Процесс развития самоуправления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретическая часть

1.1 Понятие и основы местного самоуправления

1.2 Правовые основы обеспечения МСУ

1.3 История развития местного самоуправления в России

1.4 Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ

1.5 Текущие состояние и проблемы местного самоуправления в России

Глава 2. Практико-аналитическая часть

2.1 Оптимизация МСУ в Московской области

2.2 Изменения территориального устройства МСУ в Московской области

2.3 Описание реакций населения в городском округе Истра

Заключение

Библиографический список

Приложение



Введение

Вопросы местного самоуправления в России в последние годы приобретают все более актуальный характер. Важность МСУ обуславливается самой его спецификой, ведь местное самоуправление - это способность местных жителей самостоятельно решать насущные вопросы. При этом насущные вопросы решаются непосредственно в интересах местного населения, а не страны в общем. Одновременно с этим, одной из главных особенностей местного самоуправления является то, что оно выступает не только неким специфическим институтом, способным организовывать ресурсы и удовлетворять потребности жителей, но и представляет собой максимально приближенный к населению орган публичной власти. Ценность такого института как местное самоуправление заключается также в его способности естественным образом постепенно выстраивать «снизу» демократический политический режим, так как гражданами посредством участия в организации местного самоуправления частично реализуются их демократические права и свободы. Создание жизнеспособного, сильного и финансово самостоятельного местного самоуправления -- неотъемлемый шаг в становлении правового государства, так как оно «помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования», что означает, соответственно, с интересами граждан.

Процесс развития самоуправления в России имеет ряд исторических и других особенностей, которые непосредственным образом влияют на текущее состояние. Результатом реформ, производимых за последнее время в соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ и Федеральным законом № 8-ФЗ, стало значительное ослабление местной власти в России. Одновременно с этим нынешнее представление о положении дел «на местах» в целом часто фрагментарно и неполно. И чем детальнее рассматривать ситуацию в сфере местного самоуправления, тем лучше становится видна разница нормативной модели и реальной картины. В ходе анализа процессов, протекающих в отдельных муниципалитетах, стоит принимать во внимание недостаток информации о положении дел на территории поселений, что в свою очередь задает определенные ограничения для изучения и одновременно повышает значимость описательных исследований.

В сфере участия и вовлеченности местных жителей на текущий день сложилась некоторая вполне объективная ситуация, в которой жители часто не принимают непосредственного участия в жизни собственного муниципального образования и местная власть выстраивается вокруг небольшого числа местных «владетелей». Это напрямую связано с социально-экономическим уровнем развития страны и её политической системы. Также муниципалитеты имеют собственные доходные поступления в крайне ограниченном количестве, объем которых зачастую является недостаточным для решения основных местных вопросов, поэтому говорить об экономической автономии МСУ практически не приходится. При этом там, где есть ресурсы и возможности, где население хотело и могло бы принимать решения, не всегда существует выстроенная система механизмов участия жителей в принятия решений и организации власти.

Сегодня местная власть становится все менее финансово самостоятельной, утрачивает свою административную автономию, становится более зависимой от решений «центра», и фактически частично встраивается в вертикаль государственной власти. В Московской области на примере последних реформ (2014-2017 гг.) этот процесс виден наиболее отчетливо. Здесь в ходе реформирования местного самоуправления значительное внимание уделяется вопросам совершенствования территориальной организации. При этом жители поселений, где происходят преобразования, и представители местной власти высказывают мнения о нецелесообразности проводимой оптимизации и выдают запрос на сохранение и развитие местного самоуправления в городских и сельских поселениях. В данной связи видится крайне актуальным рассмотрение трансформационных процессов в Московской области, что вызвали столь значительный общественный резонанс, и изучение реакций местного населения. Анализ реакций населения на текущие трансформационные процессы обуславливает научную новизну работы. Практическая значимость выражается в возможности использования описательных элементов работы в дальнейших научных исследованиях.

Объект -- территориальное устройство местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет -- оптимизация местного самоуправления в Московской области и реакции населения.

Цель: описание трансформационных процессов и реакций населения в контексте оптимизации местного самоуправления в Московской области.

Исследовательские вопросы:

· Какова текущая ситуация в сфере МСУ РФ, и как повлияли на данную ситуацию изменения (2014-2015 гг.) в законодательстве о МСУ?

· Способствует ли осуществляемая оптимизация местного самоуправления в Московской области развитию самоуправления в городских и сельских поселениях?

· Какова реакция населения на трансформационные процессы в МО?

· Какие существуют проблемы в сфере оптимизации МСУ в МО?

Задачи:

· обзор существующей научной литературы, а также этапов и особенностей развития местного самоуправления в РФ;

· обозначение основных изменений территориальной организации МСУ в РФ в целом и в Московской области в частности;

· исследование процесса оптимизации МСУ в МО;

· изучение реакций местного населения; выявление отношения, уровня активности и включенности в процессы преобразований посредством анализа публикаций в СМИ и опроса;

· выявление существующих проблем процесса оптимизации.

Гипотеза работы: реформа по укрупнению муниципалитетов, реализуемая на территории Московской области, имеет целью консолидацию бюджетных средств, устранение дублирующих управленческих функций. При этом снижает транспортную доступность местной власти для местных жителей и возможность использования населением социальной инфраструктуры. Оптимизация, кроме того, сокращает возможность участия населения в процессе решения их насущных проблем и в целом направлена на встраивание местной власти в вертикаль государственной власти.



Глава 1. Теоретическая часть

1.1 Понятие и основы местного самоуправления

Местное самоуправление - это организация и деятельность граждан Российской Федерации по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление гарантируется Конституцией РФ, реализуется согласно Федеральному закону № 131-ФЗ [Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003] и дает право гражданам муниципального образования самостоятельно решать вопросы, связанные с местным налоговыми сборами и бюджетом, организовывать комфортную жизнь, управлять местным имуществом. Декларируется также право граждан определять структуру органов МСУ.

Фактически, МСУ - это потенциальная способность граждан самостоятельно (без привлечения государственных органов власти) на местах решать вопросы, связанные с жизнедеятельностью местного сообщества, с обеспечением ежедневных потребностей населения. Также в практическом понимании местное самоуправление решает те вопросы, до которых «не дотягивается» государственная власть. Именно за счет децентрализации власти обеспечивается эффективность решения бытовых вопросов населения. [Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть 2. Местное самоуправление. - Издательский дом НИУ ВШЭ, 2011. Т. 2. 196 с.] При этом МСУ не должно входить в исполнительную вертикаль и не должно иметь вышестоящих исполнительных органов. Стоит учитывать, что решения по насущным вопросам жителей принимаются в интересах самого местного населения, а не целой страны.

Можно также выделить основополагающие признаки местного самоуправления. Среди них: 1) определенная территория, 2) возможность формировать собственные органы управления посредством выборов, 3) владение и распоряжение муниципальной собственностью (в том числе включая формирование и утверждение местного бюджета).

Терминологически под местным самоуправлением понимается «способность местных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, либо непосредственно на сходах и референдумах, либо с помощью органов МСУ, среди которых обязательно наличие выборных органов. Вопросы местного значения здесь -- это вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения». [Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России. Часть 2. Местное самоуправление. - Издательский дом НИУ ВШЭ, 2011. Т. 2. 196 с.] При этом декларируется, что МСУ обладают собственными источниками средств для решения вопросов, описанных выше. Однако на сегодняшний день об экономической автономии местного самоуправления заявлять крайне сложно.

1.2 Правовые основы обеспечения МСУ

C точки зрения правовых основ, современное местное самоуправление в Российской Федерации базируется на: [Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2002]

1. общепризнанных принципах и нормах международного права;

2. международных договорах Российской Федерации (к ним относятся Европейская хартия местного самоуправления и Декларация о принципах местного самоуправления);

3. Конституции РФ как важнейшем основополагающем правовом регуляторе общественных отношений. (включая статьи касательно местного самоуправления, а именно - 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43, 46,72,130,131,132,133);

4. Федеральных конституционных законах;

5. Федеральных законах (включая законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и другие);

6. подзаконных нормативных актах - в первую очередь, это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ,

7. законодательстве регионов - законах субъектов РФ,

8. местном законодательстве - уставах и документах муниципальных образований;

9. итогах референдумов и сходов населения.

1.3 История развития местного самоуправления в России

Без анализа истории становления местного самоуправления в Российской Федерации оценка и прогноз его перспектив представляются некорректными. Обзор истории развития местного самоуправления необходим для полного охвата области исследования и достижения целей, поставленных в данной исследовательской работе. При этом анализ аналогов МСУ досоветского периода на территории России в современном понимании этого термина будет нерелевантен теме исследования и не способствует достижению целей научной работы, а поэтому не включен в список поставленных задач и не будет рассматриваться в ходе данной работы.

Следует выделить несколько этапов развития МСУ в Российской Федерации, начиная с советского времени.

Первый этап. Советское время

В первом, советском и раннем постсоветском, этапе развития, продолжавшемся до 1993 года, необходимо выделить следующие основные черты: [Караев Р. Ш. и др. Характерные черты становления и развития местного самоуправления в период советской власти //Министерство образования и науки Российской Федерации Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Северо-Кавказский гуманитарно-технический институт». - 2015.]

1. Тотальное господство Коммунистической партии Советского Союза (КПСС). Управление и контроль КПСС затрагивало все уровни управления, выступая де-факто органом представительной и исполнительной власти. Законодательной же на практике не существовало, так как Советы принимали только решения, заранее подготовленные исполкомами.

2. Местные органы власти не обладали юридической и фактической самостоятельностью при принятии решений местного характера и полностью подчинялись вышестоящему уровню по иерархической цепочке, во главе которой стояли Верховный Совет и Совет Министров СССР.

3. Несмотря на декларирование ценностей народного управления, местное самоуправление не только фактически подчинялось государству, как указано выше, но и воспринималось населением как государственное управление.

9.04.1990 был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где описывалась схема создания МСУ и местной автономии как таковых, отмена иерархической подчиненности выборных Советов и передача права Советам самостоятельно распределять налоги и управлять бюджетом территории. [] Однако, несмотря на принятие этого закона, основные провозглашаемые принципы, его суть, остались нереализованными материально и организационно.

Подводя итог первому этапу, следует отметить, что МСУ в СССР фактически не существовало. Декларация независимости местного хозяйства в 1990 году не способствовала значительным изменениям.

Второй этап. С 1993 по 2006 гг.

По сути, местное самоуправление в России появилось в 1993 году при принятии Конституции РФ. В статье 12 провозглашается, что органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. В главе 8 Конституции определяется самостоятельность решения вопросов местного характера, описывается пути принятия таких решений через референдумы и выборы, уточняются конкретные права органов МСУ, такие как: исполнение местного бюджета, управление местными налогами и сборами, осуществление охраны общественного порядка и другие. Таким образом, было создано правовое обеспечение системы управления на местах, независимое от государственного управления.

Необходимо отметить принятие 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе декларировалась самостоятельность местного самоуправления в области формировании органов МСУ «на местах» и их независимости от органов государственной власти в решении вопросов местного значения, а также определялись права на наличие и самостоятельное управление финансово-экономической базой территории. Этот закон не был детализирован в той мере, которая позволяла бы однозначно определять виды муниципальных образований и широту решаемых ими вопросов. Во многом закон ссылался на необходимость подчиняться законам субъектов РФ. На практике, субъекты РФ трактовали закон по-разному. В зависимости от субъекта, местное самоуправление могло быть реализовано только на примере городов или только на примере поселков.

Этот этап ознаменовал зарождение и развитие МСУ в Российской Федерации. Тем не менее, инициативы властей в этой области были подвергнуты критике, как со стороны ученых, так и со стороны муниципальных чиновников. Помимо уже упомянутой неопределенности в ограничении видов муниципальных образований и решаемых ими вопросов, критики находили, что вопросы экономического характера на практике решены не были - у органов МСУ зачастую не было профицитного бюджета для реализации своих функций. Недостаток бюджетных средств территории был связан с ограниченностью источников. [Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития //Вопросы управления. - 2015. - №. 5 (17)., 2015.] Дальнейшее развитие местного самоуправления и устранение выявленных недостатков было реализовано на следующем этапе.

Третий этап. С 2006 по 2014 гг.

6 октября 2003 года был выпущен Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и с 1.01.2006 нововведения вступили в силу. Изменения были относительно радикальными и затрагивали практически все аспекты организации и работы МСУ [Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003].

Основным нововведением стала двухуровневая модель МСУ, при которой муниципальные образования формировались и на уровне поселений, и на уровне муниципальных районов одновременно. Исключением стали городские округа, в которых сохранилось одноуровневое управление. Закон в том числе описал разделение муниципальных образований на типы - сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы и городские округа (более подробно о типах и численности муниципальных образований в разделе Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ).

Перечень вопросов, относимых к вопросам местного значения, был существенно сокращен по сравнению с перечнем, указанным в 154-ФЗ. [Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995] Сами вопросы разделялись между уровнями управления - поселенческим и районным. Согласно закону, до 1 января 2006 года, властям федерального и регионального уровня необходимо было создать правовые и организационные предпосылки к трансформации территориального устройства местного самоуправления, к изменению статусов муниципальных образований. Муниципальные образования же были обязаны проводить муниципальные выборы и принимать новые уставы согласно производимым преобразованиям.

Преимуществом данной редакции закона являлось то, что были определены не только типы муниципальных образований, но и способы их реорганизации. В условиях неравномерности экономического развития и оттока населения из сельских местностей, необходимо было предусмотреть возможность трансформации территории для сохранения функции самоуправления на местах.

Основная критика закона заключается в том, что он реализовал правовое обеспечение усиления контроля МСУ со стороны государственной власти и создал тенденцию к централизации процессов. [Панкращенко В.Н. Местное самоуправление в России: логика закона и логика жизни. -- Общая тетрадь. - 2009. - № 4 (50). - С. 64-68] Однако стоит понимать, что появление этого закона фактически и не было направлено на совершенствование организации публичной власти «на местах» или же на развитие форм «осуществления народом своей власти». Его целью было своеобразное «наведение порядка» в государстве в условиях дефицита бюджета, а точнее выведение из-под контроля регионов ресурсов, которыми владели и распоряжались органы МСУ. Соответственно необходимой мерой являлось разграничение полномочий и предметов ведения, уже следствием которого явилось нерешаемое противоречие между декларируемой финансовой автономностью местного самоуправления и ужесточением регулирующего воздействия государства. Усилиями «сверху» были определены территории и сфера ответственности муниципальных образований, тем самым ограничена их гибкость по увеличению собственных доходов - доходов местного бюджета. Фактически, с 2006 года все основные ресурсы стали концентрироваться на федеральном уровне, затем распределяться на региональный и после на муниципальный через систему трансфертов.

Таким образом, при усилении государственного регулирования, финансовая самостоятельность МСУ не могла быть реализована на практике в полной мере.

Четвертый этап. С 2014 по настоящее время

27 мая 2014 года был принят 136-ФЗ [Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014], вступление в силу которого дало старт очередному этапу реформы МСУ в Российской Федерации. Этап был нацелен на расширение полномочий субъектов РФ в области регулирования местного самоуправления. Фактически это означает продолжение тенденции централизации власти и уменьшения прав органов местного самоуправления. Теперь региональные власти могут определять порядок формирования органов МСУ и перераспределять полномочия муниципалитетов в пользу органов государственной власти Российской Федерации. Появились новые типы муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Причины этих изменений заключаются в стремлении встроить местное самоуправление в вертикаль государственной власти и уменьшить число политических конфликтов между главами и органами муниципальных образований и властями регионов.

3 февраля 2015 года был принят 8-ФЗ. [] В нем не опровергаются ранее принятые изменения и имеет продолжение курс на централизацию власти «на местах». Он явился правовой основой для отмены прямых выборов глав муниципальных образований и перехода на ещё более централизованную модель организации МСУ.

Таким образом, наблюдается «цикличность» процесса становления местного самоуправления в России. С начала 2000-х можно констатировать тенденцию к возвращению иерархичной структуры организации власти, последовательному сокращению полномочий органов МСУ и «встраиванию» местной власти в вертикаль государственной власти.



1.4 Основные изменения территориального устройства МСУ в РФ

С мая 2014 года в Российской Федерации принята классификация, предусматривающая 7 видов муниципальных образований: [Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003], [Федеральный закон № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.05.2014]

1. сельские поселения - это поселки, села, деревни, хутора, аулы, кишлаки и проч.; сельские поселения входят в состав муниципальных районов;

2. городские поселения - это города или поселения городского типа; городские поселения входят в состав муниципальных районов (за исключением городских поселений, являющихся городскими округами);

3. муниципальные районы - это несколько поселений и межселенные территории, в которых МСУ реализуется с целью решения вопросов межпоселенческого характера, а также осуществляются отдельные государственные полномочия в случае наличия предписаний, закрепленных федеральными законами или законами субъектов РФ;

4. городской округ - один или несколько населенных пунктов, расположенных на единой территории и не представляющих собой отдельные муниципальные образования; городские округа также могут осуществлять отдельные переданные государственные полномочия;

5. внутригородские территории (или внутригородские МО) городов федерального значения;

6. городской округ с внутригородским делением -- городские округа с внутригородскими районами;

7. внутригородские районы -- муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением; создаются в соответствии с законами субъектов РФ.

Устойчивый тренд 2009-2016 гг. - снижение общего числа муниципальных образований, отражающий общее стремление к пересмотру территориальной организации МСУ в целях консолидации бюджетных средств, оптимизации штата муниципальных служащих, сокращении административных расходов, экономии местных бюджетов на масштабе и повышению эффективности муниципального управления. Несмотря на продолжение общей тенденции, зародившейся в 2009 году, по укрупнению муниципальных образований и уменьшению их числа, статистика, начиная с 2015 года, не будет отражать динамику в полной мере. Это связано с присоединением к Российской Федерации Республики Крым (что принесло 279 муниципальных образований) и города федерального значения Севастополь с 10 внутригородскими образованиями. [] Графическое отображение динамики изменения численности муниципальных образований за период 2008 - 2015 гг. отображено на Рис. 1.

Практически половина всех преобразований (объединения, сокращения и укрупнения муниципальных образований) была реализована в период 2010-2011 гг., затем процесс существенно замедлился, но кардинально не изменился.

Частью процедуры сокращения числа муниципальных образований является процесс создания городских округов на основе муниципальных районов (примеры такого рода преобразований есть в Московской и Псковской областях, Ставропольском крае и других субъектах РФ). При этом каждый случай такого рода трансформаций необходимо рассматривать отдельно и комплексно, так как преобразование муниципальных образований, в том числе их объединение, может быть продиктовано целым рядом задач, среди которых могут быть: необходимость сохранения территории от обезлюживания, активизации интенсивного развития территории, консолидация бюджетов на уровне региона и другие.

На Рис. 2 отображена актуальная информация по динамике изменения числа муниципальных образований с детализацией по их видам. Как видно на диаграмме, процесс трансформации муниципальных образований действительно реализуется на практике, изменяется соотношение различных видов МО. При этом стоит отметить, что «разброс» изменений небольшой, также в изменениях по видам нет чёткой динамики. За последние 4 года было сокращено число муниципальных районов с 1 821 до 1 788 ед., при этом количество городских округов увеличилось с 517 до 563 ед. Стоит отметить продолжающуюся тенденцию к уменьшению числа сельских поселений, которых в 2008 г. было 19 861 ед., в 2012 18 833 ед., а на начало 2016 года 18 177 ед. (с учетом присоединения Республики Крым).

При этом структура муниципальных образований в динамике изменилась незначительно, см. Рис. 3. Сельские поселения все также составляют большинство муниципальных образований РФ - более 80%.

1.5 Текущие состояние и проблемы местного самоуправления в России

Степень проработанности темы в российской научной литературе достаточно высока и затрагивает анализ причин и последствий изменений организации местного самоуправления в России на каждом этапе, описанном ранее.

Процесс развития местного самоуправления динамичен и во многом противоречив. При этом не всегда в преобразованиях прослеживается соответствие фактических изменений в сфере МСУ, в том числе в ходе последних трансформаций территориального устройства, с декларируемыми в Конституции РФ принципами. Краткая история инициатив, их причин и последствий приведена выше в разделе «История развития местного самоуправления в России». Видится актуальным дополнение анализа обзором тематической литературы и мнениями ученых по вопросам проводимой процедуры трансформации МСУ.

Согласно определению, содержащемуся в статье 1 131-ФЗ, местное самоуправление это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». [Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003] Также «местное самоуправление самостоятельно осуществляет пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью, которая составляет экономическую основу местного самоуправления», согласно статье 130 Конституции РФ. [] Из описанных выше определений можно сделать следующие выводы:

1. местное самоуправление - инструмент повышения качества жизни местного населения;

2. МСУ нацелено на решение вопросов местного значения; однако его следует реализовывать при соблюдении поставленных целей общерегионального или федерального значения;

3. местное самоуправление базируется на принципах самостоятельности и ответственности;

4. в ходе организации местного самоуправления на территории муниципального образования могут быть применяться различные формы народного волеизъявления: референдумы и сходы, муниципальные выборы, собрания и проч.;

5. в муниципальных образованиях при наличии органов МСУ обязательно должны присутствовать выборные органы местной власти.

Подытоживая, можно утверждать, что суть местного самоуправления состоит в признании права населения принимать решения по бытовым вопросам жизни на территории своего места жительства и отвечать за последствия принятых решений.

На текущий момент процесс реформирования МСУ в Российской Федерации ещё не завершен, и, по мнению множества отечественных ученых, современное состояние МСУ далеко от идеальной формы. В первую очередь критикуется недостаточно высокий уровень эффективности работы системы МСУ. В качестве основных причин, которые сдерживают развитие местного самоуправления, выделяют проблемы в правовом обеспечении их деятельности.

По мнению Л.В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствует отсутствие единого нормативного документа, описывающего элементы реформы системы МСУ. Из-за этого действия структур, ответственных за реализацию реформ, зачастую нескоординированы и противоречивы. [Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. №2. С. 142.] Это утверждение все ещё актуально и в нынешних реалиях. Так как в проводимых реформах сегодня не прослеживается системность и общая концепция.

По мнению Л.Г. Бызова, на низкий уровень эффективности работы системы МСУ также влияет тот факт, что большинство граждан не представляют себе организацию власти в России. Из-за этого, что местное население не разделяет уровни ответственности местной власти, региональной и федеральной властей, к органам МСУ могут выдвигаться завышенные требования. При этом граждане зачастую не осознают возможности самостоятельного контроля органов местной власти и ошибочно считают, что органы МСУ - это представительство государственной власти на местах. [Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении // Мониторинг. - 2009. - №1 (89). ]

Р.?В. Бабун полагает, что МСУ в России на данный момент находится на одном из самых трудных этапов своего развития. Проблемы в области экономики, финансов, внешней политики являются более приоритетными для государства, таким образом, решение задач по дальнейшему развитию МСУ отходит на задний план. При этом взятый в начале 2000-х курс на ослабление роли местного самоуправления остаётся прежним. После реформ, связанных с законами 136-ФЗ от 27.06.2014 г. и № 8-ФЗ от 03.02.2015 г., местное самоуправление в России стало сильней зависеть от органов государственной власти, теряя финансовую и административную автономию. [Бабун Р.?В. Местное самоуправление России на новом этапе муниципального строительства // ЭКО. - 2017. - №3]

Е.С. Шугрина считает, что, несмотря на декларируемые цели проводимой трансформации муниципальных образований (среди которых усиление контроля местного сообщества за местной властью, приближение местной власти к населению), фактическое назначение реформ иное и заключается все в том же стремлении встроить местную власть в вертикаль государственной власти. Такое «встраивание» может и не плохо с точки зрения повышения комфорта территорий, но одновременно грозит утратой МСУ как базовой составляющей конституционного строя РФ. Усиление роли и значения местного самоуправления стоило решать иными способами, такими как создание новых форм участия местного населения в принятии решений и разработка механизмов контроля с их стороны за действиями органов МСУ. [Шугрина, Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? //Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 4. - С. 68 - 71]

Многие эксперты (в том числе В.?И. Васильев, Т.М Бялкина, и уже упомянутые Р.?В. Бабун, Е.?С. Шугрина) сходятся во мнении, что закон 136-ФЗ «создал предпосылки нарушения конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления» [Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // 2 е изд. перераб. и доп., М: Издательство «Проспект», 2015. -- 240 с.], способствовал росту неопределенности в регулировании МСУ и практически полностью лишил органы местной власти первоначальных полномочий, относимых к вопросам местного значения.

Многие исследователи также полагают, что этап развития местного самоуправления, стартовавший с принятием Конституции в 1993 году, был самым динамичным. При всех недостатках правового обеспечения той поры, органы местного самоуправления «получили мощный толчок для развития инициативы и самостоятельности». [Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития // Модернизация и политика в ХХI веке / Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; Ин-т социологии РАН. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. - С. 27-35] Дальнейшие изменения в сфере местного самоуправления постепенно возвращают его к этапу централизации и усилению «на местах» роли государственной власти.

Для дальнейшего анализа стоит рассмотреть процессы текущих реформ на примере конкретного региона и муниципального образования.



Глава 2. Практико-аналитическая часть

2.1 Оптимизация МСУ в Московской области

В послании Президента Федеральному Собранию от 12.12.2013 была обозначена задача совершенствования системы местного самоуправления и развития финансово самостоятельной, сильной и независимой местной власти. Также была выражена необходимость «поддержать растущее стремление граждан … участвовать в жизни страны», в том числе «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». [] Однако на текущий момент в Московской области мы видим, что местная власть становится несамостоятельной и фактически встраивается в систему государственной вертикали власти, поскольку на неё все больше распространяется влияние региона. Одновременно с этим не уделяется достаточное внимание мнению граждан, не реализуется поддержка гражданской активности на местах. Наблюдается существенное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и регионом, что позволяет с одной стороны минимизировать нагрузку на местные бюджеты, а с другой стороны делает местную власть фактически недееспособной.

Оптимизация местного самоуправления в Московской области, описываемая как вызванная необходимостью экономии бюджетных средств, снижению административных расходов и увеличению бюджетной сбалансированности муниципалитетов реформа, фактически имеет целью повышение уровня управляемости, усиление контроля за муниципальными образованиями со стороны региона и «встраивание» местной власти в вертикаль государственной власти. В последующем, устранение дублирующих управленческих функций и оптимизация финансовых расходов могут послужить мощным толчком для развития региона, однако такого рода преобразования должны происходить с учетом мнения местного населения. Но как уже можно наблюдать на текущий момент, укрупнение и преобразование поселений в городские округа в Московской области идет достаточно быстро, с фактическим упразднением необходимого по закону референдума и влечет за собой ликвидацию самоуправления на уровне поселений. Реформа проводится без должного общественного участия и экспертной оценки. Обсуждаться преобразования стали лишь в последнее время, после того, как реакция депутатов и самих жителей поселений начала выходить на федеральный уровень.

Говоря об оптимизации местного самоуправления на территории Московской области, стоит отметить, что анализ экономической эффективности преобразований (например, экономии за счёт сокращения административных расходов и проч.) на текущий момент затруднен силу продолжительности процесса трансформации (муниципальные образования не преобразовываются сразу, необходимо время для выстраивания новой структуры). самоуправление территориальный муниципальный образование

2.2 Изменения территориального устройства МСУ в Московской области

После реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в Московской области сложилось сложное административно-территориальное деление, что наложило ряд ограничений в сфере управления. Увеличение числа муниципальных образований постепенно вело к снижению управляемости со стороны региона, поскольку сама модель взаимодействия становилась все более децентрализованной. Образовывалось значительное количество противоречий между районами и поселениями, входящими в их состав, происходил рост административных расходов. При этом часть муниципальных образований на протяжении длительного периода оставалась финансово несостоятельной. Многие муниципалитеты показывали свою неспособность реализовать поставленные перед ними задачи в вопросах создания и поддержания социальной инфраструктуры, развития экономического потенциала. Это, безусловно, сопряжено с устройством МСУ в целом, поскольку муниципалитеты на территории России не являются экономически автономными. Данная ситуация в некотором роде послужила основанием для проведения реформы по укрупнению муниципалитетов, что началась в конце 2013 года.

На 2016 год Московской области насчитывалось 39 городских округов, 29 муниципальных районов, 101 городское поселение и 157 сельских поселений. В целом за последние годы в Московской области наблюдается уменьшение числа городских и сельских поселений, а число городских округов постепенно растет.

Городские округа создаются в Московской области на базе муниципальных районов и на базе объединенных городов. Например, городской округ Королев включил в себя Королев и Юбилейный, а городской округ Балашиха, в свою очередь, - Балашиху и Железнодорожный. Преобразование муниципальных районов в Московской области происходило по факту в два этапа. В марте 2015 в городской округ был преобразован 1 муниципальный район (Озёрский), в сентябре - 2 муниципальных района (Каширский и Мытищинский), в ноябре этого же года еще 3 муниципальных района были преобразованы в городские округа (Егорьевский, Шаховский, Серебряно-Прудский). Следующий этап начинается в конце прошлого года и продолжается по настоящий момент. В декабре 2016 были преобразованы 6 муниципальных районов (Люберецкий, Рузский, Павлово-Посадский, Зарайский, Красногорский и Луховицкий). В феврале 2017 - 2 муниципальных района (Шатурский и Истринский). [] При этом процесс создания городских округов на базе ряда муниципальных районов Московской области, протекающий в 2015-2017 гг., реализуется на основе идентичной правовой конструкции, что следует из анализа законов Московской области и муниципальных правовых актов - они все практически идентичны, а если и отличаются, то достаточно незначительно. Здесь стоит отметить, что, несмотря на то, что фактические обстоятельства были разными, изменение территориальных основ происходило аналогично в целом ряде муниципальных образований, например, в Шаховском, Рузском, Истринском и других районах. Видится актуальным рассмотреть преобразования на примере одного из муниципальных районов, в данном случае речь пойдет об Истринском муниципальном районе.

Согласно закону Московской области «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: [Закон Московской области № 21/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района» от 09.02.2017]

· все территории городских и сельских поселений объединяются без изменения границ муниципального района, при этом поселения утрачивают статус муниципальных образований;

· в состав муниципального района входит город, территории дачного поселка и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;

· городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Истринского муниципального района, наделяется статусом городского округа.

Говоря о правовых основах наблюдаемых преобразований стоит отметить, что статусом городского округа могут быть наделены городские поселения [Состояние на момент написания работы. При вступлении в силу Федерального закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - любые поселения.], где существует сложившаяся инфраструктура (в том числе социальная и транспортная), позволяющая органам МСУ городского поселения решать вопросы местного значения городского округа самостоятельно, при этом должна остаться инфраструктура и в оставшейся части муниципального района. Также при наделении городского поселения новым статусом должны учитываться перспективы развития территории, подтвержденные генеральным планом. В процессе описанной выше трансформации территорий Истринского муниципального района фактически образовывается два муниципальных образования: городской округ и муниципальный район. Первый при этом должен быть выделен из состава территории района. Но в данном случае получается, что площадь городского округа и муниципального района - это одна и та же площадь, а значит, при выделении первого из состава второго, муниципальный район остается без территории.

Согласно закону «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района»: «органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления Истринского муниципального района со дня вступления в силу настоящего Закона приступают к осуществлению полномочий по решению … вопросов местного значения городского округа». [Закон Московской области № 21/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Истринского муниципального района» от 09.02.2017] То есть происходит определенное отождествление Истринского района и городского округа Истра. Глава Истринского муниципального района - Александр Георгиевич Скворцов и глава администрации района - Андрей Геннадьевич Дунаев становятся, согласно официальному сайту муниципального образования, соответственно, главой городского округа и главой администрации городского округа. Происходит простое переименование, при котором глава администрация и совет депутатов становятся органами власти городского округа.

При вступлении в силу одобренных 24.03.2017 в третьем чтении поправок к закону 131-ФЗ, регион сможет объединять все поселения (в том числе сельские), входящие в состав муниципального района, упразднять муниципальные районы и поселения для объединения в городские округа.

Однако возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе сельских), не имеющих достаточного уровня «подготовки» территории к преобразования (недостаточный уровень инфраструктуры и урбанизации, отсутствие утвержденных генеральным планом перспектив развития), которая создается принятым 24.03.2017 Государственной Думой и одобренным 28.03.2017 Советом Федерации Федеральным законом № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», видится небесспорной.

Преобразования, включающие в себя процесс объединения всех входящих в муниципальный район поселений в городской округ с последующим упразднением самого муниципального района и поселенческого самоуправления, изымают все три основы МСУ, такие как место, полномочия, бюджет. При этом элемент общественного (народного) участия также утрачивает свою значимость и замещается голосом депутатов. Таким образом двухуровневая система организации МСУ фактически упраздняется, заменяется на одноуровневую, из чего следует ряд проблем:

1. создается искусственная форма организации МСУ;

2. органы новообразованного муниципального образования (городского округа) становятся подотчетны региону, а не местному населению - через назначение главы ГО;

3. представители поселений (депутаты) из-за ограничений численности в составе представительного органа ГО не будут иметь значительного влияния на принятие решений, в том числе не смогут контролировать процесс распределения средств бюджета ГО.

В заключении Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека заявляется о противоречии данного законопроекта всей логике муниципального развития и говорится, что задачи, для решения которых требуются такого рода преобразования, неясны. Также утверждается, что данный закон «является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия».

2.3 Описание реакций населения в городском округе Истра

Одной из ключевых особенностей процесса оптимизации местного самоуправления в Московской области является активная реакция местного населения, что в целом не свойственно таким преобразованиям. Подобные трансформационные процессы, происходящий в России, в том числе в Псковской и других областях имели относительно широкую огласку в регионах, однако обсуждения и споры вокруг преобразования поселений в Подмосковье поднялись на федеральный уровень.

В начале 2017 года произошло объединение 3 городских поселений (Дедовск, Истра, Снегири) и 11 сельских поселений (Бужаровское, Букаревское, Ермолинское, Ивановское, Костровское, Лучинское, Новопетровское, Обушковское, Онуфриевское, Павло-Слободское, Ядроминское) без изменения границ территории Истринского муниципального района в городской округ Истра. Именно городской округ Истра был выбран в качестве объекта непосредственного изучения реакции местных жителей, их мнения и отношения к происходящему объединению.

В рамках исследования были проведены:

1. Мониторинг и анализ публикаций об объединении поселений (городской округ Истра) в региональных СМИ по массиву электронной базы «Интегрум».

2. Опрос жителей городского округа Истра (включая заполнение респондентами электронного бланка опроса в сети интернет и интервью в ходе полевого исследования).

Анализ публикаций по массиву электронной базы «Интегрум» позволил оценить объем упоминаний вопроса оптимизации местного самоуправления в региональных и местных СМИ, что дало возможность говорить об актуальности темы, и выделить ряд ключевых слов в информационных сообщениях. В качества материала для анализа было выбрано 257 упоминаний за период за период 10.2013 - 03.2017, содержащих в своем теле названия района, городских и сельских поселений, а также названия местных газет, например, «Истринские вести», «Истра плюс». Общий объём анализируемого текста публикаций составил около 150 000 слов. Из текстового массива были исключены публикации, не имеющие прямого отношения к Истринскому муниципальному району, затем в оставшейся части были выделены часто встречающиеся упоминания - слова и группы слов, путем составления автоматизированной карты связей. Для анализа содержания текстового массива использовался смысловой анализатор TextAnalyst 2.0, он позволил:

· выявить как основные понятия, встречающиеся в тексте значительное количество раз, так и те, что упоминались лишь вскользь;

· провести анализ содержания с автоматическим формированием семантической сети (тематического древа), то есть выявить семантическую структуру текста в виде иерархии тем и подтем;

· выделить содержащиеся понятия и их смысловые связи, затем проранжировать эти взаимосвязи и оценить их вес.

По результатам семантического анализа можно сделать вывод, что тема объединения поселений активно обсуждалась в местных СМИ на протяжении долгого времени. Упоминания об объединении, в различных вариациях написания, например, «объединение в единый городской округ Истра», «объединении поселений», «объединении сельских поселений», «объединении поселений Букаревское, Дедовск …», «городские и сельские поселения района объединяются в городской округ Истра» встречается в тексте публикаций 1 324 раза. Также 336 раз упоминается процесс преобразования территории в городской округ. Среди этого объема наблюдаются отсылки к подобным преобразованиям, происходившим в других муниципальных образованиях Московской области, например, «объединение Подольска», «объединение поселений Озерского района», что составляет около 23% от указанного числа упоминаний. Ещё реже встречаются отсылки к другим регионам в сфере оптимизации МСУ. Вопрос реформы местного самоуправления в формате «реформа местного самоуправления», «реформа местного самоуправления в Московской области», «реформа МСУ», «муниципальная реформа» упоминается 356 раз.

Среди других тем в публикациях ярко обозначались вопросы сферы ЖКХ, ремонт дорог, вывоз мусора, уборка снега в сельских поселениях в зимний период, ремонт амбулатории, увеличение количества населения на территории района за счет дачников в летний период.

В публикациях также освещается процесс проведения публичных слушаний на территории поселений Истринского муниципального района, число упоминаний - 34. Из анализа видно, что мнение местных жителей относительно процесса объединения разняться, одновременно встречаются фразы «поддержали реформу», «решение поддержать объединение» и «высказались против объединения». Встречаются указания на наличия некоторого противостояния, связного с процессом объединения поселений: «реформа местного самоуправления, в результате которой городские и сельские поселения района объединились в городской округ Истра, вызвала большой резонанс у местного населения, ожидавшего в связи с этим больших изменений».

Таким образом были выявлены предпосылки для более детального изучения мнения местных жителей, их вовлеченности в процесс принятия решений и реакций на происходящие изменения.

Дальнейшее изучение реакций и включенности местных жителей в процесс преобразования состояло из двух этапов: опроса жителей городского округа Истра с использованием электронного бланка в сети интернет и проведения интервью в ходе полевого исследования.

Интернет-опрос был проведен среди жителей поселений, объединенных в городской округ Истра. Количество участников составило 28 человек. Респонденты выбирались из числа наиболее активных участников тематических сообществ («Городской путеводитель ИстраLife», «Редакция Истра», «Снегири», «Дедовск - Навсегда», «Мой Истринский Район. Истра, Дедовск, Глебовский», «Мы Лучинские! И мы Этим гордимся!» и другие) трех социальных сетей: ВКонтакте, Одноклассники, Facebook. Возраст респондентов составил 24-50 лет. Бланк опроса содержал 10 вопросов.