Разработка законодательства об административных процедурах
Обзор систематизаций и кодификаций российского законодательства. Цели законодательства об административных процедурах, понятие административного акта. Обоснование необходимости создания единого акта, включающего единые правила административных процедур.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | научная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.10.2017 |
| Размер файла | 95,3 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Практически все рассмотренные нами выше кодификации и систематизации так или иначе сталкивались с проблемой регулирования процедур взаимоотношений предпринимательства и государственных органов в той или иной области отношений. И никакая из кодификаций и систематизаций данную задачу до конца не решила. Конечно, можно привести, например, положения Налогового кодекса в качестве более или менее «удачного» решения (с точки зрения полноты регулирования) процедурных вопросов в рамках налогового администрирования. Однако, во-первых, это всего лишь одна из сфер взаимоотношений с государственными органами, а во-вторых, она не позволяет установить для таких взаимоотношений единых, универсальных принципов.
Таким образом, по-прежнему как нельзя более актуальной остается задача разработки и принятия законодательства об административных процедурах, ставящего своей конечной целью решение проблемы административного произвола и коррупции в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления. При этом под административными процедурами должны в целом пониматься установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам.
Общеизвестно, что во многих странах с развитой рыночной экономикой достаточно эффективно действуют комплексные нормативные акты, устанавливающие общие принципы деятельности чиновников по рассмотрению заявлений граждан и организаций, а также универсальные административные процедуры (примерами могут служить Швейцария и Германия).
Предполагается, что соответствующий закон в Российской Федерации должен охватывать очень широкий круг заявлений, рассматриваемых органами исполнительной власти. Проект Федерального закона «Об административных процедурах» (далее - Проект), внесенный депутатом В.В. Похмелкиным, в частности предусматривает, что действие законодательства об административных процедурах распространятся на отношения в сферах:
а) регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
б) лицензирования отдельных видов деятельности;
в) регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
г) предоставления земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятия этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;
д) предоставления организациям, индивидуальным предпринимателям или физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;
е) размещения государственных (муниципальных) заказов;
ж) управления государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;
з) выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных и других объектов или оборудования, а также принятия иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;
и) обязательной сертификации продукции, работ и услуг;
к) регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;
л) регистрации транспортных средств;
м) предоставления гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользования этими помещениями;
н) приватизации жилых помещений;
о) назначения и выплаты пенсий, пособий;
п) признания за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;
р) выдачи документов, имеющих юридическое значение;
с) предоставления, удостоверения, регистрации или приостановления (прекращения) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, за исключением отношений, указанных в пункте 3 настоящей статьи.
Приведенный перечень сфер действия закона позволяет заключить, что общим критерием для них являлось бы наличие волеизъявления гражданина или организации получить, удостоверить или зарегистрировать какие-то свои правомочия: приобрести определенный статус, заняться какой-либо деятельностью, получить материальное благо или освободиться от имущественных затрат и т.п.
Объединять эти процедуры должны общие принципы, на которых должно строиться рассмотрение индивидуальных заявлений и принятие индивидуальных решений. В связи с этим наиважнейшим аспектом является четкое представление о том, что должно составлять сферу действия данного закона: закон должен определять принципы общих и специальных административных процедурах (о общих принципах см. ниже п. III.3).
Это предопределяет и целесообразность прямого или косвенного обозначения в законе тех административные процедуры, которые остаются вне сферы действия данного закона. При этом вовсе не обязательно, что в таких случаях «выведение» определенных процедур за рамки закона (за рамки общей процедуры) ухудшает положение частных лиц.
Напротив, на основании таких перечней должно быть ясно, каковы данные исключения, а также то, что только такие исключительные случаи и не подпадают под общие правила - то есть на все остальное должны распространяться положения закона об административных процедурах.
В то же время общеправовой принцип о том, что последующий закон отменяет закон предыдущий, позволяет законодателю установить и иные исключения. Однако такие исключения требуют законодательного оправдания - они должны устанавливаться только в случаях исключительной специфики регулируемых отношений и только с учетом баланса публичных и частных интересов. Основанием для введения таких исключений (ограничений) для законодателя служит принцип правового государства, который в данном случае и предопределяет то, что недопустимость «ухудшения» положения гражданина по сравнению с положениями закона об общих административных процедурах может и должна реализовываться не путем ограничения свободы законодателя самим же законодателем (когда сам закон предусматривает невозможность введения других исключений из закона, что, в принципе, неправильно и невыполнимо), а путем увязки содержания будущих исключений с конституционными принципами (в частности, балансом публичных и частных интересов).
В связи с этим, например, очевидными будут такие исключения из сферы действия универсального закона об административных процедурах, как налоговые и таможенные отношения, где определенное «ухудшение» позиции частного лица связано с высоким публичным интересом (формирование бюджета для целей всего общества), или, например, сфера социального обеспечения, где, напротив, позиции частного лица должны быть «усилены» в связи с его слабой защищенностью в данной области.
Уже упомянутый Проект закона «Об административных процедурах» содержит довольно внушительный перечень подобных исключений уже в самом тексте. Положения закона не должны распространяться на отношения в сферах (см. пункты 2 и 3 статьи 1 Проекта):
а) подготовки и принятия нормативных правовых актов органами государственной власти и местного самоуправления;
б) приватизации государственного и муниципального имущества, кроме жилых помещений;
в) производства по делам об административных правонарушениях, конституционного, уголовного и гражданского судопроизводства;
г) установления, введения и взимания налогов и сборов, в том числе таможенных платежей;
д) государственной и муниципальной службы или трудовых отношений;
е) проведения публичных конкурсов и других отношений с участием государственных органов и органов местного самоуправления, регулируемых гражданским законодательством Российской Федерации;
ж) эмиссии и обращения ценных бумаг;
з) подготовки и принятия актов, не связанных с предоставлением, удостоверением, регистрацией и приостановлением (прекращением) правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц;
и) подготовки и принятия актов субъектами, не являющимися исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления или их должностными лицами.
Стоит согласиться, что специфика сфер, приведенных в перечне, вполне может претендовать на особенность и может быть оправдана «для исключения» из сферы действия закона.
Другим вариантом, правда, могло бы быть решение, предложенное одним из доступных инициативных проектов - проектом, подготовленным Фондом «Конституция» (далее - Инициативный проект), статья 1 которого устанавливает:
«1. Настоящий закон устанавливает процедуры издания, изменения и отмены индивидуальных актов административными органами.
2. За исключением норм, регулирующих заявления в органы надзора (ст. 68), и принципов правового государства (ст. 3-14) настоящий закон не применяется: к процедурам для уголовных дел в рамках административных дел (ст. 74), к процедурам для административных дел, если для защиты правовых ценностей, охраняемых правом, необходимо принятие немедленных мер (ст. 56-59), к отношениям «особого статуса» (ст. 60-61).
3. Допустимо принятие отклоняющихся или дополняющих норм в других правовых актах. Акты административных органов, несовместимые со смыслом предписаний данного закона, не имеют правовой силы.»
И в первом, и во втором случае речь идет о соотношении общих и специальных административных процедур.
То есть концептуально это должно бы выглядеть так: закон об административных процедурах устанавливает общие принципы административных процедур, а законодатель в исключительных, «оправданных» случаях в специальном (по отношению к законодательству об административных процедурах) законодательстве устанавливает специальные процедуры. Типичным примером являлось бы соотношение закона об административных процедурах и положений Налогового кодекса.
Однако два приведенных выше законопроекта решают этот вопрос по-разному. В первом случае - устанавливаются закрытые перечни как сферы действия закона, так и исключений из него. При этом ч. 3 ст. 3 Проекта устанавливает, что «другие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие административные процедуры предоставления, удостоверения, регистрации, приостановления (прекращения) отдельных видов правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, не должны противоречить настоящему Федеральному закону».
Инициативный же проект, делая положения закона общими, устанавливает некоторые исключения, а также допускает принятие «отклоняющихся или дополняющих норм в других правовых актах».
Казалось бы вторая альтернатива оставляет законодателю больше простора для маневров в смысле введения «исключений» из регулирования. Однако теоретически это не совсем так. Ранее мы уже говорили о том, что в принципе законодатель не может сам себя «связать» положениями простого федерального закона: федеральные законы являются актами одного уровня, и, как правило, в случае коллизии применению подлежит более поздний и/или специальный закон. В целом, вопреки не совсем верному принципу приоритета акта, первичного по времени (хотя и равного по статусу - см., например, ст. 3 ГК РФ), оставление за последующим законодателем права изменить содержание регулирования представляется более корректным с позиции законодательной техники и политической логики. Единственная особенность может прослеживаться лишь в отношении кодексов. Их «приоритет» по отношению к последующему законодательству связан, скорее, не с их большей юридической силой, а с тем, что они полным образом регулируют соответствующую сферу, не оставляя простора для дополнительного регулирования. В связи с этим остается, как правило, лишь возможность внесения изменений в кодифицированный акт.
То, в какой степени можно вести речь о принятия не закона, а кодекса об административных процедурах, - вопрос до сих пор открытый. Во-первых, все предложенные проекты говорят об обычном, хоть и систематизирующем законе. Во-вторых, до сих пор нет четко очерченной - хотя бы в теории - сферы, которую бы полностью покрывал соответствующий кодекс сообразно с правилами кодификации. В частности, до конца не ясно, какие сферы останутся специальными по отношению к общим правилам кодекса (закона) об административных процедурах и каким образом «сдержать» законодателя от расширения перечня этих специальных областей.
Интересно в связи с этим привести уже упомянутое положение Проекта Федерального закона «Об административных процедурах»:
«...2. Не допускаются принятие и применение нормативных правовых и административных актов, ухудшающих по сравнению с настоящим Федеральным законом положение организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах.» (п. 2. ст. 8 Проекта).
Данная норма, видимо, направлена на то, что даже в рамках специального законодательства должны быть соблюдены общие принципы законодательства об административных процедурах (см. ниже п. III.3).
III.2 Цели законодательства об административных процедурах и понятие административного акта
Очевидно, что одной из основных причин, обусловливающих потребность в наличии четкого и прозрачного законодательства об административных процедурах, является необходимость защитить заявителя от недобросовестности, коррумпированности и непрофессионализма административного органа (должностного лица), а также предупредить возможность коррупционного сговора между заявителем и соответствующим должностным лицом.
Поэтому вполне логично, что основными целями законодательства об административных процедурах должны служить:
· унификация и универсализация условий и порядка рассмотрения и разрешения органами исполнительной власти всех уровней заявлений о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и тем самым осуществление систематизации законодательства, регулирующего эти отношения;
· обеспечение открытости, публичности, прозрачности всех управленческих действий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц;
· установление гарантий от административного произвола;
· рационализация работы государственного аппарата.
Для достижения данных целей в закон об административных процедурах должны быть заложены определенные основные элементы, которые сделали бы данный акт до определенной степени «универсальным» в своей области - то есть позволили бы ему, с одной стороны, заложить основы (основные принципы) административных процедур, а с другой - позволили учесть специфику отдельных отраслей и соответственно процедур.
В связи с этим наиважнейшей задачей является введение общих принципов административных процедур и связанных с ними понятий, которые находили бы затем реальное воплощение в конкретных нормах законодательства об административных процедурах, регулирующих конкретные процедурные шаги.
Центральным же понятием, на котором должно базироваться унифицированное законодательство об административных процедурах и которое до сих пор является чрезвычайно противоречивым, должно быть названо определение административного акта (в смысле индивидуально-правового акта).
Необходимо учитывать, что сложность такого определения связана не только с отсутствием единства подходов к определению административного акта в науке российского административного права, но и в необходимости отразить в ясной и доступной форме те универсальные черты форм выражения власти, которые присущи всем многообразным действиям администрации.
Можно было бы установить исчерпывающий перечень форм действий администрации для достижения публичных целей. Однако пока законопроекты не идут по этому пути, отдавая, в частности, предпочтение установлению понятия административного акта и предлагая перечень формальных и материальных критериев его законности.
В частности Проект Федерального закона «Об административных процедурах», внесенный депутатом В.В. Похмелкиным, определяет административный акт как «облаченное в форму официального документа правоприменительное действие федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, исполнительного органа местного самоуправления или их должностных лиц, направленный на возникновение, изменение, подтверждение, приостановление и прекращение прав и обязанностей участников административно-правовых отношений» (см. п. 2. ст. 2 Проекта).
Формальные же критерии законности акта включают целый перечень условий: начиная от процедуры его принятия и заканчивая его формой как таковой (например, письменной или устной).
В то же время с учетом того, что органы (должностные лица) пока еще не всегда «приучены» руководствоваться в своих действиях (при принятии ими актов) исключительно теми формальными требованиями, которые предписаны законодательством, важным представляется установление принципа недопустимости ограничения применения закона к актам, которые по формальным основаниям не подпадают под его действие. Нарушивший формальные стороны (в частности форму) принятия административного акта орган не должен избегать ответственности (в виде оспоримости данного акта). Другими словами - если административный орган сам допустил формальные нарушения при принятии акта (например, подпись акта неуполномоченным должностным лицом и т.п.), это не должно безусловным образом приводить к тому, чтобы от подобных нарушений страдало правовое положение и законные интересы гражданина или юридического лица, в отношении которого был издан данный административный акт.
Вместе с тем закон об административных процедурах должен прежде всего служить одной из важнейших своих целей - предоставить общие для административных процедур основания определения законности административного акта.
В связи с этим в законе четко должны содержаться основные формальные и материальные критерии законности акта и механизмы их определения.
Среди формальных критериев:
· принятие акта компетентным органом;
· соблюдение установленной процедуры;
· соблюдение предписанной формы.
Таким образом, закон об административных процедурах должен уделить особое внимание механизмам определения компетенции органа, принимающего административный акт. Для выяснения вопроса о наличии у органа полномочий на принятие соответствующего акта как первого критерия законности акта важным является разграничение понятий
· территориальной,
· содержательной (предметной) и (или)
· функциональной
компетенции (подведомственности) административного органа.
В качестве примера можно привести положения ст. 18 «Подведомственность административных дел» Проекта Федерального закона «Об административных процедурах», внесенного депутатом В.В. Похмелкиным.
Так, примером «территориальной компетенции» может служить п. 3 указанной статьи: «Административные дела рассматриваются в соответствии с их компетенцией в органах исполнительной власти, расположенных по месту жительства (месту нахождения) заинтересованного лица, если иное не предусмотрено федеральным законом».
Примером предметной компетенции может косвенно служить положение п. 2 указанной статьи: «Административные дела о приостановлении (прекращении) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц подведомственны тем же органам исполнительной власти, которые уполномочены рассматривать административные дела о предоставлении, удостоверении или регистрации таких правомочий».
При установлении процедур необходимо учитывать определенные этапы и требования, которые подлежат обязательному включению, как вытекающие из общих принципов, а именно: статус и заслушивание участников, ознакомление участников с материалами дела, обязательное указание на право и механизм обжалования административного акта и др.
Отдельно стоит обратить внимание на необходимость введения такого требования как обоснование административного акта. Обоснование административного акта выполняет очень важную дополнительную функцию - оно способствует повышению исполнимости акта и эффективности управления в целом. При этом при определении требования о необходимости обоснования административного акта могут быть использованы аналогии с процессуальным законодательством. Еще одним наиважнейшим значением обязанности обоснования административного акта служит то, что оно направлено на реализацию права на эффективную судебную защиту, поскольку частное лицо, для того чтобы эффективно обжаловать административный акт, должно знать мотивы, по которым было принято то или иное решение.
Также существенным элементом является установление сроков для совершения определенных действий. При этом общая направленность на сокращение сроков - будучи в принципе положительным явлением, стимулирующим оперативную и динамичную работу административных органов, - не всегда является положительной: чрезмерное сокращение сроков совершения административных действий может отрицательно отразиться на качестве принимаемых решений и издаваемых актов; в частности, может увеличиться мера формализма в процессе подготовки письменных актов.
В то же время использование таких излюбленных конструкций, как «разумный срок», «достаточный срок» и т.п., может создать ряд затруднений в правоприменительной практике в силу отсутствия стабильной и эффективной системы государственного управления в России. Следовательно, их надлежало бы избегать.
Так, общая формулировка срока содержится в инициативном проекте, подготовленном Фондом «Конституция»:
«…3. Административный орган отвечает на заявление в течение достаточного срока.
4. Если административный орган не принимает к рассмотрению ходатайство по причине какого-либо формального недостатка, он обязан принять этот документ и предоставить гражданину достаточный срок для устранения недостатка либо выдать ему акт об отказе в приеме ходатайства в письменной форме с указанием причин отказа. Данный акт может быть обжалован в суде» (см. ст. 15 Инициативного проекта).
В пункте же 1 статьи 44 Проекта Федерального закона «Об административных процедурах», внесенного депутатом В.В. Похмелкиным, устанавливается, что «действия участников отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах, совершаются в сроки, установленные настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами. В случаях, когда такие сроки не установлены, они назначаются коллегиальным органом (должностным лицом), рассматривающим административное дело».
При этом в качестве общего срока в статье 60 указанного Проекта устанавливается:
«1. Административное дело должно быть рассмотрено и решение принято в разумный срок, который не может превышать одного месяца со дня поступления заявления в коллегиальный орган (к должностному лицу).
При необходимости проведения экспертизы указанный срок может быть продлен коллегиальным органом (должностным лицом) на период подготовки экспертного заключения, но не более чем на один месяц.
2. Актами законодательства об административных процедурах могут быть установлены сокращенные сроки рассмотрения отдельных категорий административных дел».
Таким образом, хотя данная статья и использует такое нежелательное понятие как «разумный срок», это понятие скорее действует не пользу заявителя: администрация должна решить административное дело в течение месяца, но может сделать это и раньше - «в разумный срок». Возможно также установление иных сокращенных сроков для отдельных категорий дел.
Отметим, что речь идет именно о сокращенных сроках: законодатель призывается не вводить более длительные сроки рассмотрений административных дел.
Вопрос о форме административного акта также является одним из самых важных, и он тесно переплетается с поиском достаточного определения административного акта в целом (см. выше).
При этом во внимание должно приниматься то, что в зависимости от вида, типа и цели акта гражданин в равной мере может быть заинтересован в скорейшем принятии акта или, наоборот, в принятии акта, отвечающего очень жестким формальным критериям. Это означает, что закон, в принципе, должен дифференцированно подходить к определению требования о необходимой форме административного акта.
Так, например, может быть использован институт письменного подтверждения устного акта (опыт Германии), поскольку он позволяет определить баланс интересов гражданина, заинтересованного, с одной стороны, в быстром решении, а с другой стороны - в получении данного решения в приемлемой и удобной форме, в том числе в практическом аспекте его возможного последующего обжалования. Механизм использования устной формы акта может, например, заключаться в том, что заявитель получает устную справку о выдаче которой работником администрации делается запись в специальной книге.
Также необходимо еще раз отметить, что соблюдение «надлежащей формы» административного акта не должно быть ключевым критерием законности или действительности акта, поскольку даже если он будет отменен по данной причине, это не может остановить административный орган от принятия такого же решения затем в надлежащей форме. Такую позицию наверняка займут и суды.
В то же время бремя последствий несоблюдения надлежащей формы административного акта должно лежать, несомненно, на администрации и подразумевать определенные процедурные или материальные последствия неблагоприятного характера (например, запрет ссылаться на определенные виды доказательств, или лишение права, в осуществлении которого было допущено формальное нарушение).
В контексте материальных (содержательных) критериев законности акта одним из важнейших моментов, подлежащих разрешению в законе об административных процедурах, является давно дискутируемый вопрос об административном усмотрении, то есть выяснение вопроса о содержательной законности акта в ситуациях, когда материальный (отраслевой) закон предоставляет администрации возможность самостоятельно решить вопрос о целесообразности издания индивидуального акта и возможности выбирать применяемые меры.
Типичными примерами могут служить нормы, на основании которых на юридическое лицо налагаются какие-либо меры ответственности. В частности, можно привести норму статьи 14.12. «Фиктивное или преднамеренное банкротство» КоАП:
«1. Фиктивное банкротство, то есть заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, - влечет наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда или дисквалификацию на срок до трех лет».
В принципе в таких ситуациях административный орган принимает решение самостоятельно, и суд не должен вмешиваться в выяснение этого вопроса. Однако данное усмотрение не может быть безгранично. Именно пределы усмотрения и могут быть оспорены в суде.
Базовым пределом должна, конечно, служить обязанность принятия решения с учетом всех существенных обстоятельств дела. Помимо этого, для целей закона об административных процедурах было бы целесообразно определить виды административного усмотрения, обозначив, в частности: возможность самостоятельно решить вопрос о целесообразности издания акта; возможность оценки обстоятельств в сопоставлении с дискреционными понятиями, содержащимися в законе; возможность выбора принимаемых мер. В данной ситуации судебная оценка административного усмотрения была бы основана на принципе соразмерности (см., в частности, ниже III.3.), включающем в себя целесообразность акта; требование наименьшего ущемления прав затрагиваемого лица и анализ соответствия целей и средств акта. При этом администрация должна была бы показать, что она действовала в рамках предоставленного ей в законе усмотрения и знала об этом, и указать, какие аспекты дела были ею проанализированы и были ли они взвешены в соответствии со своим значением.
III.3 Основные принципы законодательства об административных процедурах
Если останавливаться на структуре закона об административных процедурах, то, с учетом указанных выше требований к его содержанию, общая часть должна бы включать предмет, состав и основные начала законодательства об административных процедурах, круг участников соответствующих правоотношений, их права и обязанности, основные понятия и термины, используемые в тексте, общие условия рассмотрения административных дел, и т.п.. Особенная же часть должна концентрироваться на различных стадиях рассмотрения административных дел, а также на специальных процедурах.
Однако одной из наиболее существенных задач единого закона об административных процедурах должно стать установление общих принципов административных процедур в его общей части, которые бы нашли свое отражение в особенной части и в специальном законодательстве.
Многие из этих принципов не являются новыми, но они должны получить более четкое нормативное наполнение.
В частности, Проект Федерального закона «Об административных процедурах» содержит такие принципы, как:
· принцип приоритета прав и свобод граждан (статья 8 Проекта), который включает в себя, в частности, презумпцию добросовестности (п. 3. ст. 8 Проекта) и запрет сверхформализма (п. 4 ст. 8 Проекта);
· принцип законности (ст. 9 Проекта) - то есть подчинение административных органов законам - несоблюдение которого рассматривается как «злоупотребление должностными полномочиями или превышение должностных полномочий и влечет в зависимости от обстоятельств совершения правонарушения административную или уголовную ответственность» (п. 2 ст. 9 Проекта);
· принцип равенства перед законом (ст. 10 Проекта);
· принцип открытости и публичности (ст. 11 Проекта), в соответствии с которым «рассмотрение административных дел в закрытом режиме допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом о государственной тайне, а также при удовлетворении ходатайства заинтересованного лица, ссылающегося на необходимость обеспечения тайны усыновления (удочерения) ребенка, сохранения коммерческой, банковской или иной охраняемой законом тайны, на неприкосновенность частной жизни или иные обстоятельства, предусмотренные федеральным законом» (п. 1. ст. 11 Проекта). Также в рамках данного принципа предполагается установить, что «исполнительные органы государственной власти, исполнительные органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны бесплатно информировать население о действующих законах и иных нормативных правовых актах, регламентирующих административные процедуры, представлять установленные формы документов, используемых при рассмотрении административных дел, разъяснять порядок их заполнения». (п. 2 ст. 11 Проекта);
· принцип самостоятельности и непосредственности (ст. 12 Проекта), в соответствии с которым «…1. Коллегиальные органы (должностные лица) обязаны самостоятельно своими силами и средствами установить все обстоятельства административного дела, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральным законом. 2. Какое бы то ни было постороннее воздействие на коллегиальные органы (должностных лиц), вмешательство в их деятельность по рассмотрению и разрешению административных дел любых государственных органов, органов местного самоуправления, других должностных лиц, в том числе занимающих руководящие должности, недопустимы и влекут за собой установленную законом ответственность».
Примером может служить прибытие инспектора ГИБДД на место совершения дорожно-транспортного происшествия: инспектор должен самостоятельно осмотреть место происшествия, снять показания участников и свидетелей, произвести осмотр повреждений и составить схему ДТП. Только после этого он может вынести соответствующее постановление, подтвердив в постановлении свои полномочия.
Отдельно, вероятно, стоит остановиться на уже упомянутом запрете сверхформализма, являющемся чрезвычайно важным в контексте противодействия бюрократическим барьерам.
В соответствии с данным принципом (см. п. 4 ст. 8 Проекта) запрещается обременять заинтересованных лиц обязанностями лишь с целью соблюдения требований формы. Несоблюдение заинтересованным лицом требований формы не должно обращаться ему во вред, если преследуемая формой цель может быть достигнута и без ее соблюдения. При этом административные органы (должностные лица), рассматривающие административные дела, обязаны самостоятельно исправлять очевидные ошибки в письме или счете, допущенные заинтересованными лицами в подаваемых заявлениях. Таким образом достигается то, что причиной привычной волокиты не должны становиться, например, ситуации, когда заявитель, заполняя формуляр, указал свой адрес не в той строке, где положено, или вписал дополнительные, не требуемые сведения. Аналогичная норма содержится и в Инициативном проекте Федерального закона «Об административных процедурах», разработанным Фондом «Конституция» (статья 10).
В целом же общие принципы административных процедур черпают свою основу в базовом для всех принципе правового государства. Это предполагает, что перечень принципов не должен рассматриваться как исчерпывающий, а в основе любого действия администрации должен лежать принцип правового государства.
В связи с этим целесообразно привести в качестве примера некоторые дополнительные принципы (иногда даже в чем-то уникальные для нашей правовой системы), которые предусматриваются Инициативным проектом Федерального закона «Об административных процедурах», разработанным Фондом «Конституция», и которые вполне символично именуются «Общие принципы правового государства». Среди них:
· охрана оправданного взаимного доверия (ст. 6 Инициативного проекта), в соответствии с которым «…1. Законом охраняется оправданное взаимное доверие во взаимоотношениях между гражданами и административными органами. 2. Административный орган вправе отклоняться от правомерного обыкновения только при наличии превалирующего интереса, требующего замены существующего обыкновения иным правомерным обыкновением».
В качестве, хотя и косвенного, примера можно привести ситуацию получения разрешений на проведение демонстраций (митингов и т.п.). Так, например, если государственный орган при наличии всех требуемых документов обычно выдает разрешения на проведение демонстраций (митингов и т.п.), подобных запланированной, то отказ от выдачи разрешения должен иметь очень веское обоснование, содержащееся в решении об отказе. Публичный интерес в таком запрете должен быть не мнимым, а явным и обоснованным;
· запрет произвола (ст. 8 Инициативного проекта), в соответствии с которым «запрещается любое действие (бездействие) административных органов, если оно не обосновано никакими разумными аргументами, бессмысленно и не преследует никакой цели, очевидным образом противоречит принципу справедливости, грубо нарушает общепризнанные принципы права». При этом «обоснование аргументами, не относящимися к сфере компетенции данного органа администрации, является произвольным».
Примером может служить произвольная проверка паспортов на улицах и в общественных местах, когда она не сопровождается (ей не предшествует) достаточно обоснованным и разумным объяснением причин и целей данной проверки. При этом причина должна быть объективной, например, обоснованное подозрение в совершении проверяемым противоправного действия;
· принцип «включения меньшего в большее» (ст. 12 Инициативного проекта), в соответствии с которым «…1. Администрация не вправе требовать от гражданина совершения неких действий, по смыслу входящих в объем уже совершенных гражданином иных действий. 2.
· Объемные справки и разрешения включают в себя также сочетающиеся с их целью частичные справки и разрешения».
В частности, государственные органы не должны требовать от частных лиц предоставления документов, которыми располагают сами государственные органы или имеют к ним доступ. Например, нелогичным является требование предоставления оригинала свидетельства о праве собственности на жилое помещение при регистрации по месту жительства, если государственный орган имеет открытый доступ к реестру собственников.
И, наконец, отдельно необходимо остановиться на принципе соразмерности, являющемся базовым фактически для любой сферы. В тексте Инициативного проекта он гласит (ст. 11): «1. Администрация вправе вмешиваться в принципиальную свободу действий гражданина только в том случае, если налицо общественный интерес, требующий осуществления данного вмешательства. 2. Любое вмешательство администрации должно соответствовать преследуемой цели и быть необходимым (оправданным), пригодным и не чрезмерным с точки зрения предмета, времени и места применения, а также круга затрагиваемых лиц».
Примером несоразмерности может служить приостановление осуществления предпринимательской деятельности в связи с обнаружением в ходе проверки пожарной инспекцией частичного несоблюдения правил (превентивной) пожарной безопасности (например, наличие электрического чайника в офисе).
В целом этот принцип должен применяться во всех случаях взаимоотношений государственных органов и частных лиц, в частности это касается и принятия законов с соответствующими ограничениями прав и законных интересов. В преломлении же регулирования административных процедур речь должна идти о том, что административный орган должен соразмерно оценивать обстоятельства дела и правовые последствия издаваемого им акта. Как уже отмечалось, соразмерность должна учитываться и при сроках рассмотрения дел.
IV. Выводы
1. Практически во всех так или иначе подлежащих кодификации областях были приняты соответствующие кодексы, которые претендуют на «полное» регулирование в соответствующей области. Также был принят ряд систематизирующих законов, в которых вводились общие принципы для соответствующих сфер общественных отношений. Большинство состоявшихся кодификаций и систематизаций так или иначе сталкивались с проблемой регулирования процедур взаимоотношений предпринимательства и государственных органов в той или иной области отношений. В качестве более или менее «удачного» (в смысле более или менее полного и содержащегося в одном нормативном акте) решения процедурных вопросов можно привести положения Налогового кодекса, регулирующие налоговое администрирование. Однако из рассмотренных кодификаций и систематизаций ни одна данную задачу до конца для себя не решила.
2. Снижение административных барьеров - это не столько уменьшение числа материально-правовых требований к занятию предпринимательской деятельностью, сколько создание системы прозрачных взаимоотношений предпринимателя и административного органа, а также эффективность работы административного аппарата в целом.
3. Актуальной остается задача разработки и принятия законодательства об административных процедурах, то есть законодательства, устанавливающего нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам. Конечной целью данного законодательства должно стать решение проблемы (установление гарантий от) административного произвола и коррупции в административных органах и повышение эффективности государственного аппарата.
4. В настоящее время рассматриваются варианты принятия систематизирующего закона об административных процедурах (или об основах административных процедур), который бы четко прописывал принципы и порядок осуществления общих административных процедур, а также допускал возможность существования специальных административных процедур, как в рамках данного закона, так и в рамках иных нормативных актов. Однако опасность того, что несмотря на «самоограничение» законодателя, тот все же может воспользоваться правилом о том, что последующий закон (и более специальный закон) отменяет (развивает) закон предыдущий, и тем самым свести к нулю положения систематизирующего закона об административных процедурах, наталкивает на необходимость рассмотрения возможности о принятии кодифицирующего акта. Конечно, так как и кодекс является обычным законом, законодатель в последующих своих законах может отклониться от предыдущего содержания. Однако, поскольку кодекс претендует на полноту регулирования и такая полнота должна соблюдаться (то есть все мыслимые специальные административные процедуры должны бы также содержаться в таком кодексе или, по крайней мере, в нем должны быть заложены основы для каждой специальной процедуры), любые последующие «отклонения» повлекут за собой внесения изменений в данный кодифицированный акт. Такие изменения вносить, однако, уже сложнее, так как они не могут косвенно «ломать» принципы, содержащиеся в общей части кодифицированного акта. С точки же зрения содержания изменений недопустимость «ухудшения» положения гражданина по сравнению с положениями закона административных процедурах может и должна реализовываться путем увязки содержания будущих законов об административных процедурах с конституционными принципами, составляющими основу взаимоотношений гражданина (юридического лица) и государства.
Таким образом, принятие кодифицированного акта было бы наиболее предпочтительно для регулирования административных процедур.
5. Центральным понятием, на котором должно базироваться унифицированное законодательство об административных процедурах, должно быть определение административного акта (в смысле индивидуально-правового акта), а также четкое установление формальных и материальных требований (критериев) к формам действия (бездействия) администрации. Данные критерии должны предоставить общие для административных процедур основания определения законности административного акта. В то же время, с учетом того, что администрация пока еще не всегда полностью следует в своих действиях (при принятии актов) исключительно тем формальным требованиям, которые предписаны законодательством, важным представляется установление принципа недопустимости ограничения применения закона к актам, которые по формальным основаниям не подпадают под его действие: если административный орган сам допустил формальные нарушения при принятии акта, это не должно безусловно приводить к тому, чтобы от этого страдало правовое положение и законные интересы гражданина или юридического лица, в отношении которого был издан данный административный акт.
6. Помимо таких уже признанных принципов, как принцип законности, принцип равенства перед законом, принцип открытости и публичности, принцип самостоятельности и непосредственности, принцип соразмерности и т.п., кодифицированное законодательство об административных процедурах должно бы было включить в себя и более специальные принципы, которые уже «апробированы» положительной зарубежной практикой и от несоблюдения которых и возникают всем известные проблемы. Среди таких новых принципов могут быть названы: (а) запрет сверхформализма, запрещающий обременять заинтересованных лиц обязанностями лишь с целью соблюдения требований формы; (б) защита оправданного взаимного доверия, где администрация вправе отклоняться от правомерного обыкновения (своего обычного поведения) только при наличии превалирующего интереса, требующего замены существующего обыкновения иным правомерным обыкновением; (в) запрет произвола, запрещающий любое действие (бездействие) административных органов, если оно не обосновано никакими разумными аргументами, бессмысленно и не преследует никакой цели, очевидным образом противоречит принципу справедливости, грубо нарушает общепризнанные принципы права.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПЕРЕЧЕНЬ КОДИФИКАЦИЙ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА ПЕРИОД С 1990 г.
|
Название кодифицированного акта |
Отношения, регулируемые нормами |
Кол-во кодификаций |
Акты, замененные кодифицированным актом (с дополнительными примечаниями) |
|
|
Гражданский кодекс РФ Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; Часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ |
правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников; отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием. |
одна |
Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31.05.1991 № 2211-1(действуют в части, не противоречащей ГК); Гражданский кодекс РСФСР от 11.06.1964 (действуют в части, не противоречащей ГК). Утратили силу с 01.01.1995: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР»; Закон РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности». |
|
|
Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ |
трудовые отношения - отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по определенной специальности, квалификации или должности), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. |
одна |
Утратили силу с 01.02.2002: Кодекс законов о труде РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 9 декабря 1971 года; Закон РСФСР от 19 апреля 1991 года № 1028-1 «О повышении социальных гарантий для трудящихся»; ФЗ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ РФ» от 24.11.1995 № 182-ФЗ понизил возраст, с которого допускается прием на работу с 16 до 15 лет, повысил гарантии в сфере труда молодым лицам - до 18 и до 21 года (ежегодные мед. осмотры, увеличенные отпуска); ФЗ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ РФ» от 17.03.1997 № 59-ФЗ ввел правило о возможности возмещения незаконно уволенному работнику морального вреда, причиненного действиями работодателя; ФЗ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ» от 30.04.1999 № 84-ФЗ расширил гарантии в области труда беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, распространил эти гарантии на лиц (мужчин), осуществляющих уход за ребенком до 14 лет, ребенком-инвалидом до 18 лет и членами семьи, требующими ухода в силу состояния здоровья. |
|
|
Налоговый кодекс РФ Часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; Часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ . |
отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в РФ, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения (ч. 1 ст. 2 Налогового кодекса). |
одна |
Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27.12.1991 № 2118-1 (утратил силу, за исключением некоторых статей, с 01.01.1999; полностью утратил силу с 01.01.2005) Утратили силу с 01.01.2001: Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» от 06.12.1991 № 1992-1 (в большей части); Закон «О подоходном налоге с физических лиц» от 07.12.1991 «1998-1; ФЗ «О налоге на отдельные виды транспортных средств» от 08.07.1999 № 141-ФЗ. Утратил силу с 01.01.2002: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций»; Закон РCФCР «О подоходном налоге с предприятий» от 20.12.1991 № 2069-1. Утратили силу с 01.01.2003: ФЗ от 29 декабря 1995 года № 222-ФЗ «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»; ФЗ от 31 июля 1998 года № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности». Утратил силу с 01.01.2004: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 142-ФЗ «О налоге на игорный бизнес». Утратили силу с 05.12.2004: Закон РФ «О государственной пошлине от 09.12.1991 № 2005-1; Закон РСФСР «О налоге на операции с ценными бумагами» от 12 декабря 1991 года № 2023-1. |
|
|
Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ |
защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений. |
одна |
Утратили силу с 01.07.2002: Кодекс РСФСР «Об административных правонарушениях» от 20.06.1984. Закон Российской Федерации от 17 декабря 1992 года № 4121-1 «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства» и др. акты. |
|
|
Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ |
отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. |
Подобные документы
Решение проблем правового регулирования административных процедур. Задачи законодательства об административных процедурах. Элементы и принципы административных процедур. Процессуальное положение лиц. Принцип самостоятельности и непосредственности.
контрольная работа [29,7 K], добавлен 11.02.2009Система законодательства об административных правонарушениях в современной России. Понятие административного правонарушения и ответственности. Характеристика системы законодательства об административных правонарушениях и полномочия субъектов РФ.
курсовая работа [393,7 K], добавлен 19.03.2014Административно-правовые системы стран Европы. Правовая характеристика административных процедур. Современное состояние административных процедур в Республике Казахстан. Соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур.
диссертация [208,9 K], добавлен 24.04.2015Определение общетеоретических основ системы административных наказаний, её признаков, элементов, которые входят в неё, их особенности и специфика. Классификация и понятие видов административных наказаний. Понятие, виды и цели административного наказания.
курсовая работа [57,3 K], добавлен 02.11.2008Суть, значение, юридическая природа административных регламентов. Виды административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Административные регламенты предоставления и исполнения государственных функций.
дипломная работа [179,2 K], добавлен 28.05.2016Общая правовая характеристика законодательства Московской области об административных правонарушениях. Направления оптимизации материально-правовых и административно-процессуальных аспектов Кодекса Московской области об административных правонарушениях.
дипломная работа [76,9 K], добавлен 16.05.2017Меры по дебюрократизации государственного аппарата и упрощению административных процедур в Беларуси. Направления повышения качества обслуживания в государственных учреждениях. Возможности для осуществления административных процедур в электронном виде.
реферат [27,1 K], добавлен 28.08.2012Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Защита интересов личности, общества и государства от административных правонарушений против порядка налогообложения. Обеспечение установленного правопорядка в сфере налогообложения.
реферат [20,5 K], добавлен 20.10.2012Сущность понятия "принцип" по С.И. Ожегову и В.И. Бородянскому. Институциональные принципы института административных процедур. Анализ Закона Республики Беларусь "Об основах административных процедур", принцип правового доверия и запрещения произвола.
реферат [21,1 K], добавлен 24.09.2012Сущность административных процедур и основные сферы их применения. Перечень принципов установления административных процедур. Особенности правового регулирования административных процедур в странах СНГ. Органы, осуществляющие административные процедуры.
реферат [18,5 K], добавлен 18.08.2011
