай // Бизнес в законе. 2014. - №1. - C.54-56.

Так, учитывая данные критерии, формируется следующий список видов фондов: независимые; корпоративные; поддерживаемые Правительством; фонды местных сообществ.

Такая классификация вполне может быть применена и в современных российских реалиях. Единственное исключение - фонды, поддерживаемые Правительством, ведь российское законодательство содержит запрет на то, чтобы органы государственной власти и местного самоуправления были учредителями благотворительных организаций.

С учетом этого предлагается дополнить статью 123.17. ГК РФ Основные положения о фонде п. 2: Виды фондов. Фонды могут быть следующих видов: независимые; корпоративные; поддерживаемые Правительством; фонды местных сообществ.

Федеральный Закон РФ «О некоммерческих организациях» обращает внимание на необходимую информацию, которую важно включать в устав фонда. Но зачастую это определяется лишь в отношении пометки о благотворительной деятельности фонда. В данном случае отсутствие широко и конкретизированного перечня целей благотворительной деятельности является пробелом в праве.

Кроме того, важно обратить внимание на то, что возможность ведения предпринимательской деятельности у фонда ограничена. Но нет фактического указания на то, какая же именно предпринимательская деятельность не соответствует целям деятельности данной некоммерческой организации. Это вызывает трудности при разрешении судами исковых дел.

Особую роль в деятельности фонда играет формирование его имущества. Так, А. Толмасова делает вывод о том, что «доходы от разрешённой законом предпринимательской деятельности» и «поступления от деятельности по привлечению ресурсов» - различные понятия.Толмасова, А. Правовое регулирование предпринимательской деятельности некоммерческих организаций / А. Толмасова // Законодательство об НКО. Информационный бюллетень. - декабрь 2008. - № 8.- С.4. Второй вариант в мировой практике носит название «фандрайзинг» и является инструментом для поиска, сбора средств в целях реализации социальных проектов.

В законодательстве такой метод финансирования закреплён в ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» и понимается как проведение кампаний по привлечению благотворителей и добровольцев, включая организацию развлекательных, культурных, спортивных и иных массовых мероприятий, проведение кампаний по сбору благотворительных пожертвований, проведение лотерей и аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации, реализацию имущества и пожертвований, поступивших от благотворителей, в соответствии с их пожеланиями. Термин «пожертвования» в данном случае представляется не совсем удачным. Так, «благотворительное пожертвование» становится, своего рода, тавтологией, ведь ГК РФ (статья 582) говорит о том, что пожертвование есть дарение вещи или права в общеполезных целях.

Таким образом, в сфере законодательстве по вопросу функционирования некоммерческих фондов было выявлено, что термин «фонд» не совсем удобен в статусе наименования, отражающего организационно-правовую форму юридического лица. Ведь аналогичное название в России принадлежит самому широкому перечню организаций (инвестиционные, жилые, страховые, бюджетные и иные фонды). Конечно, это не может не породить коллизии. Имеет место быть ряд организаций, имеющих в собственном наименовании термин «фонд», однако фондом не являющиеся (в статусе вида некоммерческой организации).

С целью совершенствования законодательства в сфере функционирования некоммерческих фондов предлагается использовать классификацию фондов центра европейских фондов, который предлагает классифицировать последние с учётом следующих критериев: методы управления; источник финансирования; порядок распределения финансовых средств.

Так, учитывая данные критерии, формируется следующий список видов фондов: независимые; корпоративные; поддерживаемые Правительством; фонды местных сообществ.

Такая классификация вполне может быть применена и в современных российских реалиях. Единственное исключение - фонды, поддерживаемые Правительством, ведь российское законодательство содержит запрет на то, чтобы органы государственной власти и местного самоуправления были учредителями благотворительных организаций.

С учетом этого предлагается дополнить статью 123.17. ГК РФ Основные положения о фонде п. 2: Виды фондов. Фонды могут быть следующих видов: независимые; корпоративные; поддерживаемые Правительством; фонды местных сообществ.

2.3 Проблемы правовых аспектов статуса и функционирования учреждений бюджетной сферы

Реализация социально значимых функций относится к ведению системы государственных и муниципальных бюджетных учреждений, а потому их деятельность играет огромную роль в государственной внутренней политике.

В Распоряжении Правительства РФ от 30 июня 2010 года №1101-р «Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» особенно выделяется тот факт, что «существующая в Российской Федерации сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности, и достаточности».

Важно обратить внимание на Федеральный Закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который определил качественно новый тип учреждений.

В соответствии со статьей 2 данного Федерального Закона «автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах)» Об автономных учреждениях: Федеральный Закон от 03 ноября 2006 № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 45. - С.4626.. Кроме определения, закон также регламентирует основные принципы функционирования автономных учреждений.

Закон об автономных учреждениях, по сути, уравнял правомочия автономного учреждения в отношении, закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества с правомочиями государственного или муниципального унитарного предприятия, имущество которому принадлежит на праве хозяйственного ведения.Берсункаев, Г.Э. Правовой режим имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий// Правовой режим имущества субъектов предпринимательской деятельности: Сб. науч. трудов / Г.Э. Берсункаев. - М., 2006. - С. 207.

В настоящее время в законодательстве наметились две основные тенденции его реформирования по вопросу деятельности автономных учреждений: уточнение правового статуса и процесс реорганизации.

1. На сегодняшний день можно наблюдать некоторую дискриминацию негосударственных НКО (некоммерческих организаций) к возможности доступа к бюджетным средствам, несмотря на оказание ими аналогичных услуг.

Финансирование бюджетными средства НКО законодательно вынуждает последние выполнять перечень обязательств. И никаких обязательства в данном случае перед негосударственными НКО. Хотя качество услуг, во многом, у негосударственных организаций выше.

Потому возникает потребность размещения специальных социальных заказов (на конкурсной основе) как среди подведомственных учреждений, так и среди НКО, стремясь к эффективному вложению бюджетных средств за счет привлечения к исполнению заказа лучших.

Всё это возможно законодательно закрепить путём снятия дискриминации и, с другом стороны, предоставлением государственным и муниципальным органам власти функционала по размещению социальных заказов.

В частности, это касается сферы образования и культуры. Несколько более сложно вопрос обстоит со здравоохранением, ведь могут быть ужесточены процедуры аккредитации, получения лицензии, прохождение аттестации и т.д. на возможность выполнять медицинскую деятельность.

2. Изменение законодательства в области обеспечения возможности реорганизации бюджетных учреждений. В данном случае имеется ввиду та часть учреждений, которая функционирует неэффективно. В какие же именно формы реорганизовывать зависит от решения субъектов и муниципалитетов.

Здесь необходимо внедрение новых организационно-правовых форм. Оставить важно в бюджетной форме те, которые не способны эффективно функционировать в рыночной среде.

Если рассматривать бюджетные и казенные учреждения, то проводя сравнительную характеристику правового положения можно уловить тонкую грань идентичности их правового статуса, но отличия все же существуют.

Уставным документом данных учреждений является Устав. Действующим законодательством определяется, что казенное и бюджетное учреждение находится в ведении органа власти.

Казенное и бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика, обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с полученным статусом бюджетное и казенное учреждение не наделено правом получения и предоставления кредитов, и займов, а также правом приобретения ценных бумаг. Предоставление субсидий и бюджетных кредитов для казенного учреждения также не предусмотрено. Финансовое обеспечение деятельности казенного и бюджетного учреждения осуществляется за счет ассигнований соответствующего бюджета, бюджетной сметы, кассового плана, межбюджетных трансфертов.

Бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Существует отличие в распределении полученных доходов, тем самым доходы казенного учреждения поступают в казну соответствующего бюджета, а доходы бюджетного учреждения находятся в самостоятельном распоряжении учреждения и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законодательством.

Таким образом, для эффективного функционирования бюджетных учреждений, необходимо адаптировать их к современным рыночным условиям. Это касается не только различных аспектов их деятельности, но и, в первую очередь, отбор по рыночной составляющей. Те бюджетные учреждения, которые способны эффективно выполнять свои функции в рыночной сфере, необходимо реорганизовывать. А для этого данный процесс важно законодательно урегулировать и закрепить.

Иные организации, которые могут реализовывать собственную деятельность в рыночных условиях, - должны быть реорганизованы учредителями в прочие формы. Они будут продолжать быть в статусе государственной собственности, однако, вместе с этим, получает некоторую долю хозяйственной свободы.

Те учреждения, которые сохранят свою организационно-правовую форму, должны быть подвергнуты более жесткому финансовому контролю. Например, это лишение возможности самостоятельно распоряжаться внебюджетными доходами; введение ответственности руководителя за превышение лимита использования бюджетных средств и т.д.

Глава 3. Разработка мероприятий по совершенствованию правовой базы некоммерческих юридических лиц

3.1 Совершенствование нормативно-правовой базы некоммерческих юридических лиц в части организационно правовых форм

Некоммерческая организация, аналогично коммерческой, может быть создана и без права юридического лица. В ситуации, если организационно-правовая форма не удовлетворяет интересам и реализуемым задачам юридического лица, нет необходимости ликвидации такого лица и образования нового. Организационно-правовая форма может быть реорганизована в иную. В связи с этим российское законодательство допускает её создание посредством учреждения или реорганизации, а само решение о создании некоммерческой организации принимается её учредителями.

Кроме того, Федеральный Закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет обязательное условие создания некоммерческой организации в статусе юридического лица: «некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в установленном законом порядке». Правовая литература содержит в себе понимание того, что некоммерческая организация имеет место быть и до государственной регистрации в случае, если она не преследует целей, которые запрещены действующим законодательством. Но, одновременно с этим, важно понимать, что такая организация не обладает правом вступать в гражданско-правовые правоотношения.

Некоммерческие же организации, наделённые правами юридических лиц, обладают в правовом отношении проблемой множественности организационно-правовых форм. Организационно-правовая форма -- это совокупность специфических признаков имущественной и организационной обособленности, способов формирования имущественной базы, особенностей взаимодействия собственника, учредителей, участников, самого юридического лица, в ряде случаев структурных подразделений и ответственности друг перед другом, контрагентами, потребителями, конкурентами, государством и обществом.

В соответствии со статьей 50 Гражданского Кодекса РФ юридическое лицо, которое является некоммерческой организацией, может быть создано в следующих организационно-правовых формах:

- потребительский кооператив;

- общественная организация;

- товарищество собственников недвижимости;

- ассоциации (союзы);

- казачьи общества;

- общины коренных малочисленных народов Российской Федерации;

- фонды (в том числе, благотворительные и общественные фонды);

- учреждения (государственные учреждения, муниципальные и частные учреждения);

- религиозные организации;

- адвокатские палаты;

- адвокатские образования;

- государственные корпорации;

- нотариальные палаты.

Такое разнообразие, однако, в границах прочих федеральных законов закреплено в отношении организационно-правовых форм некоммерческих организаций и часто дублируется. Так, юридическая литература в среднем насчитывает от 11 до 27 организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Установить точное число форм некоммерческих организаций невозможноГамопьский, П. Ю. Некоммерческие организации: бухгалтерский учет, налогообложение и правовой статус / П. Ю. Гамопьский, А. К. Толмасова. - М.: Бухгалтерский учет, 2004. - С. 7. , так как из содержания некоторых нормативно-правовых актов непонятно, вводится ли новая форма или это лишь специфическое направление деятельности старой. Ю. Г. Лесков отмечает по данному вопросу, что деление юридических лиц, построенное на разных основаниях, включающих как организационно-правовые формы, так и направленность деятельности, приводит к противоречивости норм гражданского законодательства, регулирующих деятельность одного и того же вида юридического лица.Лесков, Ю. Г. Некоторые проблемы определения положения учреждений в системе юридических лиц / Ю. Г. Лесков // Юрист. -2005. - № 11. - С. 5.

Данный вопрос можно проанализировать на примере из судебной практики. Истец региональной общественной организации «Школа Экологии Души «Тенгри», в лице руководителя Мамыева Д.И. ,обратился в суд с иском о ликвидации юридического лица Региональное общественное движение поддержки и развития молодежи «СЕМЬЯ» указывая на то, что организация создана в организационно-правовой форме общественной организации, основным признаком, которого является общность интересов объединившихся граждан и совместная деятельность этих граждан для защиты общих интересов. В настоящее время истец, руководитель вышеуказанной организации является единственным ее членом.

В организации отсутствуют коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом организации. Также, в результате проведения Управлением Министерства Юстиции Российской Федерации плановой документарной проверки, были выявлены нарушения п.2 ст.24 Федерального закона от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», п. 12 ч.5 ст.6 Федерального закона от 06.12.2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

Данные нарушения невозможно устранить в виду того, что отсутствует высший орган управления некоммерческой организации. В связи с фактическим отсутствием высшего коллегиального органа управления, организация не может принять ряд стратегических решений. Все вышеуказанные обстоятельства, указывают на то, что Региональное общественное движение поддержки и развития молодежи «СЕМЬЯ» своей деятельностью не может достигнуть цели, ради которых оно создано и подлежит ликвидации на основании подпункта 5 п.3 ст.61 ГК РФ.

Суд, исследовав материалы дела, оценив доказательства в совокупности, находит исковые требования региональной общественной организации «Школа Экологии Души «Тенгри» подлежащим удовлетворению.

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ликвидация некоммерческой организации считается завершенной, а некоммерческая организация - прекратившей существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц.

Таким образом, по настоящему делу судом установлены обстоятельства, указывающие на то, что региональное общественное движение поддержки и развития молодежи «СЕМЬЯ» своей деятельностью не может достигнуть цели, ради которых оно создано и которые закон признает основанием к ликвидации на основании подпункта 5 п.3 ст.61 ГК РФ и исключении из единого государственного реестра юридических лиц.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд решил исковое заявление Региональной общественной организации «Школа Экологии Души «Тенгри» удовлетворить. Исключить региональное общественное движение поддержки и развития молодежи «СЕМЬЯ» из Единого государственного реестра юридических лиц.

Е.А. Суханов, рассматривая практически бесконечный перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, обращает внимание на тот факт, что «в действительности речь идет не о новых организационно-правовых формах юридических лиц, а лишь о разновидности корпоративного объединения».Суханов, Е.А. Проблемы развития законодательства о коммерческих организациях / Е.А. Суханов // Хозяйство и право. - 2002. - № 5. - С. 58.

Важно отметить, что реформа гражданского законодательства обусловила требование регистрации некоммерческих организаций в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм. А, как следствие, наиболее остро стоящая проблема функционирования некоммерческих организаций была решена. Всё многообразие существующих форм в настоящий момент представляет собой относительно стройную и логичную систему, что должно положительно сказаться на регулировании в этой сфере и уже получило одобрение исследователей.

Однако возникает иной вопрос: необходимость тех закреплённых в гражданском законодательстве организационно-правовых форм. В частности, Е.А. Суханов отмечает, что такой вид организационной - правовой формы как казачье общество излишен.Гражданское право: В 2 т. Т. 1: учебник / под. ред. Е. А. Суханова. - М.: БЕК, 2012. - С. 257. Кроме того, представляется неясным, почему российский законодатель не определил понятие и различия в широком перечне видов казачьих обществ: хуторские казачьи общества; станичные казачьи общества; городские казачьи общества; районные казачьи общества; окружные казачьи общества; и войсковые казачьи общества.

Указанный пробел в правовой системе России является недостатком, прежде всего его правовой техники.Кожевников, О.А. Право некоммерческих организаций [Электронный ресурс]: учебное пособие / О.А. Кожевников. - Электрон. текстовые данные. -- М.: Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. - 223 c. - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/57130.html. - ЭБС «IPRbooks». Определение хуторских, городских, районных, станичных, окружных и войсковых казачьих обществ содержится лишь в статье 2 Федерального Закона от 5 декабря 2005 года №154-ФЗ «О государственной службе российского казачества». О государственной службе российского казачества: Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 50. - Ст. 5245.

Так или иначе, но для понимания и разрешения указанного вопроса важно исходить из позитивного практического использования тех или иных организационных форм некоммерческих организаций.

Исследуя статью 50 Гражданского Кодекса РФ можно сделать вывод о том, что в её новой редакции мы получили существенно укрупнённые организационно-правовые формы некоммерческих организаций. К ним применяются некоторые общие положения, после конкретизированные специальными законами.

Так, примером могут послужить ассоциации (союзы). Действующее гражданское законодательство закрепляет, что к ассоциациям относятся некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные и адвокатские палаты. Важно обратить внимание, что единственное существенное различие между ними - права их членов.

Такой правовой статус ассоциаций (союзов) характеризуется во многом как рамочный, в связи с существованием следующих факторов:

- введение исчерпывающего списка организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

- «втискивание» в границы сразу нескольких организационно-правовых форм всего многообразия имеющих место быть в праве организационной правовых форм, видов и статус некоммерческих организаций.

Таким образом, можно определить следующие направления совершенствования законодательства по вопросу организационно-правовой формы некоммерческого юридического лица:

- пересмотр, формирование и последующее закрепление в гражданском законодательстве исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

- последствием фактического закрепления исчерпывающего перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций должна стать их правовая классификация лишь по одному критерию (а не по двум, как в настоящий момент);

- оптимизация организационно-правовых форм некоммерческих организаций;

- обеспечение баланса частно-правовых и публично-правовых интересов.

3.2 Мероприятия по совершенствованию нормативно правовой базы учреждений бюджетной сферы

Наиболее простая и «чистая» организационно-правовая форма некоммерческой организации, по мнению Д. Степанова, - учреждение.Степанов, Д. Формы реорганизации некоммерческих организаций / Д. Степанов // Приложение к ежемесячному юридическому журналу «Хозяйство и право». - 2003. - № 10. - С. 8. В том виде, в каком указанная форма имеет место быть, определяет правовую конструкцию, сформированную ещё немецким правом. В оригинале она вбирала в себя, кроме учреждений бюджетной сферы, ещё и различные по своей природе фонды.

В 2010 - 2012 гг. в российское законодательство были внесены существенные изменения, которые были нацелены, в первую очередь, на совершенствование правового статуса государственных и муниципальных учреждений. Итогом реформ стало расширение традиционной типологии государственных и муниципальных учреждений, которая стала выглядеть следующим образом: автономные учреждения; бюджетные учреждения; казенные учреждения.

Кроме создания новой типологии была также проведена реформа системы финансового обеспечения оказания услуг государственными и муниципальными учреждениями.

Е.Г. Писарева, исследуя финансовый функционал государственных и муниципальных учреждений, определяет такую деятельность как осуществление им функций по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов (децентрализованных денежных фондов) организаций с целью реализации государственного задания в области предоставления широкого круга публично-значимых услуг, обусловленных правовым статусом и полномочиями государственного и муниципального учреждения как юридического лица публичного права.

В данном вопросе необходимо особенно обозначить, что финансовая деятельность бюджетных учреждений основана, в первую очередь, на принципе законности. Он гласит, что вся процедура образования, распределения и использования денежных фондов обязан идти в строгом соответствии с действующим финансовым законодательством. В случае, если оно не соблюдается - необходимо применение к нарушителям права особых мер государственного принуждения, и нецелевого расходования бюджетных средств.Ремиханова, Д.А. Бюджетное право [Электронный ресурс]: учебное пособие / Д.А. Ремиханова, С.Н. Бочаров, Н.Д. Амаглобели. - Электрон. текстовые данные. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - С. 311. - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/16408.html. - ЭБС «IPRbooks»

Бюджетные учреждения нередко выигрывают дела об оспаривании решений о привлечении к ответственности в случае отсутствия события правонарушения. Так, в соответствии с решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 9 сентября 2015 г. по делу № 21-817/2015 прокуратурой Баймакского района РБ была проведена проверка целевого использования денежных средств, выделенных из федерального и республиканского бюджетов муниципальному автономному дошкольному образовательному учреждению детский сад «Я».

По результатам проверки прокурором сделан вывод, что заведующей указанным образовательным учреждением Хасановой Г.З. допущено нецелевое расходование денежных средств, выделенных в рамках реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2011-2015 годы, и в ее действиях имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, в связи с чем постановлением заместителя прокурора Баймакского района РБ возбуждено данное дело об административном правонарушении. ВРИО руководителя ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в РБ Баязитов Э.И., рассмотрев материалы дела об административном правонарушении в отношении Хасановой Г.З., пришел к выводу об отсутствии события административного правонарушения, с чем согласился судья районного суда. Не согласиться с указанными выводами должностного лица и судьи районного суда оснований не имеется.

Суд пришел к выводу: постановление ВРИО руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в РБ Баязитова Э.И. от 16 апреля 2015 года N 01-03-38/15-44 и решение судьи Баймакского районного суда РБ от 16 июня 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица - заведующей МАДОУ детский сад «Я» Хасановой Г.З. оставить без изменения, протест и.о. прокурора Баймакского района РБ Рахматуллина И.З. - без удовлетворения.

Особенным значением обладает в этой ситуации финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений, эффективно правовое регулирование, которого обуславливает целесообразное и рациональное использование денежных средств. Финансовый контроль должен быть обязательной функцией управления, а, одновременно с этим, важнейшим структурным элементом государственного и муниципального контроля. Ремиханова, Д.А. Бюджетное право [Электронный ресурс]: учебное пособие / Д.А. Ремиханова, С.Н. Бочаров, Н.Д. Амаглобели. - Электрон. текстовые данные. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - С. 311. - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/16408.html. - ЭБС «IPRbooks».

Для внедрения позитивных предложений по вопросу реализации контрольных мер деятельности бюджетных учреждений необходимо наличие соответствующей правовой базы, отражённой в нормативно-правовых актах. Наибольшей актуальностью в направлении развития правовой базы финансового контроля в сфере деятельности бюджетных учреждений обладает аудит эффективности, предполагающий анализ целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств в целях достижения максимально благоприятного результата в исполнении государственных программ».

Однако даже изучение правовой основы статуса бюджетных учреждений позволяет сделать вывод об отсутствии чётких требований осуществления финансового контроля и аудита за деятельности данных юридических лиц, определяя лишь наиболее общие вопросы исполнения государственных заказов и пользования имуществом учреждений.

Исключением можно выделить механизм предварительного финансового контроля в отношении наиболее крупных сделок и сделок заинтересованностью. Это является существенным пробелом, ведь бюджетные учреждения, аналогично казенным и автономным учреждениям, приобретают существенный объём средств из бюджета. Похожая ситуация имеет место быть и в отношении финансового аудита.

В связи с этим необходимо усилить правовую основу процедуры финансового контроля, законодательно закрепив это в Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». С этой целью предлагается внести дополнения в статью 32. Контроль за деятельностью некоммерческой организации данного закона. В частности, представляется необходимым определить полномочия учредителя в реализации функций финансового контроля. Одновременно с этим, важно определить порядок контроля и аудита за деятельностью бюджетных учреждений; закрепить инструменты, периодичность и сроки проверок в правовом поле.

Также необходимо предусмотреть меры ответственности, которые могут быть применены в случае негативного результата финансового контроля и финансового аудита (или возможно предусмотреть требования к принятию такого рода ведомственных правовых актов). В настоящее время в бюджетном праве содержится перечень видов ответственности за нецелевое использование бюджетных средств: включающий в себя административные, уголовные, материальные виды ответственности.Бюджетное право [Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов, обучающихся по направлениям «Юриспруденция» и «Экономика»/ Н.Д. Эриашвили [и др.]. - Электрон. текстовые данные. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. - 351 c. - Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/40401.html. - ЭБС «IPRbooks».

Несколько подробнее обращаясь к вопросу финансово-правовой ответственности как отдельного вида юридической ответственности, необходимо отметить особую её важность, так как, приобретая в последнее время совершенно новое качество, отрасль финансового права все чаще заявляет об особенностях финансового правонарушения и новых санкциях». Важным показателем финансовой ответственности является социальное обоснование, которое заключено в необходимости охраны социальных отношений в области финансов. Нормы финансового права, как и любые иные, есть разновидность норм социальных.

Ученые-правоведы не поддерживают выделение финансовой ответственности в отдельный вид юридической. Это обуславливалось, в первую очередь, размытостью границ между административной и бюджетной видами ответственности в указанной области. Такие споры влекут за собой стремление законодателя избежать применения термина «финансово-правовая ответственность» и её видов.

Также необходимо особенно обратить внимание на тот факт, что, в современных российских экономических реалиях и государственные, и муниципальные учреждения зачастую сталкиваются с трудностями получения значительных бюджетных ассигнований. Недостаток финансирования идёт вразрез с потребностями всех видов бюджетных учреждений (особенно это затрагивает медицинские учреждения; учреждения культуры и т.д.). Необычным, но, как представляется, эффективным может быть следующее решение названной проблемы: создание и развитие новых организационно-правовых форм бюджетных учреждений (например, в статусе автономным некоммерческих организаций).

Так, в соответствии с Федеральным Законом №7-ФЗ, автономная некоммерческая организация закрепляет за собой имущество на праве собственности. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145. А это позволяет качественно расширить не только фактическую уставную деятельность субъекта, но и хозяйственную.

В соответствии с Федеральным Законом №174-ФЗ автономное учреждение -- это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Это юридическое лицо, которое полученные от деятельности доходы использует самостоятельно. Оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет собственника.

Собственником имущества являются РФ, ее субъект или муниципальное образование. В качестве единоличного органа управления Закон № 174-ФЗ выделяет руководителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Высшим органом управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации является попечительский совет. О попечительском совете в самом общем виде можно говорить, как об одной из форм благотворительности. Об автономных учреждениях: Федеральный Закон от 03 ноября 2006 №174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - №45. - С.4626.