С усложнением системы общественных отношений растет и число нормативных актов, их регулирующих. Растущий массив нормативных актов требует, в свою очередь, периодического проведения работы по их упорядочению: очевидно, что нормативно-правовые акты реально действуют только тогда, когда они дополняют и развивают друг друга, а не тогда, когда они противоречат друг другу, порождая пробелы правового регулирования.

Задачу приведения нормативно-правовых актов в систему, их группировки, переработки выполняет систематизация нормативно-правовых актов - деятельность по упорядочиванию и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно-правовых актов или их сборников.

Традиционно различают три формы систематизации: инкорпорация, консолидация и кодификация.

Инкорпорацией называется объединение различных нормативных актов в сборники и расположение их в определенном порядке, то есть речь идет о внешней систематизации законодательства. Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников законодательства уполномоченными на то государственными органами. При этом допускается некое «уплотнение» объединяемого законодательства за счет исключения из текстов законов устаревших преамбул, отмененных статей. Примером может служить Собрание законодательства РФ, где принимаемые нормативно-правовые акты расположены в хронологическом порядке. Инкорпорация может носить и неофициальный характер - издание сборников частными лицами.

Консолидация права представляет собой нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией: несколько законов объединяются в один, а повторы и противоречия устраняются, при этом содержание законов не изменяется.

Наиболее значимой же с точки зрения последствий для правовой системы в целом является кодификация законодательства, которая представляет собой коренную переработку нормативного материала, объединение его в новые, единые, внутренне систематизированные нормативно-правовые акты. Кодификация направлена прежде всего на изменение содержания нормативных актов и объединяет в себе и внешнее (по форме), и внутреннее (содержательное) изменение законодательства.

Типичной формой кодификации является кодекс, который представляет собой объемный законодательный акт, объединяющий различные правовые нормы, регламентирующие общественные отношения определенной отрасли права, и являющийся целостным и устойчивым законом, на который, теоретически, должен быть ориентирован весь действующий нормативно-правовой массив в определенной отрасли права и строго соподчинен с ним. При этом иногда кодекс направлен на исключительное регулирование отношений. Примером тому может служить Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 (№ 63-ФЗ). Большинство же кодексов хотя и стремятся к полному, всеобъемлющему регулированию соответствующих отношений, являются все же лишь основой такого регулирования и конкретизируются другими нормативно-правовыми актами. Так, типичным примером является Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором конкретизируются положения Гражданского кодекса.

Кодификация имеет несомненное преимущество - создание единого, полноценного акта, на основе которого и осуществляется регулирование отношений в определенной области. Как правило, такие акты предусматривают, что данное регулирование может осуществляться только ими и иные нормативные акты (в том числе законы) не могут им противоречить. В качестве примеров таких требований можно упомянуть п. 2. ст. 3 Гражданского кодекса РФ:

«…2. Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.

Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу…».

Поскольку сам Гражданский кодекс является федеральным законом, то последнее приведенное положение более чем сомнительно в контексте общего правового принципа о том, что «последующий закон отменяет закон предыдущий». В частности, в мотивировочной части Определения Конституционного суда РФ от 5 ноября 1999 г. «По запросу Арбитражного суда г. Москвы о проверке конституционности пп. 1 и 4 ч. 4 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» содержится мнение Конституционного суда относительно положения ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ:

«...в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой».

В то же время необходимо констатировать, что сложившаяся юридическая техника и «понимание» законодателем специфики кодексов как законов особого вида приводят к тому, что законодатель, желая провести реформу в той отрасли, в которой уже действует кодифицирующий акт, делает это путем внесения изменений в данный кодифицирующий акт. Основанием для этого является в частности то, что если кодекс уже существует, то - как того и следует ожидать от кодекса - он уже полностью урегулировал соответствующую отрасль (подотрасль) права. Поэтому законодатель и не будет, как правило, принимать дополнительные законы, которые могут противоречить кодексу: как уже было сказано - он будет изменять положения кодекса.

В то же время необходимо учитывать, что кодифицирующие акты могут, правда, и не называться кодексами. Это - базовые законы, действующие в определенной отрасли правовых отношений. Примером может служить ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. Хотя данный закон и не регулирует все отношения, связанные с защитой и охраной природных ресурсов, но устанавливает принципы такого регулирования, основные его механизмы, вводит характерные институты. В данном случае, конечно, опасность того, что последующее законодательство будет входить в противоречие с таким «кодифицирующим» актом, значительно возрастает. И в таких случаях суды должны будут, по общему правилу, применять закон «последующий», ведь «кодифицирующие акты» не претендуют на роль кодексов - то есть они не являются «отраслеобразующими». В любом случае - законодатель не может своим обычным законом ограничить суверенитет последующего законодателя.

Избежать ситуации, при которой отдельные принципы кодифицирующего акта сводятся к нулю отдельными положениями последующих законов, возможно было бы установлением необходимости обоснования введения законодателем впоследствии каких-либо исключений или особенностей, которые осуществляются без внесения изменений в соответствующие законы. В качестве таких обоснований могли бы служить особенности правового регулирования тех или иных вопросов, обоснованные, в частности, балансом публичных и частных интересов.

В целом же, хотя и очевидно, что систематизация законодательства имеет положительный эффект, на современном этапе она должна носить довольно избирательный, дифференцированный характер с учетом повышенного динамизма правового регулирования, что в особенности касается кодификации. Наряду с очевидными плюсами кодификационных процессов (упорядочивание и повышение в связи с этим эффективности законодательства), «сплошная» кодификация имеет ряд опасных черт.

Во-первых, эта опасность связана с образованием громоздких актов. Примером может служить необъятный Кодекс об административных правонарушениях РФ.

Во-вторых, кодификация имеет смысл только в тех отраслях законодательства, которые регулируют тесно взаимосвязанные между собой отношения, то есть отношения, отраслевая принадлежность которых не вызывает сомнений (как то: гражданско-процессуальные, арбитражно-процессуальные, налоговые). Кодекс является завершающей стадией правового оформления определенной отрасли отношений, и кодифицировать все отношения невозможно. Часто же правовые нормы носят пограничный характер, что означает, что они могут содержаться в кодексах, регулирующих совершенно разные отношения. Примером могут служить нормы о техническом регулировании.

Некоторые ученые, в частности Бабаев В.К., называют кодификацию самостоятельной и основной формой совершенствования законодательства, противопоставляя ее систематизации (инкорпорации и консолидации).

Частично следуя именно этой позиции, а также с учетом подчеркнутого выше отличия кодексов и «кодифицирующих» законов, мы также в целях данной работы будем различать кодификацию - то есть принятие кодексов как полностью образующих отрасль или подотрасль законов, и систематизацию в узком смысле, как принятие систематизирующих законов, являющихся базовыми в определенной отрасли правовых отношений, хотя до конца и не регулирующими все отношения.

II.2 Обзор основных систематизаций и кодификаций российского законодательства

Таблица 1. Примеры кодификаций и систематизаций, связанных с регулированием предпринимательской деятельности и административными процедурами

Полный перечень состоявшихся на настоящее время кодификаций приводится отдельно в Приложении 1, где приведены данные о том, какую область регулирования «покрыл» кодифицирующий акт, какие отдельные акты были заменены кодифицирующим актом, и каково число проведенных кодификаций. В Приложении 2 приводятся сведения о некоторых систематизирующих актах, тем или иным образом затрагивающих осуществление предпринимательской деятельности, включая сферу их регулирования, а также те нормативные акты, которые продолжают действовать в данной сфере регулирования наряду с систематизирующими актами. Таким образом, можно ясно проследить различие между систематизацией и кодификацией: в первом случае наряду с систематизирующим актом продолжает действовать и ряд других законов, во втором случае - кодифицирующий акт практически полностью покрывает сферу регулирования.

II.3 Отдельные систематизации и кодификации в контексте регулирования процедурных вопросов взаимоотношений предпринимательства и государственных органов

Принятие Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 196-ФЗ (далее по тексту - КоАП РФ) было вызвано прямой необходимостью системного регулирования отношений, возникающих в связи с расследованием административных правонарушений и привлечением к ответственности лиц, виновных в их совершении. До КоАП 2001 г. действовал Кодекс об административных правонарушениях от 20.06.1984, которому становилось все сложнее подстраиваться под изменяющиеся отношения.

Развитие рыночных отношений, повышение внимания к экологической безопасности и т.п., а также кодификация в других сферах правовых отношений (налоговых, таможенных, природоохранных и др.) влекли за собой принятие в дополнение к КоАП 1984 г. специальных законов и других нормативно-правовых актов об административной ответственности. КоАП 1984 г. не успевал за эволюцией регулирования, предусматриваемого другими новыми кодифицирующими актами. Эти факторы приводили к несогласованности норм, дублированию одних норм другими: правоприменителю не всегда было ясно, на основе какого нормативно-правового акта необходимо привлекать правонарушителя к ответственности.

КоАП 2001 г. направлен на решение данных проблем и устранение противоречий, стоявших перед правоприменительной практикой. В частности, из различных нормативно-правовых актов, предусматривающих административную ответственность, исключены соответствующие нормы и помещены в КоАП РФ. Так, например, Федеральный закон «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» от 30.12.2001 №196-ФЗ исключил из Таможенного кодекса РФ нормы об ответственности за таможенные правонарушения, так как последние специально были включены в Кодекс об административных правонарушениях. Также были исключены пункты 1-3 статьи 43 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», статьи 1 и 2 Закона Российской Федерации от 13 мая 1992 года № 2761-1 «Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности», статья 24 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 «О ветеринарии»; отменен Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 года № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» и др.

Таким образом, если говорить о важности нового КоАП как единого кодифицирующего акта, то основным новшеством КоАП РФ 2001 г. стала ст. 1.1., устанавливающая, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях». Положение указанной статьи и понятие административного правонарушения предполагает, что все административные правонарушения должны быть изложены в едином федеральном нормативно-правовом акте КоАП РФ. При этом на федеральном уровне, кроме указанного Кодекса, не должно существовать нормативно-правовых актов, предусматривающих составы административных правонарушений и ответственность за их совершение, хотя в то же время допускается установление административной ответственности субъектами РФ.

Однако это общее правило об универсальности КоАП РФ не воплощено в законодательстве в полной мере: «в настоящее время в различных нормативно-правовых актах сохранились нормы об административной ответственности. Например, ФЗ РФ от 12.01.1996 №7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрена административная ответственность в виде предупреждения (ст. 33). ФЗ РФ от 07.08.2001 № 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" за составление ложного аудиторского заключения допускается аннулирование квалификационного аттестата аудитора, лицензии. Административная ответственность установлена в ФЗ от 05.03.1999 № 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", причем в ст. 12 настоящего Закона перечислены составы административных правонарушений и санкции за их совершение. (…) Новый Кодекс можно смело назвать "Кодексом о некоторых административных правонарушениях"».

Также сохранилось и дублирование норм КоАП и других актов. В частности, в КоАП сохранилось дублирование составов налоговых правонарушений (см., например, ст. 15.5. «Нарушение сроков представления налоговой декларации» КоАП 2001 г.).

Говоря о значении кодификации в данной области, стоит также упомянуть, что согласно КоАП РФ административная ответственность распространена как на физических, так и на юридических лиц (ст. 2.10 КоАП РФ). Согласно КоАП РФ к юридическому лицу могут быть применены только такие меры административной ответственности, как предупреждение и штраф. Однако в противоречие уже упоминавшейся статьи 1.1. КоАП в иных законах называются и другие меры административной ответственности юридического лица.

КоАП РФ не предусмотрел такие меры административной ответственности, как лишение лицензии, приостановление действия лицензии, хотя они имеют место в действующем российском законодательстве. «По своей юридической природе они являются разновидностями таких административных наказаний, как лишение специального права и административная дисквалификация, но если согласно КоАП лишение специального права и административная дисквалификация применяются только в отношении физических лиц, то нормативно-правовые акты, устанавливающие лишение лицензии, приостановление действия лицензии, допускают применение этой меры административного воздействия как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц».

Таким образом, уже данный поверхностный анализ позволяет сделать вывод о «неполноте» проведенной кодификации, а также поставить вопрос о принципиальной необходимости дополнений и сбалансированности положений различных нормативных актов.

КоАП РФ является большим и тяжеловесным документом, с внушительным и трудно обозримым количеством различных составов административным правонарушений. Принятие последующих нормативных актов, в которых устанавливается административная ответственность, с одной стороны, «подрывают» чистоту кодификации, а, с другой стороны, делают законодательство об административных правонарушениях совершенно необозримым.

Прежний же Кодекс, как известно, постигла схожая участь: даже принимаемые постоянно поправки в него не всегда обеспечивали требуемую «чистоту» кодификации. Такая ситуация не приводит к требуемой доступности и прозрачности регулирования, которую стоило бы ожидать.

В данной связи стоит, возможно, поставить вопрос в целом о необходимости существования такого единого кодифицированного акта. Возможно, было бы проще и последовательнее устанавливать составы правонарушений в соответствующих предметных законах, а в едином акте сосредоточиться лишь на принципах наложения ответственности и процедурных вопросах.

Кодификация таможенного законодательства

С 1 января 2004 г. был введен в действие новый Таможенный кодекс РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ. Он заменил собой ранее действовавший в течение 10 лет Таможенный кодекс Российской Федерации от 08.06.1993 № 5221-1, который был принят в период, когда рыночные регулятивные механизмы еще только складывались, и который во многом отражал переходное состояние таможенного дела, когда требовалось оперативно установить механизмы перемещения товаров через таможенную границу в условиях отказа государства от монополии на внешнюю торговлю. Необходимость принятия нового Таможенного кодекса была обусловлена развитием рыночной экономики и ее механизмов.

Принятие Таможенного кодекса 2003 г. в окончательной редакции затянулось: проект Кодекса был принят Государственной Думой в первом чтении еще в 1999 г., и законопроект прошел более чем трехлетнюю обстоятельную процедуру обсуждения на уровне Правительства РФ и обеих палат Федерального Собрания РФ.

Столь активное обсуждение проекта позволило в значительной мере создать нормативно-правовой акт, учитывающий и сочетающий интересы государства и бизнеса, обеспечивающий согласование устанавливаемых в России таможенных мер с аналогичными институтами, принятыми в практике международной торговли (в частности, согласование с правилами Всемирной торговой и Всемирной таможенной организаций).

Более того, поскольку нормы Таможенного кодекса 1993 г. носили часто «рамочный» характер и, как следствие, имело место отнесение практических механизмов ведения таможенного дела на подзаконный, преимущественно ведомственный уровень нормативного регулирования, существенным моментом была замена (отмена) данных подзаконных актов и введение общих, уже не «рамочных» кодифицированных правил.

Характеризуя состоявшуюся кодификацию, необходимо отметить, что, в целом, положения нового Таможенного кодекса согласованы с гражданским законодательством, законодательством о государственном регулировании внешнеэкономической деятельности, законодательством, устанавливающим ограничения и запреты на ввоз и вывоз с таможенной территории РФ отдельных видов товаров, валютным и налоговым законодательством, а также с положениями новой редакции Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, устанавливающей стандарты и рекомендуемые правила для достижения предсказуемости, последовательности и открытости при применении таможенных процедур.

При этом принятый Таможенный кодекс выражает, как отмечают комментаторы, «…новую идеологию регулирования таможенного дела». В частности, с принятием новых УПК РФ и КоАП РФ из области правового регулирования ТК исключен блок вопросов, связанных с пресечением правонарушений и уголовных преступлений в области таможенного дела. Также более подробно был регламентирован процесс перемещения товаров через таможенную границу и помещения их под определенный таможенный режим.

По мнению комментаторов, «таким образом, для бизнеса создаются ясные, стабильные правила и одновременно сужаются возможности для действий субъективного характера со стороны чиновников. Сам закон призван сделать экономически выгодной законопослушную деятельность во внешнеторговой сфере».

В частности, отмечается направленность нового Таможенного кодекса на ускорение процедуры таможенного оформления и выпуска товара и по возможности максимального исключения «волокиты» при таможенных процедурах: «с этой целью установлен ряд механизмов, одним из которых является предварительное решение о классификации товара в соответствии с ТН ВЭД и о стране происхождения товара», а также «…перечень обязательных документов, представляемых при таможенном оформлении, что минимизирует возможность злоупотребления и субъективизма».

Наконец, одной из серьезнейших новаций Таможенного кодекса является детальное прописывание процедуры обжалования решений, действий и бездействия таможенных органов, чему посвящена отдельная Глава 7.

Кодификация трудового законодательства

Одной из самых затяжных, запоздалых и сложных кодификаций была и остается кодификация трудового законодательства. Уже в начале 90-х гг. рыночные отношения вошли в критическое противоречие с существовавшим тогда трудовым законодательством. Поскольку же данная область является одной из наиболее «чувствительных» (в том числе и политически), ее реформирование всегда существенно отставало. Данное отставание приводило к тому, что работодатели искали возможности регулирования их отношений с работниками не на основе трудового, а на основе гражданского законодательства, то есть оно приводило к «завуалированному регулированию» (прописыванию в трудовом договоре не того, что было на самом деле).

С одной стороны, это привело к тому, что «критическая масса» требований работодателей достигала предела и постепенно воспринималась законодателем. С другой стороны, идя на уступки в отношении требований к оформлению и поддержанию трудовых отношений, законодатель ужесточал контроль за соблюдением требований охраны труда.

Так, в сфере отношений работодателя с государством изменения, внесенные Трудовым кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ, касаются государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства. Серьезной новеллой Трудового кодекса РФ стало существенное расширение полномочий инспекции труда. Согласно ФЗ от 17.07.1999 № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в РФ» инспекции труда осуществляют надзор исключительно за соблюдением требований охраны труда (п. 1 ст. 20). В изданном во исполнение норм данного Закона Постановлении Правительства РФ № 78 от 28.01.2000 «О Федеральной инспекции труда» федеральная инспекция труда наделяется функциями государственного надзора и контроля «за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется».

В Трудовом кодексе законодатель пошел гораздо дальше и наделил инспекцию труда широчайшими по сравнению с мировой практикой полномочиями, которые, правда, уже были намечены в Постановлении Правительства РФ № 78 (см. перечень прав государственных инспекторов труда в ст. 357 Трудового кодекса).

Прежде всего, это право инспекции труда на предъявление работодателям обязательных для исполнения предписаний «об устранении нарушений трудового законодательства... о восстановлении нарушенных прав работников» (см. абз. 5 ст. 357 Трудового кодекса РФ). Также следует отметить абз. 15 ст. 357 ТК РФ, в соответствии с которым инспекция труда имеет право вмешиваться в любой трудовой спор (индивидуальный или коллективный), кроме тех, которые уже стали предметом исков, поданных в суд, и выдавать обязательные для исполнения предписания, которые могут быть обжалованы работодателем в судебном порядке только в десятидневный срок. Аналогичные полномочия инспекции труда по вмешательству в отношения между работником и работодателем предусмотрены и ч. 3 ст. 373 ТК РФ: «При недостижении общего согласия [по поводу увольнения работника] по результатам консультаций [с выборным профсоюзным органом] работодатель по истечении десяти рабочих дней со дня направления в выборный профсоюзный орган проекта приказа и копий документов имеет право принять окончательное решение, которое может быть обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда. Государственная инспекция труда в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении работника на работе с оплатой вынужденного прогула» (это положение не соотносится с положением об исключительно судебном разрешении споров, связанных с восстановлением работника в должности)».

Cогласно Трудовому кодексу инспекция труда наделена правом на рассмотрение любого трудового спора, в отношении которого не был подан иск в суд (ст. 357). При этом инспекция труда не ограничена какими-либо процессуальными рамками и сроками, она может рассматривать заявления и жалобы любых лиц в отсутствие работодателя, чьи действия обжалуются, и даже не ставить его в известность о том, что некоторые его действия стали поводом для обращения в инспекцию труда.

Несомненно, что неясность взаимоотношений предпринимательства и трудовых инспекций отнюдь не способствует их упорядочению. И дело здесь не столько в самой компетенции трудовых инспекций: многие из их полномочий могут быть вполне оправданы с точки зрения защиты «слабого» участника отношений - то есть работника. Скорее проблемным является все то же отсутствие четких и ясных процедур таких взаимоотношений.

Систематизация законодательства в сфере охраны окружающей среды

Экологическое законодательство является одним из наиболее ярких примеров «нового» законодательства. В связи с глобальными проблемами охраны окружающей среды количество различных требований за последние десятилетия все возрастало, а их разрозненность делала необходимой определенную систематизацию.

Основным законом в этой сфере является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. Являясь основным (базовым), он вряд ли может называться кодифицирующим. Помимо него существует рад законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих специальные экологические отношения. Судя по высказываниям комментаторов, о совершенствовании экологического законодательства в виде введения в действие Федерального закона 2002 г., заменившего Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», можно говорить условно.

Однако положительный эффект новшеств Федерального закона 2002 г. нельзя не признать, поскольку, как уже было сказано, он создает базовую систему экологического регулирования. Это проявляется, в частности, во введении ст. 1 «Основные понятия», имеющей принципиальное значение, так как содержащиеся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определения приобретают обязательный характер для всех. Это тем более важно, что в последние годы был принят целый ряд законов, не содержащих определений: в частности, Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 № 22-ФЗ, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30,12. 2001 № 195-ФЗ.

В то же время, поскольку разработчики Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. не ставили перед собой задачу создать кодекс, вполне обоснована необходимость обращаться к другим нормативно-правовым актам (например, к специальным законам о пользовании отдельными объектами окружающей среды: ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», ФЗ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ФЗ от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и др.).

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. по сравнению с ранее действовавшим законом вводит понятия экологической сертификации, экологического аудита, отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды (гл. XII состоит из одной статьи с одноименным названием и большим набором целей и задач таких исследований, который заканчивается «иными целями в области охраны окружающей среды») и об основах формирования экологической культуры (гл. XIII).

Особого внимания заслуживают статьи, касающиеся экологической сертификации и экологического аудита. Различные по своей природе, оба этих института предназначены для решения задачи повышения уровня безопасности хозяйственной (прежде всего промышленной) деятельности. При этом экологическая сертификация регулируется ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Экологический же аудит в настоящее время становится составной частью программ охраны окружающей среды. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет экологический аудит как независимую комплексную документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности. Этот институт, в свою очередь, регулируется ФЗ «Об аудиторской деятельности» от 07.08.2001 № 119-ФЗ. Таким образом, для усиления контроля за соблюдением экологических нормативов вводится в дополнение к государственному контролю еще и внутрикорпоративный. Цель такого «дополнительного» контроля заключается в усилении борьбы с причинами экологических правонарушений, а не с их последствиями.

Достоинством Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. является отделение государственного мониторинга окружающей среды от экологического контроля. В отличие от ранее действовавшего Закона 1991 г., в соответствии с которым мониторинг состояния окружающей среды представлялся как форма экологического контроля, согласно ныне действующему Федеральному закону наблюдение за состоянием окружающей среды направлено не на проверку предпринимателей и природопользователей, а на обеспечение их конституционного права на получение достоверной и полной информации о состоянии окружающей среды.

Изменения коснулись и государственного экологического контроля: в новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» 2002 г. государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды разделены, и он прямо предусматривает запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и в области хозяйственного использования природных ресурсов (ч. 5 ст. 65 ФЗ 2002 г.). Функции по надзору и контролю в сфере природопользования переданы специальной службе - Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (в ведении Министерства природных ресурсов РФ).

На данном примере отчетливо видно, что хотя кодификация в данной области и не состоялась (такой цели и не было поставлено), ФЗ «Об охране окружающей среды» 2002 г. стал систематизирующим в данной области актом, который, помимо содержательного регулирования, заложил основы и установил принципы для иного законодательства в данной области: законодательства об отдельных видах природных ресурсов (например о недрах), законодательства о технической регулировании, об аудиторской деятельности и др.

В то же время данная «базовость» Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г. предопределила отсутствие в нем каких-либо четких процедурных правил различных форм взаимоотношений с государственными органами в данной сфере общественных отношений. Такие вопросы решаются - если вообще решаются - иными законами и подзаконными актами.

Систематизация в сфере технического регулирования

Понятие «техническое регулирование» в российском праве появилось с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ. Процедуры по техническому регулированию объединили процедуры по стандартизации, сертификации и оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также выполнения работ и оказания услуг. Таким образом, ФЗ №184-ФЗ заменил собой два ключевых закона: Закон РФ от 10.06.1993 № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» и Закон РФ от 10.06.1993 № 5154-1 «О стандартизации» (действовали до 30.06.2003 г. включительно), в соответствии с которыми стандарты являлись обязательными для соблюдения без исключения, а сертификаты соответствия должны были быть обязательными только для определенных видов продукции.

Главным новшеством ФЗ «О техническом регулировании» стало не столько объединение регулирования сертификации и стандартизации в одном нормативном документе как имеющих корреспондирующие между собой цели (см. п. 1 ст.ст. 6, 11, 18 ФЗ «О техническом регулировании»), сколько отказ от тотального нормирования со стороны министерств и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек при производстве продукции, работ и услуг. «С принятием Закона в России начинается процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, которые выпускали множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование будет осуществляться на самом высоком уровне: все обязательные нормы к продукции, процессам производства (технические регламенты) будут прописаны в законах, указах Президента или постановлениях Правительства РФ. Основная цель Закона - обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые содержат обязательные требования, и добровольных стандартов».

Поводом и внешним фактором проведения кодификации в сфере проверки качества стало вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и принятие Россией на себя ряда международных обязательств (в том числе Соглашение по техническим барьерам в торговле - одно из 18 международных соглашений, приложенных к акту Уругвайского раунда многосторонних переговоров о торговле (1994 г.) и составляющих основу ВТО).

Приоритет рассматриваемого закона, как основополагающего в части контроля за соблюдением требований технических регламентов, перед иными нормативными актами в этой области исключительно важен. За органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера.

В целом, как уже было отмечено, Федеральный закон «О техническом регулировании» ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в промышленно развитых странах, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты может применять добровольно. При этом добровольность применения стандартов понимается не как произвол производителя, а как его обязанность добровольно возлагать на себя ответственность за выполнение и даже превышение требований, изложенных в добровольных национальных или отраслевых стандартах на продукцию, процесс или услугу.

В то же время, хотя Федеральный закон «О техническом регулировании» официально вступил в силу, до сих пор он фактически не действует. Причины этого могут быть названы следующие:

- во-первых, отсутствуют сами технические регламенты, без которых не может функционировать подтверждение соответствия и аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий;

- во-вторых, «закон по существу является отсылочным. В нем содержится более 25 поручений Правительству РФ об утверждении, установлении различных порядков, правил, методик, на разработку и согласование которых потребуются значительные усилия и время. Более того, для того чтобы успешно реализовать этот Закон, необходимо скорректировать по крайней мере 119 ныне действующих федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ».

В связи с этим, несмотря на принятие указанного выше систематизирующего закона «О техническом регулирование», само нормативное регулирование в данной области так и не было пока должным образом систематизировано. Эту работу предстоит еще осуществить Правительству РФ, взяв за основу принципы и отсылки, содержащиеся в принятом законе. Таким образом, можно констатировать, что в отличие от многих других систематизаций, где законодательный акт вбирал в себя множество существовавших нормативных актов и дополнял (изменял) прежнее регулирование, систематизируя его, Федеральный закон «О техническом регулировании» претендует на установление принципиально новой системы и выполнение функции систематизирующего акта или закладывающего основы акта по отношению к принимаемым впоследствии нормативным актам.

Также следует отметить, что данный закон заложил некоторые принципы процедур в данной области (см., например, главу 4 «Подтверждение соответствия»). Однако сами процедурные вопросы еще подлежат регулированию, что, в связи с уже упомянутыми содержащимися в Федеральном законе «О техническом регулировании» отсылками к регулированию Правительством, создает новую возможность «подзаконного» установления административных процедур, опасность которого очевидна.

III. Разработка законодательства об административных процедурах