Класифікація адміністративних проваджень у контексті широкого розуміння адміністративного процесу в державному управлінні

37

Размещено на http://www.allbest.ru/

Класифікація адміністративних проваджень у контексті широкого розуміння адміністративного процесу в державному управлінні

Л.М. Бєлкін,

кандидат технічних наук, старший науковий співробітник,

директор ТОВ "Газета", Донецька область

У статті пропонується класифікація адміністративних проваджень у відповідності до видів адміністративно-правових відносин. Показано, що певна однорідність конкретних адміністративно-правових відносин дозволяє виділяти і спільних ознаки притаманних цим відносинам адміністративних проваджень.

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративне провадження, адміністративно-правові відносини, публічне управління, адміністративні послуги, юридична відповідальність.

The paper presents the classification of administrative proceedings in accordance with the types of administrative legal relations. It is shown that a certain uniformity of specific administrative legal relations can select and spilnyh features inherent in theserelationships administrative proceedings.

Keywords: administrative process, administrative procedures, administrative and legal relations, public administration, administrative services, legal liability.

Вступ. Сучасний суспільно-політичний та державно-правовий розвиток держав спрямований на зосередження найголовніших повноважень у сфері виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним, і більшість вчених трактує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності [1, с.471]. При цьому втручання органів виконавчої влади обумовлює і застосування адміністративно-правових засобів забезпечення такого втручання [2].

На даний момент широке (універсальне) розуміння адміністративного процесу переважає у сучасній науці [2-7]. Однак таке розуміння припускає, що адміністративні процеси охоплюють всю адміністративно-процесуальну діяльність суб'єктів владних повноважень та адміністративне судочинство, що породжує їх різноманітність. За таких умов для пошуку спільних ознак та розробки й впровадженню універсальних принципів необхідна об'єктивна класифікація. Так, О.Г. Стрельченко вважає, що в юридичних галузевих науках класифікація має виключно важливе значення, оскільки дозволяє виявити загальні й особливі ознаки, які властиві конкретному явищу або процесу, за допомогою відображення їх через систему певних закономірностей [8, с.8-9]. Тому розробка ефективної класифікації адміністративних процесів (адміністративних проваджень) на базі об'єктивних критеріїв є актуальною.

Аналіз останніх наукових досліджень. На даний момент універсальної класифікації адміністративних процесів (адміністративних проваджень) не запропоновано, оскільки різні автори пропонують різні підходи до створення такої класифікації. Вказане пов'язане, очевидно, із тим, що не обрано загальноприйнятої методичної бази для класифікації, що і призводить до великої кількості зовнішньо неузгоджених поглядів [5, 9]. Тому подальша розробка універсальних підходів є актуальною.

Постановка завдання. Завданням даної роботи є розробка класифікації адміністративних процесів (адміністративних проваджень) на методології установлення зв'язку між адміністративними провадженнями та видами адміністративно-правових відносин, в яких відповідні провадження здійснюються. Дана стаття є продовженням досліджень, виконаних автором у роботі [2].

Результати. Виходячи з широкого (універсального) розуміння адміністративного процесу запропоновані наступні визначення цього явища: адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність публічної адміністрації, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ [3, с.385-386]; адміністративний процес - це урегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів публічної адміністрації та деяких інших владних суб'єктів, спрямована на розгляд та вирішення адміністративних справ [5, с.43]; адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб'єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально визначених справ [6, с.215].

Найбільш розгорнуте визначення надано С.Т. Гончаруком у навчальному посібнику [7]: адміністративний процес - це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених на те органів та посадових осіб щодо розгляду і вирішення індивідуально-конкретних адміністративних справ у сфері публічного управління, а саме: адміністративно-процедурна діяльність регулятивного, організаційно-творчого характеру, складової якої є правозабезпечувальна діяльність, пов'язана з визначенням порядку забезпечення самих різноманітних прав, свобод і інтересів громадян та юридичних осіб у сфері публічного управління; адміністративно-юрисдикційна діяльність правоохоронного характеру; адміністративне судочинство [7, с.36]. Як "тріаду" адміністративної діяльності уповноважених органів державної влади (управлінський адміністративний процес, юрисдикційний адміністративний процес, судовий адміністративний процес) адміністративний процес пропонує розглядати і О.В. Мурза [10].

Звернемо також увагу, що всі перелічені визначення, окрім [5, с.43], роблять наголос на вирішенні індивідуально-конкретних адміністративних справ. При такому підході у поле адміністративного процесу не потрапляє підготовка і видання нормативно-правових актів, як на цьому наголошує Д.М. Бахрах [11, гл.23], а також О.В. Кузьменко [4, с. 20].

Разом із тим варто визнати, що різноманітність та різноплановість адміністративно-правових відносин, скоріш за все, не дозволить дати універсальне визначення у так би мовити позитивному формулюванні, тобто шляхом визначення вичерпного переліку [12, с.370]. При цьому нічого не можна пропустити, оскільки неврегульованість породжує умови для свавілля. Так, В.Г. Перепелюк [13, п.2.1] зазначає, що поняття "компетенція системи органів виконавчої влади" дає можливість реально простежити, чи всі функції держави розподілені без залишку серед органів виконавчої влади. Для адміністративного процесу це питання особливо актуальне: зростаюча частина таких функцій пов'язана із розглядом і вирішенням індивідуально-конкретних адміністративних справ. Тому реалізація певного суб'єктивного права чи юридичного обов'язку суб'єкта права може бути поставлена під загрозу через не-віднесеність права розглядати відповідну справу до компетенції того чи іншого органу виконавчої влади.

За таких умов видається доцільним намагатися встановити не вичерпний перелік різновидів адміністративних процесів, а перелік того, що адміністративним процесом не є. Все інше буде адміністративним процесом. Такий підхід, зокрема, означений у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАСУ). Так, згідно ч.3 ст.17 КАСУ, юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України (далі - КСУ);

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Крім того, як зазначає О.В. Кузьменко [4, с.12], юридичний процес як системне утворення охоплює: конституційний, кримінальний, цивільний, господарський, адміністративний процеси. Отже, якщо юридичний процес не є конституційним, кримінальним, цивільним, господарським, він є адміністративним. При цьому перші названі процеси є менш розгалуженими, і наявність ознак цих процесів встановити значно легше. Отже, пропонується авторське визначення адміністративного процесу, а саме адміністративний процес - це вид юридичного процесу, який спрямований на розгляд і вирішення справ у сфері публічно-правових відносин, з прийняттям адміністративного акту, за участі органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, або без участі таких органів чи суб'єктів, але за умови, що відповідні сфери віднесені до публічно-правових відносин у силу закону, якщо відповідна справа не є об'єктом конституційного, кримінального, цивільного чи господарського процесу.

Перевагою такого визначення є те, що якщо даний процес не є конституційним, кримінальним, цивільним чи господарським, то він є адміністративним, і питання, чи відносити цей (даний) процес до адміністративного, знімається автоматично. При цьому, у відповідності до Рекомендації № Rec (2004) 20 Комітету Міністрів РЄ [14, с.553; 15, с.553], термін "адміністративні акти" означає: а) правові акти - як індивідуальні, так і нормативні - та дії адміністративного органу, які ухвалюються (вчинюються) під час здійснення ним державно-владних повноважень і які можуть впливати на права або інтереси фізичних або юридичних осіб; б) відмова адміністративного органу від дій чи невжиття ним заходів (бездіяльність) у ситуації, коли він зобов'язаний виконати відповідну процедуру у зв'язку з одержаним клопотанням (скаргою, заявою, вимогою).

З викладеного видно, що всі варіанти розуміння сутності та значення юридичного процесу полягають у тому, що цей процес спрямований на вирішення юридичної справи, тобто таких обставин і фактів, які ґрунтуються на праві (законі) і тягнуть певні юридичні наслідки [16, с.52-53]. Як зазначає І.В. Бризгалов [17, п.3.1], юридична справа - це життєвий випадок, який існує у вигляді окремої самостійної ситуації (наприклад, правопорушення, суперечка), яка потребує розгляду і вирішення відповідно до норм права компетентним органом. На думку В.І. Червонюка [18], юридична справа - це обставина, спір про право, що підлягають розгляду (дозволу) у порядку, встановленому законом; це така життєва ситуація, яка не тільки потребує юридичного розгляду, а значить вже отримала оцінку як юридична, але фактично стала предметом юридичних дій з боку правозастосовчого органу. У межах юридичної справи виникають відносини, які врегульовані правом, здійснюються правозастосовні дії: оцінка певних фактів, кваліфікація юридично значимих дій і пр. Залежно від галузевої приналежності розглянутого спору юридичні справи можуть відноситься до кримінальних, адміністративних, цивільних та ін. [18]. Отже, вирішення юридичної справи пов'язано з узгодженням прав та обов'язків, створення умов для реалізації прав чи створення гарантій виконання обов'язків, зокрема, і шляхом примусу. Таким чином, у межах юридичних справ виникають юридичні (правові) відносини.

З іншого боку, поняття правовідносин є одним із фундаментальних понять правової науки. У загальній теорії права правовідносини розглядаються як особлива форма соціальної взаємодії, що об'єктивно виникає у суспільстві відповідно до закону, учасники якої мають взаємні кореспондуючі права - обов'язки і реалізують їх з метою задоволення своїх потреб та інтересів в особливому порядку, який не заборонений державою чи гарантований і охороняється нею в особі певних органів [19]. За визначенням О.Ф. Скакун [20, с.345], правовідносини - це врегульовані нормами права вольові суспільні відносини, що виражаються в конкретному зв'язку між правомочними і зобов'язаними суб'єктами - носіями суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, повноважень і відповідальності - і забезпечуються державою. Отже, правові відносини - це відносини між кореспондуючими один з одними правами та обов'язками [16, с.85]. Таким чином, правовідносини втілюються у юридичних справах, учасниками яких стають сторони правовідносин, а юридичний процес покликаний врегульовувати правовідносини, що складаються у суспільстві.

Адміністративний процес як різновид [2] юридичного процесу спрямований на вирішення адміністративної справи, у яку втілюються адміністративні правовідносини, тобто адміністративний процес покликаний врегульовувати адміністративні правовідносини. В.І. Курило конкретизує поняття адміністративно-правових відносин в контексті його публічно-правового значення: під такими слід розуміти врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини у вигляді стійких правових зв'язків між їх сторонами (суб'єктами), що виникають у процесі реалізації ними суб'єктивних прав та обов'язків на підставі приписів адміністративно-правових норм, якими встановлені і гарантовані [21, с.24]. У якості особливостей адміністративно-правових відносин В.К. Колпаков відзначає [3, с.48] наступні: однією із сторін є суб'єкт владних повноважень (далі - СВП) (між звичайними громадянами такі відносини не виникають); сторони в таких відносинах є, як правило, нерівними; можуть виникати і без згоди сторін.

Разом із тим, розвиток суспільства поширює дію адміністративно-правових відносин і на більш широкі сфери, перш за все такі, де СВП не бере безпосередньої участі, але правовідносини мають широкий суспільний інтерес. Таким, наприклад, можуть бути виборчі процеси (ч. ч.1, 2 ст.174 КАСУ).

Як зазначає О.В. Кузьменко, у реформованому форматі правових відносин важливим теоретичним здобутком стала відмова від моноцентриського розуміння адміністративного права та висновок про його поліструктурність [4, с.3]. Це обумовлює багатоаспектність предмета адміністративного права і викликає необхідність впорядкування (класифікації) адміністративних правовідносин. Відповідно буде створено і класифікатор адміністративних процесів. Наприклад, у підручнику [22, с.107-262] наводяться таки види адміністративних проваджень: з відпрацювання та прийняття нормативних актів управління; по прийняттю індивідуальних актів управління; провадження за зверненнями громадян; по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів та заходів адміністративного заходу; по справах про адміністративні правопорушення; дисциплінарне провадження; виконавче провадження; контрольні провадження; реєстраційно-дозвільні провадження; реєстраційно-паспортні і митні провадження; з приватизації державного та комунального майна; по екологічних, земельних, податкових і інших адміністративних справах. Однак відсутність класифікації проваджень не дозволяє створити їх систему та виділити спільні ознаки й системні відмінності.

Ключовим чинником у сукупності відносин, що притаманні адміністративному праву, В.К. Колпаков [3, с.24; 23, с.36] називає наявність відносин адміністративних зобов'язань. Це є зобов'язання публічного характеру, виконання яких потребує використання публічною адміністрацією владних повноважень. Саме вони - відносини щодо виконання адміністративних зобов'язань публічної адміністрації перед суспільством - є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права. Цією категорією - відносинами адміністративних зобов'язань - об'єднуються чотири типи відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини: а) публічного управління; б) адміністративних послуг; в) відповідальності суб'єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил; г) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність. Характерною ознакою усіх вищеназваних видів адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Тобто має право на прийняття владного (обов'язкового) рішення.

Відповідно до цих груп адміністративно-правових відносин пропонується класифікувати і адміністративні процеси (адміністративні провадження). Розглянемо їх особливості.

1. Адміністративні провадження у сфері відносин публічного управління. Особливості адміністративних проваджень у сфері відносин публічного управління аналізується по колу суб'єктів публічного управління і по видах управлінських функцій. Як зазначає В.К. Колпаков [3, с.23], в українському праві публічною владою визнається: а) влада народу як безпосереднє народовладдя; б) державна влада - законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування. З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють такі органи: по-перше, Верховна Рада України (парламент) (далі - ВРУ), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах; по-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу, наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші; по-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування.

За відношенням до адміністративно-процесуальної діяльності Ю.С. Педько [14, с.150-159] суб'єкти публічного управління поділяє на: а) органи виконавчої влади - це віднесений Конституцією і законами України до системи органів виконавчої влади і організаційно самостійний елемент державного апарату (механізму держави), який наділено чітко окресленим обсягом повноважень виконавчої влади (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структурних підрозділів і посад, що обіймають державні службовці [14, с.150]; б) органи місцевого самоврядування [14, с.154-155]; в) інші державні органи - це такі органи, що не належать до виконавчої гілки влади, але вступають в адміністративно-правові відносини щодо виконання покладених на них обов'язків і реалізації належних їм прав у сфері публічної адміністрації, не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади [14, с.155].

Отже, суб'єкти публічної адміністрації вступають у адміністративно-правові відносини або через безпосередньо державний орган, не розмежовуючи адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату, або через апарат певного державного органу.

Вказівку на види органів виконавчої влади містить Конституція України. За ст.113 вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (далі - КМУ); статті 116 (п.9) та 117 передбачають існування центральних органів виконавчої влади (міністерств та інших органів); ст.118 визначає місцеві державні адміністрації як місцеві органи виконавчої влади. Крім того, чинні закони наділяють статусом органів виконавчої влади Раду міністрів Автономної Республіки Крим (далі - АРК; п.1 ст.35 Конституції АРК) і міліцію (ст.1 Закону України (далі - ЗУ)"Про міліцію"). Відповідно, за В.К. Колпаковим [24, с.92], органи виконавчої влади України поділяються на: а) вищий; б) центральні; в) місцеві; г) спеціальні (Рада Міністрів АРК і міліція). Кожний із зазначених органів має свою компетенцію (права, обов'язки, відповідальність).

ЗУ "Про центральні органи виконавчої влади" конкретизує склад органів виконавчої влади. Так, згідно ч.1 ст.1 цього закону, систему центральних органів виконавчої влади (далі - ЦОВВ) складають міністерства України та інші ЦОВВ. Згідно ч.1 ст.16 цього закону, "інші" ЦОВВ утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. За змістом ч.1 ст.24 цього закону, можуть також утворюватися ЦОВВ зі спеціальним статусом, - конкретно називається Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України. Інші ЦОВВ зі спеціальним статусом можуть бути утворені Президентом України.

ЗУ від 07.07.2011 р. № 3610-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг" ввів новий тип органу публічної адміністрації - "державний колегіальний орган", який формально не віднесений до жодної з гілок влади, зокрема, виконавчої, хоча, як зазначається у висновку [25], насправді наділений компетенцією у сфері виконавчої влади.

Така конструкція створена поза межами конституційного поля. Так, у висновках [25, 26] управлінь ВРУ вказується, що правова природа так званих національних комісій чи "державних колегіальних органів" не узгоджується з ч.1 ст.6 Конституції України, за якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Вичерпний перелік державних органів, які формально не належать до жодної з "гілок" влади встановлюється Конституцією України безпосередньо (ЦВК, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, органи прокуратури тощо). Конституція України відносить до компетенції Президента України повноваження щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем'єр-міністра України центральних органів виконавчої влади (п.15 ч.1 ст.106). Згідно з ч.1 ст.24 ЗУ "Про центральні органи виконавчої влади" глава держави також може утворювати центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Однак, Основний Закон не встановлює повноважень Президента України щодо утворення інших, крім передбачених у Конституції України, державних органів, формально не віднесених до виконавчої влади.

Водночас, ці зауваження були проігноровані. Відповідно до ЗУ від 07.07.2011 р. № 3610-VI, так званими державними колегіальними органами визнані національні комісії, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг, а саме, державне регулювання у сфері: зв'язку та інформатизації; енергетики; ринків фінансових послуг; комунальних послуг; з цінних паперів та фондового ринку (далі застосовується абревіатура НКЦПФР).

Відмежування адміністративних процесів, що здійснюється переліченими суб'єктами, від інших процесів можна ефективно здійснити на підставі запропонованого вище авторського визначення. Так, згідно ст.150 Конституції України, до повноважень Конституційного Суду України належить:

1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів ВРУ; актів Президента України; актів КМУ; правових актів Верховної Ради АРК;

2) офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Отже, перевірка змісту перелічених актів на відповідність Конституції є конституційним процесом. Тому, якщо перелічені акти (крім законів) перевіряються на відповідність законам України, то такий процес вже не буде конституційним, а буде адміністративним. Крім того, не підлягають перевірці на конституційність дії ВРУ; Президента України; КМУ; Верховної Ради АРК. Тому оскарження таких дій є адміністративним процесом.

Опосередковано це підтверджується нормами КАСУ. Так, згідно п.1 ч.1 ст.171 та п. п.1, 3 ч.1 ст.171-1 КАСУ, у порядку адміністративного судочинства розглядаються справи про законність (крім конституційності) постанов та розпоряджень КМУ, постанов Верховної Ради АРК; законність (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; дії чи бездіяльність ВРУ, Президента України. Отже, якщо виключається перевірка актів на конституційність, спір стає справою адміністративної юрисдикції. Спори про дії чи бездіяльність є адміністративними завжди.

З урахування викладеного, до категорії адміністративних процесів у сфері відносин публічного управління слід віднести:

підготовка КМУ як суб'єктом законодавчої ініціативи законопроектів (ст.20 ЗУ "Про Кабінет Міністрів України"). Наприклад, Окружний адміністративний суд м. Києва розглянув по стуі адміністративний позов до КМУ такого змісту (Постанова суду від 29.05.2013 р. № 826/4076/13-а): визнати незаконним Подання КМУ, яким законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації в Україні" було внесено на розгляд ВРУ; визнати неправомірною бездіяльність КМУ щодо непроведення публічних обговорень цього законопроекту до його подання до ВРУ; визнати неправомірними дії КМУ щодо внесення ним до ВРУ цього законопроекту без його попереднього публічного громадського обговорення; зобов'язати КМУ вчинити певні дії, а саме: відкликати зазначений законопроект з ВРУ;

відпрацювання та прийняття органами виконавчої влади підзаконних нормативно-правових актів [22, с.128-137; 3, с.388; 4, с.20 та ін.] та державна реєстрація актів у випадках, передбачених законодавством [27];

укладання адміністративних договорів [6, с.187-192];

установчі провадження (створення, реорганізація, ліквідація організаційних структур і комплектування їх персоналом) [12, с.371];

провадження у справах про звернення громадян у порядку ЗУ "Про звернення громадян" (крім звернень за отриманням адміністративних послуг);

провадження у сфері доступу до публічної інформації за ЗУ "Про досиуп до публічної інформації";

провадження у сфері державних закупівель за ЗУ "Про здійснення державних закупівель";

процеси приватизації державного та комунального майна за ініціативою державних органів приватизації чи уповноважені органи управління [22, с.269-278] (приватизація за ініціативою покупців розглядається як адміністративна послуга);

внутрішні регламентаційні або організаційно-стабілізуючі процеси [1, с.377];

атестаційні (кадрові) провадження [4, с.20 та ін.];

дисциплінарні провадження (щодо власних працівників) [12, с.373]. Вважаємо, що до цієї ж категорії проваджень слід віднести встановлення відповідальності за дисциплінарними статутами (ст.15 Кодексу України про адміністративні правопорушення, далі - КУпАП) (див. нижче);

провадження у справах про нагородження [8; 12, с.372];

контрольно-перевірочні провадження, у тому числі [12, с.372]: а) провадження з контролю за виконавчо-розпорядчою діяльністю органів управління; б) провадження з контролю за правоохоронною діяльністю; в) провадження з контролю за установчою діяльністю органів управління; г) провадження з контролю за нормотворчою діяльністю органів управління, у тому числі контролю за законністю застосування актів, не зареєстрованих у встановленому порядку [27] чи скасованих судом [28]; ґ) провадження щодо прокурорського нагляду; д) провадження щодо адміністративного нагляду тощо.

провадження у компетенційних спорах. Зокрема, згідно п.3 ч.2 ст.17 КАСУ, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між СВП з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. З одного боку, спори даного виду є спорами саме у сфері публічного управління, а з іншого боку, їх не можна віднести до процесів іншого виду;

специфічна діяльність органів внутрішніх справ [29, с.266-267], зокрема: охорона правопорядку в громадських місцях; адміністративно-правова профілактика правопорушень (боротьба з пияцтвом; попередження правопорушень неповнолітніх тощо.); забезпечення безпеки дорожнього руху; здійснення паспортно-реєстраційної роботи; охорона, утримання і конвоювання підозрюваних та обвинувачуваних у вчиненні злочинів; державно-міграційна та паспортно-реєстраційна робота (крім адміністративних послуг, що надаються Державною міграційною службою згідно Постанови Постанови КМУ від 26.10.2011 р. № 1098);

інші адміністративні процеси та провадження.

2. Адміністративні процеси у сфері відносин адміністративних послуг. В Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженій Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98, зазначається, що для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути, зокрема, розв'язано завдання щодо запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг. Як зазначається у роботах [14, с.132-133; 30, с.8] дефініція "послуги" вдало акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, які спрямовані на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав, свобод та інтересів. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб - це один формат оцінки їх відносин з приватними особами, а надання тимисамими суб'єктами адміністративних послуг останнім - зовсім інший [30, с.8]. Наприклад, професор політології Пол Томас (Канада) пише: "Нова фразеологія. покликана пропагувати нові ідеї і боротися з невір'ям, породженим невдачами в ході попередніх спроб реформування управління. Очевидно, нова фразеологія - це складова частина реформ; а який конкретний зміст у неї вкласти - це вже справа практиків" [31].

Згідно п.1 ст.1 ЗУ "Про адміністративні послуги", адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.

Отже, адміністративна послуга є результатом реалізації владних повноважень, а значить предметом адміністративно-правових відносин. Як зазначає з цього приводу І.П. Голосніченко [32, с.126] адміністративна послуга не тільки має управлінську природу, але й дії, в результаті яких вона надається, регулюються адміністративним правом.

ЗУ "Про адміністративні послуги" не надає позитивного переліку адміністративних послуг. Можливе коло адміністративних послуг закон визначає через заперечення, а саме встановлюючи, що не є адміністративними послугами (ч.2 ст.2):

1) здійснення державного нагляду (контролю);

2) метрологічного контролю і нагляду;

3) акредитації органів з оцінки відповідності;

4) дізнання, досудового слідства;

5) оперативно-розшукової діяльності;

6) судочинства, виконавчого провадження;

7) нотаріальних дій;

8) виконання покарань;

9) доступу до публічної інформації;

10) застосування законодавства про захист економічної конкуренції;

11) провадження діяльності, пов'язаної з державною таємницею;

12) набуття прав на конкурсних засадах; 13) набуття прав стосовно об'єктів, обмежених у цивільному обігу.

На доктринальному рівні виділяються такі види адміністративних послуг: а) видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї та ін.), у тому числі акредитація (не органів акредитації - примітка Л. Б.), атестація, сертифікація (акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг тощо); б) реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів, зброї, місця проживання/перебування), у тому числі легалізація суб'єктів (легалізація об'єднань громадян); в) легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України); г) соціальні адміністративні послуги - визнання певного статусу, прав особи (призначення пенсій, субсидій) [3, с.29; 23, с.37; 30]. Специфічним виконавцем послуг є Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ, яка поєднує надання адміністративних послуг (проведення технічної експертизи та підготовку висновків щодо якості проектування та виробництва технічних засобів охоронного призначення) з наданням охоронних послуг за договорами як господарюючий суб'єкт (Постанова КМУ від 10.18.1993 р. № 615).

Важливо наголосити, що надання адміністративних послуг потребує прийняття адміністративного акту. Як зазначається у роботі [9, с.121], адміністративні послуги передбачають прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформлюється у вигляді документа, який потрібен особі, - паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через дію (див. вище [15]).

Таким чином, рух від заяви зацікавленої особи до прийняття адміністративного акту є адміністративним процесом.

Варто підкреслити, що діяльності з надання адміністративних послуг притаманні всі ознаки юридичного, зокрема, адміністративного процесу, у т. ч.: надання послуг ґрунтується на законі; послуга надається виключно уповноваженими органами публічної адміністрації; результати діяльності обов'язково оформлюються у відповідних процесуальних документах; діяльність викликає об'єктивну потребу у процедурно-процесуальній регламентації. Так, згідно ч.1 ст.5 ЗУ "Про адміністративні послуги", виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються:

1) підстави для одержання адміністративної послуги;

2) суб'єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;

3) перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги;

4) платність або безоплатність надання адміністративної послуги;

5) граничний строк надання адміністративної послуги;

6) перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.

3. Адміністративні процеси у сфері відповідальності суб'єктів суспільства (суб'єктів приватного права). Згідно [20, с.431], юридична відповідальність - це передбачені законом вид і міра державно-владного (примусового) зазнання особою втрат благ особистого, організаційного і майнового характеру за вчинене правопорушення.

В.К. Колпаков [23, с.38] виділяє три види відносин адміністративної відповідальності: відносини "класичної" в Україні і бувшому СРСР адміністративної відповідальності фізичних (посадових) осіб за КУпАП; відносини, які виникають в процесі накладення стягнень на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень, які не регулюються КУпАП [12, с.287]; відносини, які виникають в процесі застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу, які не визначаються законодавцем як стягнення. При цьому у підручнику [3, с.31] ця класифікація дещо деталізується: окремо виділяються відносини щодо відповідальності за дисциплінарними статутами (ст.15 КУпАП) та застосування заходів впливу, які не розглядаються як стягнення, до неповнолітніх (ст.24-1 КУпАП). Однак вважаємо, що для цілей нашого аналізу така деталізація є зайвою. Щодо відносин відповідальності за дисциплінарними статутами, то їх потрібно, скоріш віднести, до дисциплінарних проваджень у публічному управлінні, оскільки суб'єкти відповідальності за дисциплінарними статутами не можуть вважатися суб'єктами приватного права, оскільки не мають можливості діяти на власний розсуд. Що стосується заходів впливу, які не розглядаються як стягнення, до неповнолітніх, то ця класифікаційна одиниця повинна бути об'єднаною з групою відносини, які виникають в процесі застосування до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень заходів адміністративного впливу, які не визначаються законодавцем як стягнення, але при цьому туту не потрібно обмежуватися юридичними особами (як буде показано нижче, від цього обмеження доцільно відмовитися і з інших причин).

Адміністративний процес за КУпАП вважається "класичним" адміністративним процесом і неодноразово був предметом дослідження саме з позицій адміністративного права [12, 21, 33 та ін.]. Однак із сучасних позицій праводержавотворення у КУпАП мають місце деякі кричущі проблеми, які успадковані від радянської доби, створюють суттєві небезпеки правам людини і суперечать універсальному розумінню адміністративного процесу.

По-перше, відомо, що адміністративні стягнення за КУпАП можуть накладатися як у судовому, так і позасудовому порядку. Видається, що накладання санкцій у позасудовому порядку, особливо у сучасному українському корумпованому суспільстві, є анахронізмом і потребує скасування. Так, В.І. Курило доводить неконституційність (незаконність) повноважень позасудових органів адміністративної юрисдикції по накладенню адміністративних стягнень у вигляді штрафів [21, с.7], наголошує на тому, що з метою підвищення професіоналізму суб'єктів накладення адміністративних стягнень у процесі їх накладення, уникнення порушень прав та законних інтересів осіб, що притягаються до адміністративної відповідальності, необхідно… розширити судову й спеціалізовану сфери застосування штрафів, а у підсумку прийти до судового порядку накладення адміністративного штрафу [21, с. 20]. З таким підходом не можна не погодитися.

Можна було б ще зрозуміти ситуацію, коли у позасудовий спосіб накладаються відносно невеликі штрафи, а великі - тільки у судовому порядку. Однак повна безсистемність КУпАП не реалізує такий підхід. Так, штрафи за ст.163-8 КУпАП "Маніпулювання на фондовому ринку" у сумі 1700-8500 гривень накладається у позасудовий спосіб - НКЦПФР (ст.244-17 КУпАП), а штраф за ст.163-3 КУпАП "Невиконання законних вимог посадових осіб органів державної податкової служби" у сумі 85-225 гривень накладається судом (ст.221 КУпАП). При цьому, зокрема, саме поняття "маніпулювання на фондовому ринку" є настільки невизначеним, що дає величезні можливості для свавілля СВП [34, 35].

По-друге, суперечливим є судовий процес за КУпАП. Так, якщо адміністративне стягнення накладається уповноваженим СВП, то оскарження постанови про накладання такого адміністративного стягнення здійснюється у порядку адміністративного судочинства за КАСУ (п. п.1-3 ст.288 КУпАП, ст.171-2). У результаті маємо, з одного боку, більш-менш сучасний адміністративний процес, хоча і усічений, оскільки за цією статтею (ч.2) заборонено навіть апеляційне оскарження, не кажучи вже про касаційне. Такий підхід є суттєвим обмеженням конституційних прав громадян і суперечить ст.22 Конституції України щодо неприпустимості звужування прав громадян, оскільки за ст.294 КУпАП право на апеляційне оскарження зазначеного типу постанов було передбачено.

Водночас, накладання стягнень у судовому порядку за КУпАП взагалі випадає з сучасних уявлень про адміністративний процес. Так, процедура судового засідання щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення взагалі не розписана. У ст.246 КУпАП міститься загальна фраза "порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення в районних, районних у місті, міських чи міськрайонних судах визначається цим Кодексом та іншими законами України", але конкретний порядок КУпАП не визначає, а тим більше незрозуміло, якими ще законами слід керуватися. Зокрема, при розгляді справ безпосередньо за КУпАП не передбачається таких процесуальних гарантій, як відкладання розгляду справи, перерва у розгляді справи, зупинення розгляду справи, перегляд справи за нововиявленими обставинами тощо. Це породжує суперечливі ситуації, коли, наприклад, неможливість зупинення розгляду справи породжує два паралельних процеси. Так, якщо за наслідками податкової перевірки платник податку звернеться у адміністративний суд за КАСУ, а податковий орган передасть справу про адміністративне правопорушення на директора та/або бухгалтера за ст. ст.163-1, 164-2 КУпАП, то зупинити це останнє провадження за КУпАП до вирішення справи за КАСУ неможливо, а оскільки місцеві суди не схильні розглядати відповідні питання докладно, то у податкового органу з'являється необґрунтоване судове рішення про винуватість директора чи бухгалтера, яке цей орган потім намагається використати як преюдицію при розгляді справи по КАСУ. Більше того, навіть якщо адміністративний суд вирішить справу на користь позивача, тобто про відсутність податкового правопорушення, то директор чи бухгалтер все одно залишаться винуватими за КУпАП, оскільки переглянути постанову суду за КУпАП за нововиявленими обставинами буде неможливим. За таких умов виникає парадоксальна ситуація - якщо така ж ситуація виникне внаслідок застосування адміністративного стягнення у позасудовому порядку, то особа, яка притягається до адміністративної відповідальності знаходиться у кращій ситуації - вона має можливість домогтися зупинення розгляду справи про адміністративне правопорушення за ст.171-2 у загальному порядку, передбаченому КАСУ.

Таким чином, судовий процес за КУпАП підлягає радикальному перегляду та вдосконаленню.

Системного дослідження адміністративних процесів у відносинах адміністративної відповідальності юридичних осіб практично не здійснювалося. Початок таким дослідженням, очевидно, покладений у монографії В.К. Колпакова [12, с.287], однак подальшого розвитку вони не отримали.

Легітимні підстави для подальшого дослідження цього питання надає Господарський кодекс України. Так, в ухвалі Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ) від 24.11.2011 р. № К-40582/10 зазначається, що згідно ст.238 цього Кодексу за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб'єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами… Адміністративна відповідальність юридичних осіб на відміну від адміністративної відповідальності фізичних осіб наразі не врегульована кодифікованим нормативним актом, тоді як відповідні норми містяться у різних законах України, що регулюють відносини у певних сферах господарювання.

Отже, у судовому порядку встановлено, що застосування адміністративно-господарських санкцій до юридичних осіб - це вид адміністративної відповідальності. На здатність юридичних осіб бути об'єктами адміністративно-правових санкцій вказується і у роботі [35, с.38].

Зазначена проблема знайшла вичерпне вирішення у Кодексу про адміністративні правопорушення Російської Федерації (далі - КпАП РФ). Зазначене порівняння доречне, враховуючи спорідненість історичних та правових традицій наших країн. Згідно ч. ч.1, 2 ст.2.10 КпАП РФ, юридичні особи підлягають адміністративній відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень у випадках, передбачених статтями розділу II цього Кодексу або законами суб'єктів РФ про адміністративні правопорушення. У разі, якщо у статтях розділів I, III, IV, V цього Кодексу не вказано, що встановлені даними статтями норми застосовуються тільки до фізичної особи або тільки до юридичної особи, дані норми в рівній мірі діють у відношенні і фізичної, і юридичної особи, за винятком випадків, якщо за змістом дані норми відносяться і можуть бути застосовані тільки до фізичної особи.

Що стосується заходів адміністративного впливу, які не визначаються законодавцем як стягнення, то серед них, крім зазначеної вище відповідальності неповнолітніх за ст.24-1 КУпАП, яка не визначається КУпАП як стягнення, слід віднести виконавче провадження. Як адміністративне провадження воно розглядається, наприклад, у роботі [22, с.172-189]. Крім того, доказом адміністративної спрямованості процесів виконавчого провадження є те, що ст.181 КАСУ передбачено справи з приводу рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби розглядати у порядку адміністративного судочинства. Правда, є виключення - якщо виконавчий документ виданий судом, то сторони виконавчого провадження мають право оскаржити рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби до цього суду (ч.4 ст.82 ЗУ "Про виконавче провадження"). Однак це не позбавляє виконавче провадження статусу адміністративного, - просто адміністративний процес реалізують інші, не адміністративні суди, на що звертається увага у роботах Ю.Л. Юринець [36, 37]. Доказом цього є також правило, за яким інші зацікавлені особи акти у тому ж самому виконавчому провадженні оскаржують до адміністративного суду (ч.4 ст.82 ЗУ "Про виконавче провадження"). Крім того, оскільки боржником можуть бути не тільки юридична, але й фізична особа, то ця група адміністративних проваджень стосується не тільки юридичних осіб.

До цієї ж групи адміністративних процесів, як це не парадоксально виглядає, відносяться процеси по КАСУ, хоча, здавалося б, КАСУ призначений для захисту прав суб'єктів приватного права. Так, за КАСУ розглядаються справи: про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян (ч.4 ст.50); про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян (ч.4 ст.50); про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України (ч.4 ст.50, ст.183-5); про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо) (ч.4 ст.50, ст.182); про припинення за зверненням СВП юридичних осіб чи підприємницької діяльності фізичних осіб - підприємців у випадках, передбачених законом (п.3 ч.1 ст.183-2); про стягнення грошових сум, які ґрунтуються на рішеннях СВП, щодо яких завершився встановлений КАСУ строк оскарження (п.4 ч.1 ст.183-2); за зверненням органів державної податкової служби про: зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках платника податків; підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту майна платника податків; стягнення коштів за податковим боргом (ч.1 ст.183-2); за зверненням митних органів про: зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках платника податків; зобов'язання керівника підприємства провести інвентаризацію основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, які перебували або перебувають під митним контролем чи використовувалися цим підприємством разом із товарами, які були поміщені у відповідний митний режим (ч.2 ст.183-2); про накладення арешту на активи, що пов'язані з фінансуванням тероризму (за зверненням Служби безпеки України (ст.183-4). Не підлягає сумніву, що всі ці провадження є провадженнями у відносинах відповідальності суб'єктів приватного права (не тільки юридичних, але й фізичних осіб), тому відносити ці провадження до проваджень з відповідальності публічної адміністрації, як це зроблено у підручнику [3, с.30], є некоректним.

4. Адміністративні процеси у сфері відповідальності публічної адміністрації. Відносини відповідальності публічної адміністрації виникають у зв'язку із наявністю публічно-правового спору щодо правомірного використання владних повноважень публічною адміністрацією. У таких випадках порушується адміністративна справа, де відповідачем виступає СВП [3, с.30].

Згідно ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Очевидно, ця зброя є настільки небезпечною для антидемократичних режимів, що вони уникають таких оскаржень навіть тоді, коли видається що влада повністю контролює суди. Так, у СРСР теоретична можливість оскаржити у суді рішення, дії чи бездіяльність органів влади виникла тільки у 1987 р., реальна можливість виникла вже у незалежній Україні у 1995 р. [38, с.263-264; 39], а адміністративна юстиція як самостійний інститут виникла тільки у 2005 р., тобто через 200 років після французької.

На даний момент у європейському адміністративному праві склався консенсус з приводу того, що найбільш ефективно захист прав осіб у спорах із СВП здійснюється у системі адміністративного судочинства [40, 41]. Як зазначено у рішенні від 07.06.2001 р. Європейського суду з прав людини у справі "Кресс проти Франції", "сам факт створення та існування адміністративних судів, безумовно, можна привітати як одне з провідних досягнень держави, заснованої на верховенстві права, - зокрема, з огляду на те, що ці суди здобули юрисдикцію розглядати акти адміністративних органів не без відповідної боротьби" (цит. за [14, с.9]). У Рекомендації № Rec (2004) 20 вказується, що усі адміністративні акти підлягають судовому перегляду. Суд повинен мати можливість здійснювати перегляд щодо будь-якого порушення закону, включаючи питання відсутності компетенції (необхідних повноважень), порушення процедурних норм та зловживання повноваженнями [15, с.553]. Не підлягає сумніву, що судовий процес в адміністративному судочинстві є різновидом адміністративного процесу, про що прямо зазначається у КАСУ.

Водночас, потенційно можливим є і позасудовий захист прав у спорах із СВП. Так, у Рекомендації № Rec (2001) 9 [42] йдеться про такі альтернативні засоби, як: процедура внутрішнього контролю, процедура примирення (консиліація), врегулювання спору шляхом посередництва (медіація), врегулювання спору шляхом переговорів та третейський розгляд (арбітраж) [42, с.498]. Зокрема, процедура внутрішнього контролю - це процедура оскарження у відповідному правоможному адміністративному органі; таким правоможним органом може бути орган, який видав оскаржуваний акт, орган вищестоящої інстанції в ієрархії адміністративних органів, або орган, спеціально призначений вирішувати такі питання [42, с.508]. Отже провадження з оскарження результатів перевірки у позасудових процедурах [43] є особливою стадією не управлінського, а правозахисного характеру.

Наприклад, згідно п. п.56.1, 56.2 ст.56 Податкового кодексу України, рішення, прийняті контролюючим органом, можуть бути оскаржені в адміністративному або судовому порядку. У разі коли платник податків вважає, що контролюючий орган неправильно визначив суму грошового зобов'язання або прийняв будь-яке інше рішення, що суперечить законодавству або виходить за межі повноважень контролюючого органу, встановлених цим Кодексом або іншими законами України, він має право звернутися до контролюючого органу вищого рівня із скаргою про перегляд цього рішення.

Отже, фактично запропонована, начебто, прогресивна процедура внутрішнього контролю відповідно до Рекомендації № Rec (2001) 9 [42]. Однак ефективність такої процедури в українських умовах вкрай низька. Наприклад, у січні-грудні 2011 року при оскарженні податкових повідомлень-рішень в адміністративному порядку було задоволено 20,5 % скарг [44], в той час як судами - 65,8 % скарг [45]. Твердження працівників податкової служби про високий відсоток виграних судових справ є необ'єктивними і стосуються виключно справ про стягнення безспірного податкового боргу [45]. На низьку ефективність відомчого контролю вказується, зокрема, у роботах [46, 47 та ін.].