Нарушения прав предпринимателей, выявляемые и устраняемые органами прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нарушения прав предпринимателей, выявляемые и устраняемые органами прокуратуры

1. Ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации и иные нарушения прав предпринимателей в антимонопольной сфере

В целях защиты прав предпринимателей органами прокуратуры выявлялись и устранялись серьезные нарушения прав предпринимателей в антимонопольной сфере.

В первую очередь такие нарушения проявлялись в незаконном ограничении свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации. Эта проблема затронула интересы многих предпринимателей. Так, 26.05.2009 состоялась встреча Президента Российской Федерации Д. А. Медведева с представителями предпринимательского сообщества, стенограмма которой была опубликована на официальном сайте Президента России http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/05/216882.shtml. На этой встрече была затронута и такая актуальная проблема, как ограничение свободного перемещения товаров и услуг. В частности, один из предпринимателей представил информацию о незаконном ограничении свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, связанном с сертификацией товаров, в том числе добровольной. В ряде регионов его компания столкнулась с необоснованными ограничениями свободного перемещения алкогольной продукции. С каждой поставки чиновники требовали две бутылки на анализ, занимая позицию: «Ваш федеральный стандарт (условно сертификат) у нас не работает».

В связи с получением указанной информации Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым было принято решение тщательно разобраться в ситуации, создающей реальную угрозу правам предпринимателей, соответствующее поручение было дано прокуратуре.

В результате органами прокуратуры были выявлены и устранены многочисленные нарушения прав предпринимателей, связанные со свободным перемещением товаров и услуг.

Такие нарушения в первую очередь проявляются в издании незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

Массовый характер носят подобные нарушения в области ветеринарии, когда на региональные управления ветеринарии незаконно возлагаются обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то что Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой соответствующей услуги.

Как правило, прокуроры занимают твердую позицию в отношении введения подобных ограничений свободного перемещения товаров и услуг, эффективно устраняют подобные административные барьеры, опротестовывая незаконные правовые акты, а также добиваясь их отмены через суд.

Так, прокуратурой Н-ской области принесен протест на Закон Н-ской области от 01.02.2007 № 10-З «О ветеринарии в Н-ской области», предусматривающий, что ввоз на территорию и вывоз с территории области подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется только при наличии разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Н-ской области. По результатам рассмотрения протеста указанный Закон приведен в соответствие с действующим законодательством.

Прокуратурой П-го края принесен протест на Положение о порядке оформления разрешений на ввоз подконтрольной государственному ветеринарному надзору продукции на территорию П-го края, утвержденное вице-губернатором края, устанавливающее перечень документов, представляемых импортерами в департамент сельского хозяйства и продовольствия администрации края для получения разрешения на ввоз продукции животного происхождения. Указанное Положение противоречило требованиям законодательства, регламентирующего международные и межгосударственные перевозки животноводческих грузов, в частности требованиям главы 7 Единых правил государственного ветеринарного надзора при международных и межгосударственных перевозках животноводческих грузов, утвержденных решением Межправительственного Совета по сотрудничеству в области ветеринарии СНГ от 05.11.2003 Представление импортером документов, прилагаемых к его заявлению о выдаче разрешений на импорт подконтрольных грузов, перечисленных в опротестованном Положении, данной главой не предусмотрено.

Незаконные препятствия доступу отечественного бизнеса на региональные рынки вводятся также и в иных сферах предпринимательской деятельности, чаще всего в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Распространены, например, факты, когда на уровне законов субъектов Российской Федерации возможность осуществления торговли алкогольной продукцией в разных районах субъекта ставится в зависимость от размера уставного капитала. Между тем согласно ч. 3.2 ст.16 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» субъекты Российской Федерации вправе устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования только к минимальному размеру оплаченного уставного капитала. Подобные нормы региональных законов фактически допускают не предусмотренные федеральным законодательством ограничения конкуренции и свободы экономической деятельности на рынке алкогольной продукции, ограничивают свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, ставя отдельные хозяйствующие субъекты, имеющие больший размер уставного капитала, в преимущественные условия по отношению к иным, имеющим меньший размер уставного капитала.

Прокурором одного из регионов опротестована, в результате чего отменена ст. 8.1 Закона «О регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории области», нарушающая права предпринимателей необоснованным условием о том, что розничную продажу алкогольной продукции (кроме предприятий общественного питания) вправе осуществлять только организации, имеющие оплаченный уставный капитал (уставный фонд) в размере: 400 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в областном центре области; 100 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в городах и районных центрах области; 50 тыс. руб., если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в сельской местности.

В некоторых регионах незаконными нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводились прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

В некоторых регионах распоряжениями органов местного самоуправления напрямую запрещался вывоз различных видов сельскохозяйственной продукции за пределы районов.

Так, прокуратурой одной из областей принесен протест на приказ начальника управления ветеринарии области «О выдаче разрешений на ввоз, вывоз подконтрольных в ветеринарном отношении грузов», которым были установлены дополнительные ограничения перемещения подконтрольных Россельхознадзору грузов по территории Российской Федерации в виде необходимости получения разрешений на ввоз, вывоз и переадресовку животных, продуктов животного происхождения, кормов и кормовых добавок на территории области. Данное положение вводило незаконные ограничения в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации. Протест прокурора удовлетворен, незаконный акт отменен.

Прокурор одного из районов опротестовал распоряжение главы сельского поселения «Об организации торговли на территории сельского поселения», которым неправомерно была разрешена реализация товаров исключительно Пушкиногорским РАЙПО в соответствии с графиком, согласованным с администрацией района. Протест удовлетворен, незаконное распоряжение отменено.

По протесту прокурора одного из районов Республики Мордовия отменено решение Совета депутатов сельского поселения, которым был запрещен вывоз мяса и молока за пределы территории поселения. По протесту прокурора незаконное решение отменено.

Прокуратурой одной из областей опротестована ст. 1 Закона области «О запрете деятельности по приему лома и отходов цветных металлов», согласно которой на территории области запрещалась деятельность по приему лома и отходов цветных металлов. Протест рассмотрен и удовлетворен.

В ряде случаев административные барьеры, ограничивающие свободное перемещение товаров и услуг на территории Российской Федерации, напрямую связаны с сертификацией продукции, которая регламентирована федеральными законами от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», «О сертификации продукции и услуг», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Сертификат соответствия - документ, в котором независимыми от изготовителей и потребителей органами подтверждается соответствие продукции определенным требованиям безопасности, установленным в нормативных документах. Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации согласно ст. 20 Федерального закона «О техническом регулировании» может носить добровольный или обязательный характер. В Российской Федерации действуют 16 систем обязательной и 129 систем добровольной сертификации. Продавец или изготовитель продукции вправе обратиться с заявкой для произведения обязательной или добровольной сертификации в любой аккредитованный орган по сертификации. В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О техническом регулировании» добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Согласно ст. 23 этого Закона обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Практика прокурорского надзора показывает, что на территориях регионов имеются аккредитованные субъекты, которые занимаются деятельностью, связанной с сертификацией продукции. Указанными организациями наряду с обязательной сертификацией, оформлением деклараций соответствия проводится добровольная сертификация соответствия товаров, услуг требованиям региональных систем добровольной сертификации, зарегистрированным в установленном порядке Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.

Добровольная сертификация осуществляется указанными органами на добровольной основе на основании заявок и договоров на проведение работ по сертификации. Такая деятельность не противоречит действующему законодательству, которое предусматривает как возможность добровольного подтверждения соответствия продукции, так и свободу договора.

Добровольная сертификация, проводимая аккредитованными организациями, как правило, осуществляется на основании действующего федерального законодательства в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». При этом добровольная сертификация продукции проводится в случаях, если она не подлежит обязательной сертификации, и по показателям, на которые заявляет хозяйствующий субъект.

Вместе с тем добровольная сертификация содержит коррупциогенный фактор, который в ряде случаев может привести к возможности понуждения к такой сертификации либо коррупционной связи между органами государственной власти и органами местного самоуправления с аккредитованными хозяйствующими субъектами, производящими сертификацию.

Как правило, незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации связано с нарушениями при осуществлении обязательной сертификации. В частности, такое ограничение бывает обусловлено введением дополнительных требований для субъектов предпринимательской деятельности по сертификации продукции, работ и услуг, не предусмотренных федеральным законодательством, необоснованным расширением сферы обязательной сертификации.

Так, прокуратурой одного из регионов принесен протест на Закон «О погребении и похоронном деле в регионе», которым предусматривалась обязательная сертификация оказываемых населению ритуальных услуг, включая оформление документов, необходимых для погребения, изготовление и установку надмогильных сооружений, оформление надписей на памятниках и фотокерамических изделиях, уход за местами погребения и отдельными захоронениями и др. Данная норма противоречила ч.1 ст. 23, ч.1 ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», ч. 6 ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», которыми введена обязательная сертификация лишь предметов и веществ, используемых при погребении (гробов, урн, венков, бальзамирующих веществ), в целях подтверждения их санитарно-гигиенической и экологической безопасности. Протест удовлетворен, незаконные нормы признаны утратившими силу.

Однако в ряде регионов выявлены незаконные нормативно-правовые акты, ограничивающие свободное перемещение товаров и услуг, нарушающие единство экономического пространства на территории Российской Федерации, связанные с добровольной сертификацией.

Так, прокурором одного из регионов принесен протест на отдельные положения постановления губернатора края «О проверке качества алкогольной продукции, реализуемой на территории края», которым с превышением полномочий, установленных федеральными законами от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», осуществлено регулирование отношений, возникающих между участниками системы добровольной сертификации, состоящих в отношениях свободы договора.

Прокуратурой одной из республик принесен протест на постановление Кабинета Министров Республики «О добровольной проверке качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Чувашской Республики», которым утвержден Порядок добровольной проверки качества и безопасности алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Республики, вводящий незаконные ограничения для свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, в частности:

Регулирование в нарушение ст. 4 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» мероприятий, проводимых специализированным оператором и являющихся добровольным подтверждением соответствия, осуществляемым в форме добровольной сертификации;

необходимость необоснованного нанесения на каждую единицу алкогольной продукции, прошедшую добровольную проверку в соответствии с настоящим Порядком, учетной информации, с возможностью проверки правильности наклейки указанной информации специализированным оператором, в нарушение ст. 12 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

нарушения ст. 1, 7, 10 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1013 "Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации".

Протест удовлетворен, незаконные положения отменены.

Допускаются факты расширения сферы сертификации, в том числе добровольной. Так, несмотря на то, что в соответствии со ст. 2, 11, 21 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» при осуществлении сертификации (в том числе добровольной) выясняется только соответствие продукции требованиям технических регламентов, стандартов, сводам правил, в ряде случаев вводится сертификация на соответствие определенным ценовым стандартам.

В процессе защиты прав предпринимателей органами прокуратуры выявляются и в большинстве случаев успешно устраняются и иные нарушения норм антимонопольного законодательства, в том числе факты принятия органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, осуществления действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; заключения указанными органами соглашений, направленных на ограничение конкуренции; совмещения функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов; наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов государственной власти, в частности органов государственного контроля и надзора.

Анализ деятельности органов прокуратуры по защите прав предпринимателей показывает, что в антимонопольной сфере допускаются следующие нарушения:

1. Выдача незаконных указаний о заключении в приоритетном порядке договоров, о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 ГК РФ граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии со ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

Так, одной из межрайонных прокуратур г. Москвы принесен протест на незаконное распоряжение главы района «О закреплении территории в районе за головными организациями по уборке и благоустройству», которым головными организациями по уборке и благоустройству соответствующей территории в директивном порядке назначен ряд конкретных ООО в нарушение ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Протест удовлетворен, незаконный акт отменен.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Различного рода препятствия осуществлению законной предпринимательской деятельности были выявлены прокурорами в различных сферах деятельности: торговой, деятельности транспортных перевозчиков и др.

Например, городской прокуратурой принесен протест на Положение об общих требованиях к предприятиям, оказывающим услуги розничной торговли, утвержденное решением Совета депутатов города, которым установлено, что предприятие, осуществляющее круглосуточную торговлю и торговлю в ночное время, должно располагаться в отдельно стоящем здании с учетом отдаленности от жилых домов на расстоянии не менее 200 м. Прокуратурой было обоснованно отмечено, что подобного рода требования нарушают права хозяйствующих субъектов, ограничивают их самостоятельность и право на продажу товаров, что противоречит ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Правилам продажи отдельных видов товаров, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 № 55. Протест рассмотрен, противоречащие закону положения муниципального правового акта исключены.

По протесту прокурора главой сельского поселения в Республике Алтай отменено распоряжение, которым в нарушение ст. 8 и 74 Конституции Российской Федерации, ст. 1 ГК РФ установлены ярмарочные дни для торговли определенного рода товарами в разные дни (вторник, пятница - только овощи и фрукты, понедельник, среда - только товары повседневного спроса)

Муниципальными образованиями ряда регионов незаконно вводилось ограничение движения автотранспортных средств, перевозящих тяжеловесные и (или) крупногабаритные грузы без соответствующего разрешения и (или) внесения платы владельцами или пользователями автомобильного транспорта. Данное ограничение нарушало права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности, и фактически дезавуировало свободу экономической и предпринимательской деятельности. По данному основанию в отношении незаконных нормативных правовых актов органами прокуратуры приносились протесты и направлялись заявления в суд, в результате чего незаконные акты были отменены, права предпринимателей восстановлены.

3. Понуждение хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи.

Например, в Московской области сложилась незаконная практика установления противоречащих действующему законодательству условий для предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность. Правовыми актами органов государственной власти утверждались формы инвестиционных контрактов, содержащих незаконные условия (обременения) субъектов предпринимательской деятельности: об обязательных инвестициях со стороны инвестора-застройщика в муниципальное жилье в виде безвозмездной передачи в собственность соответствующего муниципального образования части квартир; о безвозмездной передаче инвестором-застройщиком в муниципальную собственность возведенных за счет собственных средств наружных инженерных сетей и др. Таким образом, на предпринимателей, осуществляющих строительную деятельность, необоснованно перекладывались расходы по созданию, реконструкции и ремонту общегородских инженерных сетей и иных объектов жилищно-коммунального хозяйства, а также по строительству муниципального жилья. Только после вмешательства прокуратуры были восстановлены права предпринимателей.

Прокурором одного из районов Краснодарского края установлено, что постановлением администрации района был утвержден Порядок размещения нестационарных сезонных объектов потребительской сферы на территории муниципального образования в период курортного сезона 2008 г., которым рекомендовано хозяйствующим субъектам заключать договоры с администрацией района и администрациями поселений об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры. Этим же постановлением утверждена типовая форма договора об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры курортной зоны. Кроме того, отделу потребительского рынка и услуг управления экономики и прогнозирования администрации муниципального образования соответствующего района поручено разработать базовые показатели участия в развитии социальной и инженерной инфраструктуры района и поселений. Прокурором принесен протест на незаконный акт. Протест удовлетворен.

В ряде регионов органами местного самоуправления на предпринимателей неправомерно возлагались обязанности по предоставлению на безвозмездной основе транспорта для обеспечения проведения мероприятий, связанных с призывом граждан на военную службу, развитием массового спорта и т.д. На незаконные правовые акты приносились протесты, которые в большинстве случаев удовлетворялись.

4. Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Например, в одной из областей между министерством экономического развития и торговли области, предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и ООО «Умновъ» (далее - Завод) заключались соглашения о взаимодействии в вопросах продвижения алкогольной продукции местного производства, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие продажу алкогольной продукции, должны были размещать продукцию местных производителей в наиболее выгодных местах торговых залов для ее успешной продажи, обеспечивать бесперебойное наличие на складе запасов алкогольной продукции местного производства в полном ассортименте, выпускаемом Заводом, а также разрабатывать и корпоративно поддерживать ценовую политику в отношении алкогольной продукции местного производства. Завод, в свою очередь, обязан был заключать договоры поставки с предприятиями оптовой торговли, имеющими лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, обеспечивать уровень качества выпускаемой продукции, соответствующий требованиям ГОСТов и т.д.

Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением координировало деятельность Завода в части поставок алкогольной продукции предприятиям оптовой торговли, имеющим лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции. Кроме того, министерство организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также Заводом. Подобными действиями минэкономразвития области незаконно устраняло конкуренцию, создавало дискриминационные условия для отдельных хозяйствующих субъектов, а также понуждало хозяйствующий субъект к заключению договоров. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей прокуратурой области заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

В нарушение п. 8 ст. 15 Федерального закона от 30.12.2006 № 271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», согласно которому управляющей рынком компании в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации запрещается создавать дискриминационные условия при распределении торговых мест, в одном из районов генеральным директором ОАО - собственником рынка издан приказ об утверждении платы для индивидуальных предпринимателей за торговлю на рынке: для иногородних индивидуальных предпринимателей - 50 руб. в месяц за одно торговое место; для предпринимателей своего района - 100 руб. в год за одно торговое место. На указанный приказ прокурором района принесен протест, который удовлетворен.

Прокурором одного из районов Чукотского автономного округа оспорено распоряжение главы администрации «Об организации выездной торговли при проведении массовых мероприятий», в соответствии с которым только двум предприятиям предоставлялась возможность осуществления розничной торговли при проведении массовых мероприятий, устанавливался режим их работы в указанный период. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен.

Прокурорами выявляются и пресекаются поистине вопиющие факты установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, грубо нарушающие конституционно гарантированное право на свободу экономической деятельности, основанное на признании равенства прав хозяйствующих субъектов, свободе договора, беспрепятственном осуществлении гражданских прав.

Так, прокурором одного из районов Свердловской области принесен протест на распоряжение главы городского округа «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км автодороги Гари-Сосьва у ИП «Р», принятое с грубыми нарушениями требований ст. 8 Конституции Российской Федерации, ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Данным распоряжением было запрещено бюджетным организациям соответствующего городского округа осуществлять заправку горюче-смазочными материалами на 3 км автодороги Гари-Сосьва у индивидуального предпринимателя Р. Протест не был удовлетворен, в связи с чем прокуратурой подано исковое заявление в суд о признании вышеуказанного распоряжения незаконным и о его отмене. Исковое заявление было удовлетворено, распоряжение главы городского округа признано противоречащим действующему законодательству и отменено.

5. Незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещением функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Например, прокурором одного из районов Тюменской области был установлен факт заключения 5 муниципальных контрактов об оказании услуг юриста, зооинженера, бухгалтера, экономиста и инженера в отрасли сельского хозяйства. Данными контрактами функции структурного подразделения районной администрации - управления сельского хозяйства - были переданы хозяйствующему субъекту, который осуществлял подготовку проектов нормативно-правовых актов и их правовую экспертизу, координировал деятельность в периоды проведения посевных и уборочных кампаний, в том числе по обеспечению горюче-смазочными материалами. По искам прокурора Тюменской области муниципальные контракты были признаны арбитражным судом не соответствующими закону.

Постановлением главы одного из районов Ростовской области «О наделении общества с ограниченной ответственностью «Стройпро» полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства и ведению адресной системы района» указанное общество наделено полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства в соответствующем районе, установлению и изменению адреса объекта в районе, утверждению и регистрации документации, связанной с данной процедурой, что не соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции и законодательства об организации местного самоуправления. В связи с выявленными нарушениями прокурором района в порядке ст. 45 и 251 ГПК РФ направлено в суд заявление о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону. По результатам его рассмотрения требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

6. Заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.

Например, в Омской области вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между филиалом ОАО «Огаз» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможности его реализации населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «Огаз» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий).

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области было установлено, что ОАО «Р..» злоупотребляет доминирующим положением путем разделения покупателей по способу участия в оптовых покупках на товарном рынке автобензинов, в результате чего происходит дискриминация покупателей - участников тендера и покупателей, заключивших долгосрочные договоры. Результатом является ограничение конкуренции в виде создания дискриминационных условий доступа на товарный рынок оптовой продажи нефтепродуктов. За нарушение антимонопольного законодательства общество привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Однако решение УФАС России о признании действий ОАО, нарушающими п. 8 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» в части злоупотребления доминирующим положением было оспорено обществом. Прокуратура области приняла участие в судебном рассмотрении заявления и поддержала решение антимонопольного органа. В результате арбитражным судом области в удовлетворении заявления ОАО было отказано, действия антимонопольной службы признаны законными и обоснованными. Ограничения деятельности хозяйствующих субъектов на рынке автобензина области устранены.

2. Нарушения в деятельности органов, обладающих контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры

Практика прокурорского надзора показывает, что распространенным нарушением, затрагивающем права предпринимателей, является издание незаконных нормативных правовых актов, наделяющих органы исполнительной власти субъектов, местного самоуправления дополнительными, не предусмотренными законодательством, в том числе относящимися к компетенции органов иного уровня власти, функциями и полномочиями по контролю (надзору), реализации разрешительных процедур в сфере экономики. Распространены дублирование контрольно-надзорных, разрешительных функций и полномочий органов, относящихся как к разным, так и к одному уровням власти, а также структурных подразделений одного и того же органа. Имеют место факты формирования не предусмотренных законодательством структур, как правило, в виде различных комиссий, наделяемых контрольно-надзорными, разрешительными функциями.

Наиболее распространены такие нарушения в сфере земельных отношений, градостроительной деятельности, регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, закупок для государственных и муниципальных нужд.

Так, прокурором одного из районов Ивановской области принесено 6 протестов на незаконные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие осуществление муниципального земельного контроля и возлагающие на муниципальных инспекторов полномочия по контролю за исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства, вынесенных государственными органами (на рассмотрении). По аналогичным нарушениям были приняты меры прокурорского реагирования и в других районах Ивановской области.

Прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики опротестовано постановление главы местной администрации одного из городов о создании комиссии по земельным отношениям города, которая наделялась полномочиями, дублирующими полномочия департамента по управлению городским имуществом в части решения вопросов предоставления в аренду земельных участков. По результатам рассмотрения протеста 08.10.2008 указанное постановление отменено.

Прокуратурой М-ой области в 2009 г. предотвращено принятие незаконного проекта постановления администрации области о создании департамента строительства, к полномочиям которого предполагалось отнести контроль за ходом строительства и соблюдением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации. Это противоречит ст. 54 данного кодекса, в соответствии с которой не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, который на территории М-ой области осуществляется отделом государственного строительного надзора управления архитектуры и градостроительства. Соответствующие замечания доведены прокуратурой до сведения администрации области. Незаконные положения из проекта постановления исключены.

Прокурорами выявлялись факты незаконного возложения на финансовые, контрольные, иные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления функций и полномочий налоговых органов.

Например, прокурором одного из районов Республики Адыгея опротестовано постановление главы администрации муниципального образования «О создании оперативной комиссии администрации муниципального образования» по укреплению бюджетной и налоговой дисциплины, совершенствованию системы платежей и расчетов, повышению эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности». Согласно пп. 3 и 4 Положения в нарушение ст. 82 Налогового кодекса Российской Федерации, возлагающей налоговый контроль на налоговые органы, в качестве одной из основных задач комиссии предусматривалось осуществление контроля за своевременностью и полнотой уплаты налогов и других обязательных платежей. Комиссия также незаконно наделялась правом проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц, соблюдения юридическими и физическими лицами налогового законодательства. По итогам рассмотрения протеста незаконный нормативный правовой акт отменен.

Прокурором А-го края принесен протест на Закон края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в А-ом крае», которым на финансовый орган края неправомерно возложены функции налоговых органов в части осуществления контроля за соблюдением организациями условий получения налоговых льгот, применения мер принуждения по фактам несоблюдения налогового законодательства (на рассмотрении).

Органами государственной власти и местного самоуправления устанавливаются незаконные административные барьеры для реализации хозяйствующими субъектами и гражданами своих прав при принятии административных регламентов по вопросам осуществления мероприятий по контролю. Распространенный характер при принятии внутренних регламентов и иных документов носили нарушения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по процедурам осуществления контроля, основаниям, периодичности проведения плановых проверок деятельности хозяйствующих субъектов.

В частности, принятые органами местного самоуправления ряда районов Республики Удмуртия положения о муниципальном земельном контроле незаконно предусматривали возможность проведения проверок хозяйствующих субъектов чаще чем один раз в три года. По подобным основаниям нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления опротестованы прокурорами районов, где допущены нарушения. Протесты рассмотрены и удовлетворены.

Прокурорами выявлялись многочисленные нарушения, связанные с незаконной передачей контрольно-надзорных и разрешительных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономики хозяйствующим субъектам.

При этом указанными полномочиями неправомерно наделялись как подведомственные, создаваемые государственными и местными органами предприятия и учреждения, так и иные хозяйствующие субъекты.

Наибольшее число таких нарушений выявлено в сферах градостроительства, земельных отношений, регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Так, прокурором одного из городов Ульяновской области принесен протест на постановление и.о. главы города Д. «О порядке выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию», которое в нарушение требований ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ, ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» наделяло правом выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию муниципальное учреждение «Управление архитектуры и градостроительства», не являющееся органом местного самоуправления. Протест удовлетворен, незаконный нормативный правовой акт отменен постановлением и.о. главы города. Одновременно опротестовано постановление и.о. главы города Д., которым утвержден Устав МУ «Управление архитектуры и градостроительства», также незаконно наделявший учреждение полномочиями по выдаче разрешений. Акт реагирования удовлетворен. После вмешательства прокуратуры практика незаконной выдачи разрешений МУ «Управление архитектуры и градостроительства» прекращена.

Меры реагирования в связи с незаконной передачей создаваемым муниципальным предприятиям и учреждениям функций и полномочий органов местного самоуправления в сфере градостроительства принимались также прокурорами во многих других регионах.

Проверкой, проведенной прокуратурой О-ой области установлено несоответствие федеральному законодательству статьи 10 Закона области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в О-ой области», которой предусмотрено, что отношения, регулируемые законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения, осуществляются через оператора на рынке земли. Данное положение ограничивает право собственников земельных долей и иных субъектов земельных отношений на совершение сделок с землей лично или через иного представителя по доверенности, помимо оператора на рынке земли. Кроме того, указанная статья противоречит статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающей органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. По данному факту прокуратурой области в адрес областного Совета народных депутатов было внесено представление, которое удовлетворено. Незаконная норма исключена из Закона области.

Приказом директора департамента развития городского хозяйства администрации города К. муниципальное учреждение «Административно-техническая инспекция города К.» в нарушение ст. 19 Федерального закона «О рекламе» было наделено полномочиями по оформлению и выдаче ордеров-разрешений на распространение наружной рекламы и информации, по заключению договоров аренды рекламных мест. Между тем в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков для размещения рекламных конструкций относится к компетенции администраций городов. Передавать указанные полномочия муниципальным учреждениям неправомерно. Прокуратурой города на указанный муниципальный правовой акт принесён протест, по результатам рассмотрения которого приказ отменён.

В некоторых регионах выявляются нарушения законов, регламентирующих аккредитацию органами, осуществляющими контрольно-надзорные полномочия, организаций технической инвентаризации объектов капитального строительства и сертификации. Среди таких нарушений наиболее распространены следующие: привлечение для проведения экспертиз неаккредитованных организаций, непроведение требуемой экспертизы.

Так, администрацией городского округа «Город В.» при выдаче разрешений на строительство в качестве документов, заменяющих положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, использовались заключения по технической оценке проектной документации и качества строительства, подготовленные ГУП В-ой области «Центр нормативов и качества строительства» и утвержденные инспекцией государственного строительного надзора В-ой области. Однако проводимые экспертизы и соответствующие заключения не являлись государственной экспертизой согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, не могли служить основанием для выдачи разрешений на строительство. При этом данное государственное предприятие не имело аккредитации и на проведение негосударственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 50 Градостроительного кодекса РФ. По данному факту главе городского округа внесено представление, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, начальнику отдела выдачи разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, а также директору ГУП В-ой области «Центр нормативов и качества строительства» объявлены предостережения; осуществление организациями, аккредитованными Ростехрегулированием, сертификации с нарушениями Федерального закона «О техническом регулировании» и критериев аккредитации.

Так, в период с января по май 2009 г. ООО «Н…» выдавало сертификаты соответствия продукции лакокрасочных и полимерных материалов за подписью эксперта М., который скончался 02.01.2009. Другие эксперты, уполномоченные и аттестованные на осуществление работ по сертификации соответствия продукции лакокрасочных и полимерных материалов, в ООО «Н..» в указанный период отсутствовали. Таким образом, ООО «Н…» не имело права осуществлять сертификацию указанных видов продукции. Материалы проверки в порядке ст. 37 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании 01.07.2009 направлены в следственное управление Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Новосибирской области. Первым заместителем прокурора области в указанный орган сертификации внесено представление об устранении нарушений законодательства о сертификации. Одновременно информация об указанных нарушениях направлена руководителю Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии для рассмотрения вопроса об отзыве аккредитации.

Имеют место многочисленные факты заключения контрактов с организациями, привлекаемыми для реализации контрольно-надзорных и разрешительных функций в сфере экономики, выполнения их условий с нарушением действующего законодательства..

Так, в Республике А.. функции Управления по охране и использованию объектов культурного наследия республики по проведению независимых экспертиз памятников археологии, подготовке охранных документов, документов по мониторингу объектов культурного наследия переданы ООО «Н...», ООО «Н… К…» на основании агентских договоров, без проведенияконкурса с целью отбора соответствующей организации. По данному и иным нарушениям начальнику Управления прокуратурой Республики внесено представление.

В результате прокурорской проверки, проведенной в апреле 2009 г. прокуратурой одного из городов Приморского края, выявлены факты создания руководителем отдела фитосанитарного и ветеринарного надзора Управления Россельхознадзора по Приморскому краю и его заместителем преимущественного положения для отдельных хозяйствующих субъектов при осуществлении возглавляемым ими отделом разрешительных процедур выдачи фитосанитарных сертификатов. При одинаковых условиях подачи заявок в установленном законом порядке фитосанитарные сертификаты выдавались в более сжатые сроки только в случае обращения через определенных поручителей (третьих лиц). По выявленным нарушениям ст. 1, 6, 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» руководителю Управления Россельхознадзора по краю внесено представление. В настоящее время по требованию краевой прокуратуры по указанным фактам Управлением проводится дополнительная служебная проверка.

Практически во всех регионах допускаются многочисленные факты превышения установленных законом сроков рассмотрения обращений юридических лиц, граждан, а также сроков выдачи лицензий, разрешений органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры, в том числе в сфере экономики по направлениям деятельности нашего отдела.

Так, прокуратурой Р-ой области при проведении проверки в правительстве области выявлены нарушения сроков принятия решений о переводе земель из одной категории в другую, определенных ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», а также сроков рассмотрения заявлений граждан по земельному вопросу. Например, в нарушение двухмесячного срока ходатайство ООО «Г..» о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, поступившее в правительство области 06.08.2008, рассматривалось в течение 7 месяцев и распоряжение о переводе земельного участка принято только 01.04.2009. По указанному и иным фактам выявленных нарушений прокуратурой области направлено представление губернатору области, по результатам рассмотрения которого должностные лица министерства имущественных и земельных отношений области, допустившие нарушения, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Прокурором одного из районов Волгоградской области установлено, что решение по заявлению Х. от 31.07.2007 о предоставлении в аренду земельного участка для индивидуального жилищного строительства принято лишь 18.02.2009, когда с момента обращения прошло более полутора лет. Аналогичные нарушения допущены при рассмотрении заявлений и других граждан. Прокуратурой района 23.03.2009 в адрес главы муниципального района внесено представление, по результатам рассмотрения которого 2 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ряде регионов отмечаются сокращенные сроки рассмотрения обращений по вопросам выдачи лицензий, разрешений. Наибольшее число таких фактов имеет место в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. Нередко решения о выдаче лицензий, разрешений в короткие сроки сопряжены с неистребованием всех необходимых документов, ненадлежащей проверкой представленных документов. Вместе с тем в докладных записках по данным фактам констатируется отсутствие коррупционных связей между разрешительными органами и заявителями.

Так, комитетом потребительского рынка, развития предпринимательства и лицензирования К-ой области в отдельных случаях решение о предоставлении лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции, принимается в течение 2-3 дней с даты поступления обращения, а в отдельных случаях - в день подачи заявления соискателем. Столь сокращенные сроки рассмотрения документов сотрудниками госорганов объясняются желанием не допустить волокиту и не откладывать рассмотрение документов на неопределенное время даже в пределах установленных законодательством сроков, без достаточных на то оснований. Вместе с тем, как показала проверка, такой подход к осуществлению государственных функций не всегда себя оправдывает, поскольку при этом контролирующими органами допускаются нарушения установленного порядка рассмотрения документов и выдачи лицензий. Например, решение о выдаче лицензии на осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции ООО «Э...» от 29.10.2008 принято комитетом на следующий день после получения заявления о выдаче лицензии без проведения проверки соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям. Проверка была проведена 31.10.2008. Без представления соискателем лицензии полного пакета документов принято решение о выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции ООО «М...» в день поступления заявления. По данным фактам внесено представление, которое было удовлетворено.