Стан та проблеми реформування адміністративно-територіального устрою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТАН ТА ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ УКРАЇНИ

Питання необхідності проведення адміністративно-територіальної реформи постає й у зв'язку з останніми подіями в Криму та на сході України, коли через окупацію частини території виникла необхідність змінювати межі адміністративно-територіальних одиниць і запроваджувати особливий режим управління для окремих територій. Так, з метою упорядкування адміністративних зв'язків між окремими населеними пунктами, які були розірвані внаслідок проведення антитерористичної операції, створення умов для ефективного здійснення повноважень органами місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць, що розташовані поза межами зони проведення антитерористичної операції, та забезпечення життєдіяльності в таких населених пунктах були прийняті зміни до адміністративно-територіального устрою Донецької Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Донецької області, зміну і встановлення меж Артемівського району Донецької області : Постанова Верховної Ради України від 11.12.2014 р. № 31-УШ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/31-19 і Луганської Про зміни в адміністративно-територіальному устрої Луганської області, зміну і встановлення меж Перевальського і Попаснянського районів Луганської області : Постанова Верховної Ради України від 07.10.2014 р. № 1693-УП [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/1693-18 областей.

В Україні до цього часу зберігається територіальний устрій, що сформувався в період її перебування у складі колишнього СРСР. Сучасний адміністративно-територіальний поділ країни є трирівневим: субнаціональний (регіональний) рівень становлять Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь; субрегіональний рівень - адміністративні райони; низовий рівень - сільська (міська, селищна) рада, населений пункт. Станом на 1 січня 2014 р. система адміністративно-територіального устрою включала: АР Крим, 24 області, міста Київ та Севастополь, 490 районів, 460 міст, 885 селищ міського типу, 10 279 сільських рад, 28 397 сільських населених пунктів Кількість адміністративно-територіальних одиниць в Україні на 1 січня 2014 року / Державна служба статистики України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ukrstat. gov.ua/operativ/operativ2013/ds/ator/ator2014_u.htm. Очевидною є надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць низового рівня, більшість із них не мають достатнього економічного потенціалу для свого розвитку. Це не відповідає європейським тенденціям, згідно з якими територіальні адміністративні утворення повинні мати достатній фінансово-економічний, інституційний та кадровий потенціал для забезпечення високого рівня надання суспільних послуг населенню та соціально-економічного розвитку відповідних територій.

Слід зазначити, що на окремих етапах періоду незалежності в умовах політичної нестабільності, послаблення керованості державою, несистемного підходу до розбудови місцевого самоврядування в Україні шляхом подрібнення створювалися нові адміністративні райони і особливо сільські ради. Зокрема, з 1991 по 2005 рр. було створено 5 нових адміністративних районів, а кількість сільських рад зросла майже на 800 одиниць.

Серед проблемних питань адміністративно-територіального устрою слід відзначити також: законодавчу неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць; розташування на території міст інших міст, а також сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних одиниць; адміністративний управління територіальний правовий

існування серед категорій адміністративно-територіальних одиниць, таких як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська рада; відсутність чітких критеріїв для утворення районів, районів у містах, віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ, міст, відсутність відповідних картографічних матеріалів та невинесення їх у натуру тощоАдміністративно-територіальний устрій України : проблемні питання та можливі шляхи їх вирішення / за заг. ред. В. Г. Яцуби. - К., 2003. - С. 56-58..

Правове регулювання питань, пов'язаних з адміністративно-територіальним устроєм, є недостатнім і суперечливим. До цього часу базовим нормативним актом із регулювання адміністративно-територіального устрою залишається Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. № 1654-Х “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР”. Водночас нормативно-правову базу в цій сфері правового регулювання формують Конституція України; законодавство, що регулює питання місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, визначає фінансову основу місцевого самоврядування (Бюджетний та Податковий кодекси); галузеві закони, що визначають роль органів місцевого самоврядування у відповідних сферах правовідносин (Земельний, Господарський кодекси); законодавчо-нормативні акти з питань регіональної політики. Згідно з Конституцією України (стаття 132) територіальний устрій держави ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднанні централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості та соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій.

За роки незалежності суспільно-політична, економічна та правова ситуація в Україні суттєво змінилася. Держава рухалася до ліквідації тоталітарної політичної системи й командно-адміністративної економіки. Протягом цього часу періодично активізувалися процеси пошуку моделей територіальної організації влади. Проте проблеми, пов'язані з недосконалістю адміністративно-територіального устрою та управлінням територіями не зменшувалися, а з роками наростали. Особливо вони загострилися на найнижчому базовому рівні - в селах, селищах та малих містах, де місцеве самоврядування переважно неспроможне активізувати економічну діяльність і забезпечити сприятливе середовище для життєдіяльності людей.

Найвідомішою і такою, що пройшла певну публічну апробацію концептуальних засад та була покладена в основу законопроекту “Про територіальний устрій”, є модель реформування адміністративно-територіального устрою, розроблена у 2005 р. під керівництвом Романа Безсмертного, на той час - віце-прем'єр-міністра України з питань адміністративної та адміністративно-територіальної реформи. Ця модель ґрунтувалася на ідеї максимального делегування повноважень органам місцевого самоврядування. Пропонувалося встановити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою: регіони (міста-регіони) - райони (міста-райони) - громади, що визначалися базовою ланкою, з якої мала розпочинатися реформа. Громада як адміністративно-територіальна одиниця мала стати основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування і надання її населенню визначеного законом рівня адміністративних, соціальних та культурних послуг. Був запропонований кількісний критерій чисельності населення для утворення громад: не менше 5000 жителів, а на територіях з низькою щільністю населення - не менше 3500 жителів.

Проте ця реформа не була запроваджена. Зазначимо, що проведення такої масштабної реформи потребує сильної політичної волі на найвищому рівні керівництва державою, консенсусу основних політичних сил і громадських організацій та значних фінансових ресурсів. Саме відсутність цих чинників стала головною причиною призупинення роботи щодо імплементації реформи.

На нинішньому етапі державного будівництва реформування системи державного управління на засадах децентралізації проголошено однією з ключових реформ, зокрема серед 10 реформ для першочергової реалізації у Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020”, схваленій Указом Президента України Про Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020 : Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/5/2015. Про необхідність проведення децентралізації влади неодноразово публічно заявляли найвищі посадові особи держави, зокрема Президент України П. Порошенко, Голова Верховної Ради України В. Гройсман. У Коаліційній угоді Коаліційна угода. Парафована керівниками 5 партій 21 листопада 2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://samopomich.ua/wp-content/uploads/2014/11/I<oalidyna_uhoda_ parafovana_20.11.pdf серед головних напрямів децентралізації та реформи місцевого самоврядування визначено формування самодостатніх громад як адміністративно-територіальних одиниць базового рівня. Реформування адміністративно-територіального устрою передбачено новою Державною стратегією регіонального розвитку до 2020 року, прийнятою в серпні 2014 року Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0 %ВЕ.

Новий адміністративно-територіальний устрій має стати основою побудови нової моделі територіального управління, заснованої на засадах децентралізації, субсидіарності, балансу загальнодержавних інтересів з інтересами населення регіонів та територіальних громад, ефективного розвитку державного управління й місцевого самоврядування, спроможності та самостійності територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення.

На сьогодні не прийняті рамкові закони і концептуальні документи щодо нової моделі адміністративно-територіального устрою України та алгоритму реалізації реформи. До того ж реформування системи управління територіальним розвитком держави й адміністративно-територіального устрою потребує внесення змін до Конституції України та низки законів України, зокрема "Про місцеве самоврядування в Україні”, "Про місцеві органи виконавчої влади”, "Про службу в органах місцевого самоврядування” та ін.

З огляду на це, важливо забезпечити системний підхід до реалізації адміністративно-територіальної реформи. Необхідно прийняти закон "Про адміністративно-територіальний устрій”, у якому відобразити засади державної політики у цій сфері, закріпити конструкцію нового адміністративно-територіального устрою, особливості визначення території та меж населених пунктів, процедури внесення змін до системи адміністративно-територіального устрою тощо. Необхідно також схвалити концепцію адміністративно-територіальної реформи, в якій зафіксувати принципи і критерії формування кожного рівня територіального устрою, визначити етапи реалізації реформи, завдання та критерії її оцінювання на кожному етапі.

Очевидно, що розпочинати реформування територіальних громад, які розглядаються як елементи базового низового рівня нового адміністративно-територіального устрою, потрібно, ґрунтуючись на схвалених концептуальних засадах реформи та чіткому розумінні стратегії її реалізації.

Водночас уже зроблено окремі кроки щодо створення законодавчого підґрунтя реформування територіальних громад. 1 квітня 2014 р. урядом України схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні й розроблено план заходів із її реалізації. Основними завданнями реформування визначено досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також створення дієздатних територіальних громад як базової ланки адміністративно-територіального устрою. У рамках реформи мають розпочатися принципово нові для України процеси співробітництва та добровільного об'єднання територіальних громад.

У цьому руслі у 2014 р. прийнято Закон України "Про співробітництво територіальних громад” Про співробітництво територіальних громад : Закон України від 17.06.2014 р. № 1508-УП [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1508-18. Прийняття закону зумовлено необхідністю розбудови правової основи для об'єднання ресурсів органів місцевого самоврядування з метою вирішення спільних проблем життєдіяльності територіальних громад на місцевому рівні, ефективного надання послуг місцевому населенню, створення спільних об'єктів муніципальної інфраструктури для декількох територіальних громад.

У лютому 2015 р. прийнято Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад”. Закон повинен ліквідувати існуючу прогалину в законодавстві про місцеве самоврядування, а саме - відсутність процедури об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст. Метою закону є встановлення порядку об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об'єднаним територіальним громадам, створення правових умов і можливостей для:

укрупнення шляхом добровільного об'єднання територіальних громад, що є важливим чинником посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення;

формування дієздатних територіальних громад, головним завданням яких має стати оперативне та якісне надання базових соціальних та адміністративних послуг, поліпшення умов сталого розвитку відповідних територій, більш ефективне використання бюджетних коштів та інших ресурсів;

створення передумов для удосконалення системи органів місцевого самоврядування на відповідній територіальній основі.

Законом визначено основні умови об'єднання територіальних громад, порядок його ініціювання, порядок утворення об'єднаної територіальної громади та діяльності в ній органів місцевого самоврядування до формування нових органів. Врегульовуються питання правонаступництва, управління об'єктами комунальної власності, формування бюджету, форми державної підтримки, зокрема фінансової.

Реалізація подальших кроків щодо реформування територіальних громад потребує розроблення і прийняття нормативних актів для практичної реалізації його положень. Зокрема, для вирішення завдання формування дієздатних територіальних громад необхідно визначити критерії формування адміністративно-територіальних одиниць базового рівня (громад) з урахуванням їх матеріально-фінансової спроможності для забезпечення доступності основних публічних послуг, що надаються на рівні громади. З цією метою 8 квітня 2015 р. Постановою Кабінету Міністрів України затверджено Методику формування спроможних територіальних громад. Методикою визначено умови формування спроможних територіальних громад та порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад. Одним з основних положень Методики є визначення потенційних адміністративних центрів майбутніх спроможних територіальних громад та їхніх зон впливу.

Затвердження Методики дозволило розпочати процес розроблення й затвердження для кожного регіону перспективних планів формування спроможних територіальних громад, які зможуть реалізувати в повному обсязі функції з надання високоякісних послуг населенню у життєво важливих сферах. Від того, наскільки якісно будуть розроблені й реалізовані ці плани, залежить подальший розвиток системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Процес формування перспективних планів має три основні етапи. На першому етапі визначаються потенційні адміністративні центри майбутніх спроможних територіальних громад. Такими центрами насамперед мають стати міста обласного значення та районні центри. На другому етапі визначається зона доступності населених пунктів до адміністративного центру спроможної територіальної громади. Ця зона має становити 20 км по автошляхах із твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 км, якщо чисельність жителів населених пунктів, що розташовані в зоні віддаленості, не перевищує 10 % від загальної кількості мешканців об'єднаної громади. На третьому етапі визначається адміністративний центр із населених пунктів, які розташовані за межами зони доступності.

Станом на кінець червня 2015 р. вже 11 областей затвердили перспективні плани формування самодостатніх громад: Дніпропетровська, Житомирська, Хмельницька, Херсонська, Миколаївська, Полтавська, Харківська, Чернігівська та Рівненська - на сесіях обласних рад, Луганська і Донецька - затвердили плани рішенням військово-цивільних адміністрацій.

Кінцевою метою цієї роботи є створення спроможних територіальних громад - територіальних громад сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання будуть здатні самостійно забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Успішному формуванню дієздатних територіальних громад сприятиме аналіз передумов, ризиків і перешкод, що можуть виникнути у процесі реалізації реформи. Серед найбільш імовірних ризиків та перешкод слід назвати:

можливе послаблення керованості на низовому рівні управління на час проведення реформи;

спротив на рівні місцевих управлінських еліт, оскільки реформа передбачає суттєве підвищення відповідальності на низовому рівні управління та оптимізацію (зменшення) кількості сільських, селищних, міських, а на наступному етапі - районних рад, унаслідок чого частина управлінців втратять роботу;

можливість виникнення суперечок з приводу земельних і майнових питань;

відсутність достатніх фінансових ресурсів для стимулювання об'єднання територіальних громад, що передбачено законом.

Для нейтралізації зазначених ризиків необхідно створити належне інституційне забезпечення процесу реформування. Останнє передбачає прийняття низки нормативних актів для формування системи організаційно-правових і фінансово-економічних механізмів, спрямованих на становлення та розвиток самодостатніх територіальних громад. Окремих помилок можна уникнути, передбачивши проведення державно-правових експериментів на визначених територіях з метою становлення і розвитку нових стандартів управління територіями, формування місцевого самоврядування базового рівня, спроможного створити та підтримувати сприятливе життєве середовище, необхідне для нормального життя людини, захисту її прав, надання жителям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг. Необхідно також потурбуватися про кваліфіковане кадрове забезпечення реформи, інформаційний супровід.

Під час проведення реформи слід використати досвід інших країн - сусідів України, що успішно здійснили реформу систем територіального управління. У цьому напрямі для напрацювання пропозицій для удосконалення правового регулювання питань реформування управління місцевим розвитком і місцевого самоврядування в Україні створено українсько-польську консультативну групу. Створенню такої групи передувало підписання 17 грудня 2014 р. у м. Варшаві Меморандуму про співпрацю з підтримки реформи місцевого самоврядування в Україні. Українсько-польська консультативна група має здійснити оцінку стану виконання рішень щодо фінансової децентралізації, підготувати пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України в частині децентралізації фінансів, зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування з урахуванням виконання місцевих бюджетів, опрацювати механізми забезпечення громадського й державного контролю за публічними фінансами.

Реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади в Україні - це одна з фундаментальних реформ, що торкається практично всіх сфер життєдіяльності суспільства, тому для її успішного проведення необхідна широка підтримка громадськості. Це, у свою чергу, вимагає об'єктивного та широкого висвітлення процесу і проблем реформування в засобах масової інформації.

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ РЕГІОНАЛЬНОЇ РЕФОРМИ

Сьогодні ми можемо констатувати, що після багатьох декларацій та гучних заяв Україна вперше реально наблизилася до зміни системи територіального управління. По-новому поглянути на питання регіональних особливостей нас змушують реалії. Протягом тривалого часу суспільству постійно нав'язувалась ідея про виключну специфіку окремих регіонів. Наскільки виключну, що вони можуть фактично жити своїм життям, незалежно від інтересів суспільства і держави. Слід, наприклад, згадати лозунг, що Донбас годує всю країну. Зрештою, з цих відмінностей (більшою мірою вигаданих, ніж дійсних) виросла загроза існуванню цілісної держави Україна.

Тому одним із пріоритетів сучасного розвитку країни є об'єднання регіонального різноманіття навколо єдиної державницької ідеї. При цьому значну диференціацію у рівнях регіональних розвитку не варто розглядати виключно як загрозу. Слід виходити з того, що різниця потенціалів - це основа будь-якого руху і стимул для вирівнювання. У цьому контексті завдання науковців, експертів і практиків-посадовців полягає в пошуку механізму врахування та збалансування інтересів усіх регіонів, щоб їх культурне різноманіття не доповнювалося розривами у рівнях життя, а кордони між жителями різних областей були лише умовними - суто адміністративними.

Сьогодні на найвищому рівні влади в Україні існує розуміння важливості невідкладного вирішення проблем соціально-економічного розвитку регіонів та удосконалення системи управління територіальним розвитком держави. При цьому бойові дії на Донбасі і необхідність захисту територіальної цілісності України не відсувають на задній план питання розвитку кожного регіону. Децентралізацію проголошено однією з ключових реформ, зокрема, вона присутня серед 10 реформ для першочергової реалізації у Стратегії сталого розвитку “Україна - 2020”, схваленій Указом Президента України.

Модель жорсткої централізації управління регіональним розвитком вибудовувалася в Україні десятиліттями. Обмеження прав та можливостей регіонів самостійно вирішувати питання напрямів і ресурсного забезпечення власного розвитку фактично вбивало регіональну ініціативу. Маємо констатувати, що відсутність належної можливості для реалізації потенціалу розвитку регіонів стала одним із чинників гальмування виходу України з післякризової депресії. Більше того, нагромадження суперечностей у відносинах між Центром і регіонами створило сприятливе підґрунтя для поширення тенденцій сепаратизму.

Ключовою фінансовою проблемою розвитку регіонів була надмірна бюджетна централізація. Спрямування бюджетних потоків у центр спричинило фінансову недієздатність місцевого самоврядування, недостатність ресурсів для вирішення повсякденних питань розвитку громади. У 2014 р. майже 90 % бюджетів територіальних громад отримували державні дотації, з них майже 5,5 тис. громад були дотаційними на рівні понад 70 %, а близько 500 громад утримувалися за рахунок коштів державного бюджету на понад 90 %. За таких умов органи місцевого самоврядування були неспроможні у повному обсязі виконувати свої повноваження.

Тому визначальним кроком стратегії держави, спрямованим на децентралізацію, стала податкова реформа, орієнтована на розширення фінансових ресурсів регіонів та зміцнення фінансової спроможності місцевого самоврядування. Її реалізація в поточному році вже дала перші результати. За підсумками першого кварталу 2015 р., досягнуто значне зростання доходної та видаткової частини місцевих бюджетів. Так, доходи місцевих бюджетів збільшилися на 15,9 % порівняно з аналогічним періодом 2014 р. і становили 27,8 млрд грн. Видатки місцевих бюджетів збільшилися на 3,9 % і становили 52,5 млрд грн.

Тепер кілька слів про тенденції регіонального розвитку, які сформувалися в Україні протягом останніх років. Під час короткого періоду зростання після 2010 р. регіони не змогли реально стимулювати модернізацію великого виробництва, розширення ринків збуту та джерел постачання сировини. Постраждало також мале і середнє підприємництво, оскільки тією чи іншою мірою було інтегроване в ланцюги постачання та збуту великих підприємств.

Як наслідок, розвиток регіонів у минулому і на початку поточного року характеризується спадом по більшості напрямів і показників. Падіння відбулось у реальному секторі, у зовнішній торгівлі, дуже відчутно - в інвестиційній активності, будівництві тощо. Це - об'єктивна реакція економіки на події в Україні і довкола неї.

Значний тиск на розвиток регіонів чинить ситуація на Донбасі. Йдеться не лише про катастрофічне скорочення виробництва у Донецькій та Луганській областях. Сусіднім регіонам, які мали потужні виробничо-збутові зв'язки з Донбасом, досі не вдається компенсувати ці втрати за рахунок інших каналів постачання. У свою чергу, підприємствам Донбасу завдано не меншої шкоди і через порушення налагоджених зв'язків "сировина -- виробництво -- збут” з іншими регіонами країни. Унаслідок воєнного конфлікту найбільших збитків завдано підприємствам добувної, хімічної промисловості, гірничо-металургійного комплексу і машинобудування.

З посиленням кризи загострилися проблеми промислового комплексу регіонів, які накопичувались роками. Йдеться про надмірну залежність від зовнішньої кон'юнктури на ринках основних експортних товарів, високу енерго- та матеріалоємність виробництва. Це стало причиною різкого зростання собівартості, дефіциту коштів для модернізації основних фондів, скорочення збуту на внутрішньому ринку через зменшення попиту на продукцію проміжного споживання та інвестиційного призначення.

У сфері зовнішньої торгівлі початок 2015 р. позначився відчутним зниженням зовнішньоторговельної активності у більшості регіонів. І якщо падіння імпорту пояснюється зменшенням купівельної спроможності населення України, то щодо експорту варто говорити про неспроможність регіональних експортерів (хочеться сподіватися, тимчасову) повною мірою компенсувати відмову від ринку Російської Федерації. Неоднозначною є ситуація у сфері зовнішньої торгівлі з країнами ЄС. Тут досягнута динаміка не відповідає задекларованим в Угоді про Асоціацію можливостям розширення вітчизняного експорту до Європи.

Загалом недосконала структура національної економіки викликала низку проблем, що мають ідентичний зміст на загальнодержавному і регіональному рівнях та потребують вирішення у найближчій перспективі. Це, зокрема:

збереження збиткового характеру низки базових галузей, що вимагає додаткових зусиль для підвищення конкурентоспроможності регіональних виробників та експортерів;

надмірна залежність базових галузей від кон'юнктури зовнішніх ринків збуту за недостатньої розвиненості внутрішнього ринку, наявність у товарній структурі виробництва більшості регіонів значної частки продукції з низькою доданою вартістю, недостатня орієнтованість регіональних виробників на кінцеве споживання;

незбалансована структура енергозабезпечення внаслідок неефективного використання паливно-енергетичних ресурсів підприємствами вугільної, металургійної, машинобудівної та хімічної галузей, що найгостріше проявляється у старопромислових регіонах сходу України.

За цих умов ключові завдання стабілізації економічного розвитку держави та регіонів також збігаються і полягають у такому.

Слід започаткувати та послідовно здійснювати заходи, спрямовані на забезпечення глибинних зрушень у структурі економіки регіонів. Йдеться про зменшення їх монофункціональності, розвиток нових нетрадиційних для регіону видів економічної діяльності, стимулювання малого і середнього підприємництва, оптимізацію товарної структури виробництва та якісних характеристик продукції тощо.

Необхідно посилити міжрегіональну кооперацію, стимулювати транскордонні взаємозв'язки та вжити організаційні заходи з метою зменшення залежності від кон'юнктурних коливань і впливу чинників неекономічного характеру.

У процесі реформ має бути досягнута відповідність регіональної політики України стандартам ЄС, що передбачено Угодою про асоціацію. На стратегічному рівні політика регіонального розвитку в Україні корелює з політикою ЄС. Принаймні визначені у Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року принципи і пріоритети відповідають європейським практикам та вимогам.

Процес імплементації європейського досвіду регіональної політики починається з проблематики місцевого самоврядування і розвитку громад. Зокрема, регіональна політика ЄС передбачає забезпечення рівномірного, збалансованого розвитку територій, “підтягнення” показників територій із низьким рівнем розвитку до середніх значень. У свою чергу, для України територіальна нерівномірність розвитку є однією з найгостріших проблем. Її вирішення неможливе методом штучного вирівнювання чи дотацій. Тут необхідний європейський досвід щодо системи стимулів, яка дасть змогу розвиватися кожній території. Крім цього, комплексна реформа державної регіональної політики має охоплювати питання транскордонного співробітництва, оскільки практичні кроки європейської інтеграції України відбуватимуться у першу чергу в регіонах.

Нині Україна потребує зміни застарілих адміністративних традицій управління регіональним розвитком. Повноваження та ресурси для їх реалізації мають бути передані громадам і регіонам за принципом субсидіарності. Водночас обсяг переданих повноважень має бути збалансований відповідальністю за вирішення проблем регіонального розвитку.

Міцна громада повинна стати фундаментом демократичного розвитку всієї країни. За нових умов зростає роль місцевої влади щодо реалізації потенціалу територій і просування економічних ініціатив. З новими повноваженнями та фінансовими ресурсами громада перетворюється на ключовий об'єкт регіональної політики. Отже, основні зусилля щодо стабілізації економіки на місцевому рівні і створення умов для її подальшого розвитку мають бути реалізовані саме на рівні громади. У цьому контексті продуктивна співпраця між державним представництвом на місцевому рівні і громадою є однією з основних вимог для забезпечення ефективної роботи управлінських структур та успішності реформ.

СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИЙ РОЗВИТОК РЕГІОНІВ УКРАЇНИ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ: ВИКЛИКИ, ЗАГРОЗИ, НОВІ МЕХАНІЗМИ

Соціально-економічний розвиток регіонів України у 2015 -- на початку 2016 рр. демонстрував неоднозначну динаміку. Для початку 2016 р. більш характерними є позитивні тенденції розвитку порівняно із 2015 р. Можна спостерігати поступове відновлення окремих показників розвитку або уповільнення темпів їх падіння, що є свідченням зародження тенденцій до стабілізації стану регіонів. Позитивні тенденції можемо спостерігати у сферах промислового виробництва, будівельних робіт, капітального інвестування, обороту роздрібної торгівлі.

сфері промислового виробництва ситуація стабілізується. У січні-квітні 2016 р. порівняно із січнем-квітнем 2015 р. збільшилася кількість регіонів, у яких спостерігалося зростання обсягів промислового виробництва, із 7 до 18. При цьому дещо прискорилися самі темпи зростання: якщо в січні-квітні 2015 р. максимальний індекс становив 109,9 % (Рівненська область), то в січні-квітні 2016 р. -- вже 230,0 % (Луганська область). Подібно до цієї тенденції мінімальні індекси також зросли: якщо в січні-квітні 2015 р. вони становили 13,0 % (Луганська область), 48,4 % (Донецька область), 83,4 % (Харківська область), то в січні-квітні 2016 р. мінімальний індекс уже досягав 89,9 % (Сумська область). Середні значення по Україні становили 79,4 % у січні-квітні 2015 р. та 103,7 % у січні-квітні 2016 р.

У січні-квітні 2016 р. збільшилася кількість регіонів, у яких зросли індекси будівельних робіт, з 5 до 17. Якщо в січні-квітні 2015 р. найменші величини індексу становили 10,8 % (Луганська область), 22,8 % (Донецька область), 41,4 % (Одеська область), а найбільша -- 116,5 % (Волинська область) порівняно із січнем-квітнем 2014 р. за середнього індексу по Україні 69,7 %, то в січні-квітні 2016 р. відбулося значне покращення показників, і найменша величина індексу становила вже 80,9 % (Чернігівська область), а найбільша - 146,9 % (Вінницька область) при середньому значенні по Україні 108,5 %.

Можемо говорити і про поступову стабілізацію сфери капітального інвестування в регіонах. У січні-березні 2016 р. порівняно із січнем-березнем 2015 р. за темпами росту обсягу капітальних інвестицій при середньому значенні показника по Україні 110,7 % збільшення відбулось у 21 регіоні, зокрема найбільше в Херсонській області, де індекс становив 238,1 %, а найменше - у Чернівецькій (107,7 %); найнижчий індекс був характерний для м. Києва (70,7 % порівняно із січнем-березнем 2015 р.). При цьому в січні-березні 2015 р. зростання обсягів інвестування спостерігалося лише у 5 регіонах (індекси становили від 104,7 % у Черкаській області до 166,6 % у Волинській). Падіння спостерігалося в усіх інших регіонах, індекси варіювали від 5,9 % (Луганська область), 29,1 % (Донецька область), 46,9 % (Херсонська область) до 99,5 % (Київська область), а середнє значення по Україні становило 85,2 %.

У січні-квітні 2016 р. значно зріс оборот роздрібної торгівлі у 21 регіоні, індекси фізичного обсягу обороту роздрібної торгівлі становили від 88,0 % (Чернівецька область) до 112,7 % (Луганська область), по Україні індекс дорівнював 102,5 %. Водночас у січні-квітні 2015 р. порівняно із січнем-квітнем 2014 р. оборот роздрібної торгівлі зменшився у всіх регіонах, індекси становили від 14,5 % (Луганська область), 28,3 % (Донецька область), 78,6 % (Миколаївська область) до 93,6 % (Львівська область), а загалом по Україні індекс дорівнював 75,4 %.

Разом з тим ситуація в регіонах зазнає впливу низки чинників дестабілізуючого характеру (криза в соціально-економічній сфері, зниження рівня доходів населення, повільні кроки у напрямку виходу на ринки країн ЄС, триваюча вже третій рік поспіль зовнішня агресія), які позначаються на показниках розвитку. Така ситуація зумовила те, що на початку 2016 р. соціально-економічний розвиток більшості регіонів України характеризувався продовженням скорочення обсягу прямих іноземних інвестицій, падінням обсягів сільськогосподарського виробництва, зростанням рівня безробіття, посиленням соціальної напруженості, збереженням значної заборгованості з виплати заробітної плати. Ці показники пов'язані між собою: загальна макроекономічна нестабільність посилює непривабливість інвестиційного клімату та відтік іноземних інвестицій, що впливає на рівень виробництва та стан ринку праці і виплати заробітної плати та формує негативні тенденції розвитку регіональної економіки.

Станом на 1 квітня 2016 р. зменшення обсягів прямих іноземних інвестицій відносно 1 січня 2015 р. спостерігалося у 14 регіонах, що свідчить про поступове повільне призупинення відтоку прямих іноземних інвестицій з регіонів, хоча загалом обсяг надходжень залишається низьким. У 2016 р. збільшення обсягів прямих іноземних інвестицій спостерігалося лише у Волинській, Житомирській, Запорізькій, Івано-Франківській, Київській, Кіровоградській, Миколаївській, Тернопільській, Харківській, Хмельницькій областях та м. Києві. Станом на 1 квітня 2015 р. зменшення обсягів прямих іноземних інвестицій спостерігалося у 25 регіонах (порівняно зі станом на 1 січня 2014 р.).

Негативними залишаються показники у сфері сільськогосподарського виробництва. Так, у січні-квітні 2016 р. порівняно із січнем-квітнем 2015 р. при середньому індексі по Україні 98,3 % зростання спостерігалося лише у 5 регіонах: від 100,5 % у Львівській області до 106,9 % у Вінницькій. В інших регіонах зафіксовано падіння: від 99,4 % (Дніпропетровська область) до 83,2 % у Луганській та 85,1 % у Херсонській областях. При цьому в січні-квітні 2015 р. порівняно із січнем-квітнем 2014 р. при середньому індексі по Україні 95,2 % зростання також було незначним і спостерігалося лише в 6 регіонах.

На повільному соціально-економічному відновленні темпів розвитку регіонів позначається нестабільна соціально-економічна ситуація в Донецькій та Луганській областях (можемо аналізувати лише ситуацію на територіях, підконтрольних Україні). Хоча за деякими показниками в Донецькій і Луганській областях почалося нестабільне та повільне відновлення, за іншими зберігається негативна динаміка.

Показники промислового виробництва покращилися. У Донецькій області випуск промислової продукції в січні-квітні 2016 р. порівняно із січнем-квітнем 2015 р. збільшився на 9,6 %, у Луганській - на 130,0 %. Утім, залишаються проблеми значної залежності від ситуації на ринках основних експортних товарів, високої енерго- та матеріалоємності виробництва, відсутності фінансових ресурсів для оновлення основних фондів, скорочення обсягів збуту на внутрішньому ринку через зменшення попиту на продукцію проміжного споживання.

У квітні 2016 р. порівняно з груднем 2015 р. ціни в Донецькій області зросли на 3,7 %, у Луганській - на 3,6 %.

Будівельними підприємствами Донецької області в січні-квітні 2016 р. виконано будівельних робіт на суму 575,6 млн грн; порівняно із січнем-квітнем

р. обсяг будівельної продукції зменшився на 2,1 %. Будівельними підприємствами Луганської області в січні-квітні 2016 р. виконано будівельних робіт на суму 121,2 млн грн; порівняно із січнем-квітнем 2015 р. обсяг будівельної продукції збільшився на 110,5 %.

Кількість зареєстрованих безробітних у Донецькій області на кінець квітня

р. становила 20,5 тис. осіб, що на 12,7 % менше, ніж на кінець квітня 2015 р. Кількість зареєстрованих безробітних у Луганській області становила 8,5 тис. осіб, що на 2,7 % менше, ніж на кінець квітня 2015 року Дані Державної служби статистики України (www.ukrstat.gov.ua)..

Негативні показники виробництва у Донецькій та Луганській областях спричинили появу несприятливих тенденцій і в інших регіонах, які традиційно мали потужні виробничо-збутові зв'язки з Донбасом.

Становище постконфліктних територій, зруйноване господарство впливають на те, що відновлення темпів розвитку Донецької та Луганської областей залишається незадовільним. Невпевненість у завтрашньому дні серед жителів постраждалих територій, відсутність перспектив покращити своє становище, зубожіння населення, дефіцит ресурсів для забезпечення життєдіяльності, занепад соціально-побутової сфери поблизу зони розмежування -- ці чинники формують на постраждалих територіях осередки напруження, соціальної незахищеності, зумовлюють подальшу стагнацію і неможливість усунення негативних тенденцій без втручання органів влади. Господарство окремих територій Донецької та Луганської областей перебуває в занепаді, потребує додаткових капіталовкладень і відповідного управління відновленням територій.

Не можна не сказати кілька слів щодо реалізації державної регіональної політики в Україні з реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації. Успішне запровадження цієї системної реформи є тією амбітною метою, досягнення якої не лише кардинально змінить підходи до управління територіями, а й є важливою передумовою реалізації інших системних реформ в Україні.

Пріоритети реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації визначено в основних чинних документах стратегічного характеру - Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020”, схваленій Указом Президента України від 12 січня 2015 р. Про Стратегію сталого розвитку “Україна - 2020” : Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/5/2015, та Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0 %ВБ. Концептуальні засади реформи встановлено Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (схваленою Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р.) Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1 %80. Затверджена нещодавно Програма діяльності Кабінету Міністрів Про програму діяльності Кабінету Міністрів України : Постанова Верховної Ради України від 14.04.2016 р. № 1099ЛШ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/1099-19 серед головних пріоритетів визначає децентралізацію влади та реформу публічної адміністрації. В основу побудови нової системи управління покладено принцип субсидіарності - передачі владних повноважень на найнижчий рівень управління, де ці повноваження можуть бути реалізовані. У центральних органів державної влади залишаються лише ті повноваження, які потрібні для вирішення загальнодержавних завдань (національна безпека, великі інфраструктурні проекти, розвиток науки тощо), тоді як завдання забезпечення життєдіяльності громад вирішуються безпосередньо на місцях.

Реформа територіальної організації влади передбачає зміцнення фінансових засад і компетенції місцевого самоврядування, запровадження дієвих механізмів стимулювання економічної активності, розробку ефективних стратегій регіонального та місцевого розвитку з метою досягнення головної цілі - підвищення якості життя населення і забезпечення його високим рівнем соціальних та адміністративних послуг незалежно від місця проживання.

У процесі реалізації реформи децентралізації проведено значну роботу щодо посилення інституційної спроможності регіонів, формування і запровадження нових механізмів стимулювання регіонального та місцевого розвитку, бюджетної децентралізації, формування спроможних територіальних громад. Зокрема, помітних здобутків досягнуто за такими напрямами.

Інституціалізація стратегічного планування регіонального та місцевого розвитку.

У рамках реалізації цього напряму зроблено суттєві кроки з упорядкування процесу стратегічного планування розвитку регіонів. Зокрема, затверджено Порядок розроблення Державної стратегії регіонального розвитку України і плану заходів з її реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених Стратегії і плану заходів Про затвердження Порядку розроблення Державної стратегії регіонального розвитку України і плану заходів з її реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених Стратегії і плану заходів : Постанова Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 р. № 931 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/931-2015-п. Розроблено і затверджено План заходів на 2015-2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 рокуДеякі питання реалізації у 2015-2017 роках Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 07.10.2015 р. № 821 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/821-2015-п/print1446542150663211, схвалено програми регіонального розвитку на виконання Стратегії. З метою виявлення проблем розвитку регіонів та формування відповідних управлінських рішень запроваджено моніторинг соціально-економічного розвитку регіонів, який проводиться відповідно до затвердженого урядом Порядку та Методики проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики Про затвердження Порядку та Методики проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації державної регіональної політики : Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 р. № 856 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/856-2015-п.

Бюджетна децентралізація та підвищення фінансової спроможності місцевих бюджетів.

Зміни до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин : Закон України від 28.12.2014 р. № 79-19 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/79-19 та до Податкового кодексу України і деяких законів щодо податкової реформи Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи : Закон України від 28.12.2014 р. № 71-19 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/71-19 та запровадження норм цих законів у практику бюджетування у 2015 р. дали змогу помітно зміцнити фінансову базу місцевого самоврядування, підвищити рівень фінансової самостійності місцевих бюджетів, запровадити механізми стимулювання територіальних громад до добровільного об'єднання. Відбулися суттєві зрушення у міжбюджетних відносинах та наповненні місцевих бюджетів за рахунок перерозподілу джерел податкових надходжень між різними рівнями бюджетної системи. Територіальні громади також отримали додаткові ресурси для свого розвитку за рахунок коштів з Державного фонду регіонального розвитку.

За результатами 2015 р. забезпечено надходження до загального фонду місцевих бюджетів 99,8 млрд грн, що становить 116,0 % до річних призначень, затверджених місцевими радами. Приріст надходжень до загального фонду місцевих бюджетів у 2015 р. порівняно з 2014 р. становив 29,6 млрд грн, або 42,1 %. Зросла частка видатків на виконання самоврядних повноважень, запроваджено новий механізм бюджетного регулювання.

На 2016 р. передбачено фінансування із загального фонду державного бюджету субвенції місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад - 1 млрд грн; фінансування Державного фонду регіонального розвитку в обсязі 3 млрд грн. Передбачено 1,94 млрд грн субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток та 0,95 млрд грн для капітальних видатків за програмою “Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів”.

Удосконалено механізм розподілу субвенції на соціально-економічний розвиток регіонівДеякі питання надання у 2016 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій : Постанова Кабінету Міністрів України від 16.03.2016 р. № 199 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/199-2016-%D0 %ВБ. Субвенцію буде спрямовано на: будівництво та реконструкцію освітніх і медичних закладів із ступенем будівельної готовності не менше 90 %; будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт доріг; реалізацію проектів з енергоефективності й енергозбереження. Кошти субвенції пропонується спрямовувати на об'єкти з терміном введення їх в експлуатацію у 2016 р. Таким чином, прийняття документа сприятиме ефективному використанню бюджетних коштів та завершенню будівництва чи реконструкції об'єктів з високим ступенем готовності.

Формування спроможних територіальних громад шляхом їх об'єднання.

Основним механізмом формування спроможних територіальних громад обрано їх об'єднання, процес якого регламентується законом “Про добровільне об'єднання територіальних громад” Про добровільне об'єднання територіальних громад : Закон України 05.02.2015 р. № 157ЛШ [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/157-19. У 2015 р. розпочався практичний етап створення об'єднаних територіальних громад. Станом на червень 2016 р. утворено 172 об'єднані територіальні громади, в яких обрано нові органи місцевого самоврядування. Найбільше таких громад створено в Тернопільській, Хмельницькій, Дніпропетровській, Львівській, Рівненській, Полтавській, Чернівецькій областях. 159 об'єднаних територіальних громад, у яких 25 жовтня 2015 р. відбулися місцеві вибори, отримали нові повноваження та ресурси і з 1 січня 2016 р. перейшли на прямі бюджетні розрахунки з Державним казначейством.

У 2016 р. створено нові фінансові можливості для об'єднаних територіальних громад. Зокрема, унормовано питання формування та виконання бюджетів об'єднаних територіальних громад, розширено повноваження об'єднаних громад на участь у податкових відносинах, у тому числі із встановлення місцевих податків і зборів, надання податкових пільг. У рамках державної фінансової підтримки розвитку об'єднаних територіальних громад Уряд визначив порядок та умови надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам об'єднаних територіальних громад на формування їхньої інфраструктури.

Запровадження форм співробітництва територіальних громад.

Додаткові можливості для підвищення спроможності територіальних громад створює запроваджений у 2015 р. механізм співробітництва територіальних громад, що передбачає можливість об'єднання їхніх фінансових та матеріальних ресурсів для вирішення спільних соціально-економічних проблем, реалізації інвестиційних проектів, створення інфраструктури тощо. Фінансова підтримка проектів співробітництва територіальних громад забезпечується як державою, так і за рахунок коштів закордонних донорів у рамках фінансування програм сприяння місцевому розвитку. Реєстр договорів про співробітництво територіальних громад станом на 1 червня 2016 р. містив дані про 38 договорів щодо реалізації спільних проектів, які діють у 7 областях: Івано-Франківській, Полтавській, Хмельницькій, Чернігівській, Вінницькій, Житомирській, Черкаській, Дніпропетровській. У перспективі різні форми співробітництва можуть знайти широке використання для поєднання зусиль і ресурсів об'єднаних територіальних громад в реалізації інвестиційних проектів.

Співпраця з міжнародними фінансовими організаціями щодо реалізації проектів регіонального та місцевого розвитку.

Вагому допомогу у справі зміцнення потенціалу місцевого і регіонального розвитку забезпечує механізм співпраці України з міжнародними фінансовими організаціями та організаціями, що надають донорську допомогу проектам місцевого розвитку. Серед партнерів України слід назвати Міжнародний банк реконструкції і розвитку, у рамках співпраці з яким за рахунок коштів позики МБРР впроваджуються проекти “Підвищення енергоефективності в секторі централізованого теплопостачання України” та “Другий проект розвитку міської інфраструктури” - інвестиційний проект у сфері водопостачання та водовідведення, учасниками якого є 10 міст; фінансування проекту передбачається в сумі 350 млн дол. США впродовж 5 років Мінрегіон продовжує співпрацю з міжнародними фінансовими установами [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/international-cooperation/ intemat-cooperation/minregion-prodovzhuye-spivpratsyu-z-mizhnarodnimi-finansovimi-ustanovami/.

У співпраці з Європейським інвестиційним банком реалізуються проекти “Програма розвитку муніципальної інфраструктури України” та проект “Надзвичайна кредитна програма для відновлення України” ЄІБ презентує посібник “Процедура закупівель. Конкурсні торги за національними процедурами” [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minregion.gov.ua/napryamki-diyalnosti/ international-cooperation/internat-cooperation/pres-anons/ - сума позики, наданої в рамках співпраці за цим проектом, становить 200 млн євро; проект буде реалізуватися на території Донецької, Дніпропетровської, Запорізької, Харківської та Луганської; кошти будуть спрямовані на модернізацію об'єктів для тимчасового розміщення внутрішньо переміщених осіб; відбудову та відновлення систем водопостачання, електричної і теплової генерації; відновлення та реконструкцію громадських будівель; відновлення автомобільних і залізничних шляхів тощо.